Haldusõiguseõpik (1)

HALDUSÕIGUS

Kalle Merusk , Indrek Koolmeister

Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele

TARTU ÜLIKOOL.
ISBN 9985-822-18-8
Eessõna
Käesolev haldusõiguse õpik on mõeldud Tartu Ülikooli Õigusteaduskonna üliõpilastele abimaterjaliks haldusõiguse õppekursuse omandamisel. Raamatu kontseptuaalseks lähtekohaks on eesmärk teatud üldistuste tasandil ja üliõpilastele mõistetaval kujul edasi anda haldusõiguse probleeme kehtivas õiguskorras. Seetõttu ei ole õpikus iga üksikküsimuse puhul antud ammendavalt selle erinevate teoreetiliste käsitluste analüüsi, vaid võimaluse korral on tehtud viide vastavale allikale. Aine edastamisel on autorid lähtunud haldusõiguse ja tema instituutide arengu seisust , mis oli Eestis välja kujunenud 1994.a. lõpuks, kuid toimetamise käigus on püütud sisse viia ka 1995.a. augustini toimunud muudatusi. Õpikus on peetud oluliseks käsitleda kehtivat haldusõigust läbi Euroopa õigusruumis aktsepteeritud üldpõhimõtete, arusaamade ja seisukohtade prisma.
Raamat koosneb kahest osast. Neist esimese on kirjutanud K. Merusk, teise I. Koolmeister. Esimeses osas on vaatluse all haldusõiguse mõisted, printsiibid ja üldinstituudid, millel on oluline tähtsus kogu haldusõigusele. Teine osa on pühendatud konkreetsetele avalikku haldust teostavatele institutsioonidele, erinevatele haldusõigusnormide adressaatidele, samuti mõnedele erimenetluste liikidele.
Autorid on tänulikud Avatud Eesti Fondile, kelle lahkel kaasabil õpik trükivalgust näeb.
Tartu, august 1995
Autorid
HALDUSÕIGUS 1
Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele 1
I. AVALIK HALDUS 6
§1. Avaliku halduse mõiste 6
1. Avaliku halduse erinevad määratlused 6
2. Seadusandlus , haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes 7
3. Avalik haldus materiaalses mõttes 11
§2. Avaliku halduse tunnused 11
§3. Avaliku halduse ülesanded 13
§ 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid 14
§ 5. Avaliku halduse seotus seadustega 15
II. HALDUSÕIGUS 16
§1. Haldusõiguse mõiste 16
1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad 17
2. Haldusõiguse määratlemine 19
§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 20
§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 22
1. Õigusriigi printsiip 22
2. Sotsiaalriigi printsiip 24
3. Demokraatia printsiip 25
4. Õiguspärasuse printsiip 27
§4. Haldusõiguse süsteem 27
§ 5. Haldusõigusnorm 29
1. Haldusõigusnormi mõiste 29
2. Haldusõigusnormi struktuur 29
3. Haldusõigusnormi realiseerimine 30
§6. Haldusõiguse allikad 31
1. Õigusallika mõiste 31
2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus , määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus 32
3. Haldusõiguse printsiibid 35
4. Kohtulahendid 36
5. Rahvusvahelised lepingud 36
6. Täiendavad allikad 37
III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe 37
§1. Subjektiivne avalik õigus 37
1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 37
2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 40
§2. Haldusõigussuhted 40
1. Haldusõigussuhte mõiste 40
2. Haldusõigussuhte subjektid 40
3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 42
4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 43
IV. Haldusorganisatsioon 44
§1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 45
1. Avaliku halduse kandja mõiste 45
2. Riik 45
3. Avalik-õiguslik korporatsioon 46
4. Avalik-õiguslik asutus 48
5. Avalik-õiguslik sihtasutus 49
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 49
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 50
§2. Haldusorgan 50
1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 50
2. Organite liigid 52
3. Organ, asutus, ametiasutus 53
4. Organisisene organisatsioon 54
§3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 55
1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 55
2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 55
3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 56
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 56
§4. Pädevus 57
§ 5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 58
1. Juriidilise isiku mõiste 58
2. Õigus- ja teovõime 59
3. Põhikiri 60
4. Huvi kui kriteerium 60
5. Liigid 60
6. Riiklik järelevalve 61
V. Haldustoimingud ja nende vormid 61
§ 1. Haldustoimingud ja nende liigid 61
§ 2. Haldusakti mõiste ja tunnused 62
1. Formaalne määratlus 62
2. Materiaalne määratlus 63
§3. Haldusakti liigid 65
1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 65
2. Liigitus vormi alusel 66
3. Liigitus nimetuse alusel 66
4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 66
§4. Halduse üldaktid 67
1. Dekreet 67
2. Seadlus 68
3. Määrus 69
4. Kohaliku omavalitsuse määrus 71
5. Käskkiri 72
§5. Halduse üksikaktid 72
1. Korraldus 72
2. Otsus 73
§ 6. Haldusleping 74
§7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 75
1. Määrustele esitatavad nõuded 75
2. Korraldustele esitatavad nõuded 77
§8. Haldusaktide teatavakstegemine 78
§ 9. Haldusaktide toime 79
§10. Reaaltoimingud 81
§ 11. Plaan ja planeerimine 83
VI. Halduse kontroll 83
§ 1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 83
§ 2. Internne kontroll 84
1. Teenistuslik järelevalve 84
2. Riiklik järelevalve 85
3. Enesekontroll 87
§3. Eksternne kontroll 88
1. Poliitiline kontroll 88
2. Arvestuskontroll 89
3. Õiguskantsleri kontroll 90
4. Kohtukontroll 91
VII. Mittetulundusühingud 94
§1. Riik ja mittetulundusühingud 95
§ 2. Mittetulundusühingute olemus 95
§ 3. Mittetulundusühingute liigid 96
§ 4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine 96
§ 5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 97
§6. Mittetulundusühingu asutamise kord 98
1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 98
2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 99
2.1. Asutamistoimingud 99
2.2. Registreerimistoimingud 100
2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 101
2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 102
2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 102
2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 103
2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 103
§7. Mittetulundusühingute organid 105
§ 8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord 106
§9. Mittetulundusühingute liidud 108
§ 10. Ühingu põhikirja muutmine 108
§ 11. Põhikirjade ümberregistreerimine 109
§ 12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 110
§13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 111
§ 14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 112
1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 112
2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 114
3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 114
§15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 115
1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 116
1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 116
1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 117
1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 117
2. Ühingu reorganiseerimise menetlus 117
§16. Mittetulundusühingu likvideerimine 120
VIII. Haldussund 122
§1. Haldussunni olemus 122
§ 2. Haldussunni subjektid 123
§3. Haldussunnivahendid 124
1. Haldustõkendid 124
2. Halduskaristused ja nende liigid 127
2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 128
2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 129
§ 4. Ennetusvahendite juriidiline olemus 132
Kasutatud kirjanduse loetelu 132
Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu 135
I osa 135
II osa 138
Kasutatud lühendid 140
I. AVALIK HALDUS 6
§1. Avaliku halduse mõiste 6
1. Avaliku halduse erinevad määratlused 6
2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes 7
3. Avalik haldus materiaalses mõttes 11
§2. Avaliku halduse tunnused 12
§3. Avaliku halduse ülesanded 13
§4. Avaliku halduse funktsioonid 14
§5. Avaliku halduse seotus seadustega 15
II. HALDUSÕIGUS 16
§1. Haldusõiguse mõiste 16
1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad 16
2. Haldusõiguse määratlemine 18
§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 20
§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 22
1. Õigusriigi printsiip 22
2. Sotsiaalriigi printsiip 24
3. Demokraatia printsiip 25
4. Õiguspärasuse printsiip 27
§4. Haldusõiguse süsteem 27
§ 5. Haldusõigusnorm 29
1. Haldusõigusnormi mõiste 29
2. Haldusõigusnormi struktuur 29
3. Haldusõigusnormi realiseerimine 30
§6. Haldusõiguse allikad 31
1. Õigusallika mõiste 31
2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus, määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus 32
3. Haldusõiguse printsiibid 35
4. Kohtulahendid 36
5. Rahvusvahelised lepingud 36
6. Täiendavad allikad 37
III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe 37
§1. Subjektiivne avalik õigus 37
1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 37
2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 40
§2. Haldusõigussuhted 40
1. Haldusõigussuhte mõiste 40
2. Haldusõigussuhte subjektid 40
3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 43
4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 43
IV. Haldusorganisatsioon 44
§1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 45
1. Avaliku halduse kandja mõiste 45
2. Riik 45
3. Avalik-õiguslik korporatsioon 46
4. Avalik-õiguslik asutus 48
5. Avalik-õiguslik sihtasutus 49
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 49
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 50
§2. Haldusorgan 51
1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 51
2. Organite liigid 52
3. Organ, asutus, ametiasutus 54
4. Organisisene organisatsioon 54
§3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 55
1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 55
2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 56
3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 56
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 57
§4. Pädevus 57
§5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 58
1. Juriidilise isiku mõiste 58
2. Õigus- ja teovõime 59
3. Põhikiri 60
4. Huvi kui kriteerium 60
5. Liigid 61
6. Riiklik järelevalve 61
V. Haldustoimingud ja nende vormid 62
§ 1. Haldustoimingud ja nende liigid 62
§ 2. Haldusakti mõiste ja tunnused 63
1. Formaalne määratlus 63
2. Materiaalne määratlus 64
§3. Haldusakti liigid 65
1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 65
2. Liigitus vormi alusel 66
3. Liigitus nimetuse alusel 67
4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 67
§4. Halduse üldaktid 68
1. Dekreet 68
2. Seadlus 69
3. Määrus 70
4. Kohaliku omavalitsuse määrus 72
5. Käskkiri 73
§5. Halduse üksikaktid 74
1. Korraldus 74
2. Otsus 74
§6. Haldusleping 75
§7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 76
1. Määrustele esitatavad nõuded 76
2. Korraldustele esitatavad nõuded 78
§8. Haldusaktide teatavakstegemine 79
§9. Haldusaktide toime 81
§10. Reaaltoimingud 83
§11. Plaan ja planeerimine 84
VI. Halduse kontroll 85
§1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 85
§2. Internne kontroll 86
1. Teenistuslik järelevalve 86
2. Riiklik järelevalve 86
3. Enesekontroll 88
§3. Eksternne kontroll 89
1. Poliitiline kontroll 89
2. Arvestuskontroll 90
3. Õiguskantsleri kontroll 91
4. Kohtukontroll 92
VII. Mittetulundusühingud 96
§1. Riik ja mittetulundusühingud 96
§2. Mittetulundusühingute olemus 97
§3. Mittetulundusühingute liigid 97
§4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine 98
§5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 99
§6. Mittetulundusühingu asutamise kord 100
1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 100
2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 101
2.1. Asutamistoimingud 101
2.2. Registreerimistoimingud 102
2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 102
2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 103
2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 104
2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 105
2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 105
§7. Mittetulundusühingute organid 106
§8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord 108
§9. Mittetulundusühingute liidud 110
§10. Ühingu põhikirja muutmine 110
§11. Põhikirjade ümberregistreerimine 111
§12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 112
§13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 113
§14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 114
1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 114
2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 116
3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 117
§15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 118
1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 118
1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 119
1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 119
1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 119
2. Ühingu reorganiseerimise menetlus 119
§16. Mittetulundusühingu likvideerimine 122
VIII. Haldussund 125
§1. Haldussunni olemus 125
§2. Haldussunni subjektid 126
§3. Haldussunnivahendid 126
1. Haldustõkendid 126
2. Halduskaristused ja nende liigid 130
2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 130
2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 131
§4. Ennetusvahendite juriidiline olemus 134
Kasutatud kirjanduse loetelu 134
Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu 138
I osa 138
II osa 141
Kasutatud lühendid 143

I. AVALIK HALDUS

§1. Avaliku halduse mõiste

Et mõista, mida kujutab endast haldusõigus, peab olema ettekujutus avalikust haldusest kui haldusõiguse esemest. Halduse mõiste on mitmetähenduslik ja küllaltki raskesti arusaadav.
Mis on siis haldus? Haldus laiemas tähenduses on iga korraldav, eesmärgistatud tegevus. Selle kandjaks võib olla indiviid, kes haldab oma asju, vara jne. Tuntud Austria õigusteadlane A.  Merkl on haldust laiemas tähenduses määratlenud kui inimlikku plaanipärast tegevust kindla inimliku eesmärgi saavutamiseks. Haldusekandjaks võib olla aga ka ettevõte, ühing, riik jne. Prominentne Šveitsi haldusõigusteadlane F. Fleiner on haldust defineerinud füüsilise või juriidilise isiku tegevusena oma kohustuste täitmisel. Nii võib rääkida tööstus- või kaubandusettevõtte haldusest, teatud ühingu asjade haldusest, riigihaldusest jne. Kõigile neile halduse liikidele on suuremal või vähemal määral iseloomulikud teatud struktuuri- ja korralduse ühtsed printsiibid. Halduse võib teatud tunnuste alusel jagada kahte suurde rühma, need on era- ja avalik haldus. Avalik haldus on seotud avaliku võimu teostamisega. Meid huvitab eelkõige avalik haldus. Avalik haldus moodustab organisatsiooniliselt, funktsionaalselt ja õiguslikult ühtse terviku, mille alusel võib teda selgelt eristada teistest valdkondadest. Kuid vaatamata sellele jääb avaliku halduse mõiste ise ikkagi mitmetähenduslikuks.

1. Avaliku halduse erinevad määratlused

Õigusalases kirjanduses on tüüpilised järgmised avaliku halduse määratlused:
1) avalik haldus organisatsioonilises mõttes. See on avalik haldus haldusorganisatsiooni tähenduses, mis koosneb avaliku halduse kandjatest, haldusorganitest jt. haldusinstitutsioonidest. Avaliku halduse kandjaks võib olla riik või mõni muu avaliku võimu kandja, näiteks kohalik omavalitsus ;
2) avalik haldus materiaalses mõttes on haldustegevus, s.o. riikliku tegevuse liik, mida teostavad peamiselt haldusorganid ja teised haldusinstitutsioonid. Avalik haldus materiaalses mõttes on täidesaatev tegevus, mis on riigi üks põhifunktsioone; /haldusülesannete täitmine
3) avalik haldus formaalses mõttes on haldusorganite kogu tegevus, vaatamata selle materiaalsele sisule , s.t. siia kuuluvad peale materiaalselt mõistetud halduse ka teised riikliku tegevuse liigid. /haldusorganite kogu tegevus olenemata selle materiaalsest sisust
Avaliku halduse määratlemine organisatsioonilises ja materiaalses mõttes on seotud võimude lahususe põhiseadusliku printsiibiga. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 4 sätestab, et Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Siin ei nimetata expressis verbis võimude lahusust kui põhimõtet, vaid antakse riigiorganite loetelu, kelle tegevus on korraldatud võimud lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Loetelus on ära toodud neli organit. Sellega seoses võib tekkida mitmeid küsimusi. Esiteks, kas võimude lahususe põhimõte kui õigusriigi üks olulisemaid tunnuseid on Eesti Vabariigis põhiseaduslikult sätestatud või ei? Miks ei ole siin ära toodud kolm vaid neli organit? Kas see tähendab traditsioonilise kolme võimu asemel nelja võimu olemasolu? Põhiseaduse nimetatud paragarahv aktsenteerib tähelepanu eelkõige vabariigi keskorganite töökorralduse põhimõtetele. Vabariigi President , võttes aluseks tema põhiseaduslikud funktsioonid, kuulub täidesaatva riigivõimu hulka. Seega on meil riigiorganite funktsioonide järgi tegemist üksnes kolme liiki organitega. Vabariigi President ja valitsus esindavad siin riigivõimu ühte, s.o. täidesaatvat haru. Edasi, lähtudes põhiseaduse §­dest 59 (seadusandlik võim kuulub Riigikogule), 86 (täidesaatev võim kuulub Vabariigi Valitsusele) ja 146 (õigust mõistab ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega) võib öelda, et võimude lahusus kui printsiip on Eesti Vabariigi põhiseaduse sõna ja mõtte kohaselt sätestatud.
Nagu juba märgitud, peetakse võimude lahususe printsiibi puhul traditsiooniliselt silmas võimude kolmikjaotust. Need on seadusandlik, täidesaatev e. haldus- ja kohtuvõim. Kirjanduses võib leida aga ka teisi käsitlusi. Näiteks tuntud Eesti haldusõigusteadlane A.­T.  Kliimann on lähtunud kaksikjaotusest. Esiteks eraldab ta legislatsiooni (seadusandluse) ja eksekutsiooni (täidesaatmise) ja teiseks jaotab ta viimase omakorda administratsiooniks (halduseks) ning jurisdiktsiooniks (õigusemõistmiseks). Vahetegemisel nimetatud võimude erinevate liigituste vahel on eelkõige teoreetiline tähendus. Kaasaegses õigusalases kirjanduses on jäädud valdavalt klassikalise kolmikjaotuse juurde.

2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes

Võimude lahususe teooria rajajateks loetakse John Locke `i ja Charles de Montesquieu `d. Nimetatud teooria on oma arengus olnud lahutamatult seotud õigusriigi ideega.
Võimude lahusus kui riigiehituslik printsiip on kaasajal ühel või teisel määral sätestatud kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või konstitutsioonilistes aktides.
Võimude lahususe printsiip sisaldab endas kolme erinevat aspekti. Esiteks tähendab ta riigi kogu tegevuse jaotamist erinevateks riigi funktsioonideks (funktsionaalne võimude lahusus).
Teiseks, kogu riigivõimu jagamist erinevate riigi funktsioonide kandjate (organite) vahel (organisatsiooniline võimude lahusus). Kolmandaks sisaldab ta riigi funktsioonide ja organite korraldust, selle süsteemi.
Võimude lahususe idee tekkimisel oli selle põhieesmärgiks tagada riigivõimu piiramise abil üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse. Kõrvuti nimetatud eesmärgiga on kaasajal esiplaanile nihkunud võimude lahususe printsiibi teine funktsioon. See on võimude lahusus kui pädevuse jaotuse põhimõte. Siin ei ole esmatähtis niivõrd riigivõimu piiramine, kuivõrd sellise riigiorganisatsiooni loomine, mis tagaks asjaliku ja efektiivse riiklike ülesannete täitmise ning ratsionaalse ja avaliku riiklike toimingute sooritamise. Võimude lahususe printsiibi ühe või teise aspekti esiletoomine ei tähenda kaugeltki seda, et üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse on kaotanud oma aktuaalsuse. Pigem on siin tegemist sellega, et täielikult ära kasutada võimude lahususe kui riigiehitusliku printsiibi kõiki võimalusi demokraatliku ja efektiivse riigivõimu tagamiseks.
Lähtudes funktsionaalsest võimude lahususest, võib välja tuua järgmised riigi põhifunktsioonid:
1) seadusandlus ehk legislatiivfunktsioon. Selle sisuks on üldkohustuslike abstraktsete õigusnormide loomine. Need on abstraktsed käitumise üldreeglid, mis loovad õigusi ja kohustusi impersonaalselt. Loodavad normid määratlevad käitumist üldjuhtudena, s.o. ajas ja ruumis esineda võivate juhtudena.
Haldust saab seadusandlusest eristada eelkõige viimase materiaalse sisu kaudu (õigusnormide loomine). Materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni sisuks ei ole õigusnormide loomine;
2) haldus ehk eksekutiivfunktsioon on kõige üldisemalt täidesaatmine, elluviimine . Üldlevinud on formuleering, mille järgi haldus on riigi tegevus oma eesmärkide saavutamiseks. Olulise osa selle funktsiooni mahust moodustab seaduste elluviimine, täitmine. A.­T. Kliimanni järgi on eksekutiivfunktsioon normide loomine, mis määratlevad käitumist üksikjuhtudena. Toodud määratlused on väga üldised ning annavad üksnes halduse piirjooned või üksikud tunnused ega iseloomusta seda kui tegevust kogu mitmekesisuses. Halduse sisu avamine nõuab üksikasjalikumat selgitust.
Teoreetilises kirjanduses tehakse vahet ka halduse ja valitsemise vahel, mis moodustavad riigi täidesaatva funktsiooni. Valitsemise all mõeldakse valdavalt halduse poliitilist juhtimist kui poliitilist tegevust, mida teostab riigi valitsus. Käesoleva õpiku eesmärk ei ole sellist vahet teha ning täidesaatvat funktsiooni tähistatakse üldmõistega haldus.
3) õigusemõistmine ehk jurisdiktsiooniline funktsioon seisneb objektiivse õiguse rakendamises konkreetsete asjaolude hindamisel, mille tulemiks on õigusjõuline otsus. Õigusemõistmist on määratletud ka kui konkreetsete üksikjuhtumite lahendamist sekundaarselt ehk teiste sõnadega halduse poolt kord juba lahendatud üksikjuhtude teistkordset lahendamist.
Halduse ja õigusemõistmise põhiliseks erinevuseks on see, et õigusemõistmisele on objektiivse õiguse rakendamine omaette eesmärgiks, haldusele aga vahendiks ja piiriks õigusväliste eesmärkide saavutamisel. Jurisdiktsioonilise funktsiooni puhul rakendab õigust nn. kolmas, erapooletu subjekt , s.o. kohus. Haldus rakendab aga seadust asjasthuvitatud subjektina.
Riigi nimetatud põhifunktsioone teostavad vastavad riigiorganid  - seadusandlust parlament , haldust haldusorganid jt. haldusinstitutsioonid, õigusemõistmist kohtud. Riigi iga põhifunktsiooni kandja teostab üht põhifunktsiooni. Riikide praktika ei tunne aga absoluutset funktsioonide lahusussüsteemi. Vastava põhifunktsiooni teostamiseks on funktsiooni kandjale antud põhiseaduslikult üle ka teatud osa teistest funktsioonidest. Seega võime rääkida riig põhifunktsioonide teatud põimumisest, omavahelisest suhtlusest. Selline funktsioonide jaotus eeldab nende täpset piiritlemist ja tasakaalustamist. Näiteks haldusele ei tohi muutuda omaette eesmärgiks õigusloome või õigusemõistmine. Siit tõusetub ka probleem pädevuse täpsest jaotusest, mis tagaks riigiorganisatsiooni efektiivse ja demokraatliku funktsioneerimise .
Haldusele on põhiseaduslikult üle antud teatud osa legislatiivfunktsioonist. Nii on põhiseaduse § 109 järgi Vabariigi Presidendil, kui Riigikogu ei saa kokku tulla, edasilükkamatute riiklike vajaduste korral õigus anda seaduse jõuga seadlusi. Vabariigi Valitsusel on põhiseaduse § 87 punkti 6 alusel õigus anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Sama õigus on põhiseaduse § 94 järgi ka ministritel. Õigusnorme sisaldavaid haldusakte võivad välja anda ka kohalike omavalitsuste organid. Kuid haldusorganite teostatav õigusloome on teatud raamidega piiratud. Nii antakse seaduste jõuga seadlusi üksnes eriolukorras.
Vabariigi Valitsus ja ministrid võivad määrustega kehtestada õigusnorme üksnes seaduse alusel ja täitmiseks.
Seega võib öelda, et haldusorganite poolt õigusnormide kehtestamine võib toimuda kas erandolukorras või on selle eesmärgiks seaduste täitmise kaudu efektiivse halduse tagamine. Kuna põhiseaduse § 3 sätestab printsiibi, mille järgi riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, siis saab siit teha ühese järelduse - parlamendi poolt seadustega kehtestatud õigusnormidel on suurem õigusjõud kui haldusorganite poolt kehtestatutel. Viimased peavad olema esimestega kooskõlas.
Eesti õiguskorras täidavad haldusorganid teatud osas ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. See võib toimuda kolmel juhul:
1) põhiseaduse § 46 järgi on igaühel õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Märgukirjade ja avaldustega võidakse vaidlustada haldusorganite teatud toiminguid või õigusakte. Nende lahendamise üldkord on reguleeritud avaldustele vastamise seaduses. Teatud liiki vaidluste kohustuslik kohtueelse lahendamise kord võib olla sätestatud eriseadustes. Sisuliselt on mõlemal juhul tegemist õigusliku vaidlusega, mis lahendatakse haldusorganisatsioonis. Haldusorgan või ametnik teostab sellisel juhul jurisdiktsioonilist funktsiooni. Reeglina on siin tegemist alternatiivse võimalusega, s.t. isik võib pöörduda ka otse kohtusse. Kui isik ei ole nõus haldusorgani poolt vastuvõetud otsusega, on tal õigus edasi kaevata kõrgemalseisvale organile või kohtusse, kohaliku omavalitsuse täitevorgani otsuse korral aga kas vastavale volikogule või kohtusse;
2) ametiisikud (seadusega või kohaliku omavalitsuse volikogu otsusega volitatud ametnikud) arutavad haldusõiguserikkumiste asju ja määravad halduskaristusi. See õigus kuulub näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi kohaliku omavalitsuse volikogu poolt volitatud ametnikele, politseiametnikele, kaitseväeametnikele, piirivalveametnikele, tuletõrjeametnikele, maanteeametnikele, tööinspektsiooni-ametnikele, tehnilise järelevalve ametnikele jne. Vastav loetelu on sätestatud haldusõiguserikkumiste seadustiku §­des 188-216. Haldusõiguserikkumise asja arutama volitatud ametiisik võib kohaldada õiguserikkuja suhtes rahatrahvi või eriõiguste äravõtmist. Haldusõiguserikkumise asja arutamine ja halduskaristuse määramine kujutavad endast samuti jurisdiktsioonilise funktsiooni teostamist haldusekandja teenistuses oleva ametiisiku poolt;
3) riigi- ja kohaliku omavalitsuse teenistujate (avalike teenistujate) distsiplinaarsüüteoasjade arutamine ja distsiplinaarkaristuste määramine. Ka siin teostavad selleks volitatud ametnikud jurisdiktsioonilist funktsiooni.
Jurisdiktsiooniline funktsioon ei ole haldusorganite peamine ülesanne. Olulisemad õigusemõistmise küsimused on seadusandja andnud ikkagi kohtu pädevusse.
Põhiseaduse ja seadustega on haldus ja õigusemõistmine antud abistavate funktsioonidena ka parlamendile, kelle põhifunktsiooniks on õigusloome. Põhiseaduse § 65 kohaselt võtab Riigikogu vastu riigieelarve ja kinnitab selle täitmise aruande, nimetab Vabariigi Presidendi ettepanekul ametisse Riigikohtu esimehe, Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, kaitseväe juhataja või ülemjuhataja jt. kõrgemad riigiametnikud . Nimetatud ülesannete täitmine kujutab endast materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni. Olulise osa Riigikogu haldusfunktsioonist moodustab nn. parlamendihaldus, mida teostavad Riigikogu esimees, tema asetäitjad, Riigikogu juhatus, kantselei jne.
Piiratud ulatuses teostab parlament ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. Nii saab kõrgemaid riigiametnikke kriminaalvastutusele võtta üksnes Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul.
Funktsioonide korraldus kehtib üldiselt ka kohtute kohta. Kohtute haldusfunktsioon piirdub vastava kohtuasutuse töö sisemise korraldusega. Eestis ei ole käesoleval ajal ühtset kohtuametkonda, seetõttu ei ole Riigikohtule antud ka näiteks määrusandlusõigust, legislatiivfunktsiooni, mille abil saaks reguleerida kõigi kohtute töö sisemist korraldust. Väide, et kohtud üldse legislatiivfunktsiooni ei teosta, ei ole päris täpne. Kohtute esimehed võivad näiteks käskkirjaga kinnitada kohtuasutuse sisekorra eeskirjad, mis ei ole midagi muud kui õigusnormide kehtestamine. Siin on tegemist nn. internse legislatiivaktiga, mille toime laieneb üksnes kohtute töötajatele, mitte väljapoole. Eesti õiguskord ei tee vahet eksternsete ja internsete õigusaktide vahel, seega käskkiri, mis sisaldab õigusnorme ja reguleerib asutuse sisemist töökorraldust, on legislatiivakt materiaalses mõttes.
Toodud näited tõestavad, et ka Eesti õiguskorras on riigi põhifunktsioonid põimunud ja õigem oleks siin rääkida funktsioonide korraldussüsteemist, täpsemini öeldes funktsioonide ja organite korraldussüsteemist.
Selline reaalne funktsioonide jaotus organite vahel on aluseks ka halduse formaalsel määratlemisel. Haldus formaalses mõttes on haldusorganite kogu tegevus, olenemata sellest, kas see on materiaalselt mõistetud legislatiiv -, haldus- või jurisdiktsiooniline funktsioon.
Austria õigusteadlane A. Merkl on formaalselt mõistetud haldust määratlenud kui riigifunktsioonide summat, mis on determineeritud õigusnormide poolt.

3. Avalik haldus materiaalses mõttes

Haldust kui tegevust on püütud ka sisuliselt määratleda, sest väide, et haldus on täidesaatev tegevus, on liiga üldine, et edasi anda selle tegevuse mitmekesist olemust.
Teoreetilises kirjanduses esineb materiaalselt mõistetud halduse määratlemisel kaks meetodit - nn. negatiivne ehk substraktsiooni meetod ja positiivne meetod.
Substraktsiooni/negatiivne meetod puhul on lähtutud võimude lahususe õpetusest. Selle järgi on haldus riigi selline tegevus, mis ei ole seadusandlus ega õigusemõistmine. Nimetatud määratlus on väheinformatiivne ning samuti liiga üldine selleks, et olla sisuliselt kasutatav. Peale selle võib õigustatult küsida - kui materiaalselt mõistetud legislatiiv- ja jurisdiktsiooniline funktsioon on positiivselt määratletavad, miks seda ei ole siis haldus? Sellisel käsitlusel on veel üks puudus - sellisest traditsioonilisest kolmikjaotusest jääksid välja mitmed riikliku tegevuse valdkonnad. Näiteks Riigikontrolli teostatav majanduskontroll, mille sisuks on järelevalve riigi raha ja materiaalsete väärtuste kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse ning riigi vara säilimise üle. Siin võib nimetada ka õiguskantslerit, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Sellesse loetellu kuulub samuti Eesti Pank, kes korraldab raharinglust ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest ning kes annab põhiseaduse § 112 kohaselt aru ainult Riigikogule.
Arvestades negatiivse määratluse puudusi, on haldust püütud defineerida positiivselt. Näiteks H.J.  Wolff ja O. Bachof määratlevad haldust kui mitmekesist, konditsionaalset või üksnes eesmärgistatud, üldist huvi silmas pidavat ja vastutavat, plaanilist, täidesaatvat ning kujundavat tegevust kogukonna asjade kasutamisel . Nagu nähtub definitsioonist , on see küllaltki kohmakas ja raskesti arusaadav. Paljud positiivsed halduse materiaalsed määratlused kannatavad nimetatud puuduste all. Peale selle ei ole nendes suudetud edasi anda halduse sisu kõiki iseloomulikke aspekte , seetõttu on haldusõigusteaduses aktsepteeritud seisukoht, mille järgi ei ole haldust kui väga keerulist nähtust võimalik üheselt ning ammendavalt defineerida. Saksa õigusteadlase E. Forsthoffi arvates võib haldust suuremal või vähemal määral üksnes kirjeldada.

§2. Avaliku halduse tunnused

Vaatamata sellele, et halduse määratlemine materiaalses mõttes on problemaatiline, võib halduse olemust iseloomustada tema tunnuste abil. Õigusalases kirjanduses tuuakse üldreeglina ära järgmised avaliku halduse tunnused:
1) haldus on sotsiaalselt kujundav/korraldav tegevus, tema esemeks on inimeste sotsiaalne kooselu. Haldus tegeleb kogukonna ja seal elavate inimeste asjadega/korraldamisega;
2) siit tulenevalt peab haldus olema orienteeritud avalikele huvidele. Avalikud huvid ei ole konstantne nähtus, vaid nad on seotud konkreetse ajaga ning nad muutuvad koos ajaga. Mida kujutavad endast avalikud huvid ja millist kaalu nad omavad huvide kollisioonis? Sellele küsimusele peavad vastuse andma põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused. Eesti Vabariigi põhiseaduses ei kasutata mõistet "avalikud huvid", vaid räägitakse üldistest huvidest. Põhiseaduse kontekstist tulenevalt võib öelda, et tegemist on identsete mõistetega.
Õigusliku aluse üksikisikute huvide piiramiseks üldistes huvides annab põhiseaduse § 11, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Seda alust on põhiseaduse järgnevates paragrahvides konkretiseeritud. Näiteks § 19 sätestab, et igaühel on õigus vabale eneseteostusele. Igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. Sama põhimõtet kannab ka § 32, eriti selle teine ja kolmas lõige, mille kohaselt igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata , kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. Seadus võib üldistes huvides sätestada vara liigid, mida tohivad Eestis omandada ainult Eesti kodanikud, mõnda liiki juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused või Eesti riik.
Avalikud ehk üldised huvid ja üksikisiku huvid ei pea olema paratamatus vastuolus . Võib isegi öelda, et üldised huvid ei ole midagi muud kui üksikisikute huvide summa. Üldiste huvide järgimisel ning kaitsmisel tagatakse ka üksikisikute huvide kaitse. Seega võivad üldised huvid üksikisikute huvidega kas täielikult või osaliselt kattuda, kuid nad võivad sattuda ka konfrontatsiooni. Sellisel juhul, kui on olemas seaduslik alus, peab konkreetne üksikisik või üksikisikute grupp oma huvisid üldistes huvides piirama. Siin võib välja tuua ka selle dialektilise seose teise aspekti: riik kaitseb üksikisiku põhiseaduslikke õigusi ja vabadusi, kuigi need on näiteks teatud inimkogumi huvidega (üldiste huvidega) vastuolus. Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus;
3) haldus on eelkõige aktiivne, tulevikku suunatud tegevus. Olulise osa haldustegevuse sisust moodustab seaduste täitmine, seaduste rakendamine, mis eeldab dünaamilist ja aktiivset tegutsemist. Haldus ei piirdu aga üksnes konkreetsete seaduste täitmisega, vaid tema sisuks on ka nende ülesannete elluviimine, mis otseselt ei ole seadusega kindlaks määratud. See puudutab tegevust, mida A.­T. Kliimann nimetab materiaalseks ehk faktiliseks tegevuseks. Oma kodanike heaolu huvides ehitab riik koole, teadus- ja kultuuriasutusi, haiglaid, teid, sildu jne. Kogu see tegevus on suunatud tulevikku ja kujutab endast loomingulist tegevust, mille aluseks on haldusorganite endi initsiatiiv ning ettekujutused elanikkonna vajadustest . Kuid ka siin peab haldus jääma seadustega kehtestatud raamidesse. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega rääkida halduse teatud diskretsionaarsusest Eesti õiguskorras on küllaltki problemaatiline;
4) halduse sisuks on ka konkreetsete abinõude rakendamine üksikjuhtumite reguleerimiseks ning kindlaksmääratud plaanide teostamine ;
5) ulatusliku kontrolli olemasolu avaliku halduse kui tegevuse üle. Siia kuuluvad näiteks riiklik järelevalve (halduse õiguspärasuse kontroll), teenistuslik järelevalve (kõrgemalseisvate organite ja ametnike kontroll neile alluvate ametiasutuste ja avalike teenistujate tegevuse õiguspärasuse, otstarbekuse ning teenistuskohustuste täitmise üle), kohtulik kontroll (halduskohtu kontroll halduse seaduslikkuse üle) jne.;
6) riigivõimu vahendite kasutamine haldusülesannete täitmisel. Siia kuulub õigus anda välja volituse alusel materiaalselt mõistetud haldusakte jne. Avalik haldus eeldab avaliku võimu volituste olemasolu.

§3. Avaliku halduse ülesanded

Halduse sisu ja mitmeplaanilisust aitavad avada ka halduse ette püstitatud ülesanded. Viimased määravad oluliselt ära halduse kui tegevuse olemuse. Avaliku halduse ülesanneteks on:
1) avaliku korra ja julgeoleku kaitsmine neid ähvardavate ohtude eest (nimetatud ülesannete kompleks moodustab korrahalduse). Osa nendest ülesannetest on pandud politseile. Politseiseaduse § 3 alusel tagab politsei avaliku korra, kaitseb inimeste ja organisatsioonide seaduslikke huvisid, tõkestab kuritegevust, teostab kuritegude kohtulikku uurimist , määrab ja viib täide karistusi oma pädevuse piires. Kuid selle ülesande täitmine ei piirdu üksnes nn. politseifunktsiooniga. Siia kuuluvad näiteks ka liikluse korraldamine, mille eesmärgiks liiklusseaduse § 26 kohaselt on tagada häireteta, sujuv , võimalikult kiire, kuid seejuures ohutu ja inimsõbralik liiklus minimaalse kahjuga keskkonnale. Siia kuulub ka abinõude rakendamine tervistohustavate keskkonna-, elu- ja töötingimuste vastu;
2) üksikisiku sihipärane toetamine ja elanikele normaalsete elutingimuste tagamine ja parandamine ( soodustav haldus). Põhiseaduse § 28 kohaselt on igaühel õigus tervise kaitsele. Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul. Vastavalt nimetatud sättele on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. Põhiseaduse § 37 sätestab - hariduse kättesaadavaks tegemiseks peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Riigi ja kohalike omavalitsuste eelarvetest finantseeritakse lasteaedu, haiglaid, õppeasutusi, turva- ja hooldekodusid jne.;
3) kogu sotsiaalse-, majandusliku ning kultuurilise valdkonna arengu soodustamine ja juhtimine (suunav haldus). Selle ülesande sisuks on vastavate abinõude rakendamine mahajäänud majandusharude toetamiseks, regionaalpoliitika väljatöötamine ning elluviimine, kultuuri edendamine. Näiteks teatrite , muuseumide finantseerimine jne.;
Suunava ja soodustava halduse vahetegemine on mõnikord komplitseeritud.
4) riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine (maksuhaldus). Seda tagatakse põhiliselt maksude, lõivude, trahvide ja sundkindlustuse maksete kehtestamise teel. Sõltuvalt riigi majanduslikust arengust ja rahalistest vahenditest on võimalik ka juba eespool nimetatud ülesannete efektiivne täitmine;
5) haldusülesandeid täitva personali komplekteerimine ja töötajate varustamine töövahenditega (varustav haldus). Haldusülesannete täitmisel sõltub väga palju avalike teenistujate kvalifikatsioonist ja kogemustest. Seega tuleb avaliku halduse efektiivsuse tagamiseks ette valmistada professionaalne avalike teenistujate kaader, tagada neile pidev enesetäiendamise võimalus. Personal tuleb kindlustada ka vastavate töövahenditega. Eriti oluline on see kaasajal, nn. informatsiooniühiskonda jõudmisel.

§ 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid

Teehaldus, sõjaväehaldus jne.
Haldusmeetmete toime alusel: a) koormav haldus – sekkutakse isiku õigussfääri ja piiratakse tema õigusi ja vabadusi; b) soodustav haldus – soodustused, toetused isikule jne. Igasuguste meetmete rakendamine, mis parandab isiku positiooni.
Soodustatavat ja koormavat hakdust eristatakse instrumentaalses tähenduses, st halduse poolt rakendatatavate vahendite alusel (ühed meetmed soodustavad, teised kitsendavad). Koormav ja soodustav haldus moodustavad segavorme – võib olla samaaegselt nii soodustav kui ka koormav. Seda näiteks juhul, kui soodustavale aktile lisatakse koormav – nt kohustus hoida mingi tänav korras jne. Koormava ja soodustava halduse eristamine on vajalik, kuna vastavate rakendatavate abinõude regulatsioonid on erinevad.
Haldusmeetmete õigusliku iseloomu alusel: a) võimuhaldus (käsk, keeld, teatud õigused isikule). Võimuhaldus on alati allutatud avalik-üiguslikule regulatsioonile. Määrab ära isiku õigused ja kohutused. Peamised vahenid on haldusakt /õigusakt ja määrused. b) lihthaldus. Teatud juhtudel puudub lihthaldusel õiguslik toime isikule. Nt. Arengukavad, halduslepingud jms. Teatud juhtudel on võimuhaldus ja lihthaldus põimunud, nt avalik-õiguslikud ülikoolid (eksmatrikuleerimine / immatrikuleerimine).
Avalikul haldusel kui tegevusel on ka oma sisemine funktsionaalne struktuur. Sellest aspektist lähtudes mõeldakse funktsioonide all halduse eesmärkide, ülesannete poolt determineeritud halduse iseseisvaid ja eraldatud liike või suundi. Selle alusel võib haldust liigitada funktsionaalselt. Tehakse vahet põhi- ja abistavate funktsioonide vahel. Põhifunktsioonid on orgaaniliselt seotud halduse olemusega, haldusliku mõjutamise sisuga. Põhifunktsioone võib liigitada üld- ja erifunktsioonideks. Üldfunktsioonid on omased igale haldustegevusele. Üldfunktsioonide hulka kuuluvad:
1) prognoosimine ja planeerimine. Prognoosimine kujutab endast informatsiooni ja teaduslike meetodite alusel teatud sündmuste ja protsesside ettenägemist. Ilma prognoosimiseta ei ole võimalik ette näha riigi või teatud regiooni seisundit tulevikus. Planeerimine on otsustusprotsess , mille lõpptulemuseks on vastav plaan. Seega võib öelda, et planeerimine kujutab endast teatud menetlust. Plaan aga on teatud otsus, täpsemini öeldes otsuste summa, mis on optimeeritud vastavale eesmärgile. Vahe plaani kui otsuse ja üksikotsuse vahel seisneb selles, et plaan kui otsus sisaldab endas paljusid otsustusi. Igasugune plaan ei eelda veel selle konkreetset elluviimist, täitmist, tal võib olla ka teatud suunitluslik funktsioon. Sellisele plaanile toetudes põhjendatakse teatud toimingute sooritamist või nende sooritamata jätmist. Näiteks vahendite kasutamist konkreetsetes valdkondades või keeldude ja sanktsioonide kehtestamist. Vastavalt planeerimise esemele võib välja tuua erinevaid planeerimise ja plaanide liike nagu näiteks hariduse planeerimine, eelarveplaneerimine, ehitustegevuse planeerimine jne.;
2) täitmine. Siia kuulub kogu organisatsiooniline tegevus, mis on suunatud teatud ülesande elluviimisele. See eeldab vastava organisatsioonilise struktuuri formeerimist, töötajate kohalemääramist, nende omavaheliste funktsioonide määratlemist, juhtimist ning reguleerimist jne.;
3) kontroll. Kontroll on funktsioon, mille sisuks on haldustegevuse ja selle tulemuste kvaliteedi kindlakstegemine . Selles mõttes täidab kontroll tagasiside funktsiooni. Ta annab informatsiooni haldustegevuse seaduslikkuse, otstarbekuse, operatiivsuse, tähtajalisuse, ökonoomsuse jm. kohta, samuti sellest, millised on tulemused, raskused, vead, kuidas juhitavad täidavad neile antud korraldusi. Kõik eespool nimetatud funktsioonid on omavahel orgaanlises seoses. Näiteks kontrolli tulemusena võidakse korrigeerida plaane või koostada uusi plaane.
Erifunktsioonides väljenduvad vastava haldustegevuse spetsiifilised erisused, nende eripära. Nendeks võivad olla näiteks metoodiline juhendamine, tehniline kontroll jne.
Abistavatele funktsioonidele ei ole halduslik mõjutamine otseselt iseloomulik. Nende sisuks on üld- ja erifunktsioonide teostamiseks vajalike tingimuste loomine. Siia kuuluvad nn. asjaajamine, juriidiline teenindamine jne.

§ 5. Avaliku halduse seotus seadustega

Haldus on seadustele allutatud tegevus, ta peab toimuma seaduste alusel ja nende täitmiseks. Selles väljendub halduse legaalsus /legaalsuse nõue. Halduse seadustega determineerituse aste võib olla erinev. Seadustega võidakse ette näha teatud konkreetsete haldustoimingute sooritamine . Sellisel juhul kujutab haldus endast otseselt seaduste täitmist. Näiteks mittetulundusühingute ja nende liitude seaduse § 35  2. lõige sätestab, et seaduse "Kodanike ühenduste kohta" alusel ühingute (liitude) põhikirja registreerinud Kohtla-Järve, Narva, Pärnu, Sillamäe ja Tartu linnavalitsused annavad vastavalt kuuluvusele Ida-Viru, Pärnu ja Tartu maavalitsusele 30 tööpäeva jooksul, arvates seaduse jõustumisest, üle ühingute (liitude) põhikirjade registreerimise otsuste ärakirjad ja põhikirjad nende ümberregistreerimiseks jne. Kuid selline seotus võib olla ka n.ö. lõdvem, jättes teatud võimaluse vabaks tegevuseks. Nii kohustab tervishoiukorralduse seaduse § 14 punkt 7 Sotsiaalministeeriumi kehtestama Eesti Vabariigi territooriumi sanitaarseks kaitseks ja nakkushaiguste leviku tõkestamiseks vajaliku korra riigipiiril. Milline see kord on, milliseid toiminguid peab ministeerium sooritama , seda seadus ette ei kirjuta. Nimetatud ülesande täitmiseks on seadusandja jätnud vaba ruumi.
Teatud juhtudel saab aga rääkida ka nn. diskretsionaarsest ehk suvahaldusest. Kirjanduses kasutatakse selle tähistamiseks samuti mõistet seadusvaba haldus (die gesetzfreie Verwaltung). Põhiliselt puudutab see faktilist ehk materiaalset haldustegevust (teede ja sildade ehitamine ja remont, parkide rajamine jne.) Seadusvabast haldusest saab siiski rääkida üksnes tinglikult ja seda selles tähenduses, et vastavad toimingud ei ole konkreetse seaduse poolt otseselt determineeritud. Lähtudes Eesti põhiseaduse §­st 3, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, võib järeldada, et nn. puhast seadusvaba haldust meie riigikord ette ei näe. Ka toodud näidete puhul võib öelda seda, et ühelt poolt on olemas täielik vabadus, kuhu ja milliseid teid ehitada jne. Siin sõltub kõik initsiatiivist, ettekujutustest jne. Kuid teisest küljest sätestab näiteks maanteeseaduse § 14 Maanteeameti kohustuse korraldada riigimaanteede hoidu . Selline seaduse poolt kehtestatud diskretsionaarse tegevuse raam võib olla sätestatud ka seaduses, mis määrab ära vastava organi pädevuse. Seega teatud tegevuse puhul võivad õiguslikud raamid olla sätestatud ka pädevusnormidega. Puhast õigusvaba haldust meie õiguskord ette ei näe.

II. HALDUSÕIGUS

§1. Haldusõiguse mõiste

Haldusõigus on tervikuks seondunud õigusnormide kogum, on õigusharu, mis kuulub avaliku õiguse hulka /reguleerimisesemeks on avalik haldus. Viimane vastandub eraõigusele. Et täpsemalt määratleda haldusõigust, on vaja leida kriteeriumid avaliku õiguse, s.h. haldusõiguse eristamiseks eraõigusest. Vahetegemine avaliku ja eraõiguse vahel ei ole aprioorselt võimalik ning on võrdlemisi keeruline. 1940. a. kirjutas üks tuntumaid eesti õigusteadlasi Ilmar Tammelo ühes oma esimestest töödest " Prof . Kliimann`i era- ja avaliku õiguse normativistliku vaheteo kriitika" järgmist: "Era- ja avaliku õiguse vaheteoprobleemiga on tegelnud mitmete generatsioonide õigusteadlased, kusjuures nad on esitanud mitmesuguseid teooriaid selle vaheteo suhtes ja kritiseerinud teiste teadlaste sama probleemi lahenduskatseid. Kuigi kõik pingutused senini ei ole viinud taotletud sihile, sisaldavad ometi paljud teadlaste konstruktsioonid ja vastastikune arvustus nii mõnegi õige ligidalt riivava mõtte (näit. sub- ja koordinatsiooniteooria, samuti normativistlik teooria), milledest probleemi lõplikul lahendamisel ei saa minna mööda". Ligikaudu viiskümmend aastat hiljem märgib Saksa õigusteadlane Hartmut Maurer , et era- ja avaliku õiguse piiritlemine on vaieldav ning kahtlane. Seega ei ole õigusteadlased kuni käesoleva ajani leidnud sellele probleemile ühest lahendust . Vaatamata teoreetilistele raskustele piiritleda nimetatud õiguse valdkondi, on sellisel vaheteol kontinentaal-Euroopa õigussüsteemiga riikides suur tähtsus. Veel enam, selline eristamine on vastavate riikide õiguskordade aluseks. Nõukogude õigussüsteem ei tunnistanud ega teinud vahet era- ja avaliku õiguse vahel. Taasiseseisvunud Eesti veel loomisjärgus õiguskorra aluseks on samuti era- ja avaliku õiguse eristamine. Näiteks tsiviilseadustiku üldosa seadus teeb vahet eraõiguslike ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute vahel. Halduskohtumenetluse seadustiku järgi kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine jne.
Avalikul õigusel ja eraõigusel on põhimõtteliselt erinevad lähtepunktid ja funktsioonid. Eraõigus lähtub üksikisiku privaatautonoomiast ning tal on ülesanne reguleerida eraõiguslike isikute õiglast suhtlemist ning lahendada nende aktuaalseid või potentsiaalseid huvikonflikte. Avaliku õiguse, vähemalt tema olulisema osa, s.o. riigi- ja haldusõiguse, objektiks on riik kui kõrgema võimu kandja. Avaliku õiguse eesmärgiks on määratleda ning piiritleda riigiorganite pädevust. See ei välista muidugi seda, et riik ei osale eraõiguslikes suhetes, ei kasuta eraõiguse vorme. Viimast tuleb vaadata siiski kui erandit , peale selle puudub riigil privaatautonoomia.

1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad

Eesti õigusteadlastest on era- ja avaliku õiguse piiritlemise probleemiga põhjalikumalt tegelenud A.­T. Kliimann. Oma töös "Õiguskord", mis ilmus 1939. aastal, määratleb ta era- ja avaliku õiguse mõisteid järgmiselt:
dispositiiv - normiadressaatide käitumist korraldavat õigusnormistikku nimetatakse eraõiguseks;
pretseptiiv - normiadressaatide käitumist korraldavat õigust nimetatakse avalikuks õiguseks.
Normiadressaate, kes on õigustatud looma õigusnorme dispositiivselt, nimetab A.­T. Kliimann dispositiiv-normiadressaatideks. Dispositiivsus avaldub tema analüüsi põhjal selles, et "kumbki adressaat väljendab oma tahet dispositiivselt, s.o. seaduses ettenähtud tahteautonoomiat suvaliselt kasutades". Normiadressaate, kes on kohustatud või õigustatud looma õigusnorme pretseptiivselt, määratleb ta kui pretseptiiv-normiadressaate. Pretseptiivsus seisneb selles, et "avalikus õiguses aktiivadressaat teotseb passiivadressaadi suhtes põhimõtteliselt pretseptiivselt, s.o. ettemääravalt, dikteerivalt, ettekirjutavalt, ühepoolselt". A.­T. Kliimann liigitab seega norme era- või avalik-õiguslikeks normiadressaatide järgi, kusjuures normiadressaate määratleb ta kui normiloojaid-adressaate.
A.­T. Kliimanni normativistlikku era- ja avaliku õiguse piiritlemise teooriat on kritiseerinud I. Tammelo, kelle arvates antud käsitluse põhipuudused on järgmised:
1) era- ja avaliku õiguse mõisted ei ole adekvaatsed, kuna igas õiguskorras on norme, millede adressaadid pole normiloojad-adressaadid;
2) nende definitsioonide alusel on võimatu liigitada üldnorme kaheks, sest üldnormid on oleviku õiguskordades ikka pretseptiiv-normiadressaatide poolt loodud. Õigustus ja kohustus luua põhiseadusenorme on põhiseaduse loojale alati samalaadi, täiesti ükskõik, kas nad loovad norme, mida traditsiooniliselt era- või mida avalik-õiguslikeks peetakse;
3) tsiviilkoodeksis olevate normide loojaid ei või pidada dispositiiv-normiadressaatideks, sest nad ei ole mainitud normide loomiseks kõrgemaastmelise normi poolt dispositiivselt õigustatud, küll aga pretseptiivselt õigustatud või kohustatud. Järelikult peavad kõik tsiviilkoodeksi normid olema avalik-õiguslikud.
Kaasajal levinud teooriatest võib nimetada kolme olulisemat :
1) huviteooria , mis lähtub õigusnormi huvisuundumisest. Selle alusel teenib avalik õigus avalikke huvisid, eraõigus erahuvisid. Üldtuntud on Rooma juristi Ulpianuse (170-228 e.m.a.) tsitaat: publicum ius est guod ad statum rei Romanae spectat, privatum guod ad singulorum utilitatem - avalik õigus on see, mis lähtub Rooma riigi huvist, eraõigus, mis puudutab üksikisiku kasu. Nimetatud teooria aktsenteerib tähelepanu küll era- ja avaliku õiguse piiritlemise ühele olulisele aspektile, kuid ta ei võimalda siiski nende selgepiirilist eraldamist. Ja seda põhjusel, et paljud õigusnormid lähtuvad samaaegselt nii avalikest kui ka erahuvidest. Üldistatult võib öelda, et kogu õigus, s.h. ka eraõigus, teenib ühiskondlikku korda ja seega puudutab avalikke huvisid ning, vastupidi, üldised huvid koosnevad isikute eraõiguslikest huvidest;
2) subordinatsiooniteooria, mille järgi avalik õigus reguleerib subordinatsiooni- ehk alluvussuhteid, eraõigus aga suhteid, mis tekivad võrdsete subjektide vahel. Selle käsitluse alusel on avalikule õigusele iseloomulik ühepoolne kohustuslik reguleerimine (seadus, haldusakt), eraõigusele aga leping. Nimetatud teooria puuduseks loetakse seda, et ka eraõigus võib teatud juhtudel reguleerida subordinatsioonisuhteid (suhted vanemate ja laste vahel, eestkoste) ning vastupidi, teatud juhtudel reguleerib avalik õigus ka koordinatsioonisuhteid (haldusleping);
3) liigitamisteooria ehk modifitseeritud subjektiteooria ehk subjektiteooria, mis loeb avalikuks õiguseks nende õigusnormide kogumit, mille õigustatud või kohustatud subjektiks on üksnes avaliku võimu kandja. Avaliku õiguse sidumine normiadressaatidega, kelleks on avaliku võimu kandjad, on oluliseks kriteeriumiks era- ja avaliku õiguse eristamisel, kuna see on seotud era- ja avaliku õiguse funktsioonide erinevusega. Antud käsitluse kriitika põhineb argumendil, et subjektiteoorias endas sisaldub avaliku õiguse määratlus circulus in definitio, kuna siin juba eelnevalt eeldatakse avaliku võimu kandjate, normiadressaatide olemasolu, kuigi õigusnorm, mis on avaliku õiguse osis , konstitueerib avaliku võimu kandjad, s.t. normiadressaadid.
Üldlevinud on arvamus, et üksikjuhul väärivad tähelepanu kõik eespool nimetatud teooriad ning nendes toodud kriteeriumid on rakendatavad.
Avalik õigus on seega kõige üldisemalt määratledes õigus, mis korraldab suhteid riigi ja isiku (kodaniku) vahel. Avaliku õiguse hulka kuuluvad järgmised õigusharud: rahvusvaheline avalik õigus, riigiõigus, konstitutsiooniõigus, kirikuõigus, haldusõigus, kriminaalõigus, protsessiõigus (kriminaal-, tsiviil- ja haldusprotsess ), sotsiaalhooldusõigus, finantsõigus.
Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriate praktiline väärtus on võrdlemisi väike. Reeglina ei tekita probleeme küsimus, kas üks või teine õigusnorm kuulub era- või avaliku õiguse valdkonda.
Probleemid võivad tekkida kohtuvaidluste lahendamisel. See puudutab eelkõige konkreetsete üksikjuhtumite kuuluvuse määratlemist - milline õigusnorm või õiguse valdkond antud juhtumit reguleerib. Vastavalt sellele toimub ka kohtuliku vaidluse lahendamine kas halduskohtu- või tsiviilkohtumenetluse korras.
Seega võib öelda, et era- ja avaliku õiguse eristamine ei ole praktika jaoks niivõrd kvalifikatsiooni-, kuivõrd korralduslik probleem.

2. Haldusõiguse määratlemine

Õigus objektiivses mõttes ehk objektiivne õigus on nii üksik õigusnorm kui ka teatud hulk õigusnorme ning lõpuks ka kõigi õigusnormide summa. Haldusõigus kuulub objektiivse õiguse hulka.
Haldusõiguse kui avaliku õiguse haru määratlemisel on erinevad koolkonnad kasutanud erinevaid meetodeid .
P. Rängeli koostatud ja 1934.a. ilmunud haldusõiguse õpikus on haldusõigust määratletud materiaalsel ja formaalsel alusel. Selle käsitluse järgi on haldusõigus materiaalses mõttes õigus, mis korraldab primaarse eksekutiivfunktsiooni teostamist. Formaalses mõttes on haldusõiguseks kõik haldusasutuste loodud normid. Selline käsitlus ei ole eriti õnnestunud, sest piirab oluliselt haldusõiguse normistikku. Esimesel juhul kuuluvad haldusõiguse alla normid, mis reguleerivad materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamist. Teisel juhul on haldusõigus üksnes haldusorganite loodud õigus.
A.­T. Kliimann defineerib haldusõigust järgmiselt: "Avaliku õiguse eriliigina on haldusõiguse spetsiaalseks tunnuseks see, et ta moodustub haldusfunktsiooni teostamist sättivaist normistikest" Haldusõiguse määratlemisel on kasutatud põhiliselt kahte meetodit - negatiivset ja positiivset .
Näiteks Prantsuse haldusõigusteadlane G. Braibant märgib, et haldusõigust ei ole võimalik defineerida positiivselt, s.t. määratleda, mis ta on. Võimalik on vaid öelda, mis ei ole haldusõigus. Tema käsitluse kohaselt:
1) on haldusõigus õigusnormide kogum, mis reguleerib riigi haldusaparaadi organiseerimist ja funktsioneerimist, tema suhet kodanikega, kuid ei reguleeri vahetult erategevust ja üksikisikute vahelisi suhteid;
2) riigihaldusest tuleb sealjuures eraldada teatud riikliku tegevuse liigid, mis ei kuulu haldusõigusliku kontrolli alla (valitsus, president jne.). Halduse hulka ei kuulu ka kohtutegevus;
3) riigivõimuvolituste teostamisel ei tohi ära segada haldust ja tootmistegevust . Riiklikud ettevõtted on haldusõiguslikust kontrollist vabastatud ja tegutsevad ettevõtlust reguleerivate seaduste alusel.
Saksa õigusteadlane K. König määratleb haldusõigust kui avalikku õigust, mis ei kujuta endast riigi-, konstitutsiooni- või protsessiõigust.
Lähtudes haldusõiguse poolt reguleeritavate ühiskondlike suhete mahust, on endine Saksamaa konstitutsioonikohtu esimees F. Werner defineerinud haldusõigust kui konkretiseeritud konstitutsiooniõigust. A. Merkli positiivse käsitluse kohaselt on haldusõigus põhiseaduse ja sellele allutatud õigusallikate produkt , halduse funktsioneerimise reegel. Vene õigusteadlased defineerivad haldusõigust kui õigusharu, mis õiguslikult "teenindab" riigihalduse sfääri. Tema esemeks on ühiskondlikud suhted, mis kujunevad riigihaldusorganite täitev-korraldavas tegevuses. Kõigil eespool nimetatud määratlustel on teatud oluline osa haldusõiguse kui õigusharu piiritlemisel. Põhiline erinevus seisneb siin selles, et esile on toodud haldusõiguse üks või teine tahk .
Üldistades erinevate autorite haldusõiguse määratlusi ning arvestades meie haldusõiguse eripära (nii Vabariigi President kui ka Vabariigi Valitsus on allutatud halduskohtu kontrollile ) võib öelda, et haldusõigus on avaliku õiguse haru, mille normid reguleerivad avalikku haldust teostavate organite moodustamist ja funktsioneerimist ning sealjuures tekkinud suhteid eesmärgiga tagada avalike huvide realiseerimine. Selles tähenduses kujutab haldusõigus endast formaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamise reeglit. Õigusnormid, mis korraldavad (reguleerivad) formaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamist, moodustavad erilise normatiivse ühiku, mida nimetatakse halduskorraks.
Haldusõiguse formaal-juriidilisel käsitlemisel rõhutavad paljud haldusõigusteadlased haldusõiguse poliitilist funktsiooni, mille sisuks on üksikisiku ja kogu ühiskonna kaitse avaliku võimu võimalike kuritarvituste eest. Kui eraõiguslikus valdkonnas kehtib üldine põhimõte - lubatud on kõik, mis ei ole keelatud, siis avalik-õiguslikus sfääris kehtib täitevorganite suhtes printsiip - teha võib seda, mis on lubatud.
Kaasajal on demokraatlike riikide haldusõiguses kasvanud just nende normistike osakaal, mis peavad tagama halduse õiguspärasuse ja isikute kaitse haldussfääris. Osa teadlasi loeb nimelt seda osa haldusõigusest "ehtsaks haldusõiguseks". Näiteks E.  Freund märgib, et haldusõigus on õigusnormide kogum, mis kontrollib administratsiooni tegevust, mitte aga õigus, mida loob administratsioon .

§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused

Haldusõigust määratletakse suhete kaudu, mis on seotud avaliku halduse teostamisega. Need spetsiifilised suhted moodustavad haldusõiguse eseme. Saksa haldusõigusteaduse klassik O.  Mayer on märkinud, et haldusõigus loob õiguskorra haldusfunktsioone teostava riigi ja kodanike vahelistes suhetes.
Haldusõiguse poolt reguleeritavate suhete ringi väljaselgitamine võimaldab kindlaks teha valdkonna, mida haldusõigus reguleerib. Konkreetsete õigusharude piiritlemisel on peale eseme kindlaksmääramise tähtis ka õigusliku reguleerimise meetod, s.t. milliste vahenditega ja mil viisil suhteid reguleeritakse.
Põhimõtteliselt kasutavad kõik õigusharud ühiskondlike suhete reguleerimiseks ühtseid vahendeid, mis sisalduvad õiguse enda olemuses. Väga üldistatud kujul võib välja tuua järgmised õigusliku reguleerimise meetodid:
1) käsud ehk ettekirjutused (otsene juriidiline kohustus sooritada teatud toiming);
2) keelud (otsene juriidiline kohustus jätta teatud toiming sooritamata);
3) õigustused (juriidiline luba sooritada oma äranägemisel teatud toiminguid).
Selline jaotus on muidugi tinglik ning eelkõige normitehniline, sest ühe poole kohustus sisaldab üldjuhul teise poole õigustuse nõuda kohustatud subjektilt teatud toiminguid ja vastupidi.
Konkreetse õigusharu eesmärk, selle olemus määrab ära ka juriidiliste mõjutusvahendite valiku. Seetõttu võib esiplaanile tõusta üks nimetatud meetoditest. Näiteks eraõiguslikule reguleerimisele on iseloomulikud õigustused. Haldussuhete subjektid, pooled, ei ole valdavalt õiguslikult võrdses staatuses - üks subjektidest on sageli kohustatud ning teine õigustatud nõudma kohustatud subjektilt vastavat käitumist. Tehtud ettekirjutuste täitmatajätmisel võidakse kohustatud subjekti suhtes rakendada sunnivahendeid. Näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku § 2 kohaselt võib eeskirju, mille rikkumise eest nähakse ette haldusvastutus, kehtestada seadusega, Vabariigi Valitsuse määrusega või Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Linna- ja vallavolikogudel on õigus kehtestada koerte ja kasside pidamise eeskirju, taksoteeninduse eeskirju, turul ja tänaval kauplemise eeskirju, avaliku korra eeskirju ning heakorra- ja kaevetööde eeskirju. Näiteks on Vabariigi Valitsuse või ministrite määrustega kehtestatud liikluseeskirjad, Eesti Vabariigi haldusterritooriumi sanitaarkaitse eeskirjad, rahvusvaheliste postisaadetiste tollikontrolli eeskirjad jne. Kokkuvõtlikult väljendub haldussuhete õigusliku reguleerimise eripära järgmises:
1) sellele on iseloomulikud käsud (ettekirjutused). Kohustatud subjektil lasub otsene juriidiline kohustus neid täita. Vähemal määral on haldusõigusele iseloomulikud keelud;
2) avaliku võimu käsud (ettekirjutused) on ühepoolsed, s.t. siin avaldub suhte ühe poole tahteavaldus , mis on olulise tähtsusega. Tahteavaldus ei tulene haldussuhete vastava subjekti enda äranägemisest või suvast, vaid on seadusega kindlaks määratud.
Seega võib öelda, et suures osas on haldussuhete õiguslikule reguleerimisele omane kohustuslikkus ja ühepoolsus. Tavaliselt on nendes suhetes õigustatud subjektiks haldusorgan. Kuid Eesti õiguskorras on kasvanud ja ilmselt kasvab veelgi selliste haldussuhete arv, kus kohustatud pooleks on avaliku võimu kandja, õigustatud pooleks aga teised subjektid. Näiteks avaldustele vastamise seaduse § 3 1. lõike kohaselt on riigiasutused , kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud neile adresseeritud märgukirjad ja avaldused registreerima ja neile kirjalikult vastama hiljemalt ühe kuu jooksul, arvates avalduse või märgukirja saabumisest. Maanteeseaduse § 24 järgi vastutab maantee omanik või haldaja (näiteks riik või kohalik omavalitsus) temale kuuluva või tema halduses oleva maantee seisundi eest ja on kohustatud hüvitama liiklejale maantee kasutamiskõlbmatuse ning asjakohase tähistuse ja teabe puudumise või puudulikkusega tekitatud kahju Eesti Vabariigi seadustega kehtestatud korras.
Kasvab ka õigustuste kui vahendi osakaal. Eriti puudutab see koordinatsioonisuhteid. Näiteks põhiseaduse § 154 kohaselt võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6  2. lõike punktile 2 saab seda teha selleks volitatud riigiorgani ja vastava volikogu vahelise lepinguga.

§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid

Haldusõiguse printsiibid tulenevad põhiseaduse §­st 10, kus tuuakse ära mõiste "sotsiaalne ja demokraatlik õigusriik". Siin sisalduvad põhimõtted on aluseks haldusõigusele, samuti avaliku halduse teostamisel.
Haldusõiguse printsiibid on need juhtivad põhimõtted, millest lähtuvalt kujuneb ja funktsioneerib avaliku halduse organisatsioon. Iga selline põhimõte omab konkreetseid, reaalseid avaldusvorme ja väljaspool neid ei eksisteeri. Seega haldusõiguse printsiibid määravad ära avaliku administratsiooni seisundi, tema pädevuse, tegevuse iseloomu ja vahekorra üksik- ja kollektiivisikutega.

1. Õigusriigi printsiip

Õigusriigile ja selle põhimõtetele on õigusteadlased pühendanud väga suurt tähelepanu. Arvukalt on ilmunud töid, kus tõstetakse esile õigusriigi ühte või teist aspekti. Järgnev käsitlus ei pretendeeri õigusriigi elementide ammendavale esiletoomisele. Tähelepanu on aktsenteeritud üksnes nendele momentidele, millel on eriline tähtsus haldusõiguses.
Esiteks, õigusriigi printsiip eeldab isikute põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteemi olemasolu. See süsteem on sätestatud põhiseaduse II peatükis. Avaliku halduse seisukohalt võib siin nimetada näiteks § 13, mille kohaselt igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele. Eesti riik kaitseb oma kodanikku ka välisriikides. Seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest. § 14 järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustuseks . § 26 sätestab, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks.
Põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteem, mille tagab Eesti riik, on mahukam kui seda expressis verbis loetleb põhiseaduse II peatükk. Põhiseaduse § 10 kohaselt ei välista II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele.
Teiseks oluliseks õigusriigi printsiibi elemendiks on võimude lahususe ehk täpsemalt öeldes riigi funktsioonide korraldussüsteemi olemasolu.
Vastavalt põhiseaduse §­le 4 on parlamendi (Riigikogu), Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Põhiseadus nimetab siin vastavaid organeid, kes teostavad seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu. Põhiseaduse §­d 65, 78, 87 ja 146 annavad seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu teostavate organite funktsionaalse pädevuse. Seega võib öelda, et Eesti põhiseaduses on sätestatud riigivõimu funktsioonide lahusussüsteem.
Kolmandaks elemendiks on õigusnormi täpne kujundamine. See on oluline nii iga normi suhtes, millega seadusandja avaliku administratsiooni toiminguid determineerib, kui ka administratsiooni poolt kehtestatud normide suhtes. Mida pikemaks ajaks on norm ette nähtud ja mida laiem on tema reguleerimise valdkond, seda raskem on normi toimet täpselt prognoosida. Oluline on normi optimaalse abstraktsuse tagamine. Liiga üldised normid nõuavad täiendavat tõlgendamist ja toovad kaasa haldusorganite "omal äranägemisel" tegutsemise valdkonna mitteotstarbeka laienemise, mis omakorda võib viia võimu kuritarvitamisele. Liiga kasuistlikud normid aga ahistavad avaliku administratsiooni tegevust (ei ole võimalik ette näha kõiki üksikjuhtumeid, mida norm peaks reguleerima). Ka optimaalse abstraktsusega normi rakendamisel konkreetsele üksikjuhule tekib administratsioonile nn. vaba ruum normi konkretiseerimiseks. Neis piires tegutseb administratsioon omal äranägemisel. See ei ole vastuolus õigusriigi põhimõtetega.
Neljanda elemendina võib välja tuua proportsionaalsuse. Proportsionaalsus tähendab, et rakendatavad abinõud peavad olema vastavuses kavandatavate eesmärkidega. Abinõud, mida rakendatakse, ei tohi üldreeglina kahjustada üksikisiku või üldsuse huve. Kui seda ei ole võimalik tagada, siis peavad kitsendused olema minimaalsed ja üksnes sellised, mis on vajalikud eesmärgi saavutamiseks. Kui need kitsendused puudutavad isikute põhiõigusi ja vabadusi, siis, vastavalt põhiseaduse §­le 11, võib see toimuda ainult kooskõlas põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel.
Viiendaks tähendab õigusriigi printsiip ka õiguskindlust. Avaliku administratsiooni ülesandeks on tagada isikute usaldus halduse õiguspärasuse vastu. Õiguskindlus on:
kehtiva õiguse respekteerimine. Avalik administratsioon teostab oma toimingud kehtiva õiguse alusel ja piirides. Isikul peab olema võimalus ette näha, eeldada avaliku administratsiooni sekkumise võimalust ja määra tema erahuvidesse;
õigusaktid ei tohi omada tagasiulatuvat jõudu, eriti puudutab see akte , mis tekitavad isikutele negatiivseid tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad peale kohustusi;
legitiimne ootus. Isikul on õigus tegutseda mõistlikus lootuses, et rakendatav õigusakt jääb kehtima;
aegumine . Isiku toimingut ei saa tunnistada õigusvastaseks, halduskaristust ei saa kohaldada või kohustuste täitmist nõuda pärast aegumistähtaja möödumist.
Kuuendaks nõuab õigusriigi printsiip halduse üle teostatavat kontrolli. Internse kontrolli ehk haldusorganisatsiooni sees toimuva kontrolli hulka kuulub riiklik järelevalve (seaduslikkuse järelevalve) ja teenistuslik järelevalve (seaduslikkuse ja otstarbekuse järelevalve). Eksternse kontrolli vormideks on poliitiline kontroll, arvestuskontroll, õiguskantsleri kontroll ja kohtulik kontroll.
Seitsmendaks tähendab õigusriigi printsiip ka isikute õigusliku kaitse laia ulatust. Põhiseaduse § 15 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mistahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist. Põhiraskus isikute õiguste ja vabaduste kaitsmisel lasub halduskohtul. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku §­le 5 võib igaüks, kes leiab, et täidesaatvat võimu teostava organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse. Isikute ühendus, sealhulgas ühendus, mis ei ole juriidiline isik, võib halduskohtusse pöörduda ka oma liikmete või muude isikute huvides, kui ühenduse asutamisakt, põhikiri või seadus talle sellise õiguse annab.

2. Sotsiaalriigi printsiip

Sotsiaalriigi printsiibi olemus lähtub kaasaja ühiskonna tehnilisest, majanduslikust ja sotsiaalsest arengust ning sellest tulenevatest ülesannetest, mis on õiguslikult determineeritud. See tähendab, et nende elluviimine tagatakse õiguslike vahenditega (meetoditega). Sotsiaalriigi printsiip praktikas tähendab avaliku võimu üha suuremat sekkumist majanduslikku ja sotsiaalsesse valdkonda, ühiskonna arengu prognoosimist ning planeerimist jne. Seega kasvab tervikuna riigi osa ühiskonna arengus. Sotsiaalriigi printsiibi sisu elemendid on:
normaalsete elamistingimuste tagamine. Sellesse valdkonda kuuluvaid õiguslikult determineeritud ülesandeid täidab riik, kohalikud omavalitsused ja teised avaliku halduse kandjad. Näiteks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6  1. lõike kohaselt on valdade ja linnade ülesandeks korraldada elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ning kanalisatsiooni, heakorda, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita.;
sotsiaalse julgeoleku tagamine. See on vanuritele, invaliididele, haigetele ja töötutele garanteeritud elatusmiinimumi tagamine, suurte perekondade abistamine jne. Põhiseaduse § 28 sätestab, et Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul. Lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. Siia kuuluvad seega sotsiaalhooldus , sotsiaalkindlustus , sotsiaaltagatised, ravikindlustus , töötingimuste kontroll, isikute majanduslike ja poliitiliste õiguste kaitse jne.;
üksikisikute individuaalsete vajaduste rahuldamine. Sotsiaalriigi printsiip ei tähenda mitte ainult indiviidi sotsiaalse julgeoleku tagamist, vaid ka seda, et kõigile tuleb kindlustada võrdsed stardivõimalused riikliku haridus - ja kasvatussüsteemi abil. Põhiseaduse § 37 kohaselt on kooliealistel lastel õppimine seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides õppemaksuta. Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi.
Nende ülesannete valdkonda kuulub ka õiguslike tagatiste loomine täiskasvanutele nende soovikohaseks õppeks kogu eluea jooksul. Nimetatud valdkonda reguleerib täiskasvanute koolituse seadus. Õppimisvõimaluste tagamine ning täiskasvanute koolitussüsteemi kujunemine ja arengu kindlustamine toimub Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse tegevuse ning koostöö tulemusena.
Avaliku halduse kandjate ülesandeks on ka isikute kultuuriliste vajaduste rahuldamine. Riik ja kohalikud omavalitsused korraldavad teatrite, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside jne. ülalpidamist.
Tervisekaitse- ja arstiabisüsteemi kujundamine on samuti avaliku võimu kohustuseks. Riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul tervishoiuasutusi;
keskkonnakaitse. Põhiseaduse § 5 kohaselt on Eesti loodusvarad ja loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Seega, tulenevalt avalikest huvidest, on haldusekandjate ülesandeks keskkonnakaitse korraldamine ja loodusvarade kasutamise reguleerimine. Selle tegevuse eesmärgiks on tagada inimestele täisväärtuslik elukeskkond, nn. ökoloogiline eksistentsimiinimum;
riigi ja majanduse teatud põimumine, mis väljendub nii riigipoolses subventsioonis kui ka interventsioonis. Riigi ülesandeks on mitte lubada sotsiaalse õigluse põhimõtet rikkuvaid majanduslikke protsesse. Näiteks konkurentsiseaduse § 4 järgi on keelatud konkurentsivabaduse ahistamine kõlvatu konkurentsiga ja konkurendi kahjustamine ;
planeerimine. Arvestades kodanike sotsiaalseid vajadusi suunavad riik, kohalikud omavalitsused jt. haldusekandjad ühiskonna arengut nii oleviku kui ka tuleviku vajadusi silmas pidades. Selline ühiskonna arengu planeerimine toimub erinevatel tasanditel. Näiteks kuulub Keskonnaministeeriumi ülesannete hulka looduskeskkonna seisundist ja loodusvaradest lähtuva territoriaalse planeerimise korraldamine.
Sotsiaalriigi printsiibi käsitluse juures tuleb muidugi silmas pidada asjaolu, et selle kvaliteetne realiseerimine sõltub suurel määral riigi majandusliku arengu tasemest.

3. Demokraatia printsiip

Demokraatia printsiip on sätestatud ka põhiseaduse §­s 1, mille kohaselt Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Seega on riigivõim ja riigifunktsioonide teostamine rahva käes.
Demokraatiat kui printsiipi võib konkretiseerida teatud oluliste momentide kaudu:
demokraatia kui printsiip väljendub legitimatsioonis, mis on kogu demokraatlikku riiki läbivaks põhimõtteks. See tähendab, et põhiseaduse § 56 kohaselt teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega . Riigikogu kui rahva esindus valib Vabariigi Presidendi ja annab peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks (PS § 65). Vabariigi President määrab peaministrikandidaadi ning nimetab ametisse ja vabastab ametist valitsuse liikmed (PS § 78). Seega võtab rahvas oma esindajate kaudu osa riigi täidesaatvate organite moodustamisest. Sama põhimõte realiseerub ka kohaliku omavalitsuse tasandil;
legitimatsioon ei ole tähtajatu, vaid ta on ette nähtud teatud kindlaks ajaks, mille möödumisel toimub legitimatsiooni uuendamine.
Põhiseaduse § 60 kohaselt toimuvad Riigikogu korralised valimised iga nelja aasta järel. See toob kaasa ka Vabariigi Valitsuse ja ministrite vahetumise. Nii toimib see põhimõte ka kohaliku omavalitsuse tasandil. Legitimatsiooni uuendamine võib toimuda ka varem, põhiseaduses ja seadustes ettenähtud juhtudel;
enamuse õigus otsustada. See tähendab, et otsustamine toimub majoriteedi ehk enamuse põhimõttel. Kollegiaalsetes täidesaatvates organites nagu näiteks Vabariigi Valitsuses ning linna- ja vallavalitsustes toimub otsustamine häälteenamuse põhimõttel. Teistes avalikku haldust teostavates organites toimub otsuste vastuvõtmine üldjuhul monokraatsuse põhimõttel;
avaliku halduse teostamine on piiritletud põhiseaduse ja seaduste raamidega. Põhiseaduse § 3 sätestab, et riigivõimu (s.h. täidesaatvat riigivõimu) teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega võib öelda, et rahvas (oma hääleõiguslike kodanike kaudu) määrab nii otseselt kui ka kaudselt kindlaks avalikku haldust teostavate organite jt. institutsioonide tegevuse piirid, sest kehtiv põhiseadus võeti vastu rahvahääletusel, seadusi annab aga rahva poolt valitud Riigikogu;
kodanike arvamuste arvestamine , nende vahetu mõju haldusotsustuste tegemisel. Riigi tasandil on need võimalused tunduvalt väiksemad kui kohaliku omavalitsuse puhul. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2  2. lõike punkti 2 kohaselt kohalik omavalitsus teostub demokraatlikult moodustatud esindus- ja võimuorganite kaudu, samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse-, hääletuse või ­algatuse teel. Nimetatud seaduse § 32 näeb ka ette võimaluse, et vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul, on õigus teha kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või ­valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või tühistamiseks algatusi, mis võetakse arutusele hiljemalt kolme kuu jooksul.
Kodanike mõju ulatus haldusotsuste tegemisel peab olema optimaalses korrelatsioonis "ainuvastutava administratsiooni" põhimõttega. See tähendab, et haldusotsustuste eest vastutab ikkagi vastav haldusorgan või ametiisik;
informatsiooni tagamine haldustegevuse kohta. Põhiseaduse § 44 kohaselt on kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma kodanikele nende nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta. See ei kehti andmete suhtes, mille väljaandmine on seadusega keelatud või on mõeldud eranditult asutusesiseseks kasutamiseks.

4. Õiguspärasuse printsiip

Õiguspärasus tähendab nõuet, et haldus peab vastama kehtivale õiguskorrale ega tohi olla sellega vastuolus. Õiguspärasuse sisuelementideks on:
1) seaduslikkus ehk legaalsus. Seaduslikkuse põhimõttel on järgmised tähendused:
seaduse ülimuslikkus. Seadusele antakse primaat haldusaktide suhtes. Kõik haldusorganite poolt antud õigusaktid peavad olema kooskõlas põhiseaduse ja seadustega;
avalik administratsioon on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks volituse. See nõue on sätestatud põhiseaduse §­s 3;
subordinatsioonisuhetele rajatud halduse üldaktid liigituvad vastavalt oma juriidilisele jõule hierarhilisse süsteemi, milles ükski madalamalseisva organi akt ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi aktiga;
üldaktide primaat üksikaktide suhtes. Kõik avaliku võimu kandjad, kellel on õigus anda üksikakte, on kohustatud järgima, et need oleksid kooskõlas üldaktide, eelkõige seadustega;
madalamalseisva organi üksikakt ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi üksikaktiga. Ka üksikaktide süsteemis esineb vastav astendus, mille aluseks on subordinatsioonisuhted;
2) egaalsus . See tähendab esiteks seda, et õiguse rakendamisel käsitletakse kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ning eeldustel võrdsetena. Põhiseaduse § 12 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse , poliitilise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Teiseks tuleb õigust rakendada kõikjal ühetaoliselt

§4. Haldusõiguse süsteem

Haldusõigus on õigusnormide kogum, mis spetsiifilisel viisil determineerib haldustegevust, haldusmenetlust ja haldusorganisatsiooni. Ta on halduse õigus. See ei tähenda muidugi, et haldusõigusel on määrav tähtsus üksnes haldusorganitele ja nende tegevusele. Paljud normid reguleerivad suhteid haldusorganite ja teiste subjektide vahel, määravad ära kodanike õigused ja kohustused jne. Kuid nii või teisiti on ka nende suhete üheks pooleks valdavalt haldusorganid.
Haldusõiguse poolt reguleeritavate suhete paljusus ja mitmekesisus võimaldab neid teatud ühiste tunnuste abil rühmitada. Sellel alusel on võimalik ühendada gruppidesse ka neid suhteid reguleerivad haldusõigusnormid. Seda eesmärki teenib iseseisvate õigusinstituutide väljatoomine. Õigusinstituut kujutab endast teatud kindlaid suhteid reguleerivate õigusnormide kogumit. A.-T. Kliimann teeb vahet õigusinstituudi ja ­institutsiooni vahel. Tema käsitlus on lühidalt järgmine. Õigusinstitutsiooni kuuluvad need normid, mis määravad ära organisatsiooni vormi ja sisu. Organisatsioonid õigusinstitutsioonide tähenduses on asutused, ühendused, ühingud, nende liidud, koolid, haiglad , parlament, riigivalitsus, ministeeriumid jne. Õigusinstituudi moodustavad normid, mis määratlevad aktsioone, tegevust, tegu või toimingut.
Reguleerimiseseme kaudu võib eristada ka haldusõiguse üld- ja eriosa :
1) haldusõiguse üldosa käsitleb neid õigusinstituute ja printsiipe ning mõisteid, mis on põhimõttelise tähtsusega kogu haldusõiguse jaoks. Haldusõiguse üldossa kuuluvad normid on üldise iseloomuga ja reguleerivad suhteid, millel on läbiv iseloom kõigi haldustegevuse suundade jaoks. Haldusõiguse üldossa kuuluvad normistikud, mis määratlevad näiteks:
haldusõiguse põhiprintsiipe;
haldusekandjate ja haldusorganite õiguslikku seisundit;
avaliku teenistuse ja avalike teenistujate õiguslikku seisundit;
haldusmenetluse korda (haldustoimingute sooritamise, s.h. haldusaktide andmise korda);
haldusvastutust;
halduskontrolli jne.
Osa nimetatud valdkondadest, millel on haldusõiguse ja haldustegevuse jaoks põhimõtteline tähtsus, on käesoleval ajal positiivses õiguses seadustega reguleerimata. Näiteks puudub haldusmenetluse seadus (üldmenetlus), mille oluline ülesanne on õiguslikult determineerida haldustoiminguid ja meetodeid;
2) haldusõiguse eriosa normid reguleerivad teatud üksikuid haldustegevuse valdkondi. Traditsiooniliselt kuuluvad siia näiteks ehitusõigus, maanteeõigus, lennundusõigus, haridusõigus, kultuuriõigus, majandusõigus, liiklusõigus, politseiõigus, tervishoiuõigus jne.;
Haldusõiguse eriosa üksikud valdkonnad on suuremal või vähemal määral seadustega reguleeritud. Nii on Riigikogu vastu võtnud maanteeseaduse, lennundusseaduse, liiklusseaduse, rahvaraamatukogu seaduse, haridusseaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, erakooliseaduse, koolieelse lasteasutuse seaduse, täiskasvanute koolituse seaduse jne.
Nõukogude õigussüsteemis kuulus ka haldusprotsess iseseisva õigusinstituudina haldusõiguse üldossa. Haldusprotsessina käsitleti sisuliselt haldusmenetlust. Selle põhjuseks oli asjaolu, et ideoloogilistel kaalutlustel ei tunnistanud riik põhimõtteliselt halduskohut ja seega ka haldusprotsessiõigust kui iseseisvat õigusharu. Kuna Eesti Vabariigis taasalustasid 1993.a. oma tegevust halduskohtud , võib rääkida ka iseseisva õigusharu - haldusprotsessiõiguse tekkimisest. Tartu Ülikooli Õigusteaduskonnas loetakse alates 1994/95 õppeaastast, peale viiekümneaastast vaheaega , jälle iseseisva õppeainena haldusprotsessiõigust. See on ka põhjuseks, miks käesolevas õpikus ei käsitleta süvendatult haldusprotsessi .

§ 5. Haldusõigusnorm

1. Haldusõigusnormi mõiste

Haldusõigusnorm nagu iga õigusnorm on üldkohustuslik käitumisreegel, mis reguleerib abstraktse hulga juhtumeid. See tähendab, et õigusnorm kehtib umbmäärasele hulgale isikutele ja juhtudele. Haldusõigusnorm korraldab vahekordi, mis tekivad avaliku halduse teostamisel. Just suhete spetsiifika, mida haldusõigusnorm reguleerib, määrab ära haldusõigusnormi olemuse, tema erisused teiste õigusharude normidest. Teiste sõnadega öeldes saab haldusõigusnormi määratleda tema eseme kaudu (vastavate suhete kaudu).
Haldusõigusnormid määravad kindlaks avalikku haldust teostavate organite, avalike teenistujate, asutuste, ühingute, kodanike jt. subjektide nõutava, lubatava või soovitava käitumise piirid. Haldusõigusnormi subjektiks on isik, kellele norm on adresseeritud. Haldusõigusnormid kohustavad sooritama teatud toiminguid, keelavad teisi ja lubavad kolmandaid. Suurem osa haldusõigusnorme on sunni iseloomuga ja nende rikkumine toob kaasa õigusliku vastutuse, s.h. haldusõigusnormide alusel.
Avalikku haldust teostavatele organitele ja ametnikele adresseeritud haldusõigusnormid annavad neile võimaluse teostada ainult selliseid toiminguid, mis on otseselt lubatud või ette kirjutatud. Seevastu teistele subjektidele (kodanikud, ühingud jne.) ette nähtud normid annavad neile üldjuhul õiguse teostada selliseid toiminguid, mis ei ole keelatud. Teatud juhtudel võivad ka nemad teha ainult seda, mis on otseselt lubatud.

2. Haldusõigusnormi struktuur

Nii nagu igal õigusnormil, on ka haldusõigusnormil oma sisemine struktuur, mis koosneb tavaliselt hüpoteesist, dispositsioonist ja sanktsioonist. Iga täisväärtuslik õigusnorm sisaldab endas üheaegselt nii asjaolusid kui ka õiguslikku tagajärge.
Hüpotees sisaldab faktiliste asjaolude määrangu, mille ilmnemisel tuleb normiadressaatidel õigusnormi alusel teataval viisil käituda. Neid sündmusi või tegusid , mis nähakse ette normi hüpoteesis, nimetatakse ka juriidilisteks faktideks. Juriidilisd faktid tekitavad, muudavad või lõpetavad haldusõigussuhteid. Näiteks Eesti kodaniku isikut ja kodakondsust tõendavate dokumentide seaduse järgi on igal Eesti kodanikul, kes on saanud 15-aastaseks, õigus saada pass . Siin on juriidiliseks faktiks isiku 15-aastaseks saamine (teatud ikka jõudmine) kui sündmus, mis annab õiguse saada vastavast ametiasutusest pass. Haldusõigusnormi hüpotees võib olla absoluutselt määratletud, s.t. et seal tuuakse täpselt ära faktid, mille olemasolu annab aluse juhinduda antud normi poolt kehtestatud reeglist. Kuid hüpotees võib olla ka suhteliselt määratletud, s.t. ta annab sündmuste ja asjaolude üldise iseloomustuse, mille olemasolul peab või võib käituda vastaval viisil. Teatud juhtudel võib näida, et haldusõigusnormil hüpotees puudub. Siia kuuluvad eelkõige normid, mis reguleerivad avalikku haldust teostavate institutsioonide organisatsiooni ja pädevust. Nimetatud normid realiseeruvad vahetult haldustegevuses, mis on tingimuseks ka nendest juhindumisel. Teisiti öeldes kujutab haldustegevus endast faktilist asjaolu, mille olemasolu nõuab nendest normidest kinnipidamist. Sama võib öelda ka normide kohta, mis näevad ette haldussanktsiooni rakendamise . Kuigi esimesel pilgul võib tunduda, et ka siin hüpotees puudub, on ta siiski olemas. Asjaolud , mille puhul tuleb norm rakendamisele, tulenevad käitumisreeglist (dispositsioonist). Viimase mittetäitmine kujutab endast asjaolu, mille eksisteerimisel järgneb õiguslik tagajärg ( sanktsioon ).
Dispositsioon on haldusõigusnormi struktuuri keskne lüli, mis määrab ära käitumisreegli, mida norm ette kirjutab, keelab, lubab või soovitab.
Sanktsioon näeb ette normiga kehtestatud käitumiseeskirja rikkumise eest teatud sunniabinõu. Enamlevinud haldusõigusnormide sanktsioonideks on distsiplinaar- või haldusvastutuse vahendid. Teatud juhtudel võidakse haldusõigusnormi rikkumise korral ette näha ka kriminaalvastutuse vahendeid. Mitte kõik haldusõigusnormid ei sisalda sanktsioone. Näiteks võivad normis sisalduvad asjaolud anda subjektile õiguse oma õiguste realiseerimiseks.
Haldusõigusnormi elemendid ei tarvitse olla esitatud kõik koos ühes õigusaktis. See tähendab seda, et norm (selle elementide kirjeldused) võib paikneda erinevates aktides. Näiteks hüpotees ja dispositsioon on ühes õigusaktis, sanktsioon teises. Nii on liiklus-, tuleohutus-, avaliku korra jne. eeskirjad kehtestatud selleks pädeva haldusorgani määrusega, vastutuse nende rikkumise eest näeb aga ette haldusõiguserikkumiste seadustik .

3. Haldusõigusnormi realiseerimine

Haldusõigusnormid, mis on kehtestatud selleks ettenähtud korras, peavad olema realiseeritud, s.t. nad peavad olema praktiliselt kasutatud haldussuhete reguleerimiseks nende subjektide poolt, kellele nad on adresseeritud.
Üldistatult võib öelda, et haldusõigusnormide realiseerimine võib toimuda kolmel viisil:
normist kinnipidamise teel. See tähendab, et normiadressaadid hoiduvad keelatud toimingutest või sooritavad neile ettekirjutatud toiminguid;
normi kasutamise teel. Normiadressaadid teostavad oma vabal valikul lubatud toiminguid;
normi rakendamise teel. Õiguse rakendamise protsessi nimetatakse subsumtsiooniks (lad. subsumtio). Kui konkreetne kindel asjaolu vastab normis esitatud abstraktsete asjaolude tunnustele, siis toob vastav konkreetne asjaolu kaasa normis sätestatud õigusliku tagajärje. Õigusnormi rakendamine kujutab endast seega selle kindlakstegemist, kas konkreetne sündmus või tegu vastab õigusnormis antud abstraktsete asjaolude tunnustele. Haldusõigusnormi rakendamine võib seisneda selleks volitatud subjekti poolt konkreetses asjas halduse üksikakti väljaandmises või ametiisiku poolt haldussanktsiooni kohaldamises. Haldusõigusnormi subsumtsioon peab toimuma kindlas protseduurilises korras.
Normi subsumeerimine toimub üksnes konkreetses asjas. Õiguse rakendamiseks avaliku halduse teostamisel peab olema seaduslik volitus . Seda võivad teha vastavad haldusorganid ja teised institutsioonid ning ametnikud, kes on selleks seadusega volitatud.
Haldusõigusnorme subsumeerivad ka kohtud, eelkõige halduskohtud. Kohtule on normi rakendamine eesmärgiks, haldusele vahendiks teatud eesmärgi saavutamiseks. Haldusõigusnormi rakendamine toimub kindlate nõuete kohaselt:
1) normi rakendamisel tuleb lähtuda selle sisust ja eesmärgist. Vajadusel tuleb kasutada tõlgendamist ja analoogiat;
2) normi saab haldusorgan (ametnik) rakendada rangelt oma pädevuse piires.

§6. Haldusõiguse allikad

1. Õigusallika mõiste

Haldusõigus koosneb paljudest õigusnormidest, mis on oma väljenduse leidnud seadustes, määrustes ja teistes õigustloovates aktides. Haldusõiguse allikate puhul räägitakse ka tavaõigusest, kohtulahenditest, nn. autonoomsest õigusest jne. Õpetus õigusallikatest aitab luua selles segaduses teatud korra ja loogilise süsteemi.
Kuigi esialgu tundub, et küsimus õigusallikatest on selge, ei ole see sugugi nii lihtne. Vastupidi, õigusalases kirjanduses esineb väga erinevaid määratlusi, mis teevad selle probleemi üsnagi keeruliseks. Näitena mõned tähtsamad määratlused:
1) õigusallikad õigustloovate allikate tähenduses (Rechtserzeugungsquellen). Need on inimeste ettekujutused ja hoiakud, mis määravad ära õiguse, ehk teiste sõnadega subjektiivne õigusteadvus õiguse loojana. Need faktorid on praktiliselt piiritlematud, kuna nad ulatuvad näiteks vastava maa religioonist ja kliimast kuni tootmissuheteni välja;
2) õigusallikad õigushinnangute allikate tähenduses (Rechtswertungsquellen), mis kujutavad endast mõõtkava, millega hinnatakse õiguskorda. Need on näiteks õiglus, võrdsus, õiguskindlus, arukus jne.;
3) õigusallikad õiguse tunnetamise allikate tähenduses (Rechtserkenntnisquellen). Need on õiguse allikad kitsamas mõttes, millest saab teadmisi kehtiva õiguse (seadused, määrused jne.) kohta.
Selline süstematiseerimine on tähtis õigusloome protsessi sotsioloogilisel, filosoofilisel jne. analüüsimisel. Õigusallikate õpetuses õigusteooria aspektist on antud süsteem kasutatav tinglikult.
Õigusteoorias on valdavalt ülekaalus määratlus, mille järgi õigusallikas on positiivse õiguse tunnetuse alus. Nii või teisiti on õigusallikas tihedas seoses õiguse tekkimise ja tema vormiga . Õigusallikas on ka arvukate õigusnormide korrastusfaktoriks. Ta on vorm, mille kaudu tekivad ja avalduvad õigusnormid. Õigusnorm kujutab endast seega sisu, õigusallikas vormis väljenduse leidnud käitumisreeglit. Õigusnorm saab tekkida üksnes õigusallika kaudu, läbi selle. Seega on sisu vormiga seotud ning nad moodustavad vastastikku tingitud ühtsuse - sisu ja vormi ühtsuse.
Õiguse vorm on õigustloova tegevuse tulemus, ta väljendab selle vormide paljusust ja erinevusi. Õiguse allikas on seega õigustloova tegevuse vorm, mis sisaldab õigust (õigusnorme). Kuid vorm võib omandada teatud juhtudel ka teise sisu. See tähendab, et näiteks seadus ja määrus kui vorm võivad olla mitte üksnes õigusnormide kui sisu vormiks, vaid neid võib kasutada samuti teiste õigusaktide (üksikjuhtude reguleerimine) vormina. Sellel käsitlusel põhineb ka formaalsete ja materiaalsete seaduste eristamine.
Õigusnormid tekivad kaasajal normaalsetes tingimustes teadliku tegevuse resultaadina vastavate menetlusreeglite järgi välja antud õigustloovate aktide kaudu. Neil aktidel on kirjalik vorm ning seal väljendub õiguslik regulatsioon .
Kirjanduses eristatakse nn. kirjalikke ja kirjutamata õigusallikaid. Viimaste hulka kuulub näiteks tavaõigus. Eesti põhiseaduse järgi on primaarseteks õigusallikateks kirjalikud õigusallikad. Õigusallika kirjalik vorm teenib õiguskindluse eesmärki, kuna tema abil määratakse kindlaks õigusnormi tekkimise aeg ja selle sisu. Õigusnormi sõnastus võib olla mitmetähenduslik ja kahtlusi tekitav, kuid tal on olemas kirjalik alus, mis on pidepunktiks tema tõlgendamisel.

2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus, määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus

Kirjalikke õigusallikaid võib, lähtudes normiloojatest, liigitada järgmistesse rühmadesse:
1) põhiseadus. Põhiseadus on rahva poolt vastu võetud riigi õiguslik põhikord. Põhiseaduse normid on ülimusliku juriidilise jõuga, on nn. baasnormideks teistele õigusnormidele. Põhiseadus on aluseks ja määraks haldusele ning haldusõigusele, ta sisaldab palju norme, mis otseselt või kaudselt on halduse jaoks regulatiivse toimega;
2) formaalsed seadused. Üldlevinud on määratlus, mille järgi seadus formaalses mõttes on seadusandliku organi (parlamendi) iga ettekirjutus , mis antakse seadusandliku menetluse korras ja millel on seaduse vorm. Arvestades seda, et Eesti Vabariigi põhiseaduse § 105 alusel on võimalik seadusi vastu võtta ka rahvahääletusel, võib anda järgmise formaalselt mõistetud seaduse määratluse: seadus on kas Riigikogu poolt Riigikogu kodukorraga kindlaks määratud korras või rahvahääletusel seadusega sätestatud korras vastu võetud iga seaduse vormis ettekirjutus, millel on kõrgeim õigusjõud. Need võivad olla nii õigusnormid kui ka üksikettekirjutused. Põhiseaduse § 106 kohaselt ei saa rahvahääletusele panna eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise, erakorralise seisukorra kehtestamise ja lõpetamise ning riigikaitse küsimusi. Seadus materiaalses mõttes on õigusakt, mis sisaldab üldkohustuslikke õigusnorme.
Seadus formaalses ja materiaalses mõttes on sageli kattuvad mõisted. Reeglina võtab seadusandlik organ (parlament) vastu seaduse vormis õigusakte, mis sisaldavad üldkohustuslikke õigusnorme. Kuid mitte alati ei lange seadus materiaalses ja formaalses mõttes kokku. Näiteks teatava aasta riigieelarve seadus ei ole seadus materiaalses mõttes, kuna ta ei sisalda õigusnorme, vaid konkreetseid ettekirjutusi, mis korraldavad registreeritavaid juhtumeid ja on adresseeritud individualiseeritud subjektidele.
Formaalsete seadustega, mis ei sisalda õigusnorme, ratifitseeritakse ja denonsseeritakse ka välislepinguid. Riigikogu on praktiseerinud, kuigi põhiseadus seda expressis verbis ei nõua, kõrgemate riigiametnike ametisse nimetamist seadustega. Nii on seadusega ametisse nimetatud õiguskantsler, samuti Riigikohtu esimees ja liikmed. Siin ei ole samuti tegemist seadustega materiaalses mõttes, vaid üksikaktidega. Formaalseid seadusi võib, olenevalt nende juriidilisest sisust, liigitada nn. normseadusteks (sisaldavad õigusnorme) ja individuaalseteks (sisaldavad individuaalseid ettekirjutisi).
Õigusallikaks on üksnes formaalsed normseadused ehk, teisiti öeldes, formaalsed seadused, mis sisaldavad õigusnorme.
Seadustes sisalduvad õigusnormid peavad olema kooskõlas põhiseaduse normidega. Sellekohane imperatiiv sisaldub põhiseaduse §­s 102, mille järgi seadusi võetakse vastu kooskõlas põhiseadusega.
Seadusi võib peale eespool nimetatud aluse liigitada ka nn. konstitutsioonilisteks seadusteks ja lihtseadusteks. Kuigi Eesti Vabariigi põhiseadus ei erista expressis verbis konstitutsioonilisi ja lihtseadusi, võib sellise liigituse siiski nende vastuvõtmise korra järgi teha. Sellel alusel on lihtseadused seadused, mis võetakse Riigikogus vastu poolthäälte enamusega (PS § 73). Konstitutsioonilised seadused, mille loetelu on antud põhiseaduse §­s 104 (Vabariigi Valitsuse seadus, vähemusrahvuste kultuurautonoomia seadus, erakorralise seisukorra seadus jne.) võetakse vastu aga Riigikogu koosseisu häälteenamusega.
Põhiseaduse § 139, mis sätestab õiguskantsleri pädevust, räägib ka seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovatest aktidest. Õigustloovate seaduste all tuleks mõista selliseid seadusi, mis sisaldavad õigusnorme. Seega mõistete "materiaalsed seadused" ja "õigustloovad seadused" sisu langeb kokku. Tegemist on ühe ja sama nähtuse tähistamisega erinevate terminite abil.
Üldistatult võib seega öelda, et seadus on üldjuhul õiguse (õigusnormi) avaldumise vorm, kuid mitte alati. Seadus kui vorm võib omandada ka teise sisu (individuaalseadused, mis reguleerivad üksikjuhtumeid). Õigusallikaks on õigusnorme sisaldavad formaalsed seadused;
3) seadlused. Seadlused on vormiks, mille kaudu Vabariigi President kehtestab õigusnorme. Seaduste ja seadluste eristamise kõige olulisemaks tunnuseks on nende väljaandja; esimesel juhul on selleks Riigikogu (parlament), teisel juhul Vabariigi President. Oma juriidiliselt jõult on seadlused võrdsed seadustega. Põhiseaduse § 109 alusel võib Vabariigi President anda seaduse jõuga seadlusi. Põhiseadus on küll teatud määral piiranud nende suhete sfääri, mida saab reguleerida seadlustega. Nimetatud aktiga ei saa kehtestada, muuta ega tühistada põhiseadust ega põhiseaduse §­s 104 loetletud seadusi (nn. konstitutsioonilisi seadusi) riiklikke makse kehtestavaid seadusi ega riigieelarvet (PS § 110).
Seadluste üheks oluliseks tunnuseks on ka see, et neid võib anda üksnes teatud erakorralistes, ekstreemsetes oludes. Põhiseaduse § 109 annab seadluste andmiseks loa üksnes siis, kui Riigikogu ei saa kokku tulla ja selleks on tekkinud edasilükkamatud riiklikud vajadused.
Kuna seadlused põhiseaduse VII peatüki (seadusandlus) kohaselt peavad sisaldama õigusnorme, on seadluste puhul tegemist materiaalsete seadustega. Sisuliselt tähendab see legislatiivfunktsiooni delegeerimist Vabariigi Presidendile . Kuna riigipea täidab teatud tingimustel legislatiivfunktsiooni, siis iga selle funktsiooni teostamise akt (seadlus) on seadus materiaalses mõttes ehk materiaalne seadus;
4) määrused. Määruste, seadluste ja seaduste kui õigusallikate eristamise üheks oluliseks kriteeriumiks on neid välja andnud riigiorganid. Määrusi kehtestavad Vabariigi Valitsus, ministrid ja teised riigiorganid, kellel on määrusandlusõigus, s.t. kes on seadusega selleks saanud parlamendi volituse. Õigusakti teooria, samuti teiste riikide õiguskordade kohaselt on määrus eksekutiivorgani poolt välja antud õigusakt (vorm), mis sisaldab õigusnorme. Sellel alusel on meil määruste puhul tegemist materiaalsete seadustega ehk legislatiivaktiga. Eesti õiguskord ei ole senini sätestanud nõuet, et määrused sisaldaksid obligatoorselt õigusnorme. Seetõttu võib õiguspraktikas kohata ka määrusi, mis ei sisalda õigusnorme. Näiteks on Vabariigi Valitsus vastu võtnud määrusi naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse andmise kohta.
Nii või teisiti, üksnes määruse kui vormi alusel ei saa öelda, et alati on tegemist õigusallikaga. Õigusallikaks on vaid sellised Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrused, mis sisaldavad õigusnorme;
5) käskkirjad. Eesti õiguskord ei tee vahet nn. internse ja eksternse õiguse vahel. Internne õigus on üldkohustuslikud ettekirjutused, mis kehtivad teenistuslikes suhetes, eksternne õigus on adresseeritud kolmandatele isikutele. Seega ka need üldkohustuslikud ettekirjutused (õigusnormid), mis antakse käskkirjaga ja reguleerivad ametkondlikke vahekordi, kuuluvad õigusallikate hulka, s.t. nad on haldusõigusallikaks;
6) kohaliku omavalitsuse määrused. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §­le 7 on kohaliku omavalitsuse volikogul ja valitsusel õigus anda üldaktidena (sisaldavad õigusnorme) määrusi. Määrusi antakse kohaliku omavalitsuse autonoomse pädevuse piires. Täpsemalt sätestavad selle valdkonna, mida saab määrustega reguleerida, nimetatud seaduse §­d 22 (volikogu ainupädevus) ja 30 (valla- ja linnavalitsuse pädevus). Põhimõtteliselt võib määrusi anda ka nendes küsimustes, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada (KOKS § 6 lg. 3 p. 2).
Kohaliku omavalitsuse organite määruste puhul tuleb silmas pidada seda, et teatud küsimustes (seadusega juurdeantud ülesanded) võivad nad anda ka selliseid määrusi, mis kuuluvad riigi eksekutiivorganite määruste hierarhilisse süsteemi, s.t. peavad olema kooskõlas Vabariigi Valitsuse määrustega.
Määrusi võivad anda ka teised autonoomiat omavad ja seadusega selleks volitatud institutsioonid. Näiteks põhiseaduse § 38 kohaselt on ülikoolid seaduses ettenähtud piires autonoomsed. Ülikoolide autonoomia tagati ka 1938.a. ülikoolide seadusega, mille järgi võis ülikooli nõukogu oma liikmeskonna tegevuse reguleerimiseks määrusi vastu võtta.

3. Haldusõiguse printsiibid

Teatud mõttes loetakse haldusõiguse allikaks ka haldusõiguse põhiprintsiipe, mis tulenevad põhiseadusest, seadustest , rahvusvahelistest lepingutest, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest. Niivõrd kuivõrd nad on õiguslikult sätestatud, on neil ka suuremal või vähemal määral regulatiivne toime. Tavaliselt on haldusõiguse printsiibid leidnud konkretiseerimist riikide haldusmenetluste seadustes. Printsiibid iseenesest ei ole iseseisvaks õiguse allikaks traditsioonilises (vormi) mõttes ning neid ei saa samastada konkreetsete õigusallikatega. Tegemist on sekundaarse õigusallikaga, millel on õiguslik tähendus positiivse haldusõiguse loomisel ja haldustegevuses. Samale seisukohale on asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium, kes ühes oma kohtulahendis on rõhutanud: " Demokraatlikes riikides juhindutakse õigusloomes ja õiguse rakendamisel, sealhulgas õiguse mõistmisel seadustest ja ajalooliselt kujunenud õiguse üldpõhimõtetest. Eesti õiguse üldpõhimõtete kujundamisel tuleb põhiseaduse kõrval arvestada ka Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu asutuste poolt kujundatud õiguse üldpõhimõtteid [­­­] Demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõtete kehtivus tähendab, et Eestis kehtivad need õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis."
Haldusõiguse printsiipe määratlevad ja arendavad edasi kohtud ning õigusteooria. Näiteks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi otsuses "Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 25 lg. 3 põhiseadusele vastavuse läbivaatamine Eesti NSV taluseaduse § 30 lg. 2 kehtetuks tunnistamise osas" on lahti mõtestatud õiguspärase ootuse põhimõte. Kohtulahendis märgitakse, et "selle printsiibi kohaselt on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik."

4. Kohtulahendid

Eesti õiguskorras on kohtunike ülesanne õiguse rakendamine, mitte õigusloome. See iseenesestmõistetav põhimõte ei lahenda probleemi kohtu lahenditest kui haldusõiguse allikast. Otsustades oma pädevuse piires üksikjuhtumeid, võib kohtunik kokku puutuda asjaoluga, et vastav õiguslik regulatsioon puudub või on see lünklik, ebamäärane, mitmetähenduslik, vastuoluline või teatud juhtudel ka ebaõiglane. Nimetatud seadusandliku normeerimise puuduste kõrvaldamiseks kasutab kohtunik vahenditena tõlgendamist ja analoogiat. Tõlgendamise all mõeldakse seaduse mõtte ja sisu selgitamist, mis on vajalik õigusnormide õigeks kohaldamiseks. Tõlgenduse esemeks on õiguskorrast tulenevad põhimõtted. Tõlgendamise lõppeesmärgiks on "konkreetse rakendusnormi" leidmine, et võimaldada õiguse kohaldamist konkreetsele üksikjuhule ning saada eeskuju analoogiliste juhtumite lahendamiseks tulevikus. Eesti õigusteadlase A. Taska sõnade järgi on kohtuniku ülesandeks seaduse tõlgendamisel "eeskätt seaduses esitatud õiguskorra vaimu sisse elada ning olla produktiivselt loov." Analoogia olemus on selles, et vastava üksikjuhtumi jaoks rakendatava normi puudumisel kohaldatakse teist, õiguslikult samasuguse juhtumi jaoks sobivat normi või õiguse üldprintsiipe. Tsiviilkohtupidamise seadustiku § 9  3. lõike kohaselt vaidlusalust suhet reguleeriva seaduse puudumisel rakendab kohus seadust, mis reguleerib vaieldavale suhtele lähedasi suhteid. Sellise seaduse puudumisel lähtub kohus õiguse üldisest mõttest.
Nimetatud põhimõte on aluseks ka halduskohtumenetluses. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku §­dele 17 lg. 2, 34 lg. 2, 58 lg. 2 kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikuga reguleerimata küsimustes tsiviilkohtupidamise seadustiku sätteid.
Kohtuniku nn. õigustloov tegevus ei saa olla suvaline, selle determineerib kehtiv õiguskord. Siin saab tegemist olla üksnes seaduste täiendamise ja konkretiseerimisega, mitte nende korrigeerimisega. Tõsi, kui kohus leiab, et haldusakti väljaandmise aluseks oli põhiseadusega vastuolus olev seadus või muu õigustloov akt, siis on tal õigus jätta see kohaldamata ning teha oma otsus teatavaks Riigikohtule ja õiguskantslerile, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus (HKS § 20 lg. 3).
Haldusõiguse allikana kujutavad kohtulahendid endast seega haldusõiguse edasiarendamist (õiguse üldine mõte - printsiibid), konkretiseerimist ja interpreteerimist. Nad ei ole selles mõttes primaarseks haldusõiguse allikaks.

5. Rahvusvahelised lepingud

Rahvusvahelised lepingud võivad olla nii õigustloovad (sisaldavad abstraktseid norme) kui ka üksikjuhtumeid reguleerivad. Haldusõiguse allikana tulevad kõne alla õigustloovad rahvusvahelised lepingud. Rahvusvahelised lepingud on siduvad neile riikidele, kes neid sõlmivad või nendega hiljem ühinevad. Eesti põhiseaduse § 123 on sätestanud põhimõtte: kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. Seega on põhiseadus kehtestanud välislepingutes sisalduvate normide prioriteedi siseriikliku õiguse suhtes. See ei käi põhiseaduse normide kohta, kuna juba nimetatud säte keelab sõlmida välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega.
Kuigi rahvusvahelised lepingud on reeglina siduvad neid sõlminud või nendega ühinenud riikidele, võib siseriiklik õigus aktsepteerida ka nende rahvusvaheliste lepingute norme, millega antud riik ühinenud ei ole. Põhiseaduse § 3 kohaselt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Seega kujutavad nad endast vastavas osas haldusõiguse allikat.
Rahvusvahelised lepingud on primaarseteks haldusõiguse allikateks. Arvestades Euroopa ühinemise objektiivset protsessi, samuti Eesti suundumust Euroopa Liitu astumise poole, on positiivse haldusõiguse kujundamisel vajalik lähtuda ka Euroopa õiguse põhimõtetest ja normidest. See eeldab Euroopa õiguse allikate tundmist.

6. Täiendavad allikad

Täiendavate haldusõiguse allikatena võib käsitleda õigusteaduslikku arvamust ja vastuseid Riigikohtu järelepärimistele. Nimetatud allikad ei kujuta endast haldusõiguse allikaid sõna otseses mõttes, küll võivad nad olla pidepunktiks õiguse tõlgendamisel ja rakendamisel.
Õigusteadusliku arvamuse hulka kuuluvad õigusteaduslikud tööd, ettekanded , õigusteadlaste arvamused, mis esitatakse näiteks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi istungil jne. Nii võib Riigikohus oma äranägemisel kutsuda arvamuse andmiseks kohtusse spetsialiste.
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 13 kohaselt on Riigikohtul õigus nõuda ka õigustloova akti vastu võtnud organilt arvamuse esitamist . Sisuliselt on siin tegemist vastusega järelepärimisele.

III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe

§1. Subjektiivne avalik õigus

1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste

Subjektiivse õiguse all mõistetakse õigussuhete subjektile õigusnormiga antud õigusvõimet (õigustust) nõuda oma huvide realiseerimisel teistelt isikutelt kindlat käitumist või sellest hoidumist.
Nõukogude õigussüsteemis käsitleti subjektiivset õigust põhiliselt seoses tsiviilõigusega. Haldusõigusteaduses analüüsiti subjektiivset õigust valdavalt suhetes riik - kodanik, kus riik esines õigustatud, kodanik kohustatud poolena, mitte aga suhetes kodanik - riik.
Õigusriigis on subjektiivse eraõiguse kõrval oluline tähtsus ka subjektiivsel avalikul õigusel. Subjektiivne avalik õigus on, lähtudes isikust, subjektile õigusnormiga antud õigusvõime nõuda oma huvide teostamisel riigilt kindlat käitumist.
Nagu juba märgitud, ei ole subjektiivne avalik õigus iseloomulik üksnes suhetele kodanik - riik, vaid ka suhetele riik - kodanik. Siia kuuluvad samuti avalik-õiguslike juriidiliste isikute omavahelised suhted. Järgneva käsitluse aluseks on suhted kodaniku ja riigi vahel (kodanik - riik).
Subjektiivse avaliku õiguse puhul võib tekkida kahtlus , kas tal on avalik-õiguslikes suhetes üldse omaette väärtust. Ja seda sellepärast, et õiguskorra poolt determineeritud avalik haldus on nii või teisiti kohustatud seadusi järgima ja neid rakendama. Sellega tagatakse ka objektiiv -õiguslikult kodanike huvide kaitse. Põhjalikum analüüs näitab siiski seda, et subjektiivsel õigusel on kodaniku ja riigi vahelistes suhetes omaette väärtus. Subjektiivne õigus laseb mõjule pääseda põhiseaduslikult garanteeritud õiguse vabale eneseteostusele (PS § 19). Sellega tunnistatakse kodanik õigussubjektiks ja talle antakse võimalus iseseisvalt riigi vastu välja astuda ning nõuda riigilt asjassepuutuva seaduse täitmist. Ilma subjektiivsete õigusteta oleks kodanik vaid avalik-õiguslike suhete objektiks, kes on allutatud riigile. Põhiseaduse § 9 kohaselt on põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Põhiseaduses loetletud õigused ja vabadused laienevad juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste ning vabaduste olemusega. Seega tunnistab põhiseadus subjektiivsete avalike õiguste kandjatena peale kodanike ka välismaalasi, kodakondsuseta isikuid ning juriidilisi isikuid.
Subjektiivsete õiguste tagamine moodustab sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele orienteeritud riigi põhiolemuse. Olulised subjektiivsed õigused on sätestatud põhiseaduses ning need on konkretiseeritud seadustes.
Subjektiivsete avalike õiguste käsitluse praktiline väärtus seisneb selles, et ta annab võimaluse subjektiivsete õiguste kohtulikuks kaitseks. Vastavalt põhiseaduse §­le 15 on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See tähendab, et kui avaliku võimu kandjad rikuvad või piiravad isikule kuuluvaid subjektiivseid õigusi, võib ta oma õiguste kaitseks leida abi kohtult. Siit tuleneb ka see, et ainult siis ja üksnes siis võib kohtu poole pöörduda, kui isik leiab, et tema subjektiivseid õigusi on rikutud. Näiteks sätestab halduskohtumenetluse seadustiku § 5  1. lõige, et igaüks, kes leiab, et avalikku võimu teostava organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, võib enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse.
Vastavalt põhiseaduse §­le 46 võib igaüks oma õiguste kaitseks pöörduda ka riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole.
Subjektiivse õiguse eelduseks on teise, kohustatud subjekti olemasolu. Õiguslikult determineeritud kohustus põhineb seadusel. Ka siis, kui normitehniliselt on seaduses sätestatud üksnes õigused, eeldab see vastukohustuste olemasolu. Ilma õiguslike kohustusteta on vaevalt mõeldavad ka subjektiivsed õigused.
Eraõiguslikes suhetes on poolteks subjektiivse õiguse subjekt (õigustatud isik) ja subjektiivse kohustuse kandja (kohustatud isik). See tuleneb juba eraõiguse funktsioonist - ühtlustada ja piiritleda kodanike huvisid. Ühe isiku kohustused ja piirangud eksisteerivad teise isiku huvides. Sellel on siis mõte, kui isikul on võimalus oma seaduslikult tunnustatud ja kaitstud huvisid kui subjektiivseid õigusi teostada.
Avalikus õiguses on sellised õigussuhted komplitseeritumad. Haldust teostatakse eelkõige avalikes huvides ja haldusõigus reguleerib avalikele huvidele orienteeritud haldust. Sageli on see seotud avalike- ja erahuvide piiritlemisega, teatud juhtudel ka erahuvide allutamisega avalikele huvidele. Subjektiivse avaliku õiguse teooria lähtub sellest, et subjektiivne avalik õigus eksisteerib (tekib) siis, kui õiguslik ettekirjutus kohustab haldust teenima mitte üksnes avalikke huvisid, vaid ka üksikisiku huvisid. Määravalt on sellisel juhul tegemist õiguslikult eesmärgistatud individuaalhuvide kaitsmisega. Üksnes asjaolu, et seadus näeb kodanikele ette teatud soodustuste võimaluse, ei loo veel subjektiivset avalikku õigust. Subjektiivne avalik õigus tekib siis, kui seadus on teinud nende soodustuste andmise haldusele kohustuseks.
Subjektiivse avaliku õiguse olemasolu väljaselgitamiseks on vajalik kindlaks teha:
1) kas on olemas õigusorm, mis kohustab haldust teatud kindlaks käitumiseks (halduse õiguslik kohustus)?;
2) kas õigusnorm peab isiku huvisid kaitsma?
Kui see nõue on seaduses selgesõnaliselt väljendatud, siis ei ole kahtlust ka selles, et on olemas õiguslik baas subjektiivse avaliku õiguse tekkimisele. Näiteks annab riiklike elatusrahade seadus selgelt kodanikule riikliku elatusraha saamise õiguse. Kui selline selgelt väljendatud õigus puudub, siis tuleb tõlgendamise abil kindlaks teha, kas vastav õigusnorm peab üldse isiku subjektiivseid huvisid kaitsma, kui jah, siis milliseid. Subjektiivseid avalikke õigusi võib liigitada vastavalt huvide suundumusele kolme rühma:
1) õigus osaleda avalikus elus. Siia kuuluvad nn. poliitilised õigused, nagu aktiivne ja passiivne valimisõigus, õigus luua ja kuuluda erakondadesse jne.;
2) üksikisiku õigus esineda nõudega riigi (ka kohaliku omavalitsuse) vastu. Näiteks ametniku õigus nõuda teenistuse eest palka, nõue rohkem makstud maksude tagasisaamiseks, nõue halduse üksikakti andmiseks haldusorgani või ametniku poolt jne.;
3) õigus vabadustele. Siin võib nimetada õigust vabale eneseteostusele, õigust vabadusele ja isikupuutumatusele, õigust südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadusele, õigust vabalt levitada ideid, arvamusi , veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil jne.

2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused

Küllaltki komplitseeritud on küsimus subjektiivse avaliku õiguse ja põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ning vabaduste vahekorrast.
Põhiõigused kujutavad endast kahtlemata õiguslikku kaitset halduse omavoli eest, tegevuse eest, mis piirab põhiõigusi ja vabadusi. Põhiõigused on ka selleks etaloniks, millega seadusandja kontrollib seda, kas konkreetne vastuvõetav seadus peab kaitsma individuaalhuve või mitte ning millisel määral ta peab seda tegema. Ehk teiste sõnadega öeldes peab seadusandja otsustama subjektiivsele avalikule õigusele õigusliku baasi loomise küsimuse. Kui seadusandja sellega ei arvesta, läheb vastvõetud seadus vastuollu põhiseadusega või tekivad seadusandlikud lüngad.
Keerulisem on probleem sellest, kas põhiõigused võivad olla õiguslikuks aluseks subjektiivse avaliku õiguse tekkimisele. Sellele ei saa üheselt vastata. Osa põhiõigusi on põhiseaduses sätestatud liiga üldiselt, et olla rakendatavad konkreetsetele üksikjuhtudele. Sellised normid annavad vaid üldpõhimõtted, raamid, mida tuleb seadustega konkretiseerida. Näiteks põhiseaduse § 29 annab Eesti kodanikule õiguse vabalt valida tegevusala , elukutset ja töökohta. Nimetatud paragrahvi järgi võib seadus sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. On ilmne, et siin saab subjektiivne avalik õigus tekkida konkreetsete seaduste alusel.
Osa põhiõigusi kujutavad endast aga vahetult subjektiivse avaliku õiguse baasi. Oluline on, et vastav norm on iserealiseeruva iseloomuga, s.t. ta on piisavalt täpne, selge ja konkreetne, et olla rakendatav. Seda, kas antud norm on iserealiseeruv või mitte, otsustab õiguse rakendaja , s.h. kohus.

§2. Haldusõigussuhted

1. Haldusõigussuhte mõiste

Haldusõigussuhe on tihedalt seotud subjektiivse avaliku õigusega. Ta on osaliselt subjektiivse avaliku õiguse tagajärg, osaliselt eeldus. Haldusõigussuhe on õigussuhte üks liik. Õigussuhte all mõistetakse vähemalt kahe õigussubjekti vahelist õiguslikku seost, mis tekib õigusnormi alusel konkreetsest asjaolust. Kui need õiguslikud seosed on haldusõiguslikud, s.t. nad on tekkinud haldusõigusnormide alusel, siis on tegemist haldusõigussuhtega. Reeglina korrespondeeruvad haldusõigussuhetes õigused ja kohustused. Haldusõigussuhte määratlemisel on praktiline tähtsus eelkõige haldusprotsessis, tema olemasolu on kaebuse esitamise aluseks.
Haldusõigussuhte mõiste avamine eeldab selle sisu, tekkimise, lõppemise ja muutmise aluste, samuti subjektide käsitlemist.

2. Haldusõigussuhte subjektid

Põhimõtteliselt võivad haldusõigussuhte subjektideks olla kõik õigussubjektid niivõrd, kuivõrd nad on haldusõiguse poolt determineeritud õiguste ja kohustuste kandjateks. Õigusalases kirjanduses kasutatakse ka mõistet haldusõiguse subjekt. Teda võib määratleda õigusnormiga üldisel kujul. Haldusõiguse subjektideks on see osa õigussubjektidest, kes on haldusõiguslike õiguste ja kohustuste kandjateks. See tähendab, et neile on haldusõigusnormiga antud teatud õigused ja peale pandud kohustused. Haldusõiguse subjekt võib pikka aega mitte astuda haldusõigussuhetesse. Alles konkreetse asjaolu ehk juriidilise fakti toimel muutub ta haldusõigussuhte subjektiks. Näiteks kui kodanik paneb toime haldusõiguserikkumise, siis astub ta ka deliktsesse haldusõigussuhtesse.
Haldusõigussuhetesse astumise eelduseks on esiteks haldusõigusvõime olemasolu. Nagu juba märgitud, on haldusõigusvõime võime omada haldusõigusnormiga determineeritud õigusi ja kohustusi. Kuid sellest üksi ei piisa. Vastaval subjektil peab olema ka haldusteovõime. See on võime praktiliselt realiseerida õigussuhetes oma haldusõigusvõimet, s.t. oma haldusõiguslikke õigusi ja kohustusi. Haldusõigusvõime ja haldusteovõime kooseksisteerimine loob tingimused selleks, et haldusõiguse subjekt muutuks haldusõigussuhete subjektiks. Avaliku halduse kandjate haldusõigusvõime väljendub nende pädevuses, millega nad varustatakse juba loomisel. Pädevus fikseerib vastava institutsiooni poolt täidetavate haldusülesannete ringi ning nende realiseerimiseks vajalike õiguste ja kohustuste mahu. Teiste sõnadega öeldes väljendab õigusvõime siin avaliku võimu volituste mahtu. Haldusekandjate teovõimet realiseerivad nende organid. Õigus- ja teovõime tekib haldusekandjate puhul üheaegselt nende moodustamise ja pädevuse määratlemisega.
Haldusõigusvõimega on varustatud ka ühingud ja nende liidud, samuti teised eraõiguslikud juriidilised isikud. Vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §­le 37 omandab õigusliku üksusena korraldatud isikute ühendus, samuti erisihtide taotlemiseks määratud iseseisev sihtasutus juriidilise isiku õigusvõime seaduses ettenähtud registrisse kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti. See kehtib üldjuhul ka haldusõigusvõime kohta, kuigi seadus võib siin ette näha ka teisi aluseid. Näiteks võidakse haldusõigusvõimega varustada ühinguid, mis ei ole juriidilised isikud. Eraõiguslike ühenduste haldusõigusvõimet teostavad selleks moodustatud organid.
Loomulikult on haldusõigusvõime ja ­teovõime ka füüsilistel isikutel. Nende haldusõigusvõime on määratletud põhiseaduse ja seadustega ning ta tekib üldjuhul sünni momendist ja lõpeb surmaga. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 8  2. lõike kohaselt on inimloode seaduses sätestatud juhtudel õigusvõimeline alates eostamisest, kui laps sünnib elusana. See põhimõte on aktuaalne ka haldusõiguses. Näiteks kodakondsuse seaduse järgi on Eesti kodanikud pärast isa surma sündinud lapsed, kui isa oli surma hetkel Eesti kodakondsuses. Teatud haldusõiguslikud õigused ja kohustused, nende tekkimine on seotud kodaniku vanusega. Näiteks kui laps saab jooksva aasta 1. oktoobriks seitsmeaastaseks, on ta koolikohustuslik ja seda kuni põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni . 15-aastaseks saamisel on tal õigus saada pass. Vastavalt kaitseväeteenistuse seadusele on kõik meessoost Eesti kodanikud vanuses 19 kuni 27 kohustatud läbi tegema ajateenistuse kaitseväes.
Põhiseaduse § 12 järgi on kõik seaduse ees võrdsed. Samal ajal on kodanike konkreetsete subjektiivsete õiguste ja kohustuste maht siiski erinev. See sõltub vanusest, haridusest, tervislikust seisundist jne. Näiteks teatud vanusesse jõudmisel vabastatakse kodanik kaitseväeteenistuskohustusest. Politseiseaduse § 16 kohaselt võetakse politseiteenistusse vabatahtlikkuse alusel Eesti kodanikke , kes on vähemalt 20-aastased, kelle kaitseteenistuse kohustus ei ole täitmata, kes ei ole karistatud tahtliku kuriteo eest ega oma karistatust ja kes on võimelised oma isiklike ning kõlbeliste omaduste, haridustaseme, kehalise ettevalmistuse ja tervisliku seisundi poolest täitma politseile pandud kohustusi. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 55  2. lõike järgi peab valla- või linnasekretäril olema juristi kvalifikatsioon või tunnistus vastavuse kohta Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud kutsenõuetele.
Erinev on ka Eesti kodanike ja Eestis viibivate välisriikide kodanike ning kodakondsuseta isikute haldusõigusvõime. Teatud subjektiivsed õigused ja kohustused, mis tulenevad kodanikuõigustest (poliitilistest õigustest), võivad olla üksnes Eesti kodanikel. Näiteks kaitseväeteenistuse kohustus laieneb ainult Eesti meessoost kodanikele, ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Kooskõlas seadusega võib neid ametikohti erandkorras täita ka välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikutega (PS § 30).
Haldusteovõime langeb üldjuhul kokku tsiviilteovõimega. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 9 järgi on teovõime täisealisel isikul ja isik on täisealine, kui ta on saanud 18-aastaseks. Kuid üksnes ea järgi haldusteovõimet määrata ei ole õige. Kui vastavad eriseadused annavad alaealistele iseseisvaks kasutamiseks haldusõiguslikke õigusi või panevad neile peale isiklikke haldusõiguslikke kohustusi, siis on ka nemad neil juhtudel teovõimelised. Järelikult eriseadustes ettenähtud juhtudel ei vaja alaealised seaduslikku esindamist.
Erandina ei evi haldusõigussuhetes teovõimet teatud kodanike (füüsiliste isikute) kategooriad, kes ei ole teovõimelised ka tsiviilõigussuhetes. Selliste füüsiliste isikutena, kellel ei ole tsiviilteovõimet või kellel see on piiratud, võib nimetada kuni 7­aastaseid alaealisi, isikuid, kes vaimuhaiguse või nõrgamõistuslikkuse tõttu kestvalt ei suuda oma tegude tähendusest aru saada või neid juhtida, samuti pillajaid, alkohoolsete jookide või muude uimastava toimega ainete kuritarvitajaid (TSÜS § 11, 12, 13). Välja arvatud kuni 7-aastased alaealised, saab isiku teovõimetuks tunnistada või tema teovõimet piirata üksnes kohus. Nimetatud isikute teovõimet teostavad seaduslikud esindajad ja eestkostjad. Toodud erandid evivad haldusõigussuhetes (õiguste ja kohustuste teostamisel) üksnes siis relevantsust, kui isiku teovõimet on piiratud avalikes huvides. Seepärast ei kehti haldusõiguses üldjuhul need tsiviilõiguslikud kitsendused, mis oma loomult on puhtalt eraõiguslikud nagu näiteks erandid pillamise, alkohoolsete jookide või muude uimastava toimega ainete kuritarvitamise motiividel.
Haldusõigussuhted võivad tekkida ühelt poolt riigi või muu õigusvõimelise haldusekandja ja teiselt poolt üksik- või kollektiivisikute vahel, aga samuti haldusekandjate endi vahel. Haldusõigussuhted on iseloomulikud ka haldusekandjate sees - s.o. haldusekandja organite vahel.

3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid

Haldusõigussuhete sisu saab määratleda tema eseme kaudu. Esemeks on kõik see, millele suhe on suunatud või mida ta mõjutab. Selleks võivad olla teatud käitumine, vara, soodustused jne. Haldusõigussuhete spekter on väga lai ja mitmekesine , mistõttu puudub ka nende korrektne tüpoloogia. Võib öelda, et haldusõigussuhete esemeks saab olla kõik see, mis on õiguslikult lubatud.
Oma kestvuse järgi võib haldusõigussuhteid jagada ühekordseteks (ad hoc - haldusõigussuhted) ja kestvateks haldusõigussuheteks.
Ühekordsed haldusõigussuhted tekivad konkreetsetest ja ühekordsetest asjaoludest ning nendega ka piirduvad, vaatamata sellele et siin võivad ühel või teisel määral järgneda teatud tagajärjed. Näiteks on selliste haldusõigussuhetega tegemist siis, kui antakse edasi mingi ametlik teade, või vastupidi, nõutakse mingit ametlikku kutset või teadet. Või siis kaubandusinspektsioon kontrollib konkreetses kaupluses kaubanduseeskirjadest kinnipidamist. Kontrollimise lõppedes lõpeb ka vastav haldusõigussuhe.
Kestvatel haldusõigussuhetel on õiguslikult suurem tähtsus. Nendest võib nimetada järgmisi:
isikutega seotud haldusõigussuhted. Siia kuuluvad avaliku teenistuse suhted, suhted, mis tulenevad avalik-õigusliku korporatsiooni (ühenduse) liikmelisusest, kaitseväe- ja asendusteenistuse suhted, õppeasutustes tekkinud suhted jne.;
varaga seotud haldusõigussuhted. Näiteks maksuvõlgnevusest tekkinud suhted, suhted, mille aluseks on pensioniõigus, õigus töötu abirahale, õigus saada mitmesuguseid sotsiaaltagatisi jne.;
kasutamissuhted . Siin võib nimetada suhteid, mis tekivad elamu- ja kommunaalmajanduses, vee- ja energiaga varustamisel, ühistranspordi kasutamisel jne.
Muidugi, selline liigitus on suhteline ja tal puudub rangelt võttes ühtne liigituse alus. Näiteks kasutamissuhted on sageli põimunud isikutega seotud haldusõigussuhetega. On ju kohalike omavalitsusüksuste ülesandeks valla- või linnaelanikele normaalsete elamistingimuste loomine (elamu- ja kommunaalmajandus, kanalisatsioon, valla- ja linnasisene ühistransport jne.). Sama võib öelda ka isikutega seotud haldusõigussuhete ja nn. varaliste suhete kohta. Kohalike omavalitsusüksuste ülesandeks on ka sotsiaalabi küsimused jne. Ka kasutamissuhted ei ole kõik puhtalt haldusõigussuhted, nad võivad olla ka eraõiguslikud.
Eraldi rühma moodustavad nn. deliktsed haldusõigussuhted, mis on seotud haldusõiguserikkumistega ja haldusvastutusega.

4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused

Haldusõigussuhted tekivad, muutuvad ja lõpevad teatud asjaolude olemasolul, mis on determineeritud haldusõigusnormidega. Neid asjaolusid nimetatakse juriidilisteks faktideks ja nad on sätestatud õigusnormi hüpoteesis. Juriidiliste faktidena käsitletakse sündmusi ja tegusid. Sündmused on niisugused asjaolud, mis oma tekkepõhjuste ja kulgemisprotsessi poolest ei sõltu inimese tahtest. Näiteks sünd, teatud vanusesse jõudmine, loodusõnnetus jne. Tegudeks loetakse inimese tegevust, s.h. ka teost hoidumist, kui seadus loeb selle juriidiliseks faktiks. Teos avaldub inimese aktiivne tahteavaldus. Teod on enamlevinud juriidilisteks faktideks. Teod jagunevad õigustoiminguteks ja õigusvastasteks tegudeks. Enamlevinud õigustoimingu liigiks on halduse üksikaktid. Halduse üksikakti andmine on toiming, mis on otseselt suunatud teatud õiguslike tagajärgede tekitamisele. Näiteks ametnik annab käskkirja isiku avalikku teenistusse määramiseks.
Õigusvastased teod ei vasta haldusõigusnormi ettekirjutustele. Tegemist on õiguserikkumisega. Tekkinud haldusõigussuhete sisuks on õigusliku vastutuse vahendite rakendamine. Kui see vastutus on sätestatud haldusõigusnormiga, siis rakendatakse haldusvastutust. Selliseid suhteid nimetatakse deliktseteks haldusõigussuheteks. Järgnev skeem annab ülevaate juriidilistest faktidest:

IV. Haldusorganisatsioon

§1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid

1. Avaliku halduse kandja mõiste

Kui räägitakse riigist või haldusest üldse, siis peetakse eelkõige silmas erinevate organisatsioonide ja subjektide kogusummat, kes esinevad nn. haldusekandjatena, kelle funktsiooniks on haldusülesannete täitmine. Pidepunktiks haldusekandjate määratlemisel on nende õigusvõime. Kui me peame silmas, et avalik haldus kui tegevus peab olema õiguspärane, siis ei piisa üksnes õigusnormist, mis haldust õigustab või kohustab, vaja on täpselt ära määratleda ka need subjektid, kes on nende õiguste ja kohustuste kandjateks. See toimub õigusdogmaatiliselt sellel teel, et teatud institutsioonidele antakse õigusvõime ning nad muutuvad vastutusvõimelisteks subjektideks, kellel on haldusõiguslikud õigused ja kohustused. Seega avaliku halduse kandja on õigussubjekt, kellele õiguskorra poolt on antud teatud hulk õigusi ja peale pandud kohustused avaliku halduse teostamisel. Iga iseseisev avaliku halduse kandja on samaaegselt ka avalik-õiguslik juriidiline isik.

2. Riik

Eriline koht haldusekandjate hulgas on riigil. Õigussuhete raames omandab riik avalik-õigusliku juriidilise isiku vormi. Tal on kõik juriidilisele isikule omased tunnused. Tal on vara (riigivara), ta võib sõlmida lepinguid, võttes endale teatud õigusi ja kohustusi, ta võib esineda ühe poolena kohtus, tema suhtes võidakse langetada kohtuotsus (kahju hüvitamine) jne. Samal ajal on riik eripärane avalik-õiguslik juriidiline isik. Ta on ainuke juriidiline isik, kellel on kompetentsi jaotamise kompetents. Ainult riigil on õigus määrata iseenda prerogatiivide maht, kõigil teistel on riigi poolt antud ja tunnustatud õigused ning prerogatiivid, samuti teostab ta kontrolli kõigi teiste juriidiliste isikute üle. Riigi kui juriidilise isiku funktsioonid on universaalsed , teised juriidilised isikud tegutsevad teatud kindlates valdkondades.
Ka Eesti õiguskord käsitleb riiki avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 6 lg. 3 sätestab, et riik ja kohalik omavalitsusüksus osalevad tsiviilõigussuhetes avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Seda rõhutatakse ka asjaõigusseaduses, mille § 6  1. lõige määratleb omaniku mõiste - nendeks võivad olla füüsiline isik või eraõiguslik juriidiline isik (eraõiguslikud isikud), samuti riik või kohalik omavalitsusüksus ning avalik-õiguslik juriidiline isik (avalik-õiguslikud isikud). Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 24 täpsustab avalik-õiguslike isikute mõistet. Nimetatud paragrahvi 1. lõige konstitueerib, et avalik-õiguslikud isikud on riik, kohalik omavalitsusüksus ja muud isikud, kelle põhiülesandeks on avalik-õiguslike funktsioonide täitmine.
Riigil ei ole võimalik ja ka otstarbekas teostada kõiki avali -õiguslikke haldusülesandeid oma organite kaudu. Sellepärast antakse teatud osa nendest seadusega üle iseseisvatele õigussubjektidele, kes muutuvad sellega avaliku halduse kandjateks, avalik-õiguslikeks juriidilisteks isikuteks. Seda protsessi nimetatkse detsentraliseerimiseks. Detsentraliseerimine tähendab lõpliku otsustusõiguse üleandmist iseseisvatele õigussubjektidele ning ta sisaldab endas olulisi demokraatlikke väärtusi. Otsuste tegemise õigus antakse üle asjast huvitatud isikutele või nende esindajatele. See tähendab, et otsustamine viiakse võimalikult lähedale neile, keda need otsused puudutavad.
Saksa õigussüsteemis eristatakse kolme liiki avaliku halduse kandjaid , kellele on riigi poolt üle antud iseseisvad haldusülesanded ja iseotsustamisõigus. Nendeks on avalik-õiguslikud korporatsioonid (ühendused), avalik-õiguslikud asutused ja avalik-õiguslikud sihtasutused. Prantsuse õigussüsteemis eristatakse territoriaalseid halduskollektiive ja riiklikke asutusi .
Kolmekümnendate aastate Eesti haldusõigusteoorias käsitleti samuti kolme liiki iseseisvaid haldusekandjaid. Nendeks olid korporatsioonid, asutused ja sihtasutused.
Kehtivas õiguskorras on eraõigusliku ja avalik-õigusliku juriidilise isiku mõisted ja liigid sätestatud tsiviiliseadustiku üldosa seaduses. Nimetatud seaduse § 6 kohaselt on eraõiguslike juriidiliste isikute liikideks täisühing, usaldusühing, osaühing, aktasiaselts, ühistu, sihtasutus, mittetulundusühing ja ­liit. Seadus võib ette näha ka muid eraõiguslikke juriidilisi isikuid. Kokkuvõtlikult öeldes nimetab seadus expressis verbis kahte liiki eraõiguslikke juriidilisi isikuid - ühendusi ja sihtasutusi, kusjuures seaduse alusel võib luua ka muid liike. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute liike peale riigi ja kohaliku omavalitusüksuse seadus välja ei too. Lähtudes reaalsest õiguspraktikast, Eesti Vabariigis kuni 1940. aastani aktsepteeritud seisukohtadest ning Saksa õigussüsteemi sisulisest lähedusest meile, võib välja tuua kolme liiki iseseisvaid avaliku halduse kandjaid - avalik-õiguslikud korporatsioonid ehk ühendused, avalik-õiguslikud asutused ja avalik-õiguslikud sihtasutused ehk fondid .

3. Avalik-õiguslik korporatsioon

Avalik-õiguslik korporatsioon on A.­T. Kliimanni järgi enesekorraldamise õiguse alusel tegutsev organisatsioon. Neile on obligatoorseks tunnuseks liikmeskonna olemasolu ning nad täidavad haldusülesandeid. Kokkuvõtlikult öeldes on avalik-õiguslik korporatsioon liikmeskonna alusel organiseeritud õigusvõimeline avalik-õiguslik ühendus, kes on varustatud avaliku võimu volitustega ja täidab riikliku järelevalve all riigi haldusülesandeid. Kehtiva õiguse järgi on avalik-õiguslikeks korporatsioonideks eelkõige kohalikud omavalitsusüksused - vallad ja linnad. Nad vastavad kõigile korporatsiooni tunnustele. Nii tsiviilseadustiku üldosa seaduse kui ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (§ 10) kohaselt on nad avalik-õiguslikud isikud, seega õigusvõimelised. Neil on oma liikmeskond - valla- ja linnaelanikud, samuti on neil kohaliku elu küsimuste iseseisev ja lõpliku otsustamise ja korraldamise õigus (KOKS § 3 p. 1). Kohalikud omavalitsusüksused täidavad haldusülesandeid - korraldavad ja juhivad iseseisvalt kohalikku elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi (KOKS § 2 lg. 2).
Avalik-õiguslike korporatsioonide hulka kuulub ka notarite koda. Notariaadiseaduse § 34  1. lõike järgi on notarite koda juriidilise isiku õigustega avalik õiguslik ühendus. Nimetatud seaduse § 33 lg. 1 alusel kuuluvad notarite koja koosseisu kõik ametisse nimetatud notarid, seega on ta õigusvõimeline, kindla liikmeskonnaga ühendus. Tema põhiliste ülesannete hulka kuulub notariaaltoimingute tegemise praktika ühtlustamine ja notarite ametitegevuse koordineerimine , meetmete rakendamine notarite poolt oma ülesannete täielikuks ja kohusetruuks täitmiseks ning notaritele selleks abi osutamine, osavõtt notarite väljaõppest ja valikust, nende kvalifikatsiooni tõstmisest ning muudest notariaadi kaadrialaste küsimuste lahendamisest. Notarite koda osaleb notarite tegevuse üle järelevalve teostamisel ning notarite kutse-eetika nõuete järgimise kontrollimisel jne. (NS § 35). Loetletud ülesandeid võib kvalifitseerida kui avalik-õiguslikke haldusülesandeid.
Avalik-õiguslikuks korporatsiooniks on samuti Eesti Advokatuur. Ta on seaduse "Eesti Advokatuuri kohta" § 1 lg. 3 järgi juriidiline isik. Advokatuuri kuuluvad vandeadvokaadid, vandeadvokaadi vanemabid ja vandeadvokaadi abid (AS § 3 lg. 2) Eesti Vabariigis võib advokaadina tegutseda ja advokaadi nimetust kanda ainult advokatuuri kuuluv isik (AS § 3 lg.1). Seega on advokatuuril kindel liikmeskond. Tema ülesanne - anda õigusabi (AS § 1 lg. 1) - on avalik-õiguslik ülesanne.
Kehtiva õiguse alusel võib avalik-õiguslikest korporatsioonidest nimetada veel vähemusrahvuste kultuuriomavalitsust. Vähemusrahvuste kultuuriautonoomia seaduse § 2  1. lõike järgi on vähemusrahvusse kuuluvatel isikutel õigus moodustada kultuuriomavalitsusi neile põhiseadusega antud kultuurialaste õiguste teostamiseks. Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsusi võivad moodustada saksa, vene, rootsi ja juudi vähemusrahvusest isikud ja nendest vähemusrahvustest isikud, kelle arv on üle 3000 (VKS § 2 lg. 2). Taotlemise aluseks on rahvusnimekiri, mille koostavad rahvuslikud kultuuriühingud või nende liidud (VKS § 7). Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse põhieesmärgiks on emakeelse õppe korraldamine ja järelevalve selleks ettenähtud varade kasutamise üle, vähemusrahvuse kultuuriasutuste moodustamine ja nende tegevuse korraldamine, rahvuslike kultuuriürituste läbiviimine, vähemusrahvuse kultuuri ja hariduse edendamiseks fondide, stipendiumide ja preemiate asutamine ning määramine (VKS § 5 lg. 1). Ka kirikud ja kogudused kuuluvad avalik-õiguslike korporatsioonide hulka.
Avalik-õiguslikke korporatsioone võib liigitada spetsiifiliste tunnuste alusel. A.­T. Kliimann liigitab korporatsioone pädevuse alusel nn. autonoomseteks korporatsioonideks ja autonoomiat mitteomavateks korporatsioonideks. Autonoomsed korporatsioonid on sellised, millised on õigustatud oma elu korraldama üldaktide alusel. Selle liigituse järgi kuuluvad autonoomsete korporatsioonide hulka kohalikud omavalitsusüksused, kuna neil on määrusandlusõigus. Saksa õigusteadlased eristavad nelja liiki korporatsioone:
1) territoriaalkorporatsioonid. Need on ühendused, mille liikmeskond on määratletud territoriaalse põhimõtte alusel. Kehtivas õiguskorras kuuluvad sellesse liiki kohalikud omavalitsusüksused;
2) personaalkorporatsioonid. Selliste ühenduste liikmeskond kujuneb kas teatud kutseala printsiibil (advokatuur, notarite koda) või siis vabatahtlikkuse alusel (vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused). Personaalseid korporatsioone võib eristada ka selle järgi, kas liikmeskond formeerub vabatahtlikkuse põhimõttel või nn. sunniprintsiibil. Esimesse liiki jäävad vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused, teise advokatuur ja notarite koda;
3) reaalkorporatsioonid. Liikmeskond moodustub liikmete omandi või ettevõtete asukoha järgi. Reaalkorporatsioonideks on Saksa õiguskorras tööstus- ja kaubanduskoda, jahimeeste seltsid jne. Eesti õiguskorras ei ole käesoleval ajal sellist liiki ühendusi, mis vastaksid kõigi avalik-õiguslike korporatsioonide tunnustele;
4) liitkorporatsioonid (Verbandskörperschaften). Nende liikmeteks on juriidilised isikud. Eesti õiguskord selliseid avalik-õiguslikke korporatsioone ei tunne.
Avalik-õiguslike korporatsioonide tegevuse üle teostab riik järelevalvet. Selle eesmärgiks on:
1) kaitsta ühenduse liikmeid ühenduse juhtorganite omavoli eest;
2) kaitsta ühendust ja selle huvisid ühenduse juhtorganite kahjuliku tegevuse eest;
3) kaitsta õiguskorda ühenduse juhtorganite õigusvastase tegevuse eest;
4) kaitsta riigi huvisid ühenduse juhtorganite kahjuliku tegevuse eest;
5) tagada asjalik koostöö kaudse riigihalduse valdkonda kuuluvate ülesannete täitmisel.

4. Avalik-õiguslik asutus

Halduse kandjate järgmise liigi moodustavad avalik-õiguslikud asutused, mis on samuti iseseisvateks õigussubjektideks. Nad on avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Avalik-õiguslikel asutustel on kolm põhilist tunnust:
1) nad kujutavad endast haldusteenistujate ja asjade (hooned, sisseseade, tehnilised vahendid jne.) organisatsioonilist koondamist, ühtsust;
2) nad täidavad vastavalt oma asutamise eesmärgile teatud haldusülesandeid, osutavad teatud teenuseid;
3) neil on vastavad avalik-õiguslike teenuste kasutajad.
Põhiline vahe avalik-õiguslike korporatsioonide ja avalik-õiguslike asutuste vahel seisneb selles, et esimestel on liikmeskond (liikmed), teistel see puudub. Konkreetsetel juhtudel võivad erinevused olla ka õiguste ja kohustuste mahus . Avalik-õiguslike asutuste hulka kuuluvad näiteks Rahvusraamatukogu , üldkasutatavad rahvaraamatukogud, aga ka raadio ja televisioon . Nii sätestatakse ringhäälinguseaduse § 24  1. lõikes, et Eesti Raadio ja Eesti Televisioon on avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Nad on iseseisvad õigussubjektid oma õiguste ja kohustustega. Oma saadete ja programmide loomisel ning ringhäälingus edastamisel on Eesti Raadio ja Eesti Televisioon sõltumatud, nad lähtuvad üksnes seaduse nõuetest (RS § 28). Kuigi Eesti õiguskord tunnistab asutusi juriidiliste isikutena (iseseisvate õigussubjektidena), on nende, välja arvatud mõned erandid, õiguste maht tihti väga kitsas ja sageli ei saa siin sõna otseses mõttes rääkida detsentraliseerimisest. Tegemist ei ole siiski niivõrd õiguspoliitilise tendentsiga, kuivõrd nõukogude õigussüsteemi, kus tsentralisatsioon oli viidud absurdsuseni, jääknähtudega. Samuti nagu avalik-õiguslike korporatsioonidegi puhul teostab riik avalik-õiguslike asutuste tegevuse üle järelevalvet.

5. Avalik-õiguslik sihtasutus

Kolmandaks avaliku halduse kandjate liigiks on avalik-õiguslikud sihtasutused ehk fondid. Nad on iseseisvad õigussubjektid, avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Avalik-õigusliku sihtasutuse tunnuseks on sihtasutuse asutaja poolt vara eraldamine teatud eesmärgi taotlemiseks. See eesmärk peab teenima avalikke huvisid. Kehtivas õiguskorras võib avalik-õigusliku sihtasutusena nimetada näiteks Kultuurkapitali. Vastavalt Kultuurkapitali seaduse §­le 1 on Kultuurkapital avalik-õiguslik juriidiline isik, kelle tegevuse eesmärk on kunstide ja rahvakultuuri toetamine rahaliste vahendite sihipärase kogumise ja sihtotstarbelise jagamise kaudu. Kultuurkapitali ülesandeks on toetada kunstide edendamise, tutvustamise ja populariseerimise projekte, kultuurialaseid teadusuuringuid ning soodustada kunstide ja rahvakultuuri arengut. Tema pädevusse kuulub ka vastaval kultuurialal silma paistnud kultuuritegelaste, samuti andekate ja arenguvõimeliste isikute toetamine jne. Kultuurkapitali tulud laekuvad alkohoolsete jookide ja tubakatoodete aktsiisist, hasartmängumaksust, samuti varalistest annetustest ja pärandustest, aga ka majandustegevusest. Teiseks iseloomulikuks avalik-õiguslikuks sihtasutuseks on näiteks Keskkonnafond. Keskkonnafondi seaduse § 2  1. lõike kohaselt on Keskkonnafond oma põhikirja alusel tegutsev riiklik organisatsioon keskkonnaministri valitsemisalas. Ta on juriidiline isik, s.t. iseseisev õigussubjekt. Nimetatud seadus sätestab riigi ja omavalitsuste eelarvetest tehtavate looduskeskkonna ja ­varade kaitse sihtotstarbeliste eraldiste, saastekahju hüvitise ja muudest allikatest saadavate vahendite ühendamise ja akumuleerimise ning neid vahendeid käsutava sihtasutuse, Keskkonnafondi, tegevuse õiguslikud alused. Keskkonnafondi ülesandeks on looduskeskkonna ja ­varade kaitseks täiendavate rahaliste vahendite kogumine ning looduskeskkonna ja ­varade kaitsemeetmete lisafinantseerimine.
Nii avalik-õiguslikud korporatsioonid, asutused kui ka sihtasutused on nii organisatsiooniliselt kui ka õiguslikult iseseisvad, mis võimaldab neil teostada ainuvastutavat haldust. Kuid vaatamata sellele jäävad nad ikkagi seotuks riigiga. See ei avaldu mitte ainult selles, et nende eksistents ja ülesanded on ära määratud riigi poolt (seadusega), vaid nad alluvad ka riigi seadustele ning on allutatud riigi järelevalvele. Seepärast võib neid, vastupidiselt riigile, käsitleda kui derivatiivseid (tuletuslikke) halduse kandjaid. Avalik võim, mille kandjaks nad on, ei ole algselt omandatud, vaid on neile riigi poolt seadusega antud.

6. Osalise õigusvõimega haldusüksused

Osalise õigusvõimega avalik-õiguslikud haldusüksused on institutsioonid, kellel ei ole avalik-õigusliku juriidilise isiku staatust, kuid kes on volitatud täitma teatud avalik-õiguslikke ülesandeid vastavalt oma pädevuse piiridele. Nende struktuur võib olla korporatsioonide ja asutuste sarnane. Niikaugele kui ulatub nimetatud institutsioonide õigusvõime, on nad ka avaliku halduse kandjateks. Näitena võib siin nimetada osavalda või linnaosa, mis asub valla või linna maa-alal ja koosseisus ning tegutseb volikogu kinnitatud osavalla või linnaosa põhikirja alusel (KOKS § 56). Analoogiline õiguslik seisund on ka ülikooli teaduskondadel, kes ei ole iseseisvad avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kuid kellel on kindlad avalik-õiguslikud ülesanded ja vastutus.

7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad

Teatud avalik-õiguslikud funktsioonid võib riik seaduse või halduslepinguga üle anda ka eraõiguslikele isikutele. See on detsentraliseerimise kui protsessi üks osa. Neid ülesandeid, mis riik annab, täidavad eraõiguslikud subjektid iseseisvalt ning ainuvastutavalt. Nendes piirides on eraõiguslikud isikud ka avaliku halduse kandjateks. Eraõiguslikud avaliku halduse kandjad võivad olla nii füüsilised kui ka juriidilised isikud. Eesti õiguskorras on see uus nähtus, kui mitte arvestada kogemust, mis pärineb kolmekümnendatest aastatest. Nõukogude õigussüsteem kui totalitaarse riigi õigussüsteem midagi sellist ei tundnud . Seoses notariaadiseaduse vastuvõtmisega võib kehtiva õiguse baasil tuua ka esimese näite. Notariaadireformi sisuks oli üleminek riiklikult süsteemilt nn. ladina notariaadi mudelile. Nimetatud seaduse § 3  1. lõike kohaselt on notar isik, kes peab riigiametit vabakutselisena ning täidab notariaadi ülesandeid, tehes notariaaltoiminguid. Toodud sätte sõnastus ei ole õnnestunud, eriti konstruktsioon "peab riigiametit vabakutselisena". Kuid sellele vaatamata asja sisu ei muutu. Notar ei ole riigiametnik , vaid eraõiguslik isik, kellele riik annab seadusega üle teatud ülesannete teostamise õiguse ja kohustuse. Vastavas ulatuses teostab riik tema tegemise üle ka järelevalvet, s.t. kontrollib seaduste ja muude õigusaktide järgimist ning elanike normaalse teenindamise tagamist. Notariaaltoimingute teostamisel on notar sõltumatu, mis muudab ta ka ainuvastutavaks. Notar vastutab oma ametitegevusega tekitatud kahju eest isiklikult. Riik vastutust ei kanna. Notar ei saa riigilt palka, talle kuulub ametitegevuse eest makstav tulu. Vaatamata sellele, et seaduse järgi nimetab notari ametisse justiitsminister (NS § 14 lg. 1), et ette on nähtud notari ametialased kitsendused (ei või pidada teisi palgalisi ameteid ega olla muul palgalisel tööl, v.a. pedagoogiline ja teadustöö, ei või tegelda maaklerlusega jne.), ei ole notar riigiametnik, vaid eraõiguslik isik. Avalikuks teenistuseks saab lugeda avalike ülesannete täitmist riigi-, omavalitsuse või muu avalik-õigusliku juriidilise isiku teenistuses. Teenistussuhted on tunduvalt laiem mõiste, kui õigused ja kohustused, mis tekivad avalik-õiguslike ülesannete seaduslikul delegeerimisel. Siia kuuluvad palk, sotsiaalsed tagatised jne. See kõik notarile ei laiene . Peale nimetatu sätestab seaduse § 3 lg. 4 selgesõnaliselt, et notar on oma büroo töötajate tööandja. Ta ei esinda riiki kui tööandjat, vaid kui eraõiguslik isik on ise tööandja.
Vastavalt sellele, kas riik täidab teatud haldusülesandeid ise või delegeerib need iseseisvatele õigussubjektidele, saab rääkida kas vahetust või kaudsest riigihaldusest. Seega riigihaldus laiemas tähenduses (haarab nii vahetu kui ka kaudse riigihalduse) kujutab endast tegelikult avalikku haldust. Seda teostatakse avalikes huvides.
Järgnevad skeemid annavad ülevaate haldusorganisatsioonist ja haldusekandjatest:

§2. Haldusorgan

1. Haldusorgani mõiste ja tunnused

Organi mõiste on riigi- ja õiguse teoorias üks põhjalikumalt läbitöötatud küsimusi. Vaatamata sellele esineb õiguskirjanduses väga erinevaid organi määratlusi. Normativistliku organiteooria rajaja Hans Kelsen käsitles organina kõrgema astme normi poolt määratud madalama astme normi loojat . Kuna tema õigusteoreetiline süsteem ei teinud vahet avaliku ja eraõiguse vahel, siis luges H. Kelsen avalik-õiguslike normiloojate kõrval organiteks ka kodanikke.
A.­T. Kliimann nimetas organiks õiguskorra funktsioonide avalik-õiguslikke teostajaid. Sellel alusel liigitas ta organeid legislatiiv- ehk seadusandlusorganiteks, haldusorganiteks ja kohtuorganiteks. Lähtuvalt toimingute sisust tõi ta välja normatiivsed ehk ametiorganid ja faktilised ehk teoorganid. Selle järgi on organiteks ka koolid, haiglad, muuseumid jne. A.­T. Kliimanni viimasena nimetatud liigituse puhul erineb avalik-õigusliku organi käsitlus oluliselt eraõiguses legitimeeritud määratlusest.
Georg Jellineki organiteooria lähtus avalik-õigusliku ja eraõigusliku juriidilise isiku ühtsest käsitlusest. Teiste sõnadega öeldes võttis ta avalik-õigusliku organi määratlemisel aluseks eraõiguses aktsepteeritud õigussubjektsuse. Tema õigusteoreetilised seisukohad organi mõiste avamisel on aktuaalsed ka kaasajal. Näiteks lähtub sellest üldjoontes Saksa õigusteooria. Järgneva käsitluse aluseks on G. Jellineki teooria kontseptuaalsed lähtekohad ja positiivne õigus.
Avaliku halduse kandjad on õigusvõimelised, neil on küll õigusvõime, kuid puudub teovõime. Tegutsema on suutelised aga üksnes inimesed, kes realiseerivad haldusekandjate õigusi ja kohustusi. Haldusekandja ja inimeste ühendamine toimub õigustehniliselt haldusekandja organi kaudu. Organ on õiguslikult loodud haldusekandja asutus, millel on kindel pädevus (õigused ja kohustused). Kuid see pädevus ei ole tema isiklik pädevus, vaid haldusekandja pädevus. Organid väljendavad haldusekandja tahet oma pädevuse piires. Et mõista organi õiguslikku seisundit, tema funktsioneerimise võimalust, tuleb organist eraldada organi käsutaja (Organwalter). Organi käsutajaks on need inimesed, kes teostavad organile antud pädevust. Organi käsutaja muudab organi pädevust kasutades haldusekandja teovõimeliseks. Organi käsutaja õiguslikult relevantne käitumine on determineeritud haldusekandja ja tema organi poolt. Näiteks vallavolikogu on valla organ. Volikogu liikmed (organi käsutajad) kasutavad valla pädevust.
Organ on iseloomulik ka eraõiguslikele juriidilistele isikutele. Organit võib määratleda institutsionaalse ja funktsionaalse tunnuse alusel:
1) institutsionaalselt kuulub organ küll halduse kandja koosseisu, kuid organisatsiooniliselt on ta iseseisev asutus. Tema õiguslik konstantsus on tagatiseks, et ta püsib sõltumata sellest, kas tema käsutaja vahetub või mitte. Ta püsib ka siis, kui teatud aja jooksul organi käsutaja üldse puudub. Organi iseseisvus on õiguslikult determineeritud, ei ole piiramatu;
2) funktsionaalselt kuulub organile kindel pädevus. Kuid see pädevus ei ole tema enda oma, vaid nn. võõras pädevus, sest ta kasutab oma kandja pädevust. Ta ei tegutse enda jaoks, vaid oma kandja huvides, ta ei ole kohustatud ja vastutav mitte iseenda, vaid oma kandja ees. Näiteks võib riiki teatud mõttes määratleda kui korporatsiooni, kelle liikmeteks on kodanikud ja riigi organid parlamendi, valitsuse jne. näol on vastutavad rahva ees.
Organ peab vastama teatud tingimustele, nendeks on:
1) ta peab olema varustatud avaliku võimu volitustega ja omama nende teostamiseks vastavaid vahendeid ( teenistujad , ametnikud, materiaalne baas jne.);
2) ta peab olema organisatsiooniliselt iseseisev;
3) tal peab olema teatud koht haldusorganite süsteemis;
4) tema pädevus peab olema õiguslikult määratletud (seadus, põhikiri, põhimäärus ja muud õigusaktid);
Organ on kõigi juriidiliste isikute, samuti osalise õigusvõimega haldusekandjate oluliseks koostisosaks.

2. Organite liigid

Kehtivas õiguskorras on riigi haldusorganiteks Vabariigi President, Vabariigi Valitsus, ministeeriumid, riigi ametid ja inspektsioonid. Nimetatud organeid võib käsitleda ka kui riigi keskhaldusorganeid. Teise rühma moodustavad riigi kohahaldusorganid. Need on organid, mis asuvad maakondades ja täidavad oma haldusülesandeid maakonna piires. Siin võib nimetada maavalitsusi. Seega on riigil kui avalik-õiguslikul isikul palju haldusorganeid, kelle kaudu ta teostab oma õigusi ja kohustusi. Probleemi keerukus seisneb siin selles, et täpselt piiritleda iga haldusorgani pädevus, vältimaks dubleerimist, õiguslikke vaidlusi jne. Reeglina ei ole riigi haldusorganid iseseisvad juriidilised isikud, nad esinevad õigussuhetes riigi nimel ja sellises ulatuses ning volitustega nagu see seaduses on sätestatud. Nii ei ole paljudes maades näiteks ministeeriumid juriidilised isikud. Seoses tsiviilseadustiku üldosa seaduse kehtestamisega ei näe ka Eesti õiguskord ette, et riigi haldusorganid oleksid iseseisvad juriidilised isikud.
Probleem seisneb siin selles, et riigi haldusorganid on üldjuhul üles ehitatud hierarhilisel süsteemil, millega kaasneb teenistuslik järelevalve (tegevuse ja aktide õiguspärasuse ning otstarbekuse kontroll) ning interventsiooniõigus (õigus sekkuda sisulisse tegevusse). Tunnistades riigi haldusorganid iseseisvateks juriidilisteks isikuteks, muutub ka teenistuslik järelevalve problemaatiliseks ning asendub riikliku järelevalvega (õiguspärasuse kontroll). Peale nimetatud asjaolude laieneb juriidilistele isikutele ka põhiseaduse § 15 - igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Seega võivad tekkida õiguslikud vaidlused näiteks ministeeriumi ja riigi ameti või inspektsiooni vahel jne. Seega subordinatsioonisuhted asenduvad koordinatsioonisuhetega. Sellega kaasneb riigi dünaamilisuse vähenemine, langeb avaliku võimu efektiivsus ja operatiivsus. Riik kui selline pihustub paljudeks iseseisvateks ametiasutusteks. Selle tulemusena kannatavad nii avalikud huvid kui ka riigi autoriteet kodaniku silmis.
Kui riigi haldusorgan ei ole juriidiline isik ja seadus expressis verbis ei anna talle kaebeõigust, siis ei laiene neile põhiseaduse § 15. Sama kehtib ka kohaliku omavalitsusüksuste organite omavaheliste vaidluste kohta. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku §­le 5 on kaebeõigus omavalitsusel kui iseseisval õigussubjektil, mitte tema organitel.
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 44  1. lõike kohaselt on eraõigusliku juriidilise isiku organid üldkoosolek ja juhatus, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Nimetatud paragrahvi teine lõige konstitueerib, et avalik-õigusliku juriidilise isiku organid sätestatakse seaduses. Seega ei saa iseseisvate avaliku halduse kandjate puhul, erinevalt eriõiguslikest juriidilistest isikutest, rääkida ühtsetest organite tüüpidest. Millised on ühe või teise avalik-õigusliku juriidilise isiku organid, seda ütleb igal konkreetsel juhul seadus.
Kohaliku omavalitsusüksuse kui avalik-õigusliku korporatsiooni organiteks on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 4 järgi volikogu (kohaliku omavalitsusüksuse esinduskogu) ja valitsus (volikogu poolt moodustatav täitevorgan). Kuigi nimetatud seadus expressis verbis rohkem organeid ei nimeta, on sisuliselt kohaliku omavalitsusüksuse organiks ka revisjonikomisjon (KOKS § 48).
Notarite koja organiteks on notarite koja koosolek (kõrgeim organ) ja notarite koja eestseisus (täitev-korraldav organ) (NS § 4).
Advokatuuri kõrgeim organ on üldkogu, kes valib advokatuuri tegevuse korraldamiseks teised organid - esimehe, juhatuse, revisjonikomisjoni ja aukohtu (EAS § 4).
Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse organiteks on seaduse kohaselt vähemusrahvuse kultuurinõukogu ja kultuurivalitsusasutuste tegevust korraldavad kultuurivalitsused (VKS § 11 lg. 1). Kultuurinõukogu võib moodustada maakonna ja linna vähemusrahvuse kultuurivolikogu või määrata kohalikke kultuurivolinikke (VKS § 11 lg. 2).
Avalik-õiguslike asutuste organid võivad olla ainuisikulised või kollegiaalsed või esinevad mõlemad liigid koos. Näiteks Eesti Rahvusraamatukogu seaduse §­de 16, 17, 18 ja 19 kohaselt on Rahvusraamatukogu organiteks nõukogu ja peadirektor.
Konkreetsetes seadustes on sätestatud ka avalik-õiguslike sihtasutuste organid. Näiteks Kultuurkapitalil on nendeks Kultuurkapitali nõukogu, vastavate sihtkapitalide nõukogud, Kultuurkapitali kantselei (teostab Kultuurkapitali täitev-korraldavat tegevust) ja Kultuurkapitali tegevdirektor (KS §­d 11, 14, 17).
Organeid võib liigitada otsuste vastuvõtmise korra alusel monokraatseteks ehk ainuisikulisteks ja kollegiaalseteks. Monokraatseks organiks on näiteks Vabariigi President. Seevastu Vabariigi Valitsus, kohaliku omavalitsusüksuse volikogu jne. on kollegiaalsed organid.

3. Organ, asutus, ametiasutus

Organil on keskne koht riigi- ja õiguse teoorias. Õiguspraktikas seevastu kasutatakse sageli mõisteid asutus ja ametiasutus. Saksa haldusõigusteoorias loetakse ametiasutusi (Behörde) riigi või muude avaliku halduse kandjate organiteks. Vastavalt sellele, milliseid aspekte ametiasutuste puhul tahetakse rõhutada, võib rääkida ametiasutusest organisatsioonilises ja funktsionaalses mõttes. Organisatsioonilises tähenduses on ametiasutused riiklikus haldushierarhias paiknevad organid, samuti mitteriiklike halduse kandjate täidesaatvad organid. Funktsionaalses mõttes on ametiasutused kõik organid, kes on pädevad avaliku võimu teostamisel andma haldusakte või rakendama muid avalik-õiguslikke üksikabinõusid.
Eesti keeles ja ka õigusaktides on käibel nii termin asutus kui ka termin ametiasutus. A.­T. Kliimann püüdis luua nimetatud terminite kasutamise teoreetilised alused. Ta liigitas asutused teo- ja ametiasutusteks ning andis nende alljärgneva käsitluse. Normatiivfunktsiooni teostavad kollektiivisikud on ametiasutused. Kõik ametiasutused on ühtlasi ka organid ja nimelt kollektiivorganid. Normivaba funktsiooni teostavaid kollektiivisikuid nimetatakse teoasutusteks.
Arvestades keelelisi aspekte, samuti A.­T. Kliimanni õigusteoreetilise süsteemi eripära, ei ole nimetatud juriidilist terminoloogiat võimalik üksüheselt õiguskäibesse üle võtta.
Et siiski vahet teha asutuse kui iseseisva õigussubjekti ja asutuse kui organi vahel, tuleks viimast tähistada mõistega ametiasutus. See puudutab eelkõige riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse avalikku võimu teostavaid organeid. Käesoleval ajal kasutatakse õigusaktides termineid asutus ja ametiasutus võrdlemisi süsteemitult.

4. Organisisene organisatsioon

Organ koosneb tavaliselt paljudest isikutest (organi käsutajatest), mis omakorda nõuab organi sisemist organisatsiooni. See sõltub eelkõige haldusülesannete spetsiifikast ning võib olla väga erinev.
Organi ehk ametiasutuse tipus on juhataja, kes esindab ametiasutust ja on kõigi ametiasutuse teenistujate ülemuseks. Juhataja võib olla üksikisik (monokraatne süsteem) või kollektiivisik (kollegiaalsüsteem). Ametiasutusel võivad olla teistes piirkondades asuvad struktuuriüksused (haruosakonnad, filiaalid jne.). Vaatamata ruumilisele ja organisatsioonilisele eraldatusele ei ole sellised üksused iseseisvateks ametiasutusteks, iseseisvateks organiteks, vaid nende osadeks . Näiteks on Riigi Maksuametil linnades ja maakondades vastavad maksuametid. Neid juhivad direktorid , kelle määrab ametisse ja vabastab ametist Riigi Maksuameti peadirektor. Ametiasutuste sisemine struktuur koosneb tavaliselt osakondadest ja teistest struktuuriüksustest. Näiteks on ministeeriumi allüksusteks osakonnad ja talitused. Nii kuuluvad Kultuuri- ja Haridusministeeriumi koosseisu koolituspoliitika osakond , kunstide ja kultuuripoliitika osakond, teaduse ja kõrghariduse osakond. Viimase allüksusteks on teaduse talitus ja kõrghariduse talitus. Praktikas kohtab ka sellist struktuuriüksust nagu büroo. Näiteks Teede- ja Sideministeeriumi struktuuriüksusteks on osakonnad ja ka bürood. Osakondade ja talituste (ka teiste struktuuriüksuste) ülesanded ning volitused määratakse kindlaks vastavates põhimäärustes, mille kinnitab minister. Ametiasutuse kõige väiksema organisatsioonilise ühiku moodustab amet. Organisatsioonilis-õiguslikult on amet ühele isikule institutsionaliseeritud ülesannete kogum. Ameti kandjaks on isik, kes täidab ameti vastavaid ülesandeid. Need on fikseeritud ametijuhendis . Praktikas puudub ühtne ametikohtade süsteem. Seetõttu võivad küll samu ülesandeid täitvad, kuid erinevates ministeeriumides töötavad ametnikud töötada referentide, peaspetsialistide, spetsialistide, konsultantide jne. ametikohtadel.

§3. Halduse organisatsioonilised süsteemid

Halduse organisatsioonilised süsteemid on haldusorganite pädevuse piiritlemise ja teostamise põhialusteks.

1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem

Tsentralisatsioonisüsteemi aluseks on subordinatsioonisuhted. Sellega on tegemist siis, kui kõik vastava halduse kandja organid asuvad üksteise suhtes sub- ja superordinatsiooni vahekorras, alludes ühele kõrgemalseisvale organile. Vastavalt organitele on astendatud ka nende poolt antavad õigusaktid. See tähendab, et hierarhilises süsteemis madalamal astmel asuva organi aktid ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi aktidega, kusjuures kõrgemalseisval organil on tavaliselt interventsiooniõigus alluvate organite tegevuse suhtes. Tsentralisatsioonisüsteemi puhul saab rääkida pädevuse vertikaalsest jaotusest erinevate organite vahel. Tsentralisatsioonisüsteem valitseb näiteks ministeeriumi ja selle valitsemisalas moodustatud ametite ja inspektsioonide vahekorras. Teatud tsentralisatsiooni elemendid on iseloomulikud ka Vabariigi Valitsuse ja ministeeriumide suhetele. Nii on valitsusel õigus tühistada ministri määrusi ja käskkirju, mis ei ole kooskõlas põhiseaduse, seaduste, Vabariigi Presidendi seadluste, valitsuse määruste ja korraldustega (VVS § 39).
Detsentralisatsioonisüsteemi aluseks on koordinatsioonisuhted. Selles süsteemis asuvad haldusorganid üksteise suhtes koordinatsioonivahekorras. Nad on õiguslikult võrdses seisundis ja tegutsevad oma pädevuse piires sõltumatult. Detsentralisatsioonisüsteemiga on tegemist siis, kui kõrgeim riigivõimu esindaja annab otsustamisõiguse üle iseseisvatele õigussubjektidele, halduse kandjatele, kelle organid ei asu ühtses hierarhilises süsteemis riigihaldusorganitega. Näiteks on detsentralisatsioonisüsteemi alusel korraldatud riigihaldusorganite ja kohaliku omavalitsusüksuse (valla, linna) organite omavahelised suhted.
Detsentralisatsioonil on üldiselt ka omad piirid. Seal, kus esiplaanil on halduse ühtse reguleerimise huvid, on muidugi eelistatum tsentralisatsioonisüsteem.

2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem

Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteemidele rajatud haldusorganite pädevus võib olla korraldatud kas kontsentratsiooni- või dekontsentratsioonisüsteemi alusel. Kontsentratsioonisüsteem esineb siis, kui kogu haldusvõim koondub vastavas haldusekandjas vaid ühe organi või nn. keskorganite kätte.
Dekontsentratsioonisüsteemis toimub otsustamisõiguse jaotus paljude organite vahel. Kui reguleerimisülesanded jaotatakse vastava haldusekandja võrdses seisundis olevate organite vahel, on tegemist nn. horisontaalse dekontsentratsioonisüsteemiga. Nii on dekontsentratsioonisüsteemi alusel korraldatud ministeeriumide omavahelised suhted. Vertikaalse dekontsentratsioonisüsteemi sisuks on iseseisvate haldusotsuste tegemise õiguse üleandmine keskorganitelt kohapealsetele organitele.
Erinevus dekontsentratsiooni ja detsentralisatsiooni vahel seisneb peamiselt selles, et esimesel juhul säilitab organ oma koha haldusorganite hierarhilises süsteemis, teisel juhul on otsustamisõiguse üleandmine seotud iseseisva õigussubjekti tunnustamisega. Esimesel juhul on tegemist üksnes juhtimise tehnika probleemiga, teisel juhul demokraatia kui protsessiga.
Praktikas võivad üheaegselt koos esineda nii kontsentratsiooni- kui ka tsenralisatsioonire�iim. Näiteks on sellega tegemist siis, kui kõik riigi haldusorganid sõltuvad riigihalduse keskorganitest ja kõik tähtsamad otsused võtab vastu valitsus või asjaomane minister. Alluvate organite ülesandeks jäetakse üksnes neile antavate juhiste rakendamine.
Tsentralisatsiooni- ja dekontsentratsioonire�iimile on iseloomulik kõigi haldusorganite sõltuvus keskorganitest, kuid samal ajal on näiteks riigi kohahaldusorganitel suured volitused iseseisvate otsuste vastuvõtmisel.

3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem

Käsitletud põhimõtetele rajatud haldusorganid võivad olla organiseeritud monokraatse või kollegiaalsüsteemi alusel. Monokraatse süsteemiga on tegemist siis, kui organi juhataja on üksikisik ning talle on antud ainuotsustamise õigus. Seaduses võidakse ette näha ka kaasvastutuse põhimõte, mis väljendub kontrasignatuuri instituudi rakendamises. Üksikisik esineb siin primus omnium kvalifikatsioonis. Näiteks on monokraatse süsteemiga tegemist ministeeriumide puhul. Minister juhib ministeeriumi ainuisikuliselt.
Kollegiaalsüsteemi puhul on vastava haldusorgani juhiks kollegiaalisik ehk kolleegium , kellele kuulub ka otsuste vastuvõtmise õigus. Kolleegiumi juht esineb tavaliselt primus inter pares'i kvalifikatsioonis. Kollegiaalsüsteemile on rajatud Vabariigi Valitsuse, samuti kohalike omavalitsusüksuste täitevorganite tegevus. Kolleegium otsustab tavaliselt kõiki küsimusi majoriteedi ehk enamuse põhimõttel.

4. Territoriaal- ja reaalsüsteem

Pädevust võidakse piiritleda ja seda teostada ka territoriaal- või reaalsüsteemi alusel. Territoriaalsüsteemi puhul nähakse haldusorganile ette teatud territoorium , ruum, mille ulatuses ta on volitatud oma pädevust realiseerima. Territoriaalsüsteem on aluseks näiteks kohalike omavalitsusüksuste, samuti maavalitsuste pädevuse määratlemisel.
Mõiste reaalsüsteem tuleneb ladinakeelsest sõnast res (asi). Ta tähendab seda, et igale haldusorganile nähakse ette teatud haldustegevuse valdkond, ala haldustoimingute sisulise struktuuri alusel. Põhiseadus kasutab selles tähenduses mõistet valitsemisala (PS § 94). Reaalsüsteemil on piiritletud näiteks ministeeriumide pädevus. Üksikute valitsemisalade korraldamiseks on moodustatud justiitsministeerium, kaitseministeerium, keskkonnaministeerium, kultuuri- ja haridusministeerium, majandusministeerium, põllumajandusministeerium, teede- ja sideministeerium, rahandusministeerium, siseministeerium , sotsiaalministeerium ja välisministeerium.
Reaalsüsteemile rajatud haldusorganid teostavad oma pädevust kogu vastava haldusekandja territooriumil.

§4. Pädevus

Pädevus väljendab eelkõige haldusekandjate ja haldusorganite õiguste ning kohustuste mahtu. Olulise praktilise tähtsusega on see, milliseid ülesandeid täitma üks või teine institutsioon on ellu kutsutud. Organite paljususe puhul on pädevuse reguleerimine, selle piiritlemine hädavajalik.
Esiteks on see tähtis haldusorganisatsiooni enda seisukohalt. Pädevuse piiritlematus või selle kattumine toob kaasa asjatu dubleerimise, pädevusvaidlused, ja on takistuseks haldusülesannete efektiivsel täitmisel. Teiseks on pädevuse täpne määratlemine oluline ka kodanike jaoks, kes tahavad ja peavad teadma, millised ametiasutused, milliseid küsimusi on volitatud otsustama.
Pädevuse piiritlemise probleem ei ole formaalne, vaid sügavalt praktilise tähtsusega. Eriti teravalt võib see ilmneda ekstreemsetes situatsioonides . Näiteks avarii korral raudteel, mis tõi kaasa inimestele ohtliku loodusreostuse, on vajalik kiirete meetmete rakendamine. Kes peab seda tegema, kas politsei, kohalik vallavalitsus , päästeamet või keegi teine? Kui nende organite pädevus, kes koheselt peavad juhtunule reageerima, ei ole täpselt määratletud, võivad tagajärjed olla nii loodusele kui ka inimestele väga rasked.
Küllaltki omapäraselt on seadusandja lahendanud näiteks riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse pädevuse piiritlemise, mis on iseenesest väga keeruline probleem. Lisaks ülesloetletud omavalitsusüksuse omaülesannetele sätestab seadus põhimõtte, mille järgi kõik need kohaliku elu küsimused, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada, kuuluvad samuti omavalitsusüksuse ülesannete hulka (KOKS § 6 lg. 3 p. 2).
Et ei tekiks "valgeid laike" ega kannataks avalikud huvid, selleks peab kohaliku omavalitsusüksuse organitel olema täpne ülevaade nendest nn. ülejäänud kohaliku elu küsimustest.
Võib välja tuua järgmised pädevuse liigid:
1) reaalpädevus. Selle määrab ära vastav haldustegevuse ala, haldusülesannete sisu. Reaalpädevus reguleerib seda, millised ametiasutused milliseid ülesandeid täidavad (ehitus, side, haridus, transport jne.);
2) territoriaalpädevus. Kehtestab ametiasutuste pädevuse ruumilised piirid ning annab vastuse küsimusele, millisel territooriumil milline ametiasutus on volitatud haldusmeetmeid rakendama;
3) instantsiline pädevus ehk astmeline pädevus. Rajaneb ametiaasutuste hierarhilisel (astmelisel) süsteemil. Reguleerib küsimust, kas ja millistel eeldustel võib kõrgemal astmel asuv ametiasutus teha otsuseid alluvate ametiasutuste suhtes;
4) funktsionaalne pädevus. Kujutab endast ametiasutuse sisemist töökorraldust, ülesannete jaotamist ametnike vahel. Annab vastuse sellele, milliseid ülesandeid üks või teine ametnik peab täitma.
Kui konkreetse juhtumiga seoses on vajalik määratleda, kelle pädevusse antud asi kuulub, siis on olulisemad kaks esimest pädevuseliiki. Nende abil me leiame oma küsimusele ka vastuse.

§ 5. Avalik-õiguslik juriidiline isik

1. Juriidilise isiku mõiste

Avaliku halduse kandjaid kui avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid käsitleti eelmistes paragrahvides eelkõige teoreetilisest aspektist lähtudes. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute määratlemisel, nende eristamisel eraõiguslikest juriidilistest isikutest on aga ka oluline praktiline tähtsus. Sellest sõltub näiteks, milline kohus lahendab nende tegevusest tekkinud vaidlusi, milline on ühe või teise juriidilise isiku õigusvõime jne. Üksnes tegevusvaldkond kui kriteerium ei võimalda eristada avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke juriidilisi isikuid, sest näiteks hariduse andmisega, meditsiinilise teenindamisega tegelevad ka eraõiguslikud õppeasutused, eraõiguslikud haiglad jne. Eristamiseks on vajalikud juriidilised kriteeriumid.
Juriidiline isik on teatud mõttes abstraktsioon, puhtalt juriidiline, mitte füüsiline nähtus, kuid tal on väga oluline praktiline tähtsus. Ta pakub vormi isikute või vahendite ühendamiseks, et saavutada teatud eesmärk, mis ei ole sageli üksikisikule jõukohane. Juriidiline isik on seega üldjuhul isikute (nii füüsiliste kui ka juriidiliste) organiseeritud ühendus teatud kindla eesmärgi saavutamiseks. Sellised eesmärgid võivad olla kas tulunduslikud või mittetulunduslikud. Õiguslikust aspektist väljendub see spetsialiseerumise printsiibis, mis tähendab, et selline ühendus luuakse varem deklareeritud eesmärgil ning ta funktsioneerib selle nimel. Juriidilisel isikul on materiaalsed vahendid, s.t. tal on reeglina oma vara, mis on eraldatud tema liikmete varast. Seega on tal iseseisev varaline vastutus, mis laieneb üksnes juriidilise isiku, mitte tema liikmete varale. Kuid seaduses sätestatud juhtudel vastutavad juriidilise isiku liikmed või osanikud juriidilise isiku kohustuste eest täiendavalt ka oma varaga (TSÜS § 45 lg. 2). Juriidilisel isikul võivad olla oma palgalised töötajad.
Lähtudes tegevuse eesmärkidest, võib juriidiline isik omandada õigusi ja võtta endale kohustusi, mis tulenevad kas seadusest või tekivad juriidilise isiku praktilise tegevuse tulemusena. Seega esineb juriidiline isik subjektina, keda õiguskord tunnustab ja kaitseb.

2. Õigus- ja teovõime

Kehtiva õiguskorra kohaselt võivad juriidilisel isikul olla kõik tsiviilõigused ja ­kohustused, välja arvatud need, mis on omased ainult inimesele. Juriidilise isiku õigusvõimet võib piirata üksnes seadusega (TSÜS § 37 lg. 5). Avalik-õiguslike juriidiliste isikute õigusvõime nii avalik-õiguslikes kui ka eraõiguslikes suhetes sätestatakse seadusega või selle alusel. Nende õigused omanikuna võivad olla piiratumad eraõiguslike juriidiliste isikutega võrreldes. Neil ei või olla tsiviilõigusi ja ­kohustusi, mis on vastuolus nende eesmärkidega (TSÜS § 37 lg. 6).
Eraõiguslik juriidiline isik omandab õigusvõime seaduses ettenähtud registrisse kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti (TSÜS § 37 lg. 1). Avalik-õigusliku juriidilise isiku ja seaduses sätestatud juhtudel ka eraõigusliku juriidilise isiku õigusvõime tekib seaduses sätestatud ajast (TSÜS § 37 lg. 3).
Oluliseks tunnuseks, mille abil võib eristada avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke juriidilisi isikuid, on nende loomise kord. Avalik-õiguslik juriidiline isik luuakse kas kõrgeima riigivõimuorgani aktiga - seadusega või selle alusel, nn. korralduskorras, s.t. seadus delegeerib selle õiguse või kohustuse teistele organitele või iseseisvatele õigussubjektidele.
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 6  1. lõige sätestab siin küll põhimõtte, et avalik-õiguslik juriidiline isik on juriidiline isik, mis on loodud seaduse alusel avalikes huvides, kuid samas märgib seaduse § 36, et juriidilise isiku võib asutada teatud liiki juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel või otse selle juriidilise isiku kohta käiva seadusega. Seega võib avalik-õigusliku juriidilise isiku luua otse seadusega või nähakse seaduses ette nende loomine teiste volitatud organite poolt. Nii näiteks loodi seadustega Kultuurkapital ja Keskkonnafond. Üldiselt ei ole seadustes täiendavalt sätestatud seda momenti , millal tekib vastava avalik-õigusliku juriiidilise isiku õigusvõime. Kui see on sätestamata, siis tekib õigusvõime seaduse jõustumise hetkest.
Korralduskorras loodavate avalik-õiguslike juriidiliste isikute näite võib tuua rahvaraamatukogu seadusest. Nii on rahvaraamatukogu asutajaks riigi valitsusasutus või kohaliku omavalituse täitevorgan. Vastavalt seadusele võib üldkasutatav rahvaraamatukogu olla juriidiline isik. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute loomine nimetatud korras toimub õigusaktiga.
Oma eesmärke ja õigusvõimet realiseerib juriidiline isik organite kaudu, kellele pannakse institustiooni sisemine organisatsiooniline juhtimine ning tema esindamine väljaspool juriidilist isikut. Teiste sõnadega öeldes on juriidilised isikud teovõimelised niivõrd, kuivõrd on kujundatud seaduse järgi selleks nõutavad organid.
Eraõigusliku juriidilise isiku organid on üldkoosolek ja juhatus, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti (TSÜS § 44 lg. 1). Avalik-õigusliku juriidilise isiku organid sätestatakse seaduses (TSÜS § 44 lg. 2).
Vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seadusele on juriidilise isiku tsiviilõiguslik teovõime võime oma esindaja tegudega omandada õigusvõime piires tsiviilõigusi ja võtta tsiviilkohustusi, samuti neid muuta ja lõpetada. Eraõigusliku juriidilise isiku seaduslik esindaja on juhatus või seda asendav organ, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Avalik-õigusliku juriidilise isiku esinduse sätestab seadus. Kohaliku omavalitsusüksuse esindamise korra kehtestab linna- või vallavolikogu. Kohtus esindab valda või linna valla- või linnavalitsus . Esindamise küsimus on aktuaalne ka riigi kui avalik õigusliku isiku suhtes.

3. Põhikiri

Juriidilisel isikul on põhikiri või seaduses ettenähtud juhtudel ühinguleping. Seaduses sätestatud juhtudel võib juriidiline isik tegutseda seaduse alusel ka põhikirja või ühingulepinguta (TSÜS § 39). Avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel on reeglina põhikiri, kus fikseeritakse institutsiooni eesmärgid, ülesanded, organisatsiooniline struktuur, vahendite kasutamise kord, organite pädevus, töö- ja likvideerimise kord jne. Seaduses nähakse ette ka avalik-õigusliku juriidilise isiku põhikirja kinnitmise kord. Nii kinnitab Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni põhikirjad Ringhäälingu nõukogu (RS § 24 lg. 3).
Kuid mitte alati ei ole avalik-õigusliku juriidilise isiku tegevuse aluseks (üheks aluseks) põhikiri. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 57 näeb ette võimaluse, kui juriidiline isik luuakse seadusega või seaduse alusel ning selles sisalduvad sätted erinevad tsiviilseadustiku üldosa seaduse II osa 3. peatüki sätetest, siis kohaldatakse vastavate eriseaduste sätted (lex specialis derogat generali ). Näiteks sätestab kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, et vallal ja linnal on oma põhimäärus. Selles määratletakse antud valla või linna ametiasutuste moodustamise kord, õigused, kohustused ja töökord.

4. Huvi kui kriteerium

Oluliseks kriteeriumiks avalik-õiguslike ja eraõiguslike juriidiliste isikute eristamisel on nende loomise eesmärk ehk huvi. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 6 lõike 1 kohaselt on eraõiguslik juriidiline isik juriidiline isik (idem per idem), mis on loodud erahuvides. Avalik-õiguslik juriidiline isik on loodud aga avalikes huvides (TSÜS § 6 lg. 2). Avalikud huvid tulenevad nendest avalik-õiguslikest ülesannetest, mis on seaduse või muu õigusaktiga avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele peale pandud.
Kui juriidilise isiku tekkimise asjaolud on ebaselged, tuleb analüüsida just vastava institutsiooni sisulist tegevust, kas see kujutab endast avalik-õiguslike haldusülesannete täitmist või mitte.

5. Liigid

Eraõiguslikule re�iimile alluvad reeglina kasumit taotlevad (tulunduslikud) juriidilised isikud ja ka kasumit mittetaotlevad (mittetulunduslikud) juriidilised isikud, kes põhiülesandena ei täida avalik-õiguslikke ülesandeid (heategevad institutsioonid, ametiühingud, mitmesugused fondid jne.). Tsiviilseadustiku üldosa seaduse kohaselt on eraõiguslikud juriidilised isikud täisühing, usaldusühing, osaühing, aktsiaselts, ühistu, sihtasutus, mittetulundusühing ja ­liit (§ 6 lg. 2). Seaduses võib ette näha ka muid eraõiguslikke juriidilisi isikuid. Kokkuvõtlikult - eraõiguslikeks juriidilisteks isikuteks on ühendused ja sihtasutused.
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute liike tsiviilseadustiku üldosa seadus ei anna (v.a. riik ja kohalik omavalitsus). Teatud tüüpiliste tunnuste alusel, nagu eespool juba käsitletud, võib välja tuua korporatsioonid (ühendused), asutused ja sihtasutused. Liigi tähenduses langevad siin kokku ühendused ja sihtasutused. Seega juriidilise isiku liik ei anna meile alust avalik-õigusliku ja eraõigusliku juriidilise isiku määratlemiseks. Peale selle võib näiteks erakool, kuigi tal on avalik-õigusliku kooliga palju ühiseid tunnuseid, olla eraõiguslik ühendus jne.

6. Riiklik järelevalve

Avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse üle teostab riik järelevalvet. Kuid nimetatud asjaolu ei ole iseloomulik ainult avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, vaid ka eraõiguslikele juriidilistele isikutele. Erinevus võib olla järelevalve mahus. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute sisulise tegevuse (tegevuse valdkonna) üle teostatav riiklik järelevalve ja seda korraldavad organid on tavaliselt sätestatud juriidilist isikut loonud seaduses. Sageli on see fikseeritud aga väga üldiselt, selle sisu ja vormid on piiritlemata . Näiteks Kultuurkapitali seaduse § 8  2. lõike kohaselt teostab Riigikontroll Kultuurkapitali tegevuse üle majanduskontrolli. Rahvaraamatukogu seaduse § 9  2. lõike alusel teostab järelevalvet rahvaraamatukogude võrgu ja raamatukogude tegevuse üle Kultuuri- ja Haridusministeerium.
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja eraõiguslike juriidiliste isikute piirimail asuvad eraõiguslikud juriidilised isikud, kes seaduse või halduselepingu alusel täidavad avalik-õiguslikke haldusülesandeid. Nad alluvad avalik-õiguslikule re�iimile üksnes nende ülesannete täitmise piirides, ülejäänud osas sätestab selliste juriidiliste isikute õigusliku seisundi eraõigus.
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute määratlemisel tuleb esiteks kindlaks teha, kas vastav seadus ei ütle expressis verbis, et tegemist on avalik-õigusliku juriidilise isikuga . Kui see puudub, siis on vaja selgitada juriidilise isiku tekkimise asjaolusid. Kui ka need on ebaselged, siis tuleb analüüsida vastava institutsiooni sisulist tegevust, kas ta täidab avalik-õiguslikke ülesandeid.

V. Haldustoimingud ja nende vormid

§ 1. Haldustoimingud ja nende liigid

Haldustoimingute liigid ja vormid on niisama mitmekesised kui haldus ise. Nende kaudu teadvustatakse avalikku administratsiooni, nad on administratsiooni tegevuse väliseks praktiliseks väljenduseks. Täpsemalt öeldes on avalik administratsioon loodud just nimelt vastavate toimingute sooritamiseks. Oma sisult võib haldustoiminguid liigitada kahte suurde, põhiliselt erinevasse kategooriasse. Üks osa toiminguid toob kaasa muutusi õiguslikku olustikku, teine osa toiminguist sellist toimet ei oma. A.­T. Kliimann on neid liigitanud vastavalt normatiivseteks ja normivabadeks toiminguteks. Jättes kõrvale teoreetilised kaalutlused ning lähtudes üksnes terminoloogilisest otstarbekusest, võiks neid toiminguid nimetada õigustoiminguteks ja reaaltoiminguteks. See on seotud Eesti õiguskorras kasutatavate terminitega, samuti asjaoluga, et mõiste " normatiivne toiming" võib teatud mõttes eksitada, kuna kehtivas õiguses on käibel termin normatiivakt . Normatiivtoiming A.­T. Kliimanni käsitluse järgi ei ole ainult normatiivaktide, vaid ka üksikaktide andmine.
Reaaltoimingute hulka kuuluvad administratsiooni faktilised toimingud, faktiline ehk materiaalne tegevus. Näiteks liiklusummikute kõrvaldamine, tänavate puhastamine, elanikkonna vaktsineerimine , koolide, haiglate, teatrite jt. objektide ehitamine jne. Halduspraktikas esineb tihti ka toiminguid, mille sisuks on mitmesuguste asjaolude teatavakstegemine ja vormiks teatavad dokumendivormis aktid -  teated , hoiatused, kutsed jne. Nimetatud toimingud moodustavad reaaltoimingute teise liigi ja neid võib tinglikult nimetada teatamistoiminguteks. Kolmandaks reaaltoimingute liigiks on tõestamistoimingud. Reaaltoimingutele on iseloomulik see, et nad ei ole suunatud õigussuhete loomisele. Nad ei muuda üldjuhul õiguslikku olustikku.
Haldusõiguse seisukohalt on muidugi olulisemad õigustoimingud. Sellesse kategooriasse kuuluvad administratsiooni toimingud, mille tulemusena kehtestatakse uusi norme, muudetakse ja tühistatakse vanu, luuakse uusi õigussuhteid, muudetakse ja lõpetatakse eksisteerivaid. Nende toimingute alusel tekkinud suhetele on iseloomulik see, et siin on üheks pooleks avalik administratsioon, teise poolena võivad esineda kodanikud, juriidilised isikud jt. subjektid. Nimetatud toimingutele on omane õiguslik iseloom, nad on õigusliku tähendusega, nende sihiks on õigusliku tagajärje tekitamine. Õigustoimingute avaldusvormiks on haldusaktid.

§ 2. Haldusakti mõiste ja tunnused

Haldus kui eesmärgistatud tegevus on protsess, mis kujutab endast administratsiooni üksteisele järgnevate toimingute kompleksi. Haldusaktid kuuluvad administratsiooni toimingute hulka, on nende vormiks. See tähendab, et haldusaktid on administratsiooni toimingute õiguslikuks vormiks. Haldusakti olemuseks on toiming. Igasugusele toimingule on aga omane peale subjekti, eseme ja eesmärgi ka teostamise viis ja iseloom. Õigusnormide kehtestamine (muutmine, tühistamine) ja nende subsumeerimine toimub administratsiooni (subjekti) tahteavalduse kaudu. See on oluliseks tunnuseks haldusakti olemuse määratlemisel.
Haldusakti teoorias määratletakse haldusakti formaalsel ehk funktsionaalsel ja materiaalsel alusel.

1. Formaalne määratlus

Formaalse liigituse aluseks on need funktsioonid, mida avalikku võimu teostav organ täidab. Teiste sõnadega öeldes on formaalse liigituse aluseks funktsioon, mida üks või teine haldusakti liik täidab. Vastavaid funktsioone teostava organi seisukohalt on iga selle organi akt tema funktsiooni akt formaalses mõttes. Siin ei ole tähtis see, kas antud aktiga teostatakse vastava organi põhifunktsiooni või talle antud nn. abistavaid funktsioone. Näiteks haldusorganite põhifunktsiooniks on materiaalselt mõistetud haldusfunktsioon (viib ellu, rakendab, realiseerib seadusi). Kuid haldusorganid täidavad ka kõrval funktsioone nn. kahte abistavat funktsiooni - legislatiiv- ja jurisdiktsioonilist funktsiooni. Legislatiivfunktsioon on põhifunktsiooniks legislatuurile (seadusandlikule kogule e. parlamendile) ja jurisdiktsiooniline funktsioon on põhifunktsiooniks kohtutele. Mõlemad nimetatud funktsioonid on kõrvalfunktsioonideks haldusorganitele.
Seega haldusakt formaalses mõttes on avaliku administratsiooni iga akt, mis on vastu võetud talle seadusega peale pandud funktsioonide täitmiseks, olenemata sellest, kas realiseeritakse haldus-, legislatiiv- või jurisdiktsioonilist funktsiooni. Siin ei ole oluline akti sisu, vaid organ, kes selle akti vastu võttis. Lihtsustatult öeldes on haldusaktid formaalses mõttes kõik need aktid, mida võtavad vastu haldusorganid. Oma sisult (materialselt määratluselt), mille määrab ära vastav funktsioon, võivad formaalselt mõistetud haldusaktid olla erinevad.
Nagu märgitud, on avalikule administratsioonile üle antud teatud osa legislatiivfunktsioonist, mis on riigipraktikas omandanud alalise tähenduse. Selle põhjuseks on ajafaktor ja kogu riikluse arnegu eripära kaasajal. Esimene põhjus on seotud teatud kriisiolukordadega, mis võivad takistada parlamendi funktsioneerimist või nõuavad kiiret reageerimist. Teine põhjus tuleneb riigi sotsiaalsete ülesannete kasvust, riigi kui jaotaja funktsioonidest, mis nõuavad pidevat ja põhjalikku õiguslikku reguleerimist. Siit ka alternatiiv , kas osa õigusloomest anda üle administratsioonile või jätta kogu legislatiivfunktsioon parlamendile, mis toob paratamatult kaasa viimase nii kvalitatiivse kui ka kvantitatiivse ülekoormamise ja seadusandluse kui protsessi aeglustumise. Kaasaegsed riigid on läinud esimest teed. Seega võtavad haldusorganid vastu legislatiivakte ehk teiste sõnadega öeldes annavad nad õigusakte, mis sisaldavad õigusnorme (on legislatiivfunktsiooni sisuks). Selliseid administratsiooni poolt antud akte nimetatakse ka materiaalseteks seadusteks.
Administratsioon täidab teatud osas ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. Selle teostamisel annab ta jurisdiktsioonilisi ehk õigusemõistmise akte. Näiteks kui politseiprefekt teeb haldusõiguserikkumise asjas otsuse, siis on see jurisdiktsiooniline akt materiaalses mõttes ja samal ajal ka haldusakt formaalses mõttes.
Oma põhifunktsiooni, haldusfunktsiooni täitmisel annab administratsioon materiaalselt mõistetud haldusakte.
Iga põhifunktsiooni akt on selle funktsiooni akt materiaalses mõttes. Seega haldusaktid formaalses mõttes on materiaalselt mõistetud haldus-, legislatiiv- ja jurisdiktsioonilised aktid.

2. Materiaalne määratlus

Materiaalse liigituse aluseks on funktsioon, mida täidetakse. Funktsiooni olemus, tema sisu määrab ära ka vastava õigusakti sisu. Järelikult materiaalselt mõistetud haldusakti sisu määrab ära haldusfunktsioon. Kuna haldusfunktsiooni sisuks on täidesaatmine, siis materiaalselt mõistetud haldusakt on eelkõige täitevakt, temaga korraldatakse üksikjuhtumeid (registreeritavaid juhtumeid). A.­T.  Kliiman liigitas nii haldusaktid kui ka jurisdiktsioonilised aktid eksekutiivaktide kategooriasse. Tema määratluse järgi on haldusakt materiaalses mõttes primaarne eksekutiivakt ja jurisdiktsiooniline akt sekundaarne eksekutiivakt. Selle käsitluse alusel on jurisdiktsiooniline akt sekundaarne selles mõttes, et ta asub küsimust alles siis otsustama, kui see on juba kord teiste isikute poolt otsustatud. Näiteks halduskohus hakkab vaidlust lahendama üksnes siis, kui vaidluse esemeks olevat küsimust on administratsioon juba käsitlenud (kaevatakse administratsiooni antud akti peale).
Kaasaegse Saksa haldusõigusteooria rajaja Otto Mayer on materiaalselt mõistetud haldusakti määratlenud kui halduse juurde kuuluvat pretseptiivset otsust, mis määrab üksikjuhtudel alamatele ära, mis peab nende jaoks õige olema. Saksa haldusõigusteadus ja praktika on põhiliselt lähtunud tema antud haldusakti mõiste määratlusest. Nii defineeritakse Saksa haldusmenetluse seaduses haldusakti järgmiselt: haldusakt on iga korraldus, otsus või muu pretseptiivne abinõu, mida ametiasutus võtab tarvitusele üksikjuhtumi reguleerimiseks avaliku õiguse valdkonnas ja mille vahetu õigustoime on suunatud välja.
Eesti õiguskorras ei ole antud materiaalselt mõistetud haldusakti legaaldefinitsiooni. Seepärast põhineb järgnev haldusakti tunnuste analüüs kontinentaalses õigussüsteemis aktsepteeritud käsitlusel. Haldusakti tunnused on:
1) tal on regulatiivne iseloom. Reguleerimine on õiguslikult siduv korraldus, tahteavalduse või tahteavalduste selgitus , mis on suunatud õiguslike tagajärgede saavutamisele . Õiguslikud tagajärjed seisnevad selles, et luua, muuta või tühistada õigusi ja/või kohustusi või neid siduvalt kindlaks määrata;
2) tal on pretseptiivne iseloom. Haldusaktiga teostatakse avalikku võimu. Tema regulatiivsuse tagatiseks on avalik võim. Seetõttu on ka aktis sisalduvad ettekirjutused kohustuslikud. Haldusaktiga teostatakse materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni ja teda sooritatakse avaliku õiguse, täpsemalt öeldes haldusõiguse valdkonnas;
3) ta reguleerib üksikjuhtumeid. See on materiaalselt mõistetud haldusakti üks olulisemaid tunnuseid, mis võimaldab teda eristada legislatiivaktidest. Viimased sisaldavad õigusnorme, mis reguleerivad abstraktsel hulgal juhtumeid. Haldusakt reguleerib üksikjuhtumeid ja ta on suunatud individualiseeritud subjektile. Seega on tal konkreetne individuaalne iseloom. Individuaalsus ei ole kvantitatiivne vaid kvalitatiivne näitaja. Nii on haldusakt, millega autasustatakse paljusid inimesi, haldusakt materiaalses mõttes, kuna siin on adressaadid individualiseeritud, vaatamata sellele, et neid on palju. Keerulisem on aga näiteks sellise haldusakti määratlemine, mis esmavaatlusel reguleerib küll üksikjuhtumit, kuid on adresseeritud abstraktsele hulgale adressaatidele. Näiteks haldusakt, mis antakse seoses konkreetse nakkushaiguse, ütleme düsenteeriapuhanguga, ja mis keelab teatud puuviljaga kui nakkuse allikaga kauplemise. See keeld puudutab nii kauplusi kui ka üksikisikuid. Ühest küljest on siin tegemist üksikjuhtumiga (düsenteeriapuhang), teisest küljest aga abstraktse hulga adressaatidega. Lähem analüüs võimaldab siin väita, et konkreetne nakkushaigus on siin reguleerimise põhjuseks, mitte esemeks. Selleks on teatud puuvilja müük kui abstraktne hulk juhtumeid. Seega on antud juhul tegemist abstraktse regulatsiooniga ning legislatiivaktiga;
4) teda annab välja vastav avalikku võimu teostav organ. Selleks võib olla nii haldusorgan, kellele haldusfunktsioon on põhifunktsiooniks, kui ka legislatuur ja kohus, kellele haldus on kõrvalfunktsiooniks.
Kokkuvõtlikult võib öelda, et haldusakt materiaalses mõttes on haldusfunktsiooni teostamise akt, mis reguleerib üksikjuhtumeid.
Haldusakti määratlemisel on praktiline tähtsus. Näiteks vaatavad halduskohtud kaebusi ja proteste läbi üksnes materiaalselt mõistetud haldusaktide peale.

§3. Haldusakti liigid

Järgnev käsitlus põhineb haldusaktide formaalsel määratlusel.

1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel

Formaalselt mõistetud haldusaktide liigituse aluseks võib olla nende sisu ehk õiguslikud omadused. Selle kohaselt saab haldusaktid liigitada kahte erinevasse kategooriasse. Esimese moodustavad aktid, mis sisaldavad õigusnorme, teise, mis neid ei sisalda.
A.­T. Kliimann kasutas siin mõisteid üld- ja üksikaktid. Üldaktide ülesanne on anda üldnorme (õigusnorme), mis reguleerivad abstraktset hulka juhtumeid. Üksikaktid korraldavad registreeritavaid juhtumeid ja loovad selles mõttes üksiknorme. A.­T. Kliimanni käsitlust on aktsepteeritud ka positiivses õiguses. Näiteks kohaliku omavalitsuse korralduse seadus liigitab volikogu ja valitsuse aktid üld- ja üksikaktideks. Üldaktid on seega haldusaktid, mis sisaldavad obligatoorselt õigusnorme ehk abstraktseid üldkohustuslikke käitumiseeskirju. Üksikakt reguleerib aga üksikjuhtumeid.
1992.a. vastuvõetud põhiseadus tõi Eesti õiguskorda uue mõiste - õigustloovad aktid. Põhiseaduse § 139 kohaselt teostab õiguskantsler järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Lähtudes õiguspraktikas väljakujunenud arusaamadest, samuti teoreetilistest seisukohtadest võib väita, et õigustloov haldusakt on legislatiivakt. Ta sisaldab õigusnorme. Näiteks ei ole halduskohtumenetluse seadustiku § 3  2. lõike 2. punkti järgi halduskohtu pädevuses taotluste ja kaebuste lahendamine õigustloova akti peale, mis kuuluvad lahendamisele põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadusega sätestatud korras. Nimetatud seadustiku loogika järgi jagunevad haldusaktid õigustloovateks ehk üldaktideks ja mitteõigustloovateks ehk üksikaktideks.
Positiivses õiguses on käibel ka mõiste "normatiivakt". Näiteks toob töökaitseseaduse § 4 teiste õigusaktide nimetuste kõrval ära ka termini "normatiivakt". Teoorias mõistetakse normatiivakti all kompetentse organi ametlikku akti - dokumenti, mis sisaldab õigusnorme. Sellel alusel liigitatakse haldusakte normatiivaktideks ja individuaalaktideks. Viimased ei sisalda õigusnorme.

2. Liigitus vormi alusel

Vormilised haldusaktid on sellised, millele kehtiv õigus on kehtestanud kindla vormi, kindla väliskuju. Vormivabadele aktidele sellist nõuet püstitatud ei ole. Nii vormilised kui ka vormivabad haldusaktid toimetatakse põhimõtteliselt kirjalikult, kuid mitte alati. Vormivabad aktid võivad olla ka suulised. Näiteks vormivaba suuline haldusakt on politseiametniku poolt oma kohustuse täitmisel avalikku korda kaitstes antud seaduslik korraldus. Selle tahtliku eiramise eest näeb haldusõiguserikkumiste seadustiku § 143 ette halduskaristuse.
Omaette haldusaktide kategooria moodustavad liiklusmärgid. Näiteks ristteel liiklust reguleeriva politseiametniku märguanded on haldusaktid. Sama võib öelda ka liiklust reguleerivate valgusfoori märguannete ja liiklusmärkide kohta. Kuna kehtiv õigus on neile kehtestanud kindla vormi, siis võib nimetatud märguandeid ja märke tinglikult liigitada vormiliste haldusaktide kategooriasse.
Oma töös "Administratiivakti teooria" liigitab A.­T. Kliimann aktid vormi alusel ehtsa vormiga aktideks ja ebaehtsa vormiga aktideks. Ehtsa vormiga aktidel on vorm akti konstitutiivne osa, selle puudumisel muutub akt õiguslikult olematuks. Ebaehtsa vormiga aktide puhul on vorm akti kehtejõu suhtes indiferentne. Ta võib olla, kuid ei tarvitse olla.

3. Liigitus nimetuse alusel

Seadustes on kindlaks määratud, millise nimetusega haldusakte millised organid vastu võtavad. Nii annab Vabariigi Valitsus määrusi ja korraldusi, minister määrusi ja käskkirju, kohaliku omavalitsusüksuse organid määrusi, otsuseid ja korraldusi.

4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel

Sellel alusel võib haldusakte liigitada riigihaldusorganite vastu võetud haldusaktideks ja õiguslikult iseseisvate haldusekandjate antud haldusaktideks (statuutideks). Põhimõtteliselt ei rakendu siin haldusaktide astendus nende juriidilise kehtejõu alusel. Nii on Vabariigi Valitsuse määrused ja kohaliku omavalitsusüksuse volikogu määrused oma õigusjõult võrdväärsed.
Haldusaktide liigituse aluseid võib tuua veelgi, seetõttu ei ole antud käsitlus ka ammendav . Põhjalikult on haldusaktide liigituse probleemiga tegelnud A.­T. Kliimann.

§4. Halduse üldaktid

Halduse üldaktid kuuluvad formaalselt mõistetud haldusaktide kategooriasse. Haldusakti teoorias eristatakse halduse üldaktide hulgas dekreete ja määrusi, selle aluseks on nende juriidiline jõuastendus.

1. Dekreet

Haldusakti teooria kohaselt on halduse üldaktide hulgas esimesel jõuastmel dekreedid. Dekreete võib eristada kolme tunnuse alusel:
1) dekreet on alati üldakt. See tähendab, et ta sisaldab õigusnorme. Iga dekreet on oma materiaalselt sisult legislatiivakt ehk materiaalne seadus;
2) dekreet on üldakt, mida teostab üksnes avalik administratsioon, kelle peamiseks ülesandeks on haldusfunktsiooni teostamine. Sellest tulenevalt on dekreet haldusakt formaalses mõttes;
3) dekreedil on eriline juriidiline kehtejõud. Dekreediga on tegemist üksnes siis, kui tal on seadusega võrdne õigusjõud. Järelikult konkureerivad dekreedid oma juriidiliselt jõult seadustega. Vastavalt sellele, kuidas dekreedis domineerib üks või teine nimetatud tunnustest, võib neid liigitada kolme rühma:
1) dekreetseadused;
2) erakorralised dekreedid;
3) hädadekreedid.
Dekreetseadusi annab administratsioon põhiseadusliku pädevuse piires vastavate valdkondade iseseisvaks reguleerimiseks. Neile on iseloomulikud järgmised tunnused:
1) dekreetseadus asendab oma pädevuse piires täielikult seadust. Siin ei kehti põhimõte, et dekreete saab anda üksnes seaduse alusel ja täitmiseks;
2) dekreetseadusel on seadustega võrdne õiguslik alus - põhiseadus. See tähendab, et dekreetseaduste andmise õigus on sätestatud põhiseaduses;
3) dekreetseadusi annab administratsioon. Tavaliselt on selleks riigipea. Dekreetseaduste andmine on iseloomulik detsentraliseeritud legislatsiooniga riikidele. Siin on tavaliselt läbi viidud legislatsooni valdkondade piiritlemine parlamendi ja haldusorganite vahel.
Erakorralisi dekreete antakse välja põhiseaduse alusel ning eriseadustega määratud tingimustel ja korras riigikaitse eesmärgil. Erakorralistele dekreetidele on iseloomulikud järgmised momendid :
1) erakorralise dekreedi eesmärk on tagada riigi julgeolek. Reeglina võib neid anda siis, kui kogu riigis või selle osas on kehtestatud erakorraline seisukord ;
2) erakorralise dekreedi õiguslikuks aluseks on põhiseadus ja vastavad eriseadused. Põhiseaduses sätestatakse tavaliselt selle õiguse ulatus, seda teostavad organid ja teostamise üldine protseduur. Erakorralised dekreedid erinevad selles suhtes dekreetseadustest. Viimaste aluseks on üksnes põhiseadus;
3) erakorralise dekreedi teostajaks on avalik administratsioon. Selleks on tavaliselt riigipea, harvem mõni teine riigiorgan .
Hädadekreet on üldakt, mida antakse kehtivas õiguses määratletud nn. hädaolukordades. Hädadekreedi olulisteks tunnusteks on:
1) hädadekreeti teostatakse üksnes hädaolukordades. Viimased sätestatakse tavaliselt põhiseaduses, erandlikult ka eriseadustes. Nn. hädaolukorraks võivad olla loodusõnnetused, epideemiad, ökoloogilised katastroofid jne.;
2) hädadekreet asendab oma juriidiliselt jõult seadusi, kusjuures ta võib ka seadusi muuta ja tühistada. Nimetatud asjaolu eristab hädadekreeti teistest dekreetidest;
3) hädadekreedi andjaks on administratsioon, tavaliselt riigipea või valitsus.

2. Seadlus

Eesti põhiseadus dekreete expressis verbis ei nimeta. Küll on aga §­s 109 sätestatud, et kui Riigikogu ei saa kokku tulla, võib Vabariigi President edasilükkamatute riiklike vajaduste korral anda seaduse jõuga seadlusi. Kuna president oma funktsioonide kohaselt kuulub haldusorganite hulka, võib öelda, et seadluste puhul on tegemist formaalselt mõistetud haldusaktidega. Seadluste juriidiline jõud on võrdne seadustega. Põhiseaduse § 110 kohaselt ei saa presidendi seadlustega kehtestada, muuta ega tühistada põhiseadust ega põhiseaduse §­s 104 loetletud seadusi (nn. konstitutsioonilisi seadusi), riiklikke makse kehtestavaid seadusi ega riigieelarvet. Järelikult saab presidendi seadlustega muuta ja tühistada seadusi (v.a. §­s 110 loetletuid). Nimetatud tunnuste järgi kuuluvad presidendi seadlused kindlasti dekreetide hulka. Põhiseadus ei täpsusta, mida kujutavad endast edasilükkamatud riiklikud vajadused. Selle küsimuse otsustab president suvaliselt. Põhiseadus ei sätesta ka neid juhtumeid, kui Riigikogu ei saa kokku tulla. Mõeldavad on nii eriolukord , mille Vabariigi Valitsus kuulutab välja loodusõnnetuse ja katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks kogu riigis või selle osas (§ 87 p. 8), sõjaseisukord (§ 129) kui ka erakorraline seisukord (§ 129). Igal juhul eeldab see objektiivse takistuse olemasolu. Põhiseadusest tulenevate kriteeriumide alusel ei saa määratleda seadluse kuulumist ühe või teise dekreedi liiki, kuigi tal on hädadekreedi tunnused (muudab ja tühistab seadusi).
Kontrasignatuuri põhimõtte alusel kontrollivad presidendi seadlusandlusõigust nii Riigikogu esimees kui ka peaminister . See võimaldab välistada ka selle erakorralise õiguse kuritarvitamise.
Seaduste ja seadluste vahelisi võimalikke kollisioone lahendatakse sellel teel, et seadlustele omistatakse juriidiline jõud vaid seniks , kuni kokkutulnud parlament seda tunnistab. Kui Riigikogu on kokku tulnud, esitab Vabariigi President seadlused Riigikogule, kes võtab viivitamatult vastu nende kinnitamise või tühistamise seaduse.

3. Määrus

Määrus on seadusele alluv halduse üldakt. Teda iseloomustavad kolm eritunnust:
1) määrus on obligatoorselt üldakt. Ta peab sisaldama norme, mis reguleerivad abstraktset hulka juhtumeid. Määrus on seega oma materiaalselt sisult legislatiivakt, materiaalne seadus, mille kaudu toimub positiivse õiguse loomine;
2) määrusi annavad haldusorganid, kelle ülesandeks on haldusfunktsiooni teostamine. Iseseisva kohtuorganisatsiooni olemasolu korral võivad määrusi kehtestada põhimõtteliselt ka kõrgemalseisvad kohtud. Sellisel juhul lahendatakse määrustega kohtuorganisatsiooni kuuluvate isikute teenistuslikke ja muid kohtusüsteemi internseid asju (mitte õigusmõistmise asju). Eesti õiguskord seda ette ei näe. I ja II astme kohtud on nii organisatsiooniliselt kui ka majanduslikult allutatud justiitsministeeriumile;
3) määrus on seadusele alluv üldakt. Selle tunnuse alusel erineb määrus seadlusest (dekreedist). Määrus peab alati lähtuma põhiseadusest ja seadustest, mis evivad määruste suhtes kõrgemat juriidilist jõudu.
Määruste andmine administratsiooni poolt on sisuliselt legislatiivfunktsiooni teostamine, mille on delegeerinud legislatuur. Seega sõltub üksnes legislatuurist, keda, millises küsimuses ja millises ulatuses ta volitab määrusi andma. Seda teostatakse volituse ehk delegatsiooni abil. Õigusteooria ja praktika tunnevad kaht volituse liiki, need on nn. generaaldelegatsioon (üldvolitus) ja spetsiaaldelegatsioon ( erivolitus ). Generaaldelegatsioon kujutab endast üldiselt määratletud volitust määruste andmiseks, mis võib olla sätestatud põhiseaduses või seadustes. See on pädevus kestvaks teostamiseks. Spetsiaalvolituse all mõeldakse ühekordset volitust määruse andmiseks, mis on sätestatud konkreetses seaduses. Juba selle sajandi kahekümnendatel aastatel kirjutas F. Fleiner, et õigusriigi ideele vastab kõige paremini spetsiaaldelegatsioon. Lähtudes legaalsuse printsiibist ning õigusriigi põhimõtetest, tuleks ülddelegatsiooni, mis sisaldub põhiseaduses või nn. üldseadustes, kus sätestatakse vastava organi pädevus, käsitleda kui pädevuse üldist alust, komponeneti, mitte kui volitust kestvaks tegutsemiseks. Erandjuhtudel võib kõne alla tulla eriseadustes sätestatud generaaldelegatsioon, mis näeb ette nii esemeliselt kui ka ajaliselt piiratud määrusandlusvolituse. See tähendaks volitust kindlaks ajaks ja kindlateks toiminguteks. Kui need on teostatud, lõpeb ka volitus.
Delegatsiooni edasivolitamine ehk nn. subdelegatsioon määruste andmiseks ei ole üldreeglina lubatud, välja arvatud juhud , kui seadus seda expressis verbis lubab. Määrusandlusõigust volitavaks organiks saab olla üksnes seadusandlik organ.
Määrusandlusõiguse mahu järgi võib eristada kolme liiki määrusi:
1) intra legem määrused on haldusaktid, millega administratsioon on volitatud täitma, ellu viima seadust. Selline määrus konkretiseerib neid norme, mis sisalduvad rakendatavas seaduses. Intra legem määruses ei tohi olla ühtegi normi, mis ei ole kooskõlas rakendatava seadusega;
2) praeter legem määrused on haldusaktid, mida antakse suhete reguleerimiseks, mis on seni seaduse poolt reguleerimata. Selles mõttes nad asendavad seadust. Praeter legem määrused peavad olema kooskõlas ja vastama nendele tingimustele, mis on sätestatud volitavas seaduses ning nad ei tohi minna vastuollu varasemate seadustega, mis reguleerivad ligilähedasi valdkondi. Legaalsuse põhimõttega ei ole kooskõlas volitus praeter legem määruste andmiseks üldiselt. Tegemist saab olla igakordse volitusega, kus täpselt sätestatakse reguleerimise valdkond ja aeg;
3) contra legem määrus on haldusakt, millega muudetakse või tühistatakse seadusi. Nimetatud määrust kaasajal demokraatlike riikide praktikas ei kasutata, kuna ta on otseses vastuolus õigusriigi põhimõtetega.
Nii praeter kui ka contra legem määrused asendavad sisuliselt seadusi, täidavad nii öelda puhast legislatiivfunktsiooni. Määrused on oma olemuselt secundum legem üldaktid.
Põhiseaduse § 87 p. 6 ja § 94 kohaselt annavad Vabariigi Valitsus ja minister, kes juhib ministeeriumi, seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Legaalkonstruktsioon "seaduse alusel ja täitmiseks" võimaldab teha järgmised järeldused:
1) määruse andmiseks peab olema seaduse volitus, alus seaduse näol;
2) määrusega täidetakse, rakendatakse seadust. Seda rõhutab ka põhiseaduse § 87 p. 3, mis sätestab, et Vabariigi Valitsus korraldab seaduste, Riigikogu otsuste ja Vabariigi Presidendi aktide täitmist;
3) üldjuhul saab siin tegemist olla intra legem määrustega. See tuleneb ka põhiseaduse § 3 sõnast ja mõttest - riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.
Problemaatiline on küsimus, kas piisab üksnes olemasolevast seadusest, mis ei sisalda konkreetseid või konkreetset delegatsiooninormi, et asuda teda määrustega täitma. Õigusteoorias, samuti demokraatlike riikide õiguspraktikas on asutud üldjuhul seisukohale, et seaduses peab olema vastav delegatsiooninorm või vähemalt peab see tulenema seaduse sisust ja mõttest ning olema kodanikule arusaadav. Kodanikule peab olema võimalus teada, eeldada, et administratsioon hakkab oma määrustega üht või teist küsimust reguleerima, samuti see, millise ulatuse ja sisuga see regulatsioon olla võib. Mida regulatiivsem on seadus, seda suurema tõenäosusega tagatakse halduse legaalsus, ehk, täpsemini öeldes, eeldab legaalsuse printsiip seaduse põhjalikku regulatiivsust, mis võimaldab vältida administratsiooni omavoli.
Keerulisem on küsimus sellest, kas kehtiv põhiseadus võimaldab anda praeter legem määrusi. Õigusteadlane V. Lang jõudis põhjalikult 1937.a. põhiseaduse määrusandlusõiguse alust analüüsides järeldusele, et legaalkonstruktsioon "määrusandlus seaduse alusel" lubab praeter legem määruste andmist. Samal seisukohal on olnud ka Austria põhiseaduse tõlgendajad. Näiteks väitis L. Adamovich, et konstruktsioon "auf Grund der Gesetze" (seaduste alusel) lubab praeter legem määrusi. Selline järeldus on teatud mõttes loogiline, sest seadus, millega delegeeritakse praeter legem määrust andma, on aluseks määrusele ning samaaegselt täidetakse nimetatud määrusega ka volitusseadust, selles sisalduvat kohustust õiguslikult reguleerida ühte või teist valdkonda. Muidugi, legaalsuse põhimõte nõuab siin volituse täpset, nii ajalist kui ka esemelist piiritlemist. Ei saa volitada üldse ja umbmääraselt, see oleks otseses vastuolus põhiseaduse §­ga 3. Volitus praeter legem määruste andmiseks on seotud ka muude põhiseaduslike piirangutega. Nii ei saa praeter legem määrustega korraldada valdkondi, mida reguleerivad konstitutsioonilised seadused (PS § 104), samuti piirata põhiõigusi ja vabadusi (PS II ptk.) ning muid valdkondi, mille reguleerimiseks nähakse põhiseaduses ette seadused või mis kuuluvad teiste riigiorganite pädevusse. Näiteks põhiseaduse järgi sätestavad seadused Riigikontrolli korralduse (PS § 137) ja õiguskantsleri õigusliku seisundi ning tema kantselei töökorralduse (PS § 144).
Lähtudes õigusriigi üldistest põhimõtetest, eelkõige võimude lahususe printsiibist, mis on sätestatud ka Eesti põhiseaduses, tuleks praeter legem määrusi käsitleda siiski kui erandjuhtumeid. Sellistena tulevad kõne alla üksnes nn. korramäärused, millega kehtestatakse teatud eeskirju. Legislatsiooni puhas delegeerimine on vastuolus administratsiooni legaalsuse nõudega. Põhiseaduse § 3, kus sätestatakse, et riigivõimu teostamise aluseks on põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused, eeldab, et kõik õiguslikku regulatsiooni vajavad valdkonnad tuleb korraldada seadustega. Põhiseadus ei näe ette parlamendi legislatiivfunktsiooni detsentraliseerimise võimalust, v.a. presidendi seadlused, mida antakse erandolukorras.

4. Kohaliku omavalitsuse määrus

Kehtiv õiguskord tunneb ka iseseisvate õigussubjektide, nn. autonoomsete institutsioonide määrusi. Haldusakti teoorias nimetatakse neid statuutideks. Autonoomsed statuudid on riigihaldusorganite määruste suhtes detsentraliseeritud õigusaktid. Nad ei pea olema kooskõlas kõrgemalseisvate riigihaldusorganite määrustega. Nad ei kuulu haldusaktide hierarhilisse süsteemi. Seetõttu on nimetatud üldaktid oma juriidiliselt jõult täiesti võrdsed riigihaldusorganite määrustega. Võimalike kollisioonide korral lahendab vaidluse kohus. See on ka tagatiseks nende sõltumatusele riigihaldusorganite aktidest. Statuutide õiguslik olemus tuleneb autonoomsetele institutsioonidele seadusega antud autonoomiast, mille raames nad võivad iseseisvalt vastavaid valdkondi reguleerida. Statuudid kuuluvad praeter legem määruste liiki.
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele annavad valla- ja linnavolikogud ja ­valitsused üldaktidena määrusi. Valdkonnad, mida võib kohaliku omavalitsusüksuse organite määrustega reguleerida, on sätestatud eespool nimetatud seaduses. Näiteks valla- ja linnavolikogu ainupädevuses on kohalike maksude kehtestamine ja maksumäärade muutmine, koormiste määramine, toetuste andmise korra kehtestamine jne. (KOKS § 22). Juriidiliselt olemuselt on nimetatud määrused statuudid ja kuuluvad praeter legem määruste hulka. Kuid üksnes selle järgi, et neid määrusi annavad kohaliku omavalitsusüksuse organid, ei saa neid määratleda kui statuute, s.t. kui autonoomseid määrusi. Vallad ja linnad võivad täita peale nn. oma ülesannete ka kohustusi, mis on neile pandud seadusega. Kui seadusandja sätestab vastavas seaduses volitusnormi, millega annab kohalike omavalitsusüksuste organitele õiguse ja paneb peale kohustuse mingi küsimuse reguleerimiseks, siis sellisel juhul on tegemist määrusega, mis ei ole statuut. Nimetatud aktid kuuluvad riigihaldusaktide hierarhilisse süsteemi ning nad peavad olema seega kooskõlas riigihalduse keskorganite aktidega. Statuutide ja tavaliste määruste dogmaatilise eristamise aluseks on autonoomia, see on õigus seaduse alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu. Väljaspool autonoomiat antavad määrused ei ole statuudid.
Millistel autonoomsetel üksustel on õigus anda statuute, seda otsustab seadusandja.

5. Käskkiri

Õiguspraktikas on levinud ka selline õigusakt nagu käskkiri. Haldusakti teooria nimetatud akti liiki ei käsitle. See tuleneb käskkirja dualistlikust olemusest. Vastavalt sisule võib ta olla nii üld- kui ka üksikakt. Üldaktina on käskkiri haldusakti teooria seisukohalt määrus, vaatamata oma nimetusele. Praktikas võib siiski nende vahel vahet teha ja seda eelkõige regulatsiooni mahu ning reguleerivate suhete spetsiifika järgi. Käskkirjade kui üldaktidega korraldatakse üldjuhul teenistuslikke vahekordi. Näiteks käskkirjaga kehtestab asutuse juht sisekorra eeskirjad. Siin on tegemist nn. siseõigusega, tema toime on suunatud vastava institutsiooni sisse. Sise- ja välisõiguse eristamisel ei ole Eesti õiguskorras praktilist tähendust. Kui seaduses, kus sätestatakse mingi organi või ametniku pädevus, nähakse ette käskkirjade andmise õigus, siis tähendab see eelkõige seda, et nendega saab reguleerida üksnes teenistuslikke suhteid. Välja arvatud juhud, kui seadusandja expressis verbis ei määratle teda kui määrust. See tähendab, et temaga võib kehtestada abstraktseid üldkohustuslikke käitumiseeskirju, mis on adresseeritud kolmandatele isikutele. Näiteks maakonna valitsemiskorralduse seaduse § 9  2. lõike alusel annab maavanem käskkirju maavalitsuse sisemise töö korraldamiseks.
Käskkirjad üldaktidena kuuluvad Riigikohtu põhiseadusliku järelevalve kohtukolleegiumi kontrolli alla.
Õiguspraktika tunneb ka selliseid mõisteid nagu põhikiri, põhimäärus, juhend, eeskiri jne. Kõik nimetatud haldusdokumendid ei ole õiguslikus mõttes haldusaktid, ei ole õigusaktid. Et neil oleks juriidiline jõud, tuleb nad kinnitada vastava halduse üldaktiga. Õigusteoreetilisest ja ka õiguspraktilisest seisukohast muutuvad nad selle toiminguga kas määrusteks või käskkirjadeks. Näiteks käskkirjaga kinnitamata ministri juhend, mis on adresseeritud alluvatele, ei ole õigusakt. Ta ei saa olla üksikjuhtumi reguleerimise õiguslikuks aluseks, teda ei ole õiguslikult olemas.

§5. Halduse üksikaktid

1. Korraldus

Korraldusega teostab administratsioon materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni. Õigusteoreetilisest seisukohast on korraldus ainukene materiaalselt mõistetud haldusakt. See tähendab, et korraldus ei sisalda õigusnorme, tema funktsiooniks on reguleerida üksikjuhtumeid. Korraldus on üksikakt, millega midagi korraldatakse, kästakse või keelatakse, kohustatakse või õigustatakse. Korraldusi kui õigusakte annavad näiteks Vabariigi Valitsus (PS § 87 p. 6), maavanemad (MVKS § 9 lg. 2), valla- ja linnavalitsused (KOKS § 7 lg. 2) jt. organid.
Õiguspraktikas tuntakse halduse üksikakte ka teiste akti nimetuste all. Näiteks võib halduse üksikaktiks olla ka eelmises paragrahvis käsitletud käskkiri. Ja seda siis, kui ta reguleerib üksikjuhtumeid. Käskkirja andmise õigus kuulub näiteks ministrile, kes juhib ministeeriumi (PS § 94), maavanemale (MVKS § 9 lg. 2) jne. Vastavalt põhiseadusele on kõrgematel riigiametnikel oma ametkonna juhtimisel samad õigused, mis on seadusega antud ministrile ministeeriumi juhina . Seega annavad käkkirju ka riigikontrolör, õiguskantsler ja riigisekretär. Tüüpiline näide käskkirjast kui üksikaktist on avalikku teenistusse võtmine ja sealt vabastamine.
Materiaalselt mõistetud halduse üksikaktina käsitleb kehtiv õigus teatud juhtudel ka otsuseid. Näiteks võtab linna ja valla volikogu üksikaktidena vastu just otsuseid (KOKS § 7 lg. 2). Vajalik on ka teada, et Euroopa õiguses kasutatakse materiaalselt mõistetud haldusakti tähistamiseks mõistet "otsus".
Seega ei piisa üksnes akti nimetusest, et otsustada kas tegemist on halduse üksik- või üldaktiga. Selleks tuleb analüüsida vastava õigusakti sisu. Kui akt reguleerib üksikjuhtumit, on adresseeritud individualiseeritud subjektile, siis on tegemist üksikaktiga, vaatamata sellele, milline on tema nimetus. Haldusakti teooria seisukohalt on siin kõigil juhtudel sisuliselt tegemist korraldusega.
Halduse üksikaktid alluvad halduskohtu kontrollile.

2. Otsus

Otsused on halduse üksikaktid, millega administratsioon lahendab jurisdiktsioonilisi küsimusi. Seega on otsus jurisdiktsiooniline akt materiaalses mõttes. Otsused on peamisteks õigusaktideks kohtutele õigusemõistmise funktsiooni teostamisel. Kuna ka administratsioon lahendab teatud jurisdiktsioonilisi küsimusi otsusega, siis on otsus haldusakt formaalses mõttes. Otsusel on kaks iseloomulikku tunnust. Esiteks reguleerib ta vahekordi individuaalselt määratletud subjektide vahel ja teiseks teostatakse temaga jurisdiktsioonilist funktsiooni.
Otsusega lahendab administratsioon vaidlusi ja kaebusi. Vastavalt avaldustele vastamise seadusele on riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud neile adresseeritud märgukirjad ja avaldused registreerima ning neile kirjalikult vastama. Kui avaldaja ei ole nõus tema poolt esitatud märgukirja või avalduse põhjal tehtud otsusega, on tal õigus edasi kaevata kõrgemalseisvale riigiorganile või kohtusse, omavalitsuse täitevorgani otsuse korral aga kas vastavale volikogule või kohtusse. Halduskaebuseks nimetatakse teoorias vaiet, mis esitatakse vaidlust tekitanud õigusakti vastuvõtnud või toimingu sooritanud organi (ametniku) kõrgemalseisvale instantsile. Haldusvaie aga on vaie , mis esitatakse vahetult vaidlust tekitanud õigusakti andnud või toimingu sooritanud organile (ametnikule).
Otsustega lahendatakse ka teenistuslikke distsiplinaarküsimusi ning haldusõiguserikkumise asju. Haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi kuuluvad teatud haldusõiguserikkumiste asjad ametiisikute pädevusse, kes on volitatud rakendama halduskaristust.
Otsuste puhul tuleb silmas pidada asjaolu, et kehtivas õiguses ei kanna mitte kõik materiaalselt mõistetud jurisdiktsioonilised aktid otsuste nimetust. Näiteks distsiplinaarküsimusi võidakse lahendada korralduse või käskkirjaga. Seega on siin sama probleem, mis korraldustegi puhul - et määratleda akti õiguslikku olemust, tuleb analüüsida tema sisu.
Otsused kui formaalselt mõistetud halduse üksikaktid alluvad halduskohtu kontrollile. Kuid sõltuvalt sellest, millises asjas otsus on tehtud, on erinev ka nende menetluse kord halduskohtus. Otsused, mis on tehtud teenistuslikes distsiplinaarküsimustes ja haldusvaidluste lahendamisel, vaadatakse halduskohtus läbi halduskohtumenetluse seadustiku järgi, haldusõiguserikkumiste asjades tehtud otsused aga haldusõiguserikkumiste seadustiku alusel.

§ 6. Haldusleping

Käesoleval ajal puudub Eesti õiguskorras halduslepingu legaaldefinitsioon, samuti on sätestamata tema sisule ja vormile esitatavad nõuded. Küll on nii põhiseaduses kui ka seadustes viiteid halduslepingu sõlmimise võimalustele. Näiteks põhiseaduse § 154 sätestab, et kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 65  1. lõige sätestab, et kohalike omavalitsusorganite ning riigi valitsusasutuste suhted põhinevad seadusel ja lepingul. Nimetatud seaduse § 62 alusel võivad vallad ja linnad ühiste ülesannete täitmiseks näha lepinguga ette ühisasutuste moodustamise. Käsitletud õigusaktidest tuleneb, et halduslepingud on võimalikud nii üksik- kui ka üldaktidena. Halduslepingud üldaktidena tekitavad õigusi ja kohustusi impersonaalselt kolmandatele isikutele. Tulenevalt põhiseadusest on see võimalik üksnes siis, kui üks või teine seadus seda lubab.
Haldusleping üksikaktina tekitab, muudab või lõpetab õigussuhteid. Et paremini mõista halduslepingut, talle esitatavaid nõudeid, on otstarbekas ära tuua halduslepingu lühikäsitlus saksa õigussüsteemis. Saksamaa haldusmenetluse seadus loeb halduslepinguks ainult üksikjuhtumeid reguleerivaid lepinguid. Nimetatud seaduse § 54 S 1 järgi haldusleping tekitab, muudab või lõpetab õigussuhteid avalik-õiguslikus valdkonnas. Seega on talle omased kaks tunnust. Esiteks reguleerib ta üksikjuhtumeid ja teiseks saavad tema esemeks olla avalik-õiguslikud suhted. Halduslepingu sõlmimine on seaduslik niivõrd, kuivõrd õiguslikud eeskirjad ei ole selle vastu. Piirangud ei ole seotud mitte ainult õiguslike ettekirjutuste poolt kehtestatud otsese keeluga . Halduslepingu sõlmimine on lubamatu ka siis, kui kas otseselt või õigusliku reguleerimise asjaoludest tulenevalt on nõutud teiste haldusaktide andmist.
Halduslepingud võivad reguleerida nii koordinatsiooni- kui ka subordinatsioonisuhteid. Koordinatsioonisuhteid reguleerivate halduslepingute poolteks on iseseisvad õigusvõimelised avaliku halduse kandjad. Näiteks leping kahe valla vahel või leping valla ja riigivalitsemisorgani vahel jne.
Subordinatsioonisuhteid reguleerivate lepingute poolteks on subjektid, kes tavaliselt asuvad alluvusvahekorras, aga ka haldusekandja ja kodanik.
Halduskohtu pädevusse kuuluvad Eesti õiguskorras sellistest halduslepingustest tulenevad vaidlused, mis reguleerivad üksikjuhtumeid (HKS § 3 lg. 2 p. 2).

§7. Haldusaktidele esitatavad nõuded

Alljärgnevalt ei leia käsitlemist presidendi seadlused ja halduse jurisdiktsioonilised aktid, mis puudutavad distsiplinaar- ja haldusvastutust. Presidendi seadlustele esitatavaid nõudeid analüüsiti õpiku eelmistes paragrahvides. Ametiisikute otsuseid haldusõiguserikkumiste asjades käsitletakse iseseisva õppeaine, "haldusvastutuse", raames. Avalike teenistujate distsiplinaarvastutuse asjad ja neis tehtavad otsused on spetsiifilised ning nõuavad eraldi analüüsi. Seetõttu on põhitähelepanu pööratud määruste ja korralduste kui enamlevinud haldusaktide käsitlusele. Määrustele ja korraldustele esitatavad nõuded kehtivad ka teiste halduse üld- ja üksikaktide kohta, olenemata sellest, millist nimetust nad kannavad.

1. Määrustele esitatavad nõuded

Määrused peavad olema õiguspärased. See nõue eeldab, et:
1) akti sisu vastab kehtivale õigusele. Seda nimetatakse ka õigusakti materiaalseks õiguspärasuseks. Eelkõige tähendab see õigusakti andmise volituse olemasolu. Vastavalt põhiseaduse § 87 punktile 6 ja §­le 94 annavad Vabariigi Valitsus ja minister, kes juhib ministeeriumi, määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. See nõue tuleneb ka põhiseaduse §­st 3 (riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel). Seega peab igas seaduses, mille alusel Vabariigi Valitsus ja vastav minister määrusi annavad, olema delegatsiooninorm. Näiteks sätestab avaldustele vastamise seaduse § 11 järgmise delegatsiooninormi: märgukirjade ja avalduste läbivaatamisega seotud asjaajamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus. Või teine näide: jahikorralduse seaduse § 24  2. lõike kohaselt - jahieeskirjad, ulukijahiajad ja jahiulukivarude arvestuse korra kehtestab keskkonnaminister. Määrusi saab anda üksnes pärast nn. volitusseaduse jõustumist. Hiljem antud volitus on õigustühine.
Materiaalne õiguspärasus tähendab ka seda, et määrused peavad olema oma sisult kooskõlas seadustega, nad ei tohi olla nendega vastuolus. See tuleneb seaduse ülimuslikkuse põhimõttest. Peale seaduste peavad määrused arvestama ka rahvusvahelise õiguse norme. Vastavalt põhiseaduse §­le 123 ei tohi määrused sattuda kollisiooni Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega. Sama kehtib ka rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohta, mis põhiseaduse § 3 kohaselt on Eesti õigussüsteemi lahutamatuks osaks;
2) akti sisu vastab ka formaalse õiguspärasuse nõuetele. Kehtivas õiguses ei ole eriti palju neid eeskirju, mis sätestaksid määrustele kindlaid vorminõudeid. Siiski võib formaalse õiguspärasuse eeldusena välja tuua järgmised momendid:
määrusi saavad anda üksnes selleks volitatud, pädevad organid. Kehtiva õiguse järgi on nendeks Vabariigi Valitsus, minister, kes juhib miniteeriumi, valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsus;
määruses peab olema viide tema andmist volitanud seaduse sättele. Näiteks võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse "Lennuliiklustasude maksmise kord ja määrad ning maksmisest vabastamise alused", kus on sätestatud, et lähtudes lennundusseaduse §­st 47 Vabariigi Valitsus määrab: jne. Siin on konkreetne viide volitusnormile;
määrus peab olema vastu võetud kindla protseduuri, s.o. kindlate üksteisele järgnevate toimingute kaudu. Näiteks kehtestab Vabariigi Valitsuse määrus valitsusele esitatavate eelnõude kooskõlastamise korra. Kuna Vabariigi Valitsus on kollegiaalne organ, siis eeldab määruse vastuvõtmine valitsuse istungil nõutud kvoorumi olemasolu jne.;
määrus peab vastama kehtestatud vorminõuetele. Riigi Teataja seaduse kohaselt peab Vabariigi Valitsuse ja ministri määrustel ning teistel õigusaktidel olema pealkiri, õigusakti väljaandja, kuupäev, number. Vabariigi Valitsuse määruse teksti järel tuuakse ära määrusele allakirjutanud peaministri, asjaomase ministri ja riigisekretäri nimi. Ministri määruse teksti järel tuuakse ära määrusele allakirjutanud ministri nimi. Vastavalt põhiseaduse §­le 96 on valitsuse määrused kehtivad, kui nad kannavad peaministri, asjaomase ministri ja riigisekretäri allkirja. Kui nimetatud isikud on ära, siis kirjutavad määrusele alla neid seaduslikult asendavad isikud. Ministri määrusele kirjutab alla minister. Kohaliku omavalitsusüksuse organite määrustele kehtivad üldjuhul eespool nimetatud nõuded. Volikogu määrustele kirjutab alla volikogu esimees või tema asendaja (KOKS § 23 lg. 6). Linna- ja vallavalitsuse määrustele kirjutavad alla vallavanem või linnapea ja valla- või linnasekretär (KOKS § 31 lg. 6);
määrus peab olema avaldatud. Avaldamisega lõpeb määrusandlik protsess. Seega on avaldamine määruse mitte ainult õiguspärasuse, vaid ka õigusliku eksistentsi eeldus ja tingimus. Vabariigi Valitsuse ja ministri määrused avaldatakse Riigi Teatajas ning nad jõustuvad Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval, kui vastavas aktis eneses ei sätestata teist tähtaega. Sama nõue kehtib ka kohaliku omavalitsuse määruste kohta, mis avaldatakse Riigi Teatajas. Valla- ja linnavalitsuse määrused, mida ei avaldata Riigi Teatajas, jõustuvad 10. päeval pärast avalikustamist või neis ettenähtud tähtajal. Määrused, mis tekitavad õigusi ja kohustusi impersonaalselt, peavad olema avaldatud. Seega tuleb sõnalist konstruktsiooni, "kui vastavas aktis eneses ei sätestata teist tähtaega" tõlgendada üksnes selliselt , et määruse jõustumine saab alata alles peale avaldamist. Vastasel juhul rikutakse õiguskindluse põhimõtet.

2. Korraldustele esitatavad nõuded

Korraldus peab vastama järgmistele nõuetele:
1) olema materiaalselt õiguspärane. See tähendab, et:
korraldus kui materiaalselt mõistetud haldusakt peab olema kooskõlas seaduste ja õiguse põhimõtetega. See on ka iseenesestmõistetav, sest korraldusega konkretiseeritakse, täidetakse õigusnormi. Ta ei tohi olla rakendatava õigusnormiga vastuolus. Lisaks sellele peab korraldus olema vastavuses kõigi asjassepuutuvate õiguslike ettekirjutuste ja õiguse põhimõtetega, kaasa arvatud need, mis tulenevad põhiseadusest;
korraldusel peab olema seaduslik alus, ta peab toetuma seadusele. See nõue tuleneb põhiseaduse §­st 3 (riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel). Korraldusel puudub õiguslik alus, kui õigusnorm, millele ta toetub , on ise vastuolus kõrgemat õigusjõudu omava normi või põhiseadusega. Seega tuleb korralduse õiguspärasuse kontrollimisel lähtuda mitte üksnes vahetust õiguslikust alusest , vaid vajalik on veenduda ka selle aluse enda õiguspärasuses ja vastavuses põhiseadusega;
korraldus peab vastama eesmärkidele, mis tulenevad volitavast õigusaktist. See tähendab, et korraldus peab realiseerima tema poolt täidetava õigusakti eesmärke, ta ei tohi olla nendega vastuolus;
korraldus peab vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Nimetatud nõue seisneb esiteks selles, et abinõude rakendamine on üksnes siis otstarbekas, kui eesmärk, mida taotletakse, on saavutatav. Teiseks on abinõude rakendamine üksnes siis vajalik, kui puuduvad muud vahendid, mis vähemal määral kahjustavad korralduse adressaati või üldsust. Ja kolmandaks on vajalikud abinõud üksnes siis proportsionaalsed, kui nende mõju ei ulatu kaugemale taotletavast eesmärgist;
korraldus peab olema selgelt formuleeritud. Adressaadile peab olema ühemõtteliselt arusaadav, mida korralduse andja tahab. See nõue tuleneb materiaalselt mõistetud haldusakti funktsioonist - konkretiseerida õigusnorme üksikjuhtudele;
korraldus on siis õiguspärane, kui eesmärki, mida antud õigusaktiga taotletakse, on võimalik nii faktiliselt kui ka õiguslikult saavutada. Näiteks faktiliselt on võimatu kohustus, mis tehniliselt on realiseerimatu. Õiguslikult on võimatu näiteks kohustus, mille järgi majaomanik peab koheselt vabastama üürile antud eluruumid . Üürileping annab aga üürnikule õiguse nendes ruumides elamiseks. Vastavalt elamuseadusele võib üürilepingu lõpetada enne tähtaja möödumist kohaliku omavalitsusorgani nõudel, kui maja, milles eluruum asub, kuulub lammutamisele seoses maa sundvõõrandamisega. Kuid sellisel juhul on üürnikule ja temaga koos elvatele perekonnaliikmetele kohustatud teise eluruumi andma riigi- või kohaliku omavalitsuse organ, kelle vajadusteks elamu lammutati;
2) olema formaalselt õiguspärane.
halduse üksikakti saab välja anda üksnes selleks pädev organ või ametnik. See tähendab, et vastav subjekt peab olema varustatud nii ruumilise kui ka esemelise pädevusega. Ruumiline pädevus kujutab endast volitust teostada avalikku võimu õigusaktide andmise teel õiguslikus ruumis või selle teatud liigis. Näiteks kohaliku omavalitsusüksuse organ on pädev andma otsuseid või korraldusi üksnes vastava valla või linna territooriumi piires. Esemeline pädevus kujutab endast neid haldusülesandeid, mida täidab organ või ametnik;
korraldus peab olema välja antud vastavalt kehtestatud korrale. See tähendab seda, et kui korralduse andmiseks on kehetstatud menetluse reeglid, siis tuleb neist kinni pidada. Näiteks kui korralduse väljaandjaks on kollegiaalne organ, siis on nõutav vastava kvoorumi olemasolu;
korralduse väljaandmisel tuleb järgida talle kehtestatud vormi (nimetus, rekvisiidid jne.) nõudeid. Korraldusi kui materiaalselt mõistetud halduse üksikakte võib anda kirjalikult, suuliselt või muul viisil. Üldiselt tuleb lähtuda põhimõttest, et kui suulise korralduse adressaat nõuab kirjalikku korraldust, mis võib sisaldada tema õigustatud huvi, siis tuleb see talle anda. Üldreeglina kehtib korralduse suhtes kirjalik vorm. See on seotud akti tõestamise, õigusselguse ja ametiasutustes asjaajamise nõuetega. Suuline haldusakt, samuti märkide ja viidete abil antavad aktid tulevad kõne alla üksnes siis, kui muul viisil ei ole võimalik vastavat eesmärki saavutada;
korralduse õigusliku vormi juurde kuulub ka põhjendus. Akt peab olema nii õiguslikult kui ka faktiliselt põhjendatud. See tähendab, et ta peab olema motiveeritud. Eelkõige puudutab see neid akte, mis toovad adressaatidele kaasa teatud piirangud, kohustused jne.

§8. Haldusaktide teatavakstegemine

Haldusaktide teatavakstegemine on toiming, millega informeeritakse asjast huvitatud isikuid akti sisust. Teatavakstegemine võib toimuda avaldamise või teatamise teel.
Avaldamisele kuuluvad halduse üldaktid. Kuna nimetatud aktide puhul on tegemist legislatiivaktide ehk materiaalsete seadustega, mis on adresseeritud abstraktsele hulgale adressaatidele, siis peavad nad olema kättesaadavad kõigile neile, kelle õigusi, vabadusi või kohustusi aktid potentsiaalselt puudutavad. Haldusaktide avaldamise korra Eesti Vabariigis sätestavad Riigi Teataja seadus ja teised õigusaktid. Riigi Teataja on Eesti Vabariigi ametlik väljaanne, kus avaldatakse Riigi Teataja seaduse kohaselt järgmised haldusaktid:
1) Vabariigi Valimiskomisjoni otsused Vabariigi Presidendi ja Riigikogu valimiste tulemuste kohta, Riigikogu juhatuse otsused Riigikogu asendusliikmete Riigikogu liikmeteks asumise ja nende volituste lõppemise kohta;
2) Vabariigi Presidendi seadlused ja otsused;
3) Riigikogu poolt vastuvõetud otsused;
4) Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused ;
5) ministrite määrused;
6) kohalike omavalitsuste poolt vastuvõetud ja avaldamiseks esitatud üldist tähtsust omavad õigusaktid.
Seega kuuluvad Riigi Teatajas avaldamisele riigi keskhaldusorganite kõik üldaktid. Need on Vabariigi Presidendi seadlused, Vabariigi Valitsuse määrused ja ministri määrused. Linnade- ja valdade volikogude ning valitsuste üldist tähtsust omavad määrused avaldatakse Riigi Teataja seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt samuti Riigi Teatajas (Riigi Teataja Lisas ). Halduse üksikaktidest avaldatakse Riigi Teatajas Vabariigi Valimiskomisjoni otsused, teatud osa Riigikogu juhatuse otsustest, Riigikogu otsused, presidendi otsused ja Vabariigi Valitsuse korraldused. Põhimõtteliselt on võimalik ka üldist tähtsust omavate kohalike omavalitsusorganite üksikaktide avaldamine Riigi Teatajas. Üksikaktide avaldamine Riigi Teatajas, mitte nendest teatamine asjaosalistele, on erand üldisest põhimõttest. See on tingitud eelkõige nende olulisest tähtsusest riigi ja rahva elus ning vajadusest informeerida kodanikke riiklikest otsustest. See on otseselt seotud demokraatia printsiibi realiseerimisega .
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele peavad kõik valdade ja linnade volikogude ning valitsuste määrused olema avalikustatud. Nagu juba märgitud, avaldatakse üldist tähtsust omavad määrused Riigi Teatajas. Ülejäänud määruste avalikustamise kord nähakse ette valla või linna põhimääruses. Näiteks Tartu linna põhimääruse järgi avalikustatakse linnavolikogu määrused linnaraamatukogus, Tartu Ülikooli raamatukogus ja volikogu kantseleis, linnavalitsuse määrused eespool nimetatud raamatukogudes ja linnavalitsuse kantseleis. Siin on tegemist teatavakstegemise erilise vormiga, mis tuleneb kohaliku omavalitsuse spetsiifikast.
Halduse üldaktide avaldamine (avalikustamine) ei ole üksnes formaalne toiming, vaid ta on akti jõustumise eelduseks. Kuna halduse üldaktid on legislatiivaktid, siis kehtib neile sama põhiseaduslik reegel, mis seadustelegi - täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused. Seega on täitmiseks kohustuslikud üksnes avaldatud (avalikustatud) halduse üldaktid.
Halduse üksikaktid tehakse teatavaks täitjatele ja teistele asjaosalistele. Õiguslikult on see üldpõhimõte sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ning kehtib kohaliku omavalitsusüksuse organite üksikaktide kohta. Vastavalt nimetatud seadusele tuleb volikogu otsused ja valitsuse korraldused saata täitjatele ja asjaosalistele.

§ 9. Haldusaktide toime

Haldusaktid kehtivad teatud tähtaja jooksul, kui see on sätestatud aktis või kuni nad tunnistatakse kehtetuks või neid muudetakse. Halduse üksikaktid toimivad nendes sisalduvate ettekirjutuste täitmiseni.
Haldusakt hakkab kehtima momendist, kui ta omandab juriidilise jõu, s.o. hetkest, mil akt jõustub. Riigi Teataja seaduse kohaselt jõustuvad Vabariigi Presidendi otsused ametiisikute ametisse nimetamise ja ametist vabastamise kohta allakirjutamise päeval. Vabariigi Presidendi muud õigusaktid, Riigikogu otsused ja Vabariigi Valitsuse määrused, samuti muud õigusaktid jõustuvad Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval, kui vastavas aktis eneses ei sätestata teist tähtaega. Põhimõtteliselt võib see tähtaeg olla pikem, kui "avaldamisele järgnev päev", kuid mingil juhul ei saa see olla varasem kui avaldamise moment. Vabariigi Valitsuse korraldused jõustuvad allakirjutamise päeval, kui korralduses eneses ei sätestata teist tähtaega.
Linna- ja vallavolikogude määrused avalikustatakse kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt enne nende jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras. Üldist tähtsust omavad volikogu õigusaktid jõustuvad Riigi Teatajas avaldamisele järgnevast päevast. Seadus ei sätesta volikogu ülejäänud määruste jõustumise üldist tähtaega, vaid jätab selle volikogu igakordseks otsustamiseks. Seadusandja on sidunud määruse jõustumise üksnes selle avalikustamisega. Volikogu otsused jõustuvad neis sätestatud tähtajast. Seega seni, kuni volikogu määruses (v.a. Riigi Teatajas avaldatud) või otsuses ei ole sätestatud eraldi jõustumise tähtaega, ei oma nimetatud õigusaktid ka mingit õiguslikku toimet. Nad ei kehti.
Valla- ja linnavalitsuse määrused, mida ei avaldata Riigi Teatajas, jõustuvad 10. päeval pärast avalikustamist või neis ettenähtud tähtajal. Valitsuse korraldused hakkavad kehtima neis ettenähtud tähtajal.
Tehakse vahet haldusakti materiaalse ja formaalse juriidilise jõu vahel. Iga haldusakt, kui ta on vastu võetud seadustes sätestatud pädevuse piires ja kehtestatud korras ning vastab nii sisult kui ka vormilt kehtiva õiguse nõuetele, on õigusjõuline materiaalses mõttes. Kuid mitte iga materiaalselt kehtiv haldusakt ei evi veel juriidilist jõudu tekitada teatud muudatusi õiguslikus olustikus. Et sellisel aktil oleks õigusvõime, peab ta kehtima ka formaalselt. Formaalselt kehtib haldusakt üksnes siis, kui on kõrvaldatud kõik asjaolud, mis õiguslikult takistavad vajalike juriidiliste tagajärgede saavutamist. Akti toimet takistavad eeskätt mitmesugused õiguslikud tingimused. Näiteks seadustes sätestatud tähtajad, mille vältel on võimalik materiaalselt jõus olevat haldusakti tühistada. Nii võib ametiisiku otsuse peale, mis on tehtud haldusõiguserikkumise asjas, edasi kaevata 10 päeva jooksul otsuse kättesaamise päevast arvates. Halduskaristuse otsuse peale edasikaebamisel kuulub otsus täitmisele alles pärast kaebuse rahuldamata jätmist (v.a. haldusarest ja rahatrahv , mis nõutakse sisse õiguserikkumise toimepanemise kohas).
Teatud juhtudel võib esineda olukord, kus akt on nii materiaalses kui ka formaalses mõttes õigusjõuline, kuid ta ei toimi faktiliste asjaolude tõttu. Seega tuleb vahet teha haldusakti juriidilise ja faktilise toime vahel. Faktilist toimet ei ole haldusaktil, mida lihtsalt ei täideta, keegi ei nõua tema sooritamist. See võib olla tingitud halduse üksikakti adressaadi äralangemisest. Näiteks vastav asutus on likvideeritud, isik surnud jne. Samuti võib siin tegemist olla aktist tuleneva huvitatuse äralangemisega.
Kui haldusakt ei vasta talle seadusega esitatud nõuetele nii sisu, kui ka vormi poolest, on tegemist kehtetu aktiga. Kehtivad aktid on õiguspärased. Akti kehtetuse tingimused määrab ära õiguskord. Kehtetu akti mõiste on suhteline. Kehtetu akt erineb oluliselt nn. õigustühisest aktist. Viimane ei evi ei materiaalset ega formaalset juriidilist jõudu, ta ei tekita mingisuguseid juriidilisi tagajärgi. Eesti õiguskorras ei ole antud ammendavat loetelu põhjustest, mis toovad kaasa haldusakti õigustühisuse. Teoorias ja praktikas lähtutakse põhimõttest, et akt on õigustühine siis, kui tegemist on jämedate puuetega. Näiteks akti andja on selgelt väljunud oma pädevuse piirest, akt on ilmses vastuolus põhiseaduse ja seadustega, tegemist on jämedate vormivigadega (puuduvad allkirjad jne.), rikutud on akti andmise menetluse kõige olulisemaid nõudeid. Õigustühised aktid on juriidiliselt olematud. Seevastu kehtetu akt evib toimet seni, kuni teda ei ole vaidlustatud ja kehtetuks tunnistatud . Haldusakti teoorias tehakse vahet ka vaieldavate ja vaieldamatute aktide vahel. Viimased on sellised aktid, mida ei saa kehtivas õigussüsteemis vaidlustada. Eesti õiguskord selliseid akte ei tunne. Kõik kehtetud aktid on kehtiva õiguskorra järgi vaidlustatavad. Halduse üldaktid on vaidlustatavad Riigikohtu põhiseaduslikkuse kohtukolleegiumis, halduse üksikaktid halduskohtus. Vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19  1. lõike punktile 2 on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumil õigus tunnistada halduse üldakt kehtetuks kas täielikult või osaliselt. Halduskohtumenetluse seadustiku § 20  2. lõike järgi on halduskohtul õigus kaevatud või protestitud õigusakt tunnistada seadusevastaseks ja kohtuotsuses teha vastavale organile, asutusele või ametiisikule ettepanek asi uuesti läbi vaadata ning teha uus otsus. Halduskohtu ettekirjutuse alusel tühistab akti selle vastu võtnud organ või ametiisik. Siin on tegemist võimude lahususe põhimõtte praktilise realiseerimisega. Kohus ei sekku haldusorgani (ametiisiku) ülesannetesse.
Kehtiva õiguse järgi võib akti tühistada omal initsiatiivil ka akti vastu võtnud organ ise või siis kõrgemalseisev organ. Nii on Vabariigi Valitsuse seaduse § 39 järgi valitsusel õigus tühistada ministri määrusi ja käskkirju, mis ei ole kooskõlas põhiseaduse, seaduste, Vabariigi Presidendi seadluste, valitsuse määruste ja korraldustega. Tühistamisega lõpeb haldusakti toime.
Kehtiv õiguskord tunneb ka haldusaktide toime peatamise instituuti. Näiteks halduskohtumenetluse seadustiku § 9  3. lõike kohaselt ei takista kaebuse või protesti esitamine kaevatava õigusakti täitmist, kuid halduskohtunikul on õigus kaebaja palvel selle täitmine peatada. Samuti annab põhikooli ja gümnaasiumi õppe- ja kasvatustegevuse riikliku järelevalve kord, mis on kinnitatud ministri määrustega, järelevalvet teostavale ametiisikule õiguse peatada maavalitsuse haridust korraldava struktuuriüksuse ja koolijuhtide ebaseaduslikke korraldusi.

§10. Reaaltoimingud

Reaaltoimingute hulka kuuluvad kõik need administratsiooni toimingud, mis ei ole otseselt suunatud õigussuhte loomisele, vaid mille eesmärgiks on faktiline tulemus. Neil ei ole olulist omadust - regulatiivsust. See ei tähenda muidugi seda, et reaaltoimingutel puudub üldse õiguslik tähendus. Reaaltoimingud peavad olema kooskõlas kehtiva õigusega ning nende sooritamine võib teatud juhtudel kaasa tuua õiguslikke tagajärgi. Näiteks reaaltoiminguga kahju tekitamine. Vastavalt põhiseaduse §­le 25 on igaühel õigus talle ükskõik kelle poolt õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele. Õigus- ja reaaltoimingute eristamise peamiseks kriteeriumiks on seega suunitlus . Õigustoimingute otseseks eesmärgiks on õiguslikud, reaaltoimingutel faktilised tagajärjed. Oluline on eristada ka avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke reaaltoiminguid. Üksnes avaliku administratsiooni kui toimingu sooritaja abil pole võimalik seda teha, sest avalik administratsioon osaleb ka eraõiguslikes suhetes. Eristamisel tuleb lähtuda eelkõige õigusnormist, mis reguleerib neid toiminguid, mille alusel neid sooritatakse. Kui selline norm kuulub avaliku õiguse hulka, siis on tegemist avalik-õigusliku reaaltoiminguga. Kui aga vastav norm üldse puudub, siis tuleb lähtuda reaaltoimingu sihist. Näiteks linnapea sõidab ametiautoga linnakodanikega kohtuma . Sellist reaaltoimingut ükski õigusnorm konkreetselt ei reguleeri, küll on selle toimingu sihiks täita avalik-õiguslikke ülesandeid, mis tulenevad kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest. Järelikult on siin tegemist avalik-õigusliku reaaltoiminguga. Kuid linnapea sõidul ametiautoga võib olla ka eraõiguslik iseloom. Näiteks juhul, kui linnapea sõidab ametiautoga linna nimel sõlmima eraõiguslikku lepingut.
Reaaltoimingud võib tinglikult jagada kolme liiki. Need on avaliku administratsiooni faktilised toimingud, teatamistoimingud ja tõestamistoimingud. Faktilised toimingud kujutavad endast administratsiooni faktilist tegevust, nende vormiks (väliseks väljendusavalduseks) on faktiline tegevus. Näiteks väikese sissetulekuga perekondadele toimetulekutoetuse määramine (toimetulekutoetuse määramiseks vajalike dokumentide kogumine, vajalike arvestuste tegemine jne.), tundide andmine avalik-õiguslikes õppeasutustes jne.
Teatamistoimingute vormiks on aktid ( dokumendid ), mille sisuks on mitmesuguste asjaolude teatavakstegemine. Need on teated, hoiatused, meenutused, kutsed jne. Teatamistoimingute eesmärgiks ei ole õigussuhete tekitamine, muutmine või lõpetamine, küll on nad aga seotud muudel asjaoludel tekkinud õigussuhetega. Nii võib teate abil isikule teatavaks teha mingi õigusliku asjaolu. Näiteks maa ostueesõigusega erastamisel võidakse taotlejale saata kohaliku omavalitsusorgani seisukoha kohta teade. Teatamistoimingute vormiks olevate aktide puhul tuleb silmas pidada asjaolu, et teatud juhtudel võivad need aktid kuuluda õigustoimingute kategooriasse. Seda siis, kui nad on vastavate õigussuhete tekkimise tingimuseks. Konkreetsete asjaolude puhul võib teadetele, hoiatustele, meenutustele, kutsetele jne. mittereageerimine kaasa tuua haldussanktsiooni või muude sunniabinõude rakendamise. Näiteks täitevmenetluse seadustiku § 41 kohaselt võib halduskohtuniku määruse alusel rakendada võlgniku suhtes riigi kulul sundtoomist, kui võlgnik ei ilmu täituri kutse peale täitevbüroosse. Antud näite järgi kuulub kutse õigustoimingute liiki, ta on vastavate õigussuhete tekkimise aluseks.
Tõestamistoimingute sisuks on isikutevaheliste õigussuhete ja juriidiliste faktide tõestamine. Tõestamistoimingute dokumentaalseks vormiks on mitmesugused tunnistused, tõendid jne. Tõestamistoiminguid sooritavad näiteks notarid, perekonnaseisuametid, valla- ja linnavalitsused, Eesti välisesindused jt. organid ning ametnikud.
Mitte ainult õigustoimingud, vaid ka reaaltoimingud alluvad halduskohtu kontrollile. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku §­le 4 võib halduskohtusse kaevata või protestida avaliku administratsiooni faktilise tegevuse, samuti tegevusetuse peale.
Halduskohtu kontrollile on allutatud ka notari ja perekonnaseisuametniku õigusaktid ja toimingud. Põhimõtteliselt on kaebuse esemeks ka teatamistoimingud (hoiatused, kutsed, meeldetuletused , teated jne.). Nimetatud aktid ei ole õigusliku tähenduseta, sest nad peavad olema kehtiva õigusega kooskõlas ning võivad omada teatud õiguslikke tagajärgi.

§ 11. Plaan ja planeerimine

Plaanil ja planeerimisel on halduspraktikas oluline koht ning nende õigusliku olemuse üle diskuteeritakse nii riigi- kui ka haldusõigusteaduses. Vaatamata sellele ei ole seni õnnestunud plaani õigusdogmaatiliselt määratleda. See on tingitud plaanide mitmekesisusest, mis raskendab nende süstematiseerimist, samuti ei ole plaani võimalik sobitada riiklike toimingute traditsiooniliste õiguslike vormide hulka.
Oma sisult on plaan kavandatavate toimingute või toimingu kava, mis on seotud kindla eesmärgiga. Eesti õiguskord tunneb mitmesuguseid plaane, kuid nad ei kujuta endast iseseisvaid õigusakte. Et plaan omandaks õiguslikult siduva tähenduse, peab ta olema kinnitatud vastava õigusaktiga. Seega võivad plaanid esineda väga mitmesugustes õiguslikes vormides . Näiteks seaduse vormis esineb riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. Iga-aastane riigieelarve seadus on oma olemuselt riigi tulude ja kulude plaan konkreetseks aastaks. Oma sisult on plaan ka valla või linna arengukava. Ta on dokument, mis sätestab antud omavalitsusüksuse sotsiaalmajandusliku olukorra ning keskkonna seisundi analüüsi ja prognoosi, arengu põhisuunad, territoriaalse üldplaneeringu ja infrastruktuuri arendamise alused (KOKS § 9). Arengukava kinnitab kohaliku omavalitsusüksuse volikogu oma õigusaktiga ning ta võib olla koostatud väga erineva pikkusega perioodideks. Näiteks Tartu linna põhimääruse järgi koostatakse arengukava vähemalt kaheks aastaks, Tallinna arengukava Tallinna põhimääruse alusel kolmeks aastaks. Kohaliku omavalitsusüksuse tasandil tuntakse peale arengukava veel teisigi plaane. Näiteks perspektiivplaane, üldplaneeringuid, detailplaneeringuid jne. Nii on linna üldplaneering linna funktsioonide täitmise tagamiseks väljatöötatud terviklik maakasutusplaan, mille kinnitab linnavolikogu. Detailplaneeringud on linna üldplaneeringu täpsustatud osad, mille kinnitab samuti linnavolikogu. Kõik nimetatud plaanid kinnitatakse vastava organi õigusaktiga ning nad muutuvad selle orgaaniliseks osaks.

VI. Halduse kontroll

§ 1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid

Kuna halduse olemuses on õiguse subsumeerimine, siis sisaldab iga haldustoiming endas potentsiaalset ohtu sattuda vastuollu kehtiva õigusega. Õiguspärase, demokraatliku halduse tagamiseks nähakse ette kontroll avaliku administratsiooni tegevuse üle.
Kontrollist on eelkõige huvitatud kodanikud. Esiteks tuleb neid kaitsta administratsiooni omavoli ja ebaõigluse eest ning teiseks, maksumaksjatena on nad huvitatud, et ühiskondlikke vahendeid ei raisata, vaid kasutatakse ökonoomselt, et oleks välistatud igasugused kuritarvitused. Kuid kontroll teenib ka täitevvõimu enda huve ja seda järgmistest kaalutlustest lähtudes:
1) haldusaparaadi tegevus vajab õiguslikku kindlustamist. Kontrolli tulemusena võib administratsioon saada kas kinnitust oma tegevuse õiguspärasuse kohta või informatsiooni sellest, et vastavat käitumist tuleb korrigeerida;
2) kodanikud ja avalik arvamus suhtuvad administratsiooni tegevusse siis positiivselt, kui administratsiooni otsuseid on võimalik vaidlustada ja neid efektiivselt kontrollida. See on administratsiooni autoriteedi probleem.
Halduse kontrolli all mõistetakse avaliku administratsiooni üle teostatavat järelevalvet, mille eesmärgiks on haldustoimingute kvaliteedi kindlakstegemine ja vajadusel nende parandamine ning mis kujutab endast erinevate vormide, institutsioonide ja meetodite kogumit. Siin ei oma tähtsust see, kas avalik administratsioon esineb riigi-, kohaliku omavalitsuse või teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute organite süsteemina. Halduse kontrolli eesmärgiks ei ole üksnes tõkestada avaliku administratsiooni õigusvastast tegevust, mis võib seisneda pädevuse ja vastava menetluskorra rikkumises, haldustoimingute vormi ja eesmärgi ignoreerimises, vaid ka see, et puuetega haldusaktidel ei saaks olla juriidilist toimet.
Vastavalt sellele, kas halduse üle teostatakse kontrolli haldusorganisatsioonis eneses või väljaspool seda, tehakse vahet internse (sisemise) ja eksternse (välise) kontrolli vahel. Internne on selline kontroll, mida teostavad halduse enda ametiasutused ja ametnikud. See kontroll jaguneb omakorda teenistuslikuks ja riiklikuks järelevalveks ning nn. enesekontrolliks.
Eksternset kontrolli teostavad väljaspool haldusorganisatsiooni asuvad ametiasutused, ametnikud ja teised subjektid. Eksternse kontrolli alaliikidena eristatakse poliitilist, arvestus- ja kohtulikku kontrolli. Kehtiva õiguskorra järgi kuulub siia ka õiguskantsleri teostatav kontroll.

§ 2. Internne kontroll

1. Teenistuslik järelevalve

Teenistusliku järelevalve sisuks on kontroll, mida teostavad kõrgemalseisvad ametiasutused (organid) ja ametnikud neile alluvate ametiasutuste ja ametnike tegevuse õiguspärasuse ning otstarbekuse suhtes. Õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrollil on erinev sisu ja maht. Esimesel juhul kontrollitakse üksnes haldustoimingute vastavust kehtiva õiguskorra nõuetele. Teisel alusel aga hinnatakse teostatud toimingute otstarbekust. Viimane on paratamatult seotud subjektiivsete veendumuste ja hinnangutega. Teenistusliku järelevalve teostamisel on kõrgemalseisvad ametiasutused ja ametnikud õigustatud:
1) juhtima alluvaid ametiasutusi ja ametnikke, andma neile täitmiseks kohustuslikke korraldusi;
2) sekkuma alluvate ametiasutuste ja ametnike tegevusse, tühistama nende poolt vastuvõetud haldusakte;
3) rakendama alluvate ametnike suhtes distsiplinaarvastutust. Teenistuslik järelevalve esineb tsentralisatsioonisüsteemile rajatud ametkonnas. Siin on iseloomulikud subordinatsioonisuhted, mille tõttu alluvad ametiasutused ja ametnikud ei ole oma tegevuses täiesti iseseisvad, sest nende tegevuse üle võib teostada otstarbekuse kontrolli.
Praktikas on teenistusliku järelevalve maht erinevate ametiasutuste puhul sätestatud erinevalt. Näiteks Rahandusministeeriumi põhimääruse järgi on ministril õigus tühistada ministeeriumi valitsusalas olevate ametite, inspektsioonide ja muude asutuste ning riigi ettevõtete otsuseid, informeerides sellest Vabariigi Valitsust. Minister võib määrata distsiplinaarkaristusi ministeeriumi valitsemisalas olevate institutsioonide juhtidele. Majandusministeeriumi põhimääruse kohaselt on ministeriumil õigus korraldada Majandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluvates asutustes, ettevõtetes ja organisatsioonides vara ja rahaliste vahendite kasutamise järelevalvet ja kontrollida kulutuste otstarbekust.

2. Riiklik järelevalve

Riiklikuks järelevalveks nimetatakse internset halduse kontrolli, mis seisneb asutuste, ametnike jt. institutsioonide kontrollimises ametiasutuste poolt, mis ei ole kontrollitavatega subordinatsioonivahekorras. Kontrolli alla kuuluvad ka iseseisvate avaliku halduse kandjate ametiasutused (organid) ja ametnikud. Riikliku järelevalve sisuks on kontroll haldustoimingute õiguspärasuse (seaduslikkuse) üle. Järelevalve on piiritletud kahe printsiibiga:
1) ei eksisteeri järelevalvet, kui seda ei ole sätestatud õigusaktides. Kui seadus ei näe ette riikliku järelevalve teostamist, ei või ükski organ sekkuda teise institutsiooni tegevusse. Näiteks sätestab kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 66 lg. 1, et maavanem teostab järelevalvet kohaliku omavalitsuse tegevuse üle seadusega sätestatud korras;
2) riiklikku järelevalvet teostatakse kohtu kontrolli all. See tähendab esiteks seda, et järelevalvet teostava ametiasutuse või ametniku otsusega mittenõustumisel on õigus pöörduda kohtu poole.
Teiseks, kui riikliku järelevalve teostamise õiguslikuks vormiks on protest, ei saa järelevalveorgan langetada iseseisvalt otsust õigusakti või toimingu seaduslikkuse kohta, vaid ta peab vastava protestiga pöörduma kohtusse.
Riiklikku järelevalvet teostatakse esiteks õigusaktide seaduslikkuse üle. Õigusaktide üle teostatav kontroll puudutab eelkõige iseseisvaid õigussubjekte, haldusekandjaid, eelkõige kohalikke omavalitsusi. Ajaloost on tuntud kolm klassikalist riikliku järelevalve õiguslikku vormi:
1) tehtud otsuste kinnitamise kohustus riiklikku järelevalvet teostava organi poolt (ilma selleta ei ole neil juriidilist jõudu);
2) järelevalveorgani õigus tühistada vastuvõetud otsuseid;
3) järelevalveorgani õigus asendada kontrollitavat organit, kui viimane hoidus teatud toimingu sooritamisest, milleks ta oli kohustatud.
Kaasajal on enamikes demokraatlikes riikides nimetatud järelevalve õiguslikest vormidest loobutud. Põhiliselt kasutatakse nn. protestivormi, mis tähendab seda, et lõplikult lahendab tekkinud vaidluse kohus.
Riiklikku järelevalvet kohalike omavalitsusüksuste volikogude ja valitsuste õigusaktide seaduslikkuse üle teostavad Eestis maavanemad. Kontroll esineb siin järelkontrollina, s.o. kontrollitakse jõustunud õigusakte. Maavanem teostab kontrolli nii üld- kui ka üksikaktide üle. Tal on õigus nõuda kohalike omavalitsusüksuste volikogude ja valitsuste jõustunud õigusaktide ärakirju, mis tuleb esitada seitsmendal päeval pärast nõude saamist. Kui maavanem leiab, et volikogu või valitsuse üksikakt kas täielikult või osaliselt ei vasta põhiseadusele, seadusele või seaduse alusel antud muule õigusaktile, võib ta esitada kirjaliku ettepaneku viia üksikakt või selle säte 15 päeva jooksul põhiseaduse, seaduse või muu õigusaktiga kooskõlla. Kui volikogu või valitsus ei ole ettepanekut nimetatud tähtaja jooksul realiseerinud või on keeldunud seda tegemast, pöördub maavanem protestiga halduskohtusse. Seega võib öelda, et ka Eesti õiguskorras on konstitueeritud järelevalve protestivorm.
Kui tegemist on põhiseaduse või seadusevastase üldaktiga, pöördub maavanem õiguskantsleri poole avaldusega üldakti või selle sätte põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimiseks. Avalduse ärakirja saadab ta samal päeval ka selle akti vastu võtnud omavalitusorganile.
Kehtiv õiguskord tunneb ka õigusaktide toime peatamise kui riikliku järelevalve teostamise õiguslikku vormi. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 48  1. lõike alusel volitas Riigikogu Kultuuri- ja Haridusministeeriumi kehtestama nimetatud koolide õppetegevuse korralduse ja taseme üle riikliku järelevalve korra. Ministri määrusega kehtestatud kord annab ametiisikule õiguse peatada maavalitsuse struktuuriüksuse ja koolijuhtide ebaseaduslikke korraldusi ning tegevust.
Teiseks ei ole riiklik järelevalve seotud ainult õigusaktide kontrollimisega, vaid seda teostatakse ka administratsiooni faktilise tegevuse üle. Selleks võivad järelevalveorganid nõuda vajalikke andmeid, õiendeid jne., neil on õigus siseneda kontrollitavatesse ruumidesse, teha rikkumiste kõrvaldamiseks kohustuslikke ettekirjutusi, peatada vastav tegevus, nõuda teatud toiminguid, rakendada haldussanktsioone ja võtta ette muid abinõusid. Näiteks kui maavanem avastab riigivara ebaseadusliku kasutamise ja käsutamise kohaliku omavalitsuse poolt, on ta kohustatud tegema Riigikontrollile, uurimisorganile või muule pädevale organile ettekande ning edastama koos ettekandega ka tema käsutuses olevad dokumendid ja muud materjalid.
Kaasajal tuntakse ka finantskontrolli, samuti tehnilise kontrolli mitmesuguseid vorme. Näiteks on kohustuslik järgida ehituste tehnilisi norme, mis on riigi poolt kehtestatud.
Riiklikku järelevalvet teostavad kehtivas õiguskorras maavanemad, ministeeriumid seadusega sätestatud pädevuse piires ja selleks spetsiaalselt loodud organid ning nende ametnikud. Riiklik järelevalve on riigiinspektsioonide ja osa ametite põhiülesandeks. Näitena võib siin nimetada ehitusinspektsiooni, kaubandusinspektsiooni, tööinspektsiooni, tehnilise järelevalve ametit, maanteeametit, tolliametit, maksuametit jne. Järelevalvet teostavate inspektsioonide ja ametite ametnikel on õigus seaduses ettenähtud juhtudel rakendada haldussanktsioone.

3. Enesekontroll

Enesekontroll kujutab endast iseseisva õigussubjekti, haldusekandja sees (samuti tema organi sees) ja tema enda ametnike või organite korraldatud kontrolli. Ta kujutab endast terviklikku süsteemi, mis haarab kontrolli mitmesuguseid vorme, meetodeid jne. Nii luuakse näiteks kohalikes omavalitsusüksustes revisjonikomisjonid. Revisjonikomisjoni moodustab oma volituste ajaks valla- või linnavolikogu. Tema ülesandeks on kontrollida (KOKS § 48):
1) valla- või linnavalitsuse tegevuse vastavust volikogu määrustele ja otsustele;
2) tulude tähtaegset sissenõudmist ja arvelevõtmist ning kulude vastavust valla või linna eelarvele;
3) valla või linna ametiasutuste ja munitsipaalettevõtete ning ­asutuste raamatupidamise õigsust ja munitsipaalettevõtetesse paigutatud valla või linna vara kasutamise sihipärasust;
4) valla või linna sõlmitud lepingute täitmist;
5) volikogu ülesandel valla- või linnavalitsuse ja nende ametiasutuste tegevuse seaduslikkust ja otstarbekust.
Otsuste täideviimist, mis on pädevate ametnike ja ametite ülesanne, kontrollitakse ka valla- või linnavalitsuse siseselt. Kontrollimisõigus on samuti kohaliku omavalitsusüksuse esinduskogul, mis on valla- või linnavalitsuse ja nende ametiasutuste jaoks kõrgemalseisev organ.
Enesekontroll on iseloomulik ka avalik-õiguslikele asutustele ja fondidele (sihtasutustele). Näiteks ringhäälinguseaduse § 33  1. lõike kohaselt kontrollivad Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni majandustegevust Ringhäälingu nõukogu (Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni kõrgeim organ) määratud korralised ja erakorralised revisjonid. Kultuurkapitali vahendite kasutamise üle teostab kontrolli kontrollkomisjon, kelle koosseisu kinnitab kolmeks aastaks Kultuurkapitali nõukogu (fondi kõrgeim organ). Nõukogul on ka õigus kutsuda Kultuurkapitali tegevuse kontrollimiseks audiitor (KS § 8).
Enesekontrolli teostavad ka riigihaldusorganid.

§3. Eksternne kontroll

1. Poliitiline kontroll

Poliitilist kontrolli avaliku administratsiooni tegevuse üle teostavad nn. poliitilised institutsioonid nagu parlament, erakonnad , ühendused, s.h. ametiühingud, ajakirjandus , aga samuti kodanikud. Seega võib poliitilise kontrolli alaliikidena eristada:
1) parlamendi kontrolli. Selle tüüpilisteks vahenditeks on:
interpellatsiooniõigus. See on parlamendi saadiku(te) õigus pärida aru valitsuselt või selle liikmelt. Põhiseaduse § 74 kohaselt on Riigikogu liikmel õigus pöörduda arupärimisega Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete poole. Arupärimisele tuleb vastata Riigikogu istungil kahekümne istungipäeva jooksul;
resolutsiooniõigus. See on parlamendi õigus esitada valitsusele või selle üksikule liikmele üleskutse sooritada teatud toiming või hoiduda sellest. Selline pöördumine ei ole õiguslikult siduv. Põhiseaduse § 65 p. 11 annab Riigikogule õiguse esineda avalduste ja deklaratsioonide ning pöördumistega Eesti rahva, teiste riikide ning rahvusvaheliste organisatsioonide poole. Seega ei näe põhiseadus expressis verbis sellist võimalust ette, kuigi põhimõtteliselt võib see kõne alla tulla ja seda õiguslikult mitte siduva pöördumisena. Riigikogu ei ole oma praktikas seda kasutanud;
ankeetõigus. See on parlamendi õigus moodustada uurimiskomisjone kõrgete täitevvõimu ametnike süütegude uurimiseks. Vastavalt põhiseaduse §­le 101 saab Vabariigi Valitsuse liiget kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul. Põhiseaduse § 104 kohaselt reguleerib seda küsimust Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadus;
umbusaldusavaldus. See on parlamendi õigus avaldada umbusaldust valitsusele või selle liikmele. Põhiseaduse § 65 p. 13 alusel on Riigikogul õigus avaldada umbusaldust Vabariigi Valitsusele, peaministrile või ministrile. Umbusalduse avaldamisel peab põhiseaduse § 97 järgi olema alus. See alus ei pea olema õiguslik, sisuliselt on võimalikud igasugused alused. Umbusaldusavaldus ei ole sanktsioon mingisuguste õiguslike kohustuste mittetäitmise eest, vaid Riigikogu õigus (pädevus), tema suvaotsus;
2) ühiskondlik kontroll, mis kujutab endast erakondade, ühenduste, mitmesusguste survegruppide, ajakirjanduse jne. kontrolli. Erakonnad, eelkõige opositsioonis olevad erakonnad, ühendused, mitmesugused survegrupid, ajakirjandus jne. analüüsivad ning jälgivad täitevvõimu tegevust ning juhivad avalikkuse tähelepanu asetleidnud rikkumistele ja ebaotstarbekatele toimingutele. Sellega avaldatakse ühiskondlikku ja poliitilist survet avalikule administratsioonile ning sunnitakse teda õiguspäraselt ja otstarbekalt toimima .
Kontrolli põhimõtte realiseermist kodanike, poliitilise võimu ja erakondade ning teiste subjektide poolt soodustab informeerituse printsiibi tagamine. Nimetatud printsiip leiab väljenduse kahes nõudmises:
haldusotsuste motiveerimise kohustuses;
juurdepääsuvabaduses haldusdokumentidele ja asjaajamisele.
Põhiseaduse § 44 alusel on kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, välja arvatud andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.

2. Arvestuskontroll

Arvestuskontroll seisneb halduse majandusliku tegevuse nii õiguspärasuse kui ka otstarbekuse kontrollimises vastava, haldusorgaisatsioonist väljaspool asuva organi poolt. See kontroll võib esineda eel-, faktilise ja järelkontrollina. Eelkontrolli teostatakse asutuse (ettevõtte) poolt koostatavate eelarvete ja kalkulatsioonide suhtes, s.o. enne vastavate kulutuste tegemist. Faktilist kontrolli tehakse jooksva tegevuse kohta ning see võib toimuda inspektsiooni (majandusliku sisuga toimingute õiguspärasuse kontroll) või revisjoni põhimõttel (tehtud kulutuste otstarbeks). Järelkontrolli teostatakse esitatud aruannete kontrollimisena, s.o. pärast kulutuste tegemist.
Samasugust kontrolli võidakse teha ka internse kontrollina. Põhiseaduse XI peatüki kohaselt teostab Eestis arvestuskontrolli Riigikontroll, kes on oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan. Riigikontroll kontrollib riigiasutuste, riigiettevõtete ja muude riiklike organisatsioonide majandustegevust, riigi vara kasutamist ja säilimist, samuti kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist. Tema pädevusse kuulub ka nende ettevõtete majandustegevuse kontrollimine, kus riigil on üle poole osakute või aktsiatega määratud häältest või kelle laene või lepinguliste kohustuste täitmist tagab riik.
Riigikontroll kontrollib ka avalik-õiguslike asutuste ja fondide majandustegevust, välja arvatud munitsipaalomandi baasil loodud institutsioone.
Riigikontrolli juhib riigikontrolör, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul. Tema volituste kestus on viis aastat.
Riigikontrolör esitab Riigikogule ülevaate riigi vara kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus.
Riigikontrolör võib oma ülesannetesse kuuluvais asjus võtta sõnaõigusega osa Vabariigi Valitsuse istungitest.

3. Õiguskantsleri kontroll

Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kelle nimetab ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul seitsmeks aastaks. Ta teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Õiguskantsleri õigusliku seisundi sätestab põhiseaduse XII peatükk ja õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. Õigusteadlaste hulgas on tekitanud probleeme õiguskantsleri koha määratlemine riigivõimu struktuuris. H. Schneider on väitnud, et õiguskantsleri koht riigiorganite süsteemis ei ole selgelt määratletud, kuid teatud tunnuste alusel võib teda sisuliselt lugeda parlamendiasutuseks. Tuleb nõustuda H. Schneideri seisukohaga, et õiguskantslerit on raske paigutada riigivõimuorganite traditsioonilisse kolmikjaotusse. Kaasajal on paljudes riikides loodud organeid, keda nende ülesannete ja funktsioonide järgi ei ole võimalik liigitada ei seadusandliku, täitev- ega kohtuvõimu hulka. Tegemist on sõltumatu riigiorganiga, kes teostab kontrolli ka parlamendi tegevuse üle. Olulise osa õiguskantsleri pädevusest moodustab õigustloovate haldusaktide kontroll.
Õiguskantslerile saadetakse kõigi täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide ärakirjad kümne päeva jooksul, arvates nende vastuvõtmisest, allakirjutamisest või jõustumisest.
Õigus pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole õigustloova akti põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimiseks on igal isikul (nii füüsilisel kui ka juriidilisel isikul).
Kui õiguskantsler leiab, et õigustloov akt ei vasta kas täielikult või osaliselt põhiseadusele või seadusele, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku viia akt või selle säte 20 päeva jooksul põhiseaduse ja seadusega kooskõlla. Kui akt on vastuolus tähtajalise välislepinguga, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku peatada määratud ajaks selle akti toime. Erakorralisel juhul, kui õiguskantsler leiab, et õigustloov akt või selle säte seab ohtu füüsiliste isikute elu või tervise või rikub kas rahvusvahelise praktika järgi jõustunud või Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingut, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku peatada selle toime kuni selle akti põhiseaduse või seadusega kooskõlla viimiseni. Kui õigustloova akti vastu võtnud organ ei ole 20 päeva jooksul, arvates ettepaneku saamise päevast, akti või selle sätet põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks.
Õiguskantsleril on õigus teha oma ülesannete täitmisel järelepärimisi, millele täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse organid on kohustatud vastama kümne päeva jooksul, arvates nende saamisest.
Õiguskantsleri kohustuste hulka kuulub ka riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekute analüüs. Vajadusel esitab ta nendest Riigikogule ettekande. Kord aastas, Riigikogu sügisistungjärgu täiskogu kolmandal töönädalal, esitab õiguskantsler Riigikogule ülevaate seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega.
Isikute avaldustele ja ettepanekutele vastab õiguskantsler ühe kuu jooksul, arvates nende saamisest. Kui avalduse või ettepaneku lahendamine kuulub kohtu või teiste organite pädevusse, edastab ta selle vastavalt kuuluvusele või tagastab motiveeritult esitajale.
Kui õiguskantsler tuvastab oma ülesannete täitmisel, et ametiisik on rikkunud põhiseadust või seadust, teatab ta sellest kirjalikult kas uurimisorganile või muule pädevale organile ning edastab vajaduse korral neile kõik tema käsutuses olevad andmed ja dokumendid.
Õiguskantsler võib sõnaõigusega osa võtta Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitest. Talle saadetakse Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungite päevakorrad koos arutusele tulevate õigusaktide eelnõudega. Seega on õiguskantsleril mitteformaalselt võimalus teostada ka valitsuse aktide eelkontrolli, anda konsultatsioone.
Õiguskantsleri pädevusse kuulub samuti Riigikogule ettepaneku tegemine Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe või Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks.
Õiguskantsleri ametkond koosneb kantseleist ja nõunikest. Õiguskantsleri ettepanekul nimetab Riigikogu ühe nõunikest tema asetäitjaks-nõunikuks.

4. Kohtukontroll

Kohtulikul kontrollil on võrreldes teiste kontrolli vormidega rida erisusi. Need on:
1) kohtulikku kontrolli teostavad kompetentsed, sõltumatud ja professionaalsed kohtunikud, kes on saanud juriidilise ettevalmistuse (juriidilist ettevalmistust nõutakse ka õiguskantslerilt);
2) kohus ei kontrolli kunagi enda initsiatiivil. Et käivituks kohtuliku kontrolli mehhanism, selleks on vaja esitada protest või kaebus ( taotlus ). Siin kehtib põhimõte - ei ole kaebust , ei ole ka kohut .
Põhiraskus avaliku administratsiooni tegevuse kontrollimisel lasub Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumil ja halduskohtul:
1) Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi pädevusse kuulub Vabariigi Presidendi poolt antud jõustunud seadluste, täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse jõustunud õigustloovate aktide põhiseadusele vastavuse kontroll. Riigikohus kontrollib ka põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 kohaselt enne põhiseaduse jõustumist vastuvõetud õigustloovate haldusaktide vastavust põhiseadusele. Reeglina kuuluvad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi Riigikohtu pädevusse õigustloovad aktid. Erandiks on Riigikogu jõustunud otsused. Vaatamata sellele, et viimased kuuluvad üksikaktide hulka, on nad allutatud Riigikohtu kontrollile. Taotluse õigustloova haldusakti põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimiseks võivad Riigikohtule vahetult esitada õiguskantsler ja kohtud. Viimased juhul, kui nad on tunnistanud oma otsuses õigustloova haldusakti põhiseadusevastaseks ja on jätnud selle kohaldamata. Oma otsuse teeb kohus teatavaks Riigikohtule ja õiguskantslerile, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus.
Asjaosalisteks taotluse läbivaatamisel on taotluse esitanud ametiisik või tema esindaja ja vaidlustatud õigustloova haldusakti vastu võtnud organi esindaja. Kohtuistungist võivad ametikoha järgi sõnaõigusega osa võtta ka õiguskantsler ja justiitsminister või nende esindajad.
Riigikohus lahendab põhiseaduslikkuse järelevalve asju kollegiaalselt. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutab asju vähemalt kolmeliikmelises koosseisus. Kui asja arutamisel üks kohtunik jääb eriarvamusele, siis võidakse asi anda Riigikohtu üldkogule. Viimane on pädev asja arutama, kui kohal on vähemalt 11 liiget, sealhulgas vähemalt kolm põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi liiget.
Oma otsusega võib Riigikohus jätta taotluse rahuldamata või rahuldab taotluse ja tunnistab õigustloova haldusakti kehtetuks kas täielikult või osaliselt. Otsus jõustub tema kuulutamise päevast, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Riigikohtu otsus on täitmiseks kohustuslik kõigile riigivõimu- ja valitsemisorganitele, kohalikele omavalitsustele, kohtutele, ametiisikutele ning juriidilistele ja üksikisikutele;
2) Halduskohtu organisatsioon on kolmeastmeline. Esimeses astmes on loodud eraldiseisvad halduskohtud. Halduskohtumenetluse seadustiku kohaselt on halduskohtuks eraldi moodustatud halduskohtud, samuti maa- ja linnakohtute juures tegutsevad halduskohtunikud. Apellatsioonikaebusi vaatab teise astme kohtuna läbi ringkonnakohus . Viimane jaguneb asjade liikide järgi kolleegiumideks (juhul, kui ringkonnakohtus ei moodustata halduskolleegiumi, võidakse tsiviilkohtukolleegiumile panna halduskohtu lahendite peale esitatud apellatsioonkaebuste läbivaatamine). Seega teises astmes vaatab asju reeglina läbi ringkonnakohtu halduskohtukolleegium. Kolmanda astme ehk kassatsioonikohtuks on Riigikohtu halduskohtukolleegium.
Halduskohtu pädevusse kuuluvad kõik halduse üksikaktid alates Vabariigi Presidendist ja Vabariigi Valitsusest ning lõpetatdes konkreetse ametnikuga, kellel on üksikakti andmise õigus. Halduskohus kontrollib ka kõigi iseseisvate õigussubjektide, halduse kandjate üksikakte. Seega on praktiliselt kõik haldusaktid hõlmatud kohtuliku kontrolliga : õigustloovad kuuluvad Riigikohtu, üksikaktid halduskohtu pädevusse.
Halduskohus kontrollib ka avaliku administratsiooni reaaltoiminguid, s.t. faktilist tegevust (ka tegevusetust), tõestamis- ja teatamisakte. Peale nimetatud asjade lahendab halduskohus halduslepingutest tulenevaid vaidlusi ning mittetulundusühingu või nende ühingute liidu juhtorgani või ametiisiku otsuse või toimingu peale esitatud kaebusi. Halduskohtu ülesandeks on ainult haldustoimingute õiguspärasuse kontrollimine. Kõik teised küsimused, mis võivad tekkida seoses haldustegevusega, eraldatakse nimetatud valdkonna õiusemõistmisest. Nii ei kuulu halduskohtu pädevusse küsimus, kas administratsioon on oma tegevusega tekitanud kellelegi ainelist kahju või mitte. See probleem kuulub tsiviilkohtu pädevusse. Samuti ei huvita halduskohut ka see, kas administratsioon on tegutsenud ebaotstarbekalt või kuritahtlikult. Viimane küsimus on juba kriminaalkohtu kompetentsis. Administratsiooni eraõiguslikud tehingud kuuluvad tsiviilkohtu pädevusse.
Haldusvaidlusi arutab halduskohus halduskohtumenetluse seadustiku, haldusõiguserikkumiste asju aga haldusõiguserikkumiste seadustiku alusel. Vastavate asjade erinevus on tinginud ka menetluste erinevuse.
Kohtulik kontroll halduskohtus käivitub kaebuse või protesti esitamisel. Viimastele esitatakse seaduse kohaselt rida formaalseid nõudmisi, mille järgimisest oleneb nende menetlusse võtmine. Kaebusega võib halduskohtusse pöörduda igaüks, kes leiab, et haldusorgani, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Isikute ühendus, sealhulgas juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus, võib halduskohtusse pöörduda ka oma liikmete või muude isikute huvides, kui ühenduse asutamisakt, põhikiri või seadus talle sellise õiguse annab. Protesti esitamise õigus on organil, kellele seadusega on pandud riiklik järelevalve.
Kaebus või protest esitatakse halduskohtule seaduses sätestatud tähtajal, kui aga seaduses sellist tähtaega sätestatud ei ole, siis ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama oma õiguste või vabaduste rikkumisest . Kindla tähtaja kehtestamine on seotud õiguskindluse printsiibiga. Esimeses astmes vaatab kaebuse või protesti läbi halduskohtunik ainuisikuliselt.
Halduskohtu menetluses domineerib uurimisprintsiip, s.t. et kohus ei tarvitse piirduda üksnes nende tõenditega, mida esitavad pooled, vaid ta võib teha neile ettepaneku esitada täiendavaid tõendeid või koguda tõendeid ise omal algatusel. Seevastu tsiviilprotsessis kehtib üldreeglina dispositiivuse printsiip, mille järgi oma õiguste kaitsmise eest kohtus peab hoolitsema eelkõige asjast huvitatud isik ise (vigi lantibus jura scripta sunt ).
See erinevus on tingitud eelkõige sellest, et halduskohtu ülesandeks on isikute subjektiivsete õiguste kaitse administratsiooni omavoli eest. Kaebus või protest vaadatakse läbi avalikul kohtuistungil võistlevuse printsiibil. Asja arutamine on suuline. Halduskohus uurib ka kirjalikke tõendeid ning vajadusel kuulab tunnistajaid ja eksperte. Halduskohtunik teeb otsuse seaduse alusel, tuginedes kohtuistungil kindlakstehtud asjaoludele. Tal on õigus jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seadus või muu õigusakt, kui nad on vastuolus põhiseadusega. Oma otsuses võib halduskohtunik jätta kaebuse või protesti rahuldamata või tunnistada kaevatud või protestitud õigusakti või toimingu kas täielikult või osaliselt seadusevastaseks. Tunnistades kaevatud või protestitud õigusakti või toimingu seadusevastaseks, teeb halduskohus kohtuotsuses vastavale organile, asutusele või ametiisikule ettepaneku (ettekirjutuse) asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus või toiming. Ettepanekul on õiguslikult siduv iseloom. Kui protsessiosaline ei ole rahul halduskohtu otsusega, võib ta 10 päeva jooksul, arvates kohtuotsuse avalikule kuulutamisele järgnevast päevast, esitada apellatsioonikaebuse ringkonnakohtule.
Ringkonnakohtu halduskohtukolleegiumi istungil arutatakse apellatsioonikaebust kollegiaalselt vähemalt kolme kohtuniku osavõtul. Apellatsioonikaebus vaadatakse läbi reeglina sisuliselt. See tähendab, et toimub sisuline tõendite uurimine : uuritakse esimese astme kohtus kontrollitud tõendeid, siis apellandi ja teiste protsessiosaliste poolt täiendavalt esitatud tõendeid ning seejärel ringkonnakohtu algatusel kogutud täiendavaid tõendeid. Otsustusmenetlus ringkonnakohtu halduskohtukolleegiumis ei erine oluliselt vastavast menetlusest esimese astme kohtus. Vahe seisneb üksnes selles, et ringkonnakohtus rakendatakse meritoorsuse printsiipi. See tähendab, et ringkonnakohus võib asendada esimese astme kohtu otsuseid.
Kui protsessiosaline leiab, et ringkonnakohus on seadust vääralt kohaldanud või oluliselt rikkunud kohtumenetluse seaduse nõudeid, võib ta esitada kohtuotsuse peale kassatsioonikaebuse Riigikohtule. Kaebus tuleb esitada ühe kuu jooksul ringkonnakohtu otsuse avalikult kuulutamisele järgnevast päevast arvates. Riigikohtu halduskohtukolleegiumi kui kassatsiooniinstantsi puhul tuleb arvestada asjaolu, et ta kontrollib ringkonnakohtu otsuseid üksnes vormilisest küljest. See tähendab seda, et ta hindab:
1) kas on õigesti rakendatud materiaalõiguse norme;
2) kas on kinni peetud kohtumenetluse seaduse nõuetest. Seega toimub siin ringkonnakohtu poolt tuvastatu ümbertuvastamine ainult vormilisest küljest lähtudes. Seetõttu ei tee Riigikohtu halduskohtukolleegium reeglina ka uut otsust asja uueks arutamiseks ringkonnakohtusse saatmata. Seda tehakse üksnes siis, kui asjas ei ole vaja täiendavalt tõendeid koguda või neile apellatsioonis antud hinnangut muuta. Riigikohtu halduskolleegiumi ülesandeks ei ole vastavate asjaolude sisuline tuvastamine, s.t. et siin ei toimu õigusemõistmist sellises tähenduses, nagu see toimub esimese astme kohtus või ringkonnakohtus. Riigikohtu peamiseks ülesandeks on kohtupraktika suunamine Riigikohtu lahendite kaudu.
Halduskohus vaatab kaebuse või protesti läbi üksnes kaebuses või protestis soovitud ulatuses. Erandiks on siin ringkonna- ja Riigikohus, kes võivad väljuda kaebuse piirest, kui on rikutud kohtumenetluse norme. Halduskohtu teostatava kontrolli osas võib välja tuua järgmised iseloomulikud momendid:
1) ulatuslik kontrollimaht. Jurisdiktsiooniline kontroll rajaneb avaliku administratsiooni toimingute täieliku järelevalve printsiibil;
2) normiloov tähendus, mis puudutab eelkõige Riigikohtu tegevust. Kuigi doktrinaarses mõttes ei kujuta kohtulahendid endast õiguse allikat, on neil oluline tähtsus kollisoonide lahendamisel haldussfääris.

VII. Mittetulundusühingud

§1. Riik ja mittetulundusühingud

Riiklikult korraldatud ühiskonnas on ühiskonnaelu keskseks suunajaks riik oma organite tegevuse kaudu. Riigi regulatiivsed ja korraldavad võimalused ei ole aga universaalsed ja kõikehõlmavad. Paljud eluvaldkonnad ei allu efektiivsele riiklikule korraldamisele või ei ole kõikjal riigi otsene sekkumine kooskõlas demokraatliku tsiviilühiskonna põhimõtetega.
Riik ei saa olla ühiskonnaelu korraldamise ainsaks struktuuriks. Ühiskonna tegus toime ja stabiilsus saavutatakse paljude formaalsete ja mitteformaalsete struktuuride koosmõjul. Riik tugineb oma ülesannete täitmisel paljuski nendele struktuuridele ja on seega huvitatud viimaste arengust.
Mitteriiklike formaalsete struktuuride arengut mõjutab riik nende moodustamise põhimõtete ja tegevuse õiguslike aluste määramise kaudu. Riik võib delegeerida üksikuid avalik-õiguslikke funktsioone mitteriiklikele formaalsetele struktuuridele, täiendades riiklikku juhtimist omavalitsusliku juhtimisega. Kõige kaalukamaks selliseks omavalitsuslikuks lüliks on kohalikud omavalitsused, kelle asend on põhiseaduslikult määratud. Kõrvuti kohalike omavalitsustega kuuluvad demokraatliku ühiskonna struktuuri kodanike mittetulundusühingud. Selliste ühenduste kaudu formeerub ja leiab sobiva rakenduse isikute ühishuvi, samuti saab viimane mõjusama väljenduse ühiskonna asjade korraldamisel. Põhiseaduses ja seadustes sätestatud korras osalevad kodanikud mittetulundusühingute kaudu ka riigiorganite ning kohalike omavalitsuste formeerimisel ning avaliku võimu teostamisel. Seega on nimetatud ühingud ka ühiskonna poliitilise struktuuri elementideks.

§ 2. Mittetulundusühingute olemus

Mittetulundusühingud on isikute liikmelisusel põhinevad ühendused. Nad omavad kindlat struktuuri, organisatsiooni alusdokumenti (põhikirja), tegutsevad omavalitsuslikul alusel ning on kehtestatud korras registreeritud. Mittetulundusühingutesse koondumine on vaba, nende liikmeskond kujuneb vabatahtliku ühinemise teel. Vaid seadusega võib seada piiranguid üksikute isikute kategooriate õigusele kuuluda mõnda liiki mittetulundusühingusse. Isiku seaduslike õiguste ja vabaduste mahtu ja nende kasutamise õiguslikke võimalusi ei saa siduda mittetulundusühingusse kuulumisega.
Mittetulundusühingus realiseerivad ning kaitsevad isikud oma huve ja õigusi ühistegevuse kaudu, kasutavad seaduslikke vabadusi. Siinjuures ei ole mittetulundusühingute eesmärk majandustegevuse kaudu oma liikmetele ainelise tulu saamine ja jaotamine. Küll võivad aga mittetulundusühingud kaitsta oma liikmete varaliste õigustega seonduvaid huve, samuti koguda sihtotstarbeliselt vara selle teistele isikutele jaotamise (heategevuse v.m.s.) eesmärgil.
Kehtestatud korras registreeritud mittetulundusühingud on juriidilised isikud. Ühistegevust võivad isikud arendada ka registreerimata ning juriidiliseks isikuks mitteolevates ühendustes, kui seadusega ei ole teatud eesmärkide saavutamisele suunatud ühendustele kehtestatud erinõudeid. Sellised mitteformaalsed ühendused aga ei ole reeglina iseseisvateks õigussubjektideks ning neile ei laiene mittetulundusühingute staatus.

§ 3. Mittetulundusühingute liigid

Mittetulundusühingud erinevad eelkõige oma tegevusvaldkondadelt ja konkreetsetelt eesmärkidelt. Nimetatud kriteerium on põhiliseks mittetulundusühingute liigitamise aluseks. Seadusega ei sätestata ammendavalt neid eesmärke, mille saavutamiseks isikud võivad koonduda mittetulundusühingutesse.
Kuivõrd mittetulundusühingute kaudu võivad isikud realiseerida ja kaitsta nii oma põhiseaduslikke õigusi ja vabadusi kui ka muid õigusi ja vabadusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele, tegutsevad mittetulundusühingud erinevates valdkondades ning omavad väga erinevaid eesmärke. Seega võivad nimetatud ühingud oma eesmärkidelt olla suunatud nii poliitiliste, majanduslike, sotsiaal-kultuuriliste kui ka muude huvide, õiguste ja vabaduste teostamisele ja kaitsele. Mittetulundusühingute ja nende liitude seaduse § 2  1. lõikes esitatud mitteammendava loetelu kohaselt võib mittetulundusühing tegutseda teaduse, hariduse, tervishoiu ja hoolekande arendamiseks , kultuuri, spordi ja meelelahutuse harrastamiseks, usukultuse teenimiseks, kutseõiguste kaitsmiseks või muude mittetulunduslike eesmärkide saavutamiseks.
Mõnda liiki mittetulundusühingute asutamine või staatus on seadusandja poolt eraldi reguleeritud või on ette nähtud eriaktidega reguleerimine. Seaduses on otse nimetatud mitmeid ühinguid. Põhiseaduse §­s 48 loetletakse erakondi ja relvi valdavaid, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjaväelisi harjutusi harrastavaid ühinguid, põhiseaduse §­s 40 kirikuid ja usuühinguid, §­s 29 töötajate ja tööandjate ühinguid ning liite. Tarbijakaitseseaduse § 9 nimetab tarbijaühinguid. Mittetulundusühingute ja nende liitude seaduse § 39 lg. 1 käsitleb vara sihtotstarbelise kogumise ja jaotamise eesmärgil moodustatud mittetulunduslikke ühinguid.
Mittetulundusühingud on reeglina füüsiliste isikute ühendused. Samas võib seaduses sätestatud korras asutada ka füüsiliste isikute ning juriidiliste isikute ühendusi.

§ 4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine

Mittetulundusühingute asutamise õigus ja sinna kuulumise vabadus on sätestatud põhiseaduslikult. Põhiseaduse vastavad sätted (§­d 29, 30, 40 ja 48) annavad mittetulundusühingute asutamise ja lõpetamise ning tegevuse kõige olulisemad põhimõtted.
Täpsemalt reguleeritakse mittetulundusühingute staatust eraldi seadustega. Nimetatud valdkonna reguleerimisel on keskseks mittetulundusühingute ja nende liitude seadus (edaspidi - mittetulundusühingute seadus). Nimetatud seadust kohaldatakse kõikidel juhtudel, kui mõnda liiki mittetulundusühingu asutamist või tegevust ei ole reguleeritud eraldi seadusega. Sellisteks üksikute mittetulundusühingute erisusi sätestavateks seadusteks on käesoleval ajal erakonnaseadus ning kirikute ja koguduste seadus. Siinjuures on kirikutel ja kogudustel olulisi õiguslikke erisusi võrreldes teiste mitteriiklike omaalgatuslike ühendustega. Tarbijaühingute tegevuse mõningaid aspekte sätestab tarbijakaitseseadus . Eraldi seadustega on ette nähtud reguleerida relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute, tööandjate ja töövõtjate ühingute, vara sihtotstarbelise kogumise ja jagamise eesmärgil moodustatud ühenduste ning juriidilisi isikuid ja füüsilisi isikuid ühendavate ühenduste asutamise ja tegevuse korda. Mittetulundusühingute seaduse § 1  2. lõike kohaselt võib vajadusel eraldi seadusega sätestada ka muud liiki mittetulundusühingute (liitude) asutamise ja lõpetamise ning tegevuse alused.
Käesoleval ajal kohaldatakse töövõtjate ja tööandjate ühingutele kuni nende tegevust sätestava eraldi seaduse vastuvõtmiseni Eesti NSV ametiühingute seaduse sätteid, mis ei ole vastuolus põhiseaduse ja teiste seadustega. Mittetulundusühingute kui juriidiliste isikute staatuse määratlemisel kohaldatakse tsiviilseaduste sätteid kui mittetulundusühingute tegevust reguleerivate seadustega ei sätestata teisiti.
Vabariigi Valitsus, samuti ministrid võivad oma määrustega reguleerida mittetulundusühingute tegevust seaduse alusel ja täitmiseks. Käesoleval ajal on Vabariigi Valitsus reguleerinud mittetulundusühingute ja nende liitude riikliku registri pidamise vastavalt mittetulundusühingute seaduse § 14  2. lõikele. Vabariigi Valitsuse määrusega 10. augustist 1994.a. nr. 290 on kinnitatud mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise kord. Erakondade registreerimise juhend on kinnitatud siseministri määrusega 21. septembrist 1994.a. nr. 20, Eesti kirikute, koguduste ja koguduste liitude registri põhimäärus aga siseministri 20. juuli 1993.a. määrusega nr. 3.

§ 5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus

Põhiseaduse § 48 kohaselt on igaühel õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja ­liitudesse. Nimetatud säte sisaldab endas ka mittetulundusühingute asutamise vabaduse põhimõtte. Mittetulundusühingute asutamise korda ning asutamise ja tegevuse piiranguid saab sätestada seadusega või seaduse alusel. Juriidiliseks isikuks oleva ühingu asutamise üldine põhimõte on kehtestatud tsiviilseadustiku üldosa seaduse §­s 36, mille kohaselt juriidilise isiku võib asutada teatud liiki juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel või otse selle juriidilise isiku kohta käiva seadusega. Ainult seadus võib piirata igaühe õigust koonduda mittetulundusühingutesse ning asutada selliseid ühinguid. Seaduses sätestatavad piirangud seonduvad eelkõige kas ühingu tegevuse eesmärkidega või liikmete ringiga .
Põhiseaduse § 48  3. lõike kohaselt on keelatud ühingud, liidud ja erakonnad, kelle eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega.
Mittetulundusühingute seaduse § 5  2. lõike ning erakonnaseaduse § 4  1. lõike alusel on täiendavalt keelatud ka ühingud ja erakonnad, mille eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti Vabariigi territoriaalse terviklikkuse vägivaldsele muutmisele. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 37  4. lõike kohaselt ei kanta registrisse asutamisel olevat juriidilist isikut, mille eesmärk on vastuolus seaduse, põhiseadusliku korra või heade kommetega. Viidatud säte laiendab oluliselt põhiseadusega sätestatud piiranguid mittetulundusühingute asutamisel. Täiendavate piirangute seadmisel ühingute asutamisele ja tegevusele tuleb lähtuda põhiseaduse §­st 12, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ning need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.
Mittetulundusühingu liikmeskond piiritletakse vastava ühingu põhikirjas. Mõnda liiki ühingute puhul on liikmeskonnale piiranguid seatud seadusega. Vastavalt põhiseaduse §­le 48 võivad erakondadesse kuuluda ainult Eesti kodanikud, piiratud on ka riigiteenistujate üksikute kategooriate õigust kuuluda erakondadesse. Erakonnaseaduse § 5  2. lõike kohaselt ei või erakonna liikmeks olla õiguskantsler ja tema nõunikud, riigikontrolör, tema asetäitja ja peakontrolörid, kohtunik, prokurör, politseiametnik, tegevteenistuses olev kaitseväelane, piirivalveametnik ja tegevteenistuses olev piirivalvur . Põhiseaduse § 84 kohaselt peatab Vabariigi President ametisoleku ajaks oma erakondliku kuuluvuse.
Seadus ei sätesta isiku üldist teovõimet haldussuhetes, samuti mittetulundusühingute liikmete üldisi vanuselisi piiranguid. Eraldi on vanuse alammäär sätestatud vaid mõnda liiki ühingute puhul. Erakonnaseaduse § 5  1. lõige kehtestab liikme vanuse alampiiriks 18 aastat. Koguduse liikmeks võib isik iseseisvalt astuda 15-aastaselt vastavalt kirikute ja koguduste seaduse § 7  1. lõikele, 12-15­aastane laps aga vanemate või eestkostjate loal (lg.3).
Problemaatiline on aga noorsoo -organisatsioonide liikmeskonna staatus. Selliste ühingute kohta eraldi seadus puudub. Vastavalt lastekaitse seaduse §­le 11 peab lapsel olema võimalus osaleda organisatsioonides. Kui lähtuda tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 10 analoogiast, võivad 7-18­aastased alaealised koonduda ühingusse seadusliku esindaja nõusolekul. Kuivõrd vähemalt 15­aastasele alaealisele võib eestkosteasutus seadusliku esindaja nõusolekul anda õiguse olla ettevõtjaks, siis selle sätte mõttest tulenevalt võib vähemalt 15­aastane alaealine ülalnimetatud korras olla ka juriidiliseks isikuks oleva mittetulundusühingu asutajaks ning kuuluda tema organitesse ja esindada ühendust suhetes teiste isikutega.

§6. Mittetulundusühingu asutamise kord

1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid

Haldusõiguses tuntakse kolme asutamismenetluse liiki: korralduskorda, loakorda ning registreerimiskorda. Korralduskorras luuakse eelkõige riigi- või kohaliku omavalitsuse organitele otseselt subordineeritud struktuure (organeid, asutusi). Mittetulundusühingud tekivad omaalgatuslikult ning nende asutamisel on võimalik loa- või registreerimiskord.
Loakorra puhul on mittetulundusühingu asutamine võimalik pädeva riigi- või kohaliku omavalitsuse organi eelneval nõusolekul (loal) vastava ühingu asutamiseks. Sellise loa olemasolu on järgnevate asutamistoimingute eelduseks ja tingimuseks.
Eelneva loa taotlemise nõue on ühingute asutamise vabaduse kasutamise oluline piirang. Loa andmine või sellest keeldumine ei saa olla pädeva organi suvaotsus. Loakorra rakendamise juhud ning loa andmise või sellest keeldumise tingimused ja korra peab sätestama seadus. Loakord on põhjendatud ühenduste puhul, kelle tegevuse eesmärgid ning nende saavutamise vahendid võivad oma laadilt ohustada üldist huvi ning teiste isikute seaduslikke õigusi ja vabadusi. Vastavalt põhiseaduse §­le 48 on loakord ette nähtud relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute ja liitude loomiseks. Loa andmisel teostab pädev organ eelkontrolli seadusega kehtestatud tingimuste olemasolu ja nõuete järgimise üle.
Käesoleval ajal ei ole loakorra rakendamine mittetulundusühingute asutamisel seadusega täpsemalt sätestatud.
Põhiliseks mittetulundusühingu asutamismenetluse liigiks on registreerimiskord. Viimase puhul puudub eelneva asutamisloa taotlemise kohustus. Seaduses sätestatud korras asutatud ühingu põhikiri tuleb registreerida. Registreerimisel tehakse järelkontroll asutamistoimingute ning asutamisdokumentide seaduslikkuse üle. Registreerimisega saab ühendus juriidilise isiku staatuse. Siinjuures on ka asutatud, kuid veel mitte registreeritud põhikirjaga ühingul seaduses sätestatud juhtudel haldusõiguslik õigus- ja teovõime.

2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras

Registreerimiskorra puhul koosneb mittetulundusühingu asutamismenetlus kahest staadiumist: vahetult asutamistoimingutest ning registreerimistoimingutest.

2.1. Asutamistoimingud

Mittetulundusühingu võivad asutada vähemalt kolm füüsilist isikut, kui seadus mõnda liiki ühingute puhul ei näe ette teistsugust asutajate arvu. Koguduste puhul on asutamiseks (registreerimiseks) nõutav vähemalt 12 täisealise teovõimelise liikme olemasolu, erakondadel aga 1000 (kuni VII Riigikogu valimisteni vähemalt 200) vähemalt 18-aastase teovõimelise Eesti kodanikuks oleva liikme olemasolu. Ühing asutatakse asutamiskoosolekul, kus võetakse vastu otsus ühingu asutamise kohta, ühingu põhikiri, kinnitatakse asutajate nimekiri ning valitakse ühingu organid (juhatus ja revisjonikomisjon või juht, tema asetäitja ning revident ). Ühingu asutamise otsus, samuti muud asutamiskoosolekul tehtud otsused vormistatakse asutamiskoosoleku protokolliga. Protokollis näidatakse koosoleku toimumise (ühenduse asutamise) aeg, koht, koosolekul osalenud isikud, arutatud küsimused ja tehtud otsused ning neile antud poolthäälte arv. Protokollile kirjutavad alla koosoleku juhataja ning protokolli koostanud isik (protokollija). Ühingu loomisel tuleb leida ka ühingu nimetus. Nimetus peab individualiseerima ühingut, eristama teda teistest ühingutest ja muudest subjektidest. Mittetulundusühingute seaduse § 9  3. lõike kohaselt ei või ühing võtta endale nimetust ega lühinimetust, mis on eksitavalt sarnane juba registreeritud ühingu omaga. Erakonnaseaduse § 9  2. lõike kohaselt ei registreerita erakonda juba registrisse kantud või sellest kustutatud erakonna nime all. Siinjuures võib nimetusele erinõudeid või piiranguid kehtestada seadusega, mitte aga valitsemisorganite aktidega.
Asutamiskoosoleku oluliseks ülesandeks on ühingu põhikirja vastuvõtmine. Mittetulundusühingute seaduse § 9  2. lõikes on kehtestatud ühingu põhikirjas kohustuslikult sätestavad küsimused. Need on:
1) nimetus (soovi korral ka ametlik lühinimetus), juhatuse asukoht;
2) asutamise aeg;
3) tegevuse eesmärgid ja nende saavutamise vahendid;
4) ühingusse astumise, sellest lahkumise ning väljaarvamise tingimused ja kord;
5) liikmete õigused ja kohustused;
6) struktuur, struktuuriüksuste olemasolul nende asukoht, õigused ja kohustused;
7) juhtorganite täpsed nimetused, moodustamise kord, pädevus (sealhulgas otsuste vastuvõtmise kord) ja volituste tähtaeg;
8) revisjonikomisjoni moodustamise kord, pädevus ja volituste tähtaeg;
9) vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord;
10) põhikirja muutmise ja täiendamise kord;
11) reorganiseerimise ja tegevuse lõpetamise alused ning kord.
Eraldi nõuded on kirikute ja koguduste seaduse §­s 12 kehtestatud kirikute, koguduse või koguduste liidu põhikirjas sisalduvate andmete osas.
Juhul kui põhikirjas käsitletavad küsimused on reguleeritud seadusega, peavad põhikirja vastavad sätted olema sellega kooskõlas.

2.2. Registreerimistoimingud

Registreerimistoiminguteks on avalduse esitamine, avalduse läbivaatamine registreerija poolt, avalduse kohta otsuse tegemine ja selle teatavakstegemine ning ühenduse registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine. Fakultatiivseks toiminguks on registreerimistoimingute peale kaebamine.
Asutatud mittetulundusühingu põhikiri tuleb esitada registreerimiseks 30 tööpäeva jooksul, arvates põhikirja vastuvõtmise päevast. Registreerijaks on:
1) vastav maavalitsus , kui ühingu struktuuriüksused või liikmed asuvad ühes maakonnas ;
2) Tallinna Linnavalitsus, kui ühingu struktuuriüksused või liikmed asuvad ainult Tallinnas;
3) Vabariigi Valitsuse määratud ministeerium, kui ühingu struktuuriüksused või liikmed asuvad mitmes maakonnas;
4) kirikute, koguduste, koguduste liikide ning usuühingute puhul Siseministeerium;
5) erakondade puhul siseministeerium;
6) Vabariigi Valitsus juriidiliste isikute ja füüsiliste isikute ühenduste, vara sihtotstarbelise kogumise ja jagamise eesmärgil moodustatud mittetulunduslike ühenduste, samuti muude ühenduste osas, mis ei ole mittetulundusühingute seaduse mõttes ühinguks kuni vastavate seaduste vastuvõtmiseni.
2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine
Ühingu põhikirja registreerimiseks esitavad asutajad (ühingu juhatus või muu volitatud isik) registreerijale ühingu registreerimisavalduse. Juhul kui ühingu põhikirja registreeriva ministeeriumi peab konkreetsel juhul määrama Vabariigi Valitsus, esitatakse registreerimisavaldus ja sellega kaasnevad dokumendid registreerimiseks Vabariigi Valitsuse kaudu. Vabariigi Valitsus ei vaata esitatud dokumente läbi sisuliselt nende seaduslikkuse aspektist. Valitsus peab registreerija määramisel otsustama, kas antud küsimus kuulub tema pädevusse ning milline ministeerium vastab registreerimiseks esitatud ühingu tegevusalale.
Registreerimisavalduses peab olema näidatud ühingu juhatuse asukoht (aadress) ja telefon. Mittetulundusühingute seaduse § 11 kohaselt lisatakse registreerimisavaldusele ühingu juhtorgani volitatud liikmete allakirjutatud põhikiri kahes eksemplaris, asutamiskoosoleku protokolli ärakiri, asutajaliikmete nimekiri ning ühingu sümboolika näidised või kavandid (kui sümboolika on põhikirjas ette nähtud). Registreerimiseks tuleb tasuda ka riigilõivu riigilõivuseaduses kehtestatud määrades ning lisada avaldusele tasumist tõendav dokument. Mõnda liiki mittetulundusühingute registreerimiseks võib seadusega või seaduse alusel ette näha ka muude dokumentide esitamist või kehtestada neile dokumentidele erinõudeid. Nii tuleb vastavalt erakonnaseaduse §­le 8 erakonna registreerimisavaldusele lisada erakonna programm. Erakondade registreerimise juhendi punkti 5 alapunkti 3 järgi peab registreerimisavaldusele lisatud erakonna asutajaliikmete nimekiri sisaldama iga liikme elukohta ja isikukoodi. Samuti näeb nimetatud juhend ette registreerimisavalduse esitamise kahes eksemplaris. Eesti kirikute, koguduste ja koguduste liitude registri põhimääruse punkti 5 kohaselt asutatavad kirikud, koguduste liidud ja üksikkogudused esitavad koos juhatuste kinnitatud avalduse ja põhikirjaga ka vähemalt kolme asutajaliikme notariaalselt tõendatud allkirjadega asutamiskoosoleku protokolli kolmes eksemplaris. Õiguslikult ei ole eraldi reguleeritud puudulikult vormistatud avalduse ja selle lisade esitamise tagajärjed. Kuigi formaalselt võib registreerija menetleda ka vormiliste puuetega dokumente ning nende alusel lahendada registreerimise sisuliselt, ei välista seadus vormiliste puuduste kõrvaldamise võimalust. See järeldus tuleneb avalduse läbivaatamise tähtaja kulgemise alguse seotusest nõuetekohase registreerimisavalduse ja selle vajalike lisade saamise päevaga. Vormiliste puuetega dokumentide esitamise korral võib registreerija tegevus seisneda kas avalduse vastuvõtmisest keeldumises või avalduse käiguta jätmises (avaldajale dokumentide täiendamise ja puuduste kõrvaldamise ettepaneku tegemises) või avalduse tagastamises. Praktikas kasutatakse nimetatud võimalusi selleks korrektset õiguslikku alust omamata. Nende küsimuste reguleerimisel oleks välistatud puuetega avalduse menetlemine ning registreerimisest keeldumine vormilistel kaalutlustel. Siinjuures sisulise registreerimisotsuseta tuleks avaldus tagastada, kui avaldaja ei kõrvalda registreerija poolt määratud mõistliku tähtaja jooksul avalduses esinevaid olulisi vormilisi puudusi, mis takistavad registreerimisavalduse sisulist läbivaatamist ja otsustamist. Registreerija ettepanekud vormiliste puuduste kõrvaldamiseks ning toimingud avalduse käiguta jätmisel või tagastamisel peavad olema õiguslikult motiveeritud ning kirjalikult vormistatud. Eraldi vajab reguleerimist ka riigilõivu tagastamine, kui avalduse vastuvõtmisest keeldutakse või avaldus tagastatakse.
2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine
Registreerimisavalduse läbivaatamisel kontrollib registreerija põhikirja ning muude nõutavate dokumentide vastavust põhiseadusele, vastavat liiki ühingu kohta käivale seadusele ning muudele õigusaktidele. Vajadusel võib registreerija määrata põhikirja õigusekspertiisi. Registreerimisavaldus tuleb läbi vaadata 15 tööpäeva jooksul, arvates nõuetekohase registreerimisavalduse ja selle vajalike lisade saamise päevast. Kiriku, koguduse või koguduste liidu registreerimise otsus tuleb aga teha 20 tööpäeva jooksul. Tähtaegade arvutamine juhul, kui põhikirja registreerimisavaldus esitatakse ministeeriumile Vabariigi Valitsuse kaudu, ei ole eraldi reguleeritud. Ülalnimetatud tähtajad on kehtestatud registreerimist otsustavale asutusele ega laiene Vabariigi Valitsuse tegevusele registreerija määramisel.
Õigusekspertiisi määramisel võib registreerija nimetatud tähtaega pikendada kuni kolme kuuni avalduse saamise päevast arvates. Tähtaja pikendamisest tuleb teatada avalduse esitajale (avaldajale).
Avaldaja osavõttu registreerimisavalduse läbivaatamisest kehtivad õigusaktid ette ei näe. Avaldajat ei pea informeerima avalduse läbivaatamisel dokumentides avastatud puudustest enne sisulise otsuse langetamist, avaldajal puudub õiguslikult garanteeritud võimalus esitatud dokumente muuta või asendada. Praktikas on aga üldlevinud avaldaja ja registreerija koostöö avalduse sisulise läbivaatamise staadiumis . Kuigi selline koostöö ei tulene vahetult registreerimiskorra olemusest ega põhine õigusel, aitab ta kaasa seaduslike registreerimisotsuste tegemisele.
2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine
Registreerimisavalduse läbivaatamise tulemusel teeb registreerija otsuse ühingu registreerimise või sellest keeldumise kohta. Nimetatud otsus peab sisaldama viite seadusele, mille alusel põhikiri registreeritakse või millega vastuolu tõttu registreerimisest keeldutakse. Registreerimisest keeldumise otsus peab viitama vastava seaduse konkreetsele sättele, mille nõuetele ühingu asutamine ei vasta. Seadus ei ole loetlenud registreerimisest keeldumise kõiki aluseid. Registreerida ei saa ühinguid, mille põhikirjalised eesmärgid ning tegevus on põhiseaduse ja seadustega keelatud. Põhikirjaliste eesmärkide põhiseaduse- või seadusevastasus toob alati kaasa registreerimisest keeldumise. Registreerimisest keeldumise aluseks võivad samas olla ka muud seadusega asutamistoimingutele ja ­dokumentidele kehtestatud protseduuriliste, sisu- ja vorminõuete rikkumised. Asjaolu, et seadusega ei ole sätestatud registreerimisest keeldumise ammendavaid aluseid, jätab registreerijale võimaluse läheneda puuetele hinnanguliselt. Siinjuures ei ole registreerija kohustatud puuduste avastamisel tegema avaldajale ettepanekut nende kõrvaldamiseks ning ta võib algselt esitatud dokumentide alusel langetada sisulise otsuse. Registreerimise või sellest keeldumise otsus tehakse registreerija korralduse või käskkirja vormis, s.o. üksikaktina.
Kirikute ja koguduste seaduse § 14  4. lõike kohaselt kirikut või kogudust ei registreerita, kui tema põhikiri on vastuolus nimetatud seaduse või teiste õigusaktidega.
Registreerimise otsuse langetamise protseduurilist erikorda ei ole seadusega sätestatud. See toimub vastava registreeriva organi üldises töökorras. Vabariigi Valitsus registreerijana langetab otsuse korralduse vormis istungil, ministeeriumide puhul teeb otsuse minister käskkirja vormis. Seadus ei nõua avaldaja kutsumist otsuse tegemise juurde.
Tehtud otsusest teatab registreerija kirjalikult avaldajale viie tööpäeva jooksul, arvates korralduse või käskkirja tegemise päevast. Nimetatud teatele lisatakse vastava korralduse või käskkirja ärakiri. Vabariigi Valitsuse korraldused ühingu registreerimise või sellest keeldumise kohta avaldatakse seadusega sätestatud korras Riigi Teatajas.
2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine
Ühing võib nii avalduse vastuvõtmisest keeldumise, selle tagastamise, registreerimistoimingutega viivitamise, registreerimisest keeldumise kui ka muude ühingu õigusi rikkuvate või vabadusi piiravate registreerija toimingute või õigusaktide vaidlustamiseks pöörduda halduskohtusse kaebusega. Nimetatud kaebusi vaatavad halduskohtud läbi halduskohtumenetluse seadusega sätestatud korras. Kuivõrd mittetulundusühingute registreerimist sätestavad seadused ei ole sätestanud sellise kaebuse esitamise eraldi tähtaega, kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustiku § 7  1. lõikes kehtestatud tähtaega. Kaebuse võib esitada ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama oma õiguste või vabaduste rikkumisest.
Kaebuse esitamine halduskohtule ei takista pöördumist vahetult registreerija poole viimase toimingute ja õigusaktide vaidlustamise või muutmise taotlusega, kui vastava taotluse lahendamine ei ole seadusega antud kohtu ainupädevusse. Selline taotlus esitatakse ja vaadatakse läbi avaldustele vastamise seadusega sätestatud korras.
2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine
Registreerija otsus (korraldus või käskkiri) ühingu põhikirja registreerimise kohta on aluseks selle ühingu kandmiseks vastavasse riiklikku registrisse. Mittetulundusühingute seaduse alusel asutatud ühingud kantakse vastavalt Vabariigi Valitsuse 10. augusti 1994.a. määrusele nr. 290 Eesti vabariikliku ettevõtete, asutuste ja organisatsioonide registri (Eesti ettevõtteregistri) osasse "Mittetulundusühingud". Registripidajaks on Eesti Vabariigi Ettevõtete, Asutuste ja Organisatsioonide Registri Keskus, kes oma tegevuses juhindub Vabariigi Valitsuse kehtestatud mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise korrast. Eesti kirikute, koguduste ja koguduste liitude register (kirikuregister) on iseseisev register, mille pidajaks on Siseministeerium. Viimast registrit peetakse siseministri määrusega kinnitatud Eesti kirikute, koguduste ja koguduste liitude registri põhimääruse alusel.
Mittetulundusühingu registrisse kandmiseks esitab registreerija registripidajale 15 tööpäeva jooksul, arvates põhikirja registreerimise korralduse või käskkirja andmise päevast, nimetatud akti (selle ärakirja) ning ühingu poolt esitatud asutamisdokumendid . Lisada tuleb ka ühingu registreerimiskaart . Registreerimiskaardi peab täitma ühing (tema volitatud esindaja). Registrisse kantavad ning kaardil kajastamist vajavad andmed on määratud mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise korras. Kaardi vormi kehtestab registripidaja .
Ühingu registrisse kandmise kohta saadab registripidaja teate ühingu juhatusele. Ühingu juhatuse volitatud isikule väljastab registripidaja ka tunnistuse ühingu registrisse kandmise kohta. Selle tunnistuse vormi kehtestab registripidaja.
Registripidaja toimingute õiguslik olemus on seadustes lahendatud erinevalt. Tsiviilseadustiku üldosa seadus ei erista iseseisvate toimingutena põhikirja registreerimist (korralduse või käskkirja andmist) ning ühenduse registrisse kandmist. Juriidilise fakti tähenduses vaadeldakse vaid registrisse kandmist. Nimetatud seaduse § 37  1. lõike kohaselt õigusliku üksusena korraldatud isikute ühendus omandab juriidilise isiku õigusvõime seaduses ettenähtud registrisse kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti. Sama paragrahvi 4. lõige sätestab piirangud asutamisel olevate juriidiliste isikute registrisse kandmiseks. Seega ei omanda toimingud ühenduse registrisse kandmisel mitte tehnilist vaid otseselt subjekti õigusi ja kohustusi loovat või neid muutvat tähendust. Mittetulundusühingute seaduse § 12  4. lõike kohaselt on ühing juriidiline isik tema põhikirja registreerimise päevast. Ka kiriku, koguduse ja koguduste liidu kui juriidilise isiku õigusvõime tekib tema põhikirja registreerimise päevast arvates. Ühingu kui juriidilise isiku õigusvõime tekke sidumine põhikirja registreerimise otsuse tegemise päevaga on ilmselt põhjendatud. Ka tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 57 järgi, juhul kui mõnda liiki juriidilise isiku kohta on eraldi seadus, kohaldatakse nende seaduste sätteid. Registrisse kandmist juriidilise fakti tähenduses ei võimalda vaadelda registrisse kandmist reguleerivad õigusaktid. Registripidaja toimingud on protsessuaalselt reguleeritud vähesel määral. Protsessuaalsed tähtajad registrisse kandmise toimingute sooritamiseks, samuti seadusega antud volitused registreerimise sisuliseks otsustamiseks puuduvad. Registrisse kandmist saab kehtiva õiguse pinnal käsitleda vaid tehnilist laadi toiminguna, millel on küll riigi poolt kehtestatuna õiguslik tähtsus, kuid mis ei loo otseseid õiguslikke tagajärgi registrisse kantavale ühingule. Praegu kehtiv registreerimistoimingute kord vajab edasist õiguslikku sätestamist. Selline regulatsioon peaks kõrvaldama olemasolevad vastuolud, ühtlustama registreerimistoimingute korda, täpsustama registrite liike ning registri õiguslikku staatust. Registreerimiskord muutub lihtsamaks ja ökonoomsemaks siis, kui kujuneb ühtne mittetulundusühingute register ning registripidaja ja registreerija (registreerimisotsuse tegija ) institutsioonid ühendatakse.

§7. Mittetulundusühingute organid

Mittetulundusühingu organid, nende moodustamise kord ja pädevus määratakse täpsemalt vastava ühingu põhikirjas. Mittetulundusühingute seaduses on nimetatud kolme liiki organeid: perioodiliselt tegutsevat juhtorganit, alaliselt tegutsevat juhtorganit ning revisjonikomisjoni.
Perioodiliselt tegutsev juhtorgan on ühenduse esinduskogu, tema kõrgeim organ. Sellise juhtorgani puhul kasutatakse tavaliselt nimetusi üldkoosolek, üldkogu, täiskogu jne. Reeglina on sellise organi liikmeteks kõik ühingu liikmed. Kui liikmeid on palju, võib kõiki liikmeid hõlmava üldkoosoleku asemel sellise esinduskogu rollis olla ka volinike esinduskogu ( konverents või kongress). Viimasel juhul sätestatakse esindusnormid ning volinike valimise kord põhikirjas.
Ühingu esinduskogu ainupädevusse on seadusega antud ühingu põhikirja muutmine, ühingu alaliselt tegutseva organi moodustamine ning kontrollorgani moodustamine. Esinduskogu otsustab samuti ühingu astumise ühingute liitu, ühingu reorganiseerimise või tema tegevuse lõpetamise, kui nende küsimuste otsustamiseks ei ole antud volitust alaliselt tegutsevale organile.
Ühingu esinduskogu pädevusse arvatakse põhikirjaga ka muud ühingu tegevuse olulisemad küsimused. Esinduskogu otsustusvõimelisuse normid määratakse põhikirjas. Tavaliselt loetakse üldkoosolek otsustusvõimeliseks, kui sellel osaleb või volinike esinduskogul on esindatud üle poole mittetulundusühingu liikmetest. Teatud küsimuste otsustamiseks (näiteks põhikirja muutmine, reorganiseerimine või likvideerimine) võib ette näha ka suurema esindatuse nõude. Põhikirjalise kvoorumi puudumise tõttu teistkordselt kokkukutsutava üldkoosoleku otsustusvõime piirnorm kehtestatakse kas tunduvalt madalamana või puudub see hoopiski.
Mittetulundusühingute eripärast tulenevalt on liikme õigused lahutamatult seotud tema isikuga. Kuigi seadus expressis verbis ei piira isiku õigust suhetes mittetulundusühinguga kasutada esindaja abi, s.h. üldkoosolekul, ei ole liikmelisusest tulenevates suhetes põhjendatud füüsilisest isikust liikme esindamine tema seadusliku esindaja või muu volitatud isiku poolt. Liikmete esindamine mittetulundusühingu liikmeks oleva voliniku või delegaadi poolt volinike esinduskogul kujutab siin erandit. Selline erandlik esindamine mõnede õiguste osas võib kõne alla tulla muudel juhtudel ka siis, kui esindajaks on volikirja alusel tegutsev teine sama ühistu liige. Eelduseks on aga vastavate sätete olemasolu seaduses või põhikirjas.
Alaliselt tegutsevaks juhtorganiks on juhatus (ka eestseisus või muu nimetuse all tegutsev organ). Juhatus korraldab ühingu igapäevast tööd ühingu põhikirja ning esindusorgani otsuste alusel ja täitmiseks. Selles korras määratakse ka juhatuse arvuline koosseis ja volituste kehtivuse aeg. Juhatuse pädevus määratakse põhikirjas või täiendavalt ka esindusorgani eraldi otsusega. Juhatus on aruandekohustuslik esindusorgani ees. Mittetulundusühingute seaduse § 7  3. lõike kohaselt peavad ühingu alaliselt tegutseva juhtorgani liikmed olema kas Eesti kodanikud või Eestis alalist elamisluba omavad välismaalased. Kirikute ja koguduste seaduse § 15  1. lõike järgi võib kiriku, koguduse või koguduste liidu juhatuse liige olla isik, kellel on hääleõigus kohalike omavalitsuste valimistel ja kellel ei ole kriminaalkorras karistust. Juhatuse tööd korraldab juhatuse esimees (või muu nimetusega isik). Juhatus on kollegiaalne organ ning tema töövormiks on koosolek. Kollegiaalsete organite töö praktikas on kasutatud ka otsuste langetamist nn. küsitluskorras. Viimasel juhul koosolekut kokku ei kutsuta ning organi liikmed avaldavad oma seisukoha (annavad hääle) neile esitatud projekti suhtes kirjalikult. Teatud praktilisele põhjendatusele vaatamata ei ole selline kollegiaalse organi töövorm õige. Küsitluskorra puhul puuduvad või on formaalsed otsustamisele eelnevad staadiumid (küsimuse arutamine jne.).
Ühingu kontrollorganiks on revisjonikomisjon. Revisjonikomisjon teostab sisekontrolli eelkõige ühingu finantsmajandusliku tegevuse üle. Samas võib esindusorgan tema peale panna ka kõigi muude ühingu tegevusvaldkondade kontrollimise. Selline kontroll hõlmab nii otstarbekuse kui ka õiguspärasuse kontrolli. Revisjonikomisjoni täpsemad ülesanded ja nende täitmise kord määratakse põhikirjas ning esinduskogu eraldi otsusega. Revisjonikomisjon on aruandekohustuslik esinduskogu ees. Ka revisjonikomisjoni liikmed peavad olema kas Eesti kodanikud või Eestis alalist elamisluba omavad välismaalased.
Kui ühenduses on vähe liikmeid, võib juhatuse ning revisjonikomisjoni moodustamise asemel valida vastavalt ühingu juhi ja tema asetäitja ning revidendi. Seaduse või põhikirja nõuetest tulenevalt võib mittetulundusühingus olla kohustuslik audiitorkontrolli teostamine. Praktika suundubki üha enam revisjonikomisjoni kui sisekontrolliorgani asendamisele audiitoriga. Audiitor esitab järeldusotsustuse ühingu raamatupidamise aastaaruande ja tegevusaruande kohta, samuti võib ta täita teisi üldkoosoleku poolt määratud audiitorkontrolli ülesandeid. Seadus ei välista ka muude, eelpool loetlemata organite moodustamist. Ühingud võivad moodustada nii ad hoc kui ka alaliselt tegutsevaid komisjone ja töörühmi. Ühingu liikmete vaheliste liikmelisusest tulenevate vaidluste lahendamiseks, samuti põhikirjaga kehtestatud liikmete kohustuste rikkumise arutamiseks võidakse moodustada ühingu aukohus. Praktikas on mitmete ühingute põhikirjades ette nähtud ka ühingu presidendi kui ühingus eelkõige esindusfunktsioone täitva kõrgeima ametiisiku valimine, samuti mitme esinduskogu (üldkoosoleku ja volikogu või kongressi ja konverentsi) olemasolu.

§ 8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord

Mittetulundusühingud valdavad , kasutavad ja käsutavad vara oma tegevuse tagamiseks ja põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks. Mittetulundusühingu varalised õigused on määratud seadusega ning nende kasutamisel tegutseb ühing juriidilise isikuna vastavalt tsiviilseadustele.
Ühingu omandis võib olla igasugune vara, mis on vajalik tema põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks ja mille omamine ei ole seadusega keelatud, s.h. hooned, transpordivahendid, inventar , väärtpaberid jms.
Ühing võib vara omandada tehingutega, samuti võib vara tekkida muudel alustel. Mittetulundusühingute seaduse § 17 lõike 1 kohaselt ühingu vara tekib:
1) sisseastumis - ja liikmemaksudest;
2) varalistest annetustest ja eraldistest;
3) tuludest, mida võidakse saada ühingu väljaannete kirjastamisest ja levitamisest või põhikirjalistest eesmärkidest tulenevate tasuliste ürituste korraldamisest;
4) muust tulust, mis on vajalik ühingu põhikirjalise tegevuse arendamiseks.
Kehtivad seadused ei keela ühingut omamast tulundusettevõtteid ning nendelt omanikutulu saamist. Seadusega on täpsemalt reguleeritud kirikute, koguduste ja koguduste liitude ning erakondade varalised õigused ja kohustused.
Vastavalt erakonnaseaduse §­le 10 ei või riigivõimu- ja kohaliku omavalitsuse organid, riigi- või munitsipaalomandil põhinevad ettevõtted või organisatsioonid finantseerida erakonda ega selle struktuuriüksust. Nimetatud keeld ei välista erakondade ning riigi- ja kohaliku omavalitsuse organite ning nende omandil põhinevate ettevõtete vahelisi tehinguid , mis on sooritatud vastavalt seaduse nõuetele. Küll aga ei või nimetatud organid ja ettevõtted teha erakondadele varalisi annetusi ja eraldisi. Seadus näeb ette erakonna õiguse eraldisteks riigieelarvest, juhul kui erakond on esindatud Riigikogus.
Seadusega on erakonnal keelatud vastu võtta raha ning muud vara välisriigi riigivõimu- või kohaliku omavalitsuse organilt, välisriigi riigi- või munitsipaalomandil põhinevalt ettevõttelt, asutuselt või organisatsioonilt. Välisriigi muudest allikatest laekunud varadest ja rahalistest toetustest ning nende päritolust on erakond kohustatud ühe nädala jooksul teatama erakonna põhikirja registreerinud riigiasutusele. Kuigi seadus seda täpsemalt ei sätesta, peaks viimane nõue laienema ka Eestis asuvatelt väliskapitali osalusega ettevõtetelt ja organisatsioonidelt laekuvatele vahenditele.
Ühingu vastutus tema varaliste kohustuste eest on piiratud ühingule kuuluva varaga. Siinjuures ei kanna ühingu liikmed varalist vastutust ühingu varaliste kohustuste eest, ühing aga ei vastuta liikmete varaliste kohustuste eest. Ühingu vara on jagamatu, ühingust väljaastumisel liikmele ei tagastata tema poolt siseastumis- või liikmemaksudena makstud summat, ühingu likvideerimisel vara ei jagata liikmete vahel. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 46 on kehtestanud juriidilise isiku organi täiendava varalise vastutuse. Nimetatud seaduse § 46 lõike 2 kohaselt juhatuse või seda asendava organi liikmed, kes on oma kohustuse täitmata jätmise või mittekohase täitmisega süüliselt kahju tekitanud selle juriidilise isiku võlausaldajale, vastutavad solidaarselt võlausaldaja ees, kui juriidilise isiku varast ei jätku võlausaldaja nõude rahuldamiseks. Nimetatud säte laieneb ka mittetulundusühingute juhatuste liikmetele. See vastutus on võimalik organi liikme süü korral. Juhatuse kui kollegiaalse organi töövormiks on koosolek ning ta teeb otsuseid hääletamise teel. Juhatuse liige saab vastutada vaid juhul, kui ta hääletas ebaseadusliku otsuse poolt.
Ühingu varade käsutamise korra määrab ühingu põhikirjas või täiendavalt põhikirja alusel ühingu esindusorgan (üldkoosolek). Reeglina on ühingu finantsmajandusliku tegevuse aluseks eelarve, mille kinnitab üldkoosolek ning mille täitmise korraldamine on juhatuse ülesandeks.
Ühing peab raamatupidamise seadusega sätestatud korras raamatupidamise arvestust . Raamatupidamise täpsem korraldamine määratakse ühingu raamatupidamise sise-eeskirjades, mille kehtestab juhatus. Ühing tasub seadusega sätestatud korras ja ulatuses riiklikke ja kohalikke makse. Tulumaksuseaduse § 5  1. lõike punkti 2 kohaselt tulumaksuga ei maksustata mittetulundusühinguid, kelle vara või tulu ei jaotata organisatsiooni liikmete vahel. Nende mittetulundusühingute nimekirja kinnitab Vabariigi Valitsus vastava ühingu taotluse alusel. Tulumaksuvabastus ei laiene aga mittetulundusühingu tulule ettevõtlusest, mis otseselt ei seondu tema põhikirjalise tegevusega.
Ühing on ka käibemaksukohuslane, juhul kui tal tekib ettevõtluse tulemusel maksustatav käive käibemaksuseaduse tähenduses. Ühing esitab oma asukohajärgsele maksuhalduri kohalikule talitusele tulu- ja käibedeklaratsiooni.

§9. Mittetulundusühingute liidud

Vähemalt kolm samasuguse eesmärgiga ühingut võivad asutada mittetulundusühingute liidu. Kui ühingute põhikirjalised eesmärgid on erinevad, saab nende ühinemine liitu toimuda Vabariigi Valitsuse loal. Siinjuures kehtivad õigusaktid ei anna formaalseid tunnuseid eesmärkide samasuse või õiguslikult olulise lahknemise hindamiseks.
Liidu asutamine peab põhinema asutaja-ühingute esinduskogude vastaval otsusel, millega on volitatud isikutele antud õigus osaleda liidu asutamiskoosolekul ning moodustada liidu juhtorganid. Liidu asutamisega seonduvad küsimused võivad olla täiendavalt reguleeritud ka asutaja-ühingute vahelise lepinguga, mis on esinduskogude otsuste aluseks. Muus osas ei erine liidu asutamise kord põhijoontes mittetulundusühingu moodustamisest. Liidu liikmeteks on asutaja-ühingud liidu kollektiivliikmetena. Mittetulundusühingute liit omandab juriidilise isiku õigused tema põhikirja registreerimisel.
Ühing võib astuda ka juba asutatud liidu liikmeks. Vastavalt mittetulundusühingute seaduse §­le 7 peab ühing tema põhikirja registreerinud asutusele teatama enda astumisest välisriigis asuva organisatsiooni, ühingu või liidu liikmeks või oma liikmelisuse taastamisest välisriikides asuvates organisatsioonides.

§ 10. Ühingu põhikirja muutmine

Ühingu põhikirja saab muuta ning selles täiendusi teha ühingu esinduskogu. Nimetatud esindusorgani otsusega tehtud põhikirja muudatus tuleb registreerida. Muudatuste registreerimiseks esitab ühing registreerijale ühingu üldkogu otsuse põhikirja muutmiseks, ühingu juhtorgani volitatud liikmete allakirjutatud muudatused ja täiendused põhikirjas, dokumendi riigilõivu tasumise kohta ning täidetud registreerimiskaardi.
Mittetulundusühingute seaduse § 16 järgi ühingu põhikirja muutmise ja täiendamise registreerimine otsustatakse samas korras ja tähtaegadel nagu põhikirja registreerimise puhul.
Ühing on kohustatud registripidajat informeerima ka muudest olulistest muudatustest nendes andmetes, mis sisalduvad registris. Vastavalt mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise korra punktile 11, on ühing kohustatud teatama registripidajale registrisse kantud andmete muudatustest viie tööpäeva jooksul, arvates andmete muutumisest. Nimetatud teatamine toimub registreerija kaudu, kusjuures viie tööpäevase tähtaja arvestus algab ühingu vastava otsuse vastuvõtmisele järgnevast tööpäevast ning selline teatamiskohustus on täidetud muudatusi kajastava registreerimiskaardi esitamisega registreerijale. Registreerija saadab registreerimiskaardi registri andmete korrigeerimiseks registripidajale kuu viiendaks päevaks.

§ 11. Põhikirjade ümberregistreerimine

Kui muutuvad ühingute tegevust reguleerivad õigusaktid, võib seadusega ette näha vajalike muudatuste tegemise ühingu põhikirjas ning põhikirjade ümberregistreerimise. Seadusest tulenev ümberregistreerimine põhineb iseseisvatel menetlusnormidel. Kui ühingu põhikiri vajab muutmist , peab vastava ühingu organitel olema põhikirja muudatuste ettevalmistamiseks ja otsustamiseks piisav ümberregistreerimise tähtaeg. Nii näiteks ei võimalda mittetulundusühingute seadusega kehtestatud 30 tööpäevane ümberregistreerimise tähtaeg, mille kulgu arvestatakse mittetulundusühingute seaduse jõustumise päevast, enamikul juhtudel teha muudatusi ühingute põhikirjadesse viimastes sätestatud protseduurilises korras. Seadus peab sätestama ka ümberregistreerimiseks dokumentide esitamata jätmise ja põhikirja seaduse nõuetega kooskõlla viimata jätmise tagajärjed. Siinjuures ei ole registreerija keeldumine ümberregistreerimisest ühingu tegevuse lõppemise aluseks. Seoses mittetulundusühingute seaduse ning erakonnaseaduse jõustumisega kehtestati varasemate õigusaktide alusel asutatud ühingute ümberregistreerimise nõue, juhul kui nende tegevusele laienevad ülalnimetatud seaduste sätted. Ümberregistreerimiseks peavad ühingud esitama registreerimiseks nõutavad dokumendid esialgse registreerimisotsuse teinud organile või selle õigusjärglasele. Viimane registreerib oma aktiga põhikirja ümber ning esitab dokumendid ühe kuu jooksul, arvates akti andmisest registripidajale riiklikku registrisse kandmiseks või täpsustuste tegemiseks. Ühingule, kes ei ole nõutava tähtaja jooksul esitanud põhikirja ümberregistreerimiseks, teeb registreerija vastava ettekirjutuse. Kui ettekirjutuse saanud ühing ei täida ettekirjutust kahe nädala jooksul, arvates selle saamisest, pöördub registreerija kohtusse taotlusega ühingu tegevus lõpetada. Edasine menetlus ei ole õiguslikult reguleeritud juhul, kui ümberregistreerimiseks esitatud põhikiri ei vasta seaduse nõuetele.
Enne erakonnaseaduse jõustumist asutatud ja registreeritud erakonnad pidid esitama erakondade põhikirjad ja programmid Vabariigi Valitsusele hiljemalt 1994.a. 1. detsembriks. Põhikirjade ja programmide erakonnaseadusele vastavuse kontrollimiseks moodustas Vabariigi Valitsus ekspertkomisjoni. Viimase arvamus ning erakonna põhikiri ja programm antakse Siseministeeriumile, kes otsustab, kas nimetatud dokumendid vastavad seaduse nõuetele.

§ 12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle

Riiklikus järelevalves mittetulundusühingute tegevuse üle on eristatavad kaks põhisuunda:
1) ühingu põhikirjaliste eesmärkide ja põhikirjast tuleneva tegevuse põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontroll;
2) ühingu kui juriidilise isiku muude toimingute seaduslikkuse kontroll ( nt. maksu-, looduskasutuse, tolli jms. valdkonnas).
Riiklik järelevalve toimub seadusega määratud ulatuses ja korras. Siinjuures riigi poolt teostatav järelevalve ei laiene ühingu sisetegevuse kontrollimisele. Otseselt on nimetatud piirang sätestatud erakonnaseaduse § 4  3. lõikes, mille kohaselt on keelatud sekkumine erakonna siseasjadesse, välja arvatud seadusega lubatud erijuhud . Siseasjadena saab mõista põhikirjale tuginevaid ja liikmelisusest tulenevaid toiminguid. Erijuhud, millal järelevalveorgan saab sekkuda ühingu siseasjadesse, võivad seonduda õiguserikkumise asja menetlemise ja selle menetluse tagamise eesmärkidega, kui seadus otse tunnistab selle võimalikuks ning annab järelevalveorganile vastavad volitused.
Ühingu põhikirjaliste eesmärkide ja põhikirjalise tegevuse vastavust põhiseadusele ja seadustele kontrollb ühingu registreerinud asutus. Muudes tegevusvaldkondades on järelevalve riigi ametite ja inspektsioonide, samuti teiste valitsusasutuste ning kohalike omavalitsuste pädevuses. Järelevalveorganid ning nende järelevalvevolitused peab sätestama seadus. Siinjuures järelevalvevolitused on oma laadilt kahesugused:
1) volitused, mis on vajalikud kontrollimiseks (andmete ja muu informatsiooni saamise ning kohapealse vahetu kontrolli õigus jne.);
2) volitused kontrolliga seonduva riikliku sunni kohaldamiseks.
Riiklik sund võib seisneda nii tõkendite kui ka halduskaristuste kohaldamises. Riikliku sunni kohaldamisel on aga ühingud eriliseks subjektiks, järelevalveorganite volitused ühingute suhtes on oluliselt piiratud. Vastavalt põhiseaduse § 48  4. lõikele võib õiguserikkumise eest ühingu, liidu või erakonna tegevuse lõpetada või peatada, samuti teda trahvida ainult kohus. Seega nimetatud halduskaristusi, sõltumata sellest, millise haldusõiguserikkumisega (sealhulgas maksuseaduste, tolliseaduste, looduskaitsesaduste jne. rikkumisega) on tegemist, ei saa kohaldada järelevalveorganid. Põhiseaduse selle sätte mõttest tulenevalt ei saa kohtuväliselt kohaldada ka tegevuse peatamist tõkendina. Järelevalveorganitel on oma ülesannete täitmisel ühingute suhtes õigus teha ettekirjutusi õiguserikkumise lõpetamiseks, samuti vastavalt mittetulundusühingute seaduse § 6  2. lõikele ning teistele seadustele pöörduda kohtusse ühingu õiguserikkumise tõkestamiseks. Viimasest formuleeringust ei selgu, kas kohtusse pöördumise sisuks peaks olema tõkendi kohaldamine õiguserikkumise tõkestamiseks või ühingu suhtes õiguserikkumise eest halduskaristuse kohaldamine. Kuigi seaduses ettenähtud juhtudel kohaldab (protsessuaalseid) haldustõkendeid kohus, on nimetatud sättega hõlmatud ka halduskaristuste kohaldamine.
Ettekirjutus õiguserikkumise lõpetamiseks võib olla õiguslikuks eeltingimuseks halduskohtusse pöördumisel ühingu haldusvastutusele võtmiseks. Selline tähendus on ettekirjutusele antud mittetulundusühingute seaduse § 35  6. lõike alusel põhikirjade ümberregistreerimisest hoidumise või sellega viivitamise korral, samuti võib olla ettekirjutusele selline tähendus antud teiste seadustega. Ettekirjutuse mittetäitmine iseeendast ei ole vaadeldav õiguserikkumisena, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Nii näiteks on maksuhalduri ettekirjutuse täitmata jätmine haldusõiguserikkumine ning toob kaasa haldusvastutuse maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punkti 3 kohaselt.
Ettekirjutuse vormi ja sisu universaalseid nõudeid ei ole eraldi seadusega sätestatud. Konkreetsetes valdkondades võivad ettekirjutusele esitatavad nõuded olla täpsemalt piiritletud vastava järelevalveorgani pädevust sätestavas aktis. Ettekirjutus on pädeva organi kirjalik dokument, millele erinõuete puudumisel laienevad haldusdokumentidele ja ­aktidele esitatavad üldised nõuded. Ettekirjutus peab sisaldama dokumendi nimetuse, selle andnud organi (ametiisiku) nimetuse ja aadressi, ettekirjutuse tegemise kuupäeva, numbri, ettekirjutuse adressaadi nimetuse ja tema organi asukoha, avastatud puuduse kirjelduse ühes viitega rikutud seaduse konkreetsele sättele, ettekirjutuse ühingule teatud viisil toimimiseks ning selle ettekirjutuse juriidilise aluse, ettekirjutuse täitmise tähtaja ning osunduse ettekirjutuse täitmata jätmisel rakendatavatele sanktsioonidele. Ettekirjutuse tegemisel tuleb selgitada selle peale kaebamise korda. Kui seadus ei sätesta teisti, saab ettekirjutuse peale kaevata halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.

§13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine

Mittetulundusühingul ei ole reeglina avaliku võimu volitusi. Tema toimingud ja aktid on suunatud liikmetele ning rajanevad põhikirjal. Selles tegevuses ei või ühing nagu iga teinegi õiguse subjekt kahjustada teiste isikute põhiseadusega ja seadustega tagatud huve ega olla suunatud ühiskonnaelu demokraatlike põhimõtete vastu. Mittetulundusühingu toimingud ja aktid on aga seadusega võrdsustatud avalik-õiguslike isikute aktide ja toimingutega. Siit tulenevalt on seadus andnud nii liikmete kui ka teiste isikute õiguste kaitse täiendava garantii, nähes ette võimaluse kaevata halduskohtusse mittetulundusühingu või nende ühingute liidu juhtorgani või ametiisiku õigusakti või toimingu peale. Halduskohtumenetluse seadustiku § 4  3. lõike kohaselt saab kaevata või protestida õigusakti peale, millel ei ole õigustloovat sisu. Seadus ei anna oma olemuselt korporatiivsete normide iseloomu ja vaidlustamise osas konkreetset lahendust. Õigust mitteloova aktina saab siinkohal käsitleda ka ühingu sisenorme kehtestavat põhikirja, reglementi ja muid organisatsiooni norme. Sellise tõlgendamise nõrgaks küljeks on asjaolu, et põhikirja sätete järgimine on ühingu juriidiliseks kohustuseks, mille rikkumine toob kaasa õigusliku vastutuse ning põhikiri riigi organite poolt registreerituna on vaadeldav sanktsioneeritud õigustloova akti tähenduses.
Mittetulundusühingute seaduse § 22  1. lõike kohaselt võib igaüks, kes leiab, et ühingu (liidu) tegevusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, samuti põhikirja registreerinud asutus, muu valitsusasutus või kohaliku omavalitsuse organ pöörduda kaebusega halduskohtusse. Nimetatud sätte avamisel tuleb arvestada, et vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 5  3. lõikele, juhul kui riigi- või kohaliku omavalitsuse organ esineb riikliku järelevalve organina, esitab ta halduskohtusse protesti ühingu või tema ametiisiku õigusakti peale, mitte kaebuse.
Menetlus nimetatud kaebuse või protesti läbivaatamisel toimub vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku sätetele. Halduskohus võib tunnistada kaevatud või protestitud õigusakti või toimingu kas täielikult või osaliselt seadusevastaseks ning teha ühingule või tema ametiisikule ettepaneku asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus või toiming.

§ 14. Mittetulundusühingu haldusvastutus

Mittetulundusühing juriidilise isikuna kannab haldusvastutust seadustes sätestatud alustel ja korras. Ühingu haldusvastutusele võtmise aluseks võivad olla maksuseaduste ja teiste juriidilistele isikutele laienevate seaduste sätted. Nende seadustega määratud haldusõiguserikkumiste eest saab karistusena rahatrahvi, samuti ühingu tegevuse peatamist ning lõpetamist vastavalt põhiseadusele kohaldada üksnes kohus. Samas on mittetulundusühingu kui eri liiki juriidilise isiku haldusvastutuse täiendavad alused sätestatud mittetulundusühingute seaduses. Kahjuks on juriidiliste isikute haldusvastutus kehtivate seadustega reguleeritud ebapiisavalt. Oluliste sisuliste ja juriidiliste puudustega on ka normid ühingute täiendavast, spetsiifilisest haldusvastutusest.

1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused

Täiendavate, ühingutele laienevate haldusvastutuse õiguslike alustena on mittetulundusühingute seaduse §­s 23 määratud järgmised tegevused:
1) kui ühingu tegevus on suunatud Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra või territoriaalse terviklikkuse vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalseadusega.
Teatavasti kehtestab kriminaalseadus füüsiliste isikute vastutuse kuriteo toimepanemise eest. Viidatud säte aga lubab juriidilise isiku puhul käsitleda haldusõiguserikkumisena tegevust, milles on kriminaalseadusega kuriteona kvalifitseeritud tegevuse tunnused. Siinjuures esitatud formuleeringust jääb ebaselgeks, kas nimetatud vastuolu tähenduses mõistetakse kõiki seadusega määratud vajalikke kuriteo tunnuseid (s.h. objektiivse ja subjektiivse külje tunnuseid) või on haldusõiguserikkumise tunnused määratletavad valikuliselt. Sellise valiku kriteeriume seadus aga ei anna. Haldusõiguserikkumiste koosseisude fikseerimine ülalnimetatud viisil ei ole sisuliselt ega vormiliselt korrektne;
2) kui ühingu tegevus nõrgestab riigikaitset või halvendab välispoliitilisi suhteid.
Esitatud koosseis on oma iseloomult materiaalne, s.t. ta eeldab kahjuliku tagajärje saabumist riigikaitse nõrgenemise või välispoliitiliste suhete halvenemise näol. Ühingut saab vastutusele võtta, kui on olemas nimetatud kahjulik tagajärg ning see tagajärg on saabunud ühingu ebaseadusliku tegevuse tulemusena. Samas tuleb arvestada, et nimetatud kahjulik tagajärg kui haldusõiguserikkumise koosseisuline tunnus on antud hinnangulisena;
3) kui ühing õhutab rahvuslikku, rassilist, usulist või poliitilist vihkamist, samuti vägivalda või diskrimineerimist;
4) kui ühing õhutab vihkamist, vägivalda ja diskrimineerimist ühiskonnakihtide vahel.
Ülalnimetatud punktides 3 ja 4 esitatud koosseisud on oluliselt kattuvad, kusjuures kattumine on ka kriminaalseadusega (Kriminaalkoodeksi § 72);
5) kui ühing oma tegevusega rikub avalikku korda, kõlblust, teiste isikute õigusi ja vabadusi, tervist, teotab nende au või head nime.
Nimetatud punktis sisaldub rida iseseisvaid koosseise.
Avaliku korra rikkumine. Avaliku korra rikkumisena saab käsitleda avalikku korda reguleerivate eeskirjade rikkumist. Avaliku korra eeskirjad kehtestab kohaliku omavalitsuse volikogu.
Kõlbluse rikkumine. Juriidiline vastutus saab saabuda õigusnormide ettekirjutuste rikkumise tulemusena. Kõlblusnormide rikkumine võib kaasa tuua juriidilise vastutuse, kui see on otse reguleeritud seadusega. Kõlblusnormide lausjuridiseerimine ei ole kooskõlas õigusloome ja juriidilise vastutuse põhimõtetega. Antud juhul on norm tema praktiliseks kohaldamiseks määratletud ebapiisavalt.
Teiste isikute õiguste ja vabaduste rikkumine. Selle rikkumise objektiivse külje avamine tekitab märgatavaid raskusi. Õigusnormide rikkumine on lõppastmes valdavalt kellegi õiguste ja vabaduste rikkumine. Antud juhul on haldusõiguserikkumisena määratletud põhiseaduslikult fikseeritud õigusriigi põhimõtte rikkumine, mille kohaselt igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. Esitatud formuleering ei sisalda piisavalt tunnuseid, mis on vajalikud haldusõiguserikkumise koosseisu konstrueerimiseks.
Teiste isikute tervise rikkumine. Esitatud formuleeringust ei tulene selgelt kahjulik tagajärg, selle iseloom ja ulatus, tervise rikkumise viis ja laad. Seadus ei määratle, milliste tervisekaitse normide (eeskirjade) rikkumine kujutab endast ülalnimetatud tähenduses ühingu haldusõiguserikkumist ning millise terviserikke põhjustamine tingib ühingu vastutuselevõtmise.
Eraldi koosseisuks on ka isikute au või hea nime teotamine;
6) kui ühingu tegevus on vastuolus seadustega või põhikirjas ettenähtud eesmärkide või nende saavutamise vahenditega.
Siin väärib rõhutamist kaks momenti. Esiteks, haldusõiguserikkumisena käsitletakse ülal igasugust ühingu tegevuse vastuolu seadusega. Igasugune seaduserikkumine võib kaasa tuua haldusvastutuse. Sellise konstruktsiooni korral kaotavad oma tähenduse teised mittetulundusühingute seaduses, samuti muudes seadustes määratletud haldusvastutuse õiguslikud alused. Teiseks, haldusvastutus võib kaasneda ka põhikirjas sätestatud normide rikkumisega. Sellega antakse põhikirjale õigustloova akti tähendus;
7) kui ühing rikub kehtestatud korda teatada põhikirja registreerinud asutusele muudatustest ühingu põhikirjas.

2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused

Seadusega on ühingute mittetulundusühingute seadusest tulenevate haldusõiguserikkumiste asjade arutamine pandud halduskohtule. Nimetatud seadus ei sätesta aga ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse ja selle erinevate staadiumide täpsemat korda. Teatavasti haldusõiguserikkumiste asjade menetlus koosneb kindlatest ajaliselt järgnevatest staadiumidest, millel on iseseisvad protsessuaalsed ülesanded ning mille käigus sooritatavad toimingud on õiguslikult reguleeritud. Sellisteks staadiumideks on asja algatamine, uurimine, asja läbivaatamine ja otsuse tegemine, otsuse peale kaebamine ning otsuse täitmine. Asja (kohtulik) läbivaatamine on vaid üks staadiumidest.
Mittetulundusühingute seadus ei sätesta asja algatamise ning uurimise korda ega viita ka antud küsimuste lahendamisel kohaldatavatele teistele seadustele. Haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi on haldusõiguserikkumise menetluse alusdokument haldusõiguserikkumise protokoll , mille koostamise õigus on järelevalvet teostavatel organitel ja nende ametiisikutel. Mittetulundusühingute seadus ei näe ette haldusõiguserikkumiste protokolli koostamist. Selle seaduse § 22  3. lõike kohaselt menetleb halduskohus ühingu haldusõiguserikkumise asja mittetulundusühingute seaduses toodud juhtudel kaebuse alusel. Siinjuures nimetatud kaebuse esitamisel saab juhinduda halduskohtumenetluse seadustiku vastavatest sätetest. Senine õigusloome ning haldusvastutuse praktika ei tundnud haldusõiguserikkumiste asjade kohtulikku menetlemist kaebuse või protesti alusel. Sellega seoses tekib küsimus nii haldusasja kohtueelse uurimise ning ühingu vastavate õiguste kohta kui ka vastutusele võtmise (aegumise) tähtaegade kohta. Halduskohtumenetluse seaduse sätetest juhindudes saab sellise kaebuse või protesti esitada ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama oma õiguste või vabaduste rikkumisest. Haldusõiguserikkumiste seadustik seob aga nimetatud tähtajad haldusõiguserikkumise toimepanemisega.
Haldusõiguserikkumise asja kohtulik läbivaatamine juriidiliste isikute haldusõiguserikkumiste asjades on senini põhinenud haldusõiguserikkumiste seadustiku normidel . Mittetulundusühingute seadus aga näeb ette menetluse halduskohtumenetluse seadustiku alusel. Halduskohtumenetluse seadustik ei ole aga koostatud haldusõiguserikkumiste asjade läbivaatamise eesmärkidest lähtudes.

3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused

Mittetulundusühingute seaduse § 22  2. lõike kohaselt võib halduskohus ühingu suhtes kohaldada järgmisi halduskaristusi:
1) ühingu tegevuse peatamine kuni kuueks kuuks;
2) ühingu tegevuse lõpetamine;
3) rahatrahv 100 kuni 30 000 krooni.
Nimetatud karistustest on põhikaristuseks rahatrahv, ühingu tegevuse peatamist või lõpetamist võib kohaldada nii põhi- kui ka lisakaristusena. Haldusvastutuse üldpõhimõtetest lähtudes võib ühe haldusõiguserikkumise eest määrata kas põhikaristuse või põhi- ja lisakaristuse. Esitatud karistuste iseloomust lahtudes saab rahatrahviga ühendada kas ühingu tegevuse peatamise või lõpetamise.
Karistuse määramisel peab kohus arvestama haldusõiguserikkumise raskust ja laadi.
Ühingu tegevuse peatamisel halduskaristusena ei ole ühingul õigust kohtuotsuses märgitud tähtaja jooksul pidada koosolekuid ega teha muid toiminguid, välja arvatud need, mida ta teeb õiguserikkumise kõrvaldamiseks. Seda mittetulundusühingute seaduse §­s 26 formuleeritud nõuet ei saa rakendada kõigi seadusest tulenevate tähtaegsete toimingute (näiteks maksudeklaratsiooni esitamine) suhtes kui seadusest ei tulene nende toimingute tähtaegade kulgemise peatumine.
Ühingu tegevuse lõpetamise otsuse tegemisel määrab kohus likvideerimiskomisjoni ja selle tegevuse lõpetamise tähtaja, mis ei või ületada kolme kuud, arvates kohtuotsuse jõustumise päevast. Siinjuures halduskohtumenetluse seadustiku järgi kaebuse või protesti põhjal tehtud kohtuotsus või- määrus, millele ei ole esitatud apellatsioonkaebust või erikaebust, jõustub 10 päeva möödudes selle väljakuulutamisest. Haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi tuleb halduskaristuse otsust aga täita selle tegemise momendist.
Ülaltoodud ühingute vastutuse aluseid ja mehhanismi hinnates tuleb arvestada, et ühingud on üks ja lahutamatu osa demokraatliku ühiskonna struktuurist, ühingute õiguslik staatus aga iseloomustab otseselt demokraatlike mehhanismide olemasolu ja tegusust. Ühinguid saab karistada , sealhulgas tegevust lõpetada või peatada seadusega määratud õiguserikkumiste eest. Siinjuures peab seadus ise oma olemuselt olema demokraatlik. Mitte iga õiguserikkumine ei tohi kaasa tuua ühingu, näiteks erakonna tegevuse peatamist või lõpetamist. Asjaolu, et neid karistusi saab kohaldada kohus, ei ole piisavaks garantiiks võimu omavoli vastu ega kõrvalda vajadust sätestada mitte ainult karistuse kohaldamise kord vaid ka vastutuse õiguslikud alused demokraatliku õigusriigi põhimõtetest lähtudes.

§15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine

Reorganiseerimine kujutab endast ühingu tegevuse sellist ümberkorraldamist, mille puhul ühingu asjaajamine, vara, liikmelisusest tulenevad õigused ja kohustused, samuti muud õigused ja kohustused lähevad üle ühele või mitmele õigusjärglasele. Mittetulundusühingud reorganiseeritakse seaduses ning vastava ühingu põhikirjas ettenähtud korras. Õiguslikult on sätestatud nii reorganiseerimise põhivormid kui ka reorganiseerimise menetluse alused.

1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid

Juriidiliste isikute reorganiseerimise põhivormideks tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 56 kohaselt on ühinemine, jagunemine ja ümberkujundamine. Mittetulundusühingute seadus, mis määrab ühingute reorganiseerimise üldise korra, ei sätesta eraldi reorganiseerimise vorme.
Praktilise reorganiseerimise käigus võivad reorganiseerimise vormid ja nende tunnused esineda üheaegselt, läbipõimununa.
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 56 kohaselt on juriidiliste isikute ühinemine ja jagunemine, samuti juriidilise isiku ümberkujundamine teist liiki juriidiliseks isikuks lubatud ainult seaduses sätestatud juhtudel. Sama seaduse rakendussätete järgi (§  1731 ) toimub ettevõtete ühinemine, jagunemine ja ümberkujundamine enne 1994.a. 1. septembrit kehtinud alustel, s.t. ettevõtte reorganiseerimine ei ole piiratud seaduses sätestatud juhtudega. Selline erandlik rakendussäte ühingute kohta puudub. Samas tuleb aga tsiviilseadustiku üldosa seaduse nende normide hindamisel arvestada, et juhul kui mõnda liiki juriidiliste isikute kohta käivate seadustega on kehtestatud tsiviilseadustiku üldosa seaduse juriidiliste isikute peatükis sisalduvatest erinevad sätted, kohaldatakse nende seaduste sätteid.
Mittetulundusühingute seadus, samuti teised seadused ei käsitle otseselt ühingute reorganiseerimise juhte. Mittetulundusühingute seadus sätestab reorganiseerimise korra põhimõtted, sealhulgas määrab organid, kelle otsuse alusel saab ühingut reorganiseerida. Selle seadusega sätestatud korrale kui reorganiseerimise õiguslikule alusele viitab ka näiteks erakonnaseadus. Ühingute reorganiseerimisele ei sea nimetatud seadused ka muid piiranguid. Kuivõrd ühingute reorganiseerimine on reguleeritud mittetulundusühingute seaduses, siis, sõltumata reguleerimise detailsusest ja eripärast, tuleb reorganiseerimise õiguslike alustena kohaldada selle seaduse sätteid. Seega ei saa ühingute reorganiseerimist piirata tsiviilseadustiku ülaosa seaduse tingimusega , mis lubab juriidilise isiku reorganiseerimist vaid seaduses sätestatud juhtudel.

1.1. Mittetulundusühingute ühinemine

Mittetulundusühingute ühinemisel võib olla kaks erivormi. Esimese puhul, mida tinglikult võiks nimetada ühendamiseks, lähevad kahe või enama ühenduse varad ja õigused ning kohustused üle uue põhikirja ja uue nimetuse all tegutsevale õigusjärglasele. Reorganiseeritavate ühingute tegevus lõpetatakse ning liikmeskonnast moodustub õigusjärglase liikmeskond. Kuigi faktiliselt tekib uus ühing, ei loeta reorganiseerimise käigus uue ühingu tekkimist ühingu asutamiseks selle mõiste juriidilises tähenduses. Teiseks erivormiks on liitumine. Liitumise tulemusena lähevad ühe ühingu varad ja õigused ning kohustused üle teisele ühingule, kes jätkab oma tegevust suuremas mahus (suurema liikmeskonnaga) endise põhikirja alusel ja endise nime all. Liituva ühingu liikmeskond muutub teise, tegevust jätkava ühingu liikmeskonnaks. Liituva ühingu kui juriidilise isiku tegevus lõpetatakse.

1.2. Mittetulundusühingute jagunemine

Ka mittetulundusühingute jagunemisel on erivormid . Jagunemise üks erivorm on jagamine ( jaotumine ), mis oma sisult on vastandiks ühendamisele. Jagamise korral tekivad õigusjärglastena uued ühendused. Kõrvuti vara, õiguste ja kohustuste jagamisega jaguneb ka liikmeskond. Senise ühingu tegevus lõpetatakse. Eraldumise korral lähevad eralduvale ühendusele osaliselt üle teise ühenduse varad, õigused ja kohustused ning liikmeskond. Reorganiseeritav esialgne ühendus jätkab oma tegevust väiksemas mahus ja väiksema liikmeskonnaga endise põhikirja alusel ning endise nimetusega. Seega on eraldumine liitumise vastandvorm.

1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine

Juriidiliste isikute ümberkujundamine kui üks reorganiseerimise põhivorm on seondatav eelkõige tulundusettevõtete organisatsioonilisest vormist lähtuva liigi muutmisega (nt. osaühingu ümberkujundamine aktsiaseltsiks). Mittetulundusühingute puhul ümberkujundamise kui reorganiseerimise vormi esinemine on problemaatiline. Ühingute puhul saame ümberkujundamisest rääkida siis, kui muutub ühingu seaduses piiritletud liik. Ümberkujundamise näitena võib vaadelda mittetulundusühingute seaduse alusel asutatud ühingu ümberkujundamist erakonnaks või sellise ühingu muutmist relvi valdavaks, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavaks ühinguks. Kuigi formaalsete tunnuste poolest ei ole sellises vormis reorganiseerimine välistatud, on nende ühingute liikidele seadusega kehtestatud erisused (nt. liikmeskonna osas, varaliste ja finantsiliste piirangute osas, erinevate registrite osas jne.) piisavalt kaalukad ja sellistena reorganiserimist ümberkujundamise vormis takistavad. Mõnevõrra vähem praktilisi probleeme ja õiguslikke küsimusi seadev on vastupidine toiming - näiteks erakonna ümberkujundamine mittetulundusühingute seaduse alusel tegutsevaks ühinguks. Ümberkujundamisel tekkivate probleemide ring ei ole aga kehtiva reorganiseerimiskorra raames tervikuna lahendatav ja vajab ilmselt täiendavat õiguslikku reguleerimist.

2. Ühingu reorganiseerimise menetlus

Juriidilise isiku, sealhulgas mittetulundusühingu reorganisee-rimise menetlus on oma faktiliselt ja juriidiliselt sisult üks keerukamaid haldusmenetlusi. Ühingute reorganiseerimise menetlus peab tagama kahe olulise küsimuse õiguspärase lahendamise:
1) õigusjärglusega seonduvate probleemide lahendamise;
2) liikmeskonna määratlemisega seonduvate probleemide lahendamise.
Juriidiliste isikute õigusjärglus on eelkõige õigusjärglus varaliste õiguste ja kohustuste osas. Ühingute õigusjärglus võib reorganiseerimisel väljuda juriidilise isiku tsiviilõiguste ja -kohustuste ülemineku raamidest ja hõlmata riigi-, haldusõiguslike ning muude neile seadustega või ka halduslepingutega pandud õiguste ning kohustuste üleminekut. Õigusjärglus haldussuhetes on eriti oluline nende ühingute puhul, kellele on pandud riiklikke funktsioone või kes muul viisil osalevad riigi ülesannete täitmisel (nt. tarbijaühingud, töötajate ja tööandjate ühingud jne.). Käesoleval ajal on seadustega reguleeritud vaid tsiviilõiguste ja ­kohustuste üleminek.
Ühingute kui liikmelisusel rajanevate juriidiliste isikute reorganiseerimise oluliseks eripäraks on vajadus reorganiseerimisel luua liikmetele võimalus enda kuuluvuse määratlemiseks. Ühingutesse liitumine on vabatahtlik ning isikul puudub kohustus olla ühingu liikmeks tähtajaliselt või tähtajatult, erinevalt töötajast ei saa teda reorganiseerimise tulemusena automaatselt lugeda reorganiseeritud struktuuriga hõlmatuks. Seetõttu peab reorganiseerimise menetlus sisaldama spetsiaalseid protseduure liikmeskonna ja selle iga liikme enesemääramiseks.
Mittetulundusühingute seadusega on antud neli ühingute reorganiseerimise olulist põhimõtet:
1) reorganiseerimise juriidiliseks aluseks on ühingu üldkogu või selleks volitusi omava juhatuse otsus;
2) reorganiseerimine ja põhikirja muudatused tuleb registreerida ja registrisse kanda;
3) ühing loetakse reorganiseerituks ja vara õigusjärglasele üle läinuks põhikirja muudatuste registreerimise päevast;
4) reorganiseerimise käigus uue ühingu tekkimist ei loeta ühingu asutamiseks.
Seadusega ei ole sätestatud reorganiseerimismenetluse täpset korda. Selle menetluse põhilised staadiumid ning neile esitatavad nõuded on tuletatavad reorganiseerimise põhimõtetest ning ühingute asutamismenetluse üldsätetest. Menetluse iseloomule avaldab mõju ka reorganiseerimise konkreetse vormi eripära.
Ühendamise korral on eristatav järgmine toimingute struktuur:
1) ühinevate ühingute esinduskogud võtavad vastu reorganiseerimis(ühinemis)otsused. Nendes otsustes fikseeritakse reorganiseerimise täpsem kord, toimingute järgnevus ja tähtajad, ühinemise tulemusena tekkiva ühingu tegevuse ja organisatsiooni põhimõtted, õigusjärgluse teke, antakse hinnang tekkiva ühenduse põhikirja projektile. Nimetatud aktid peavad sätestama ühinevate ühenduste tegevuse lõpetamise otsuse. Ühingu reorganiseerimisotsusega määratakse ka liikmete enesemääramise tingimused. Kuivõrd ühinemine eeldab kahe või enama ühingu kooskõlastatud tegevust ning sisuliselt kooskõlas olevaid otsuseid, on võimalik reorganiseerimise tingimused eelnevalt täpsustada ka ühinevate ühingute vahelise lepinguga. Selline leping ei asenda aga esinduskogude otsuseid;
2) kuivõrd reorganiseerimine on seotud õiguste ja kohustuste üleandmisega, vajavad nimetatud õigused ja kohustused kindlaviisilist dokumentaalset fikseerimist. Selleks peavad ühinevad ühingud koostama tegevuse lõppaktid, mille kinnitavad ühingute esinduskogud. Selliste lõppaktide täpsemaid sisu- ja vorminõudeid ei ole kehtestatud. Kõrvuti ühingu finants -majandusliku seisundi ja varaliste õiguste ning kohustuste kajastamisega (lõpetamisbilansiga) peavad lõppaktis olema fikseeritud ka muud ühingu õigused ja kohustused, mille suhtes on kohaldatav õigusjärglus. Nimetatud lõppaktid on aluseks üleminevate õiguste ja kohustuste määratlemisel;
3) reorganiseerimise tulemusena tekkiva ühingu liikmeskonna selgumine võimaldab kokku kutsuda uue ühenduse esinduskogu, kelle ülesandeks on ühenduse põhikirja vastuvõtmine ning põhikirjaliste organite moodustamine;
4) esinduskogu otsus ning põhikiri saadetakse 10 tööpäeva jooksul, arvates nende vastuvõtmise päevast, registreerijale, kes teatab sellest registripidajale pärast registreerimise otsuse vastuvõtmist; esitatud dokumentide läbivaatamisel ja otsustamisel juhindutakse põhikirja registreerimise korra üldsätetest. Põhikirja registreerimise päevast toimub õiguste ja kohustuste reaalne üleminek uuele ühingule. Siinjuures varade üleminek tuleb fikseerida raamatupidamise ja arvestuse korda sättivate aktide nõuete alusel. Viimased eeldavad ka algbilansi koostamist;
5) ühinenud ühingute tegevuse lõpetamine. Ühinenud ühingute tegevus ei saa lõppeda varem, kui uus ühing on omandanud juriidilise isiku õigusvõime. Reorganiseerimise käigus on ühe ühingu tegevuse lõppemine ja uue ühingu tegevuse alustamine ühe protsessi erinevad aspektid, mis peavad olema seotud nii vormiliselt kui ka sisuliselt, s.h. ajaliselt kulgemiselt. Siinjuures ei saa tekkida õigusjärgluse erilist "hõljumisaega".
Ühingute tegevuse lõppemist reorganiseerimise käigus seadus täpselt ei reguleeri. Vabariigi Valitsuse kinnitatud mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise korra punkti 8 kohaselt ühingu tegevuse lõpetamise korral esitab ühing kolme tööpäeva jooksul, arvates lõppakti kinnitamise päevast, registreerijale ja registripidajale ühingu üldkogu või ühingu tegevuse lõpetamiseks volitusi omava juhatuse koosoleku otsuse või selle ärakirja ühingu tegevuse lõpetamise kohta. See norm on kohaldatav ühingu esindusorgani otsuse alusel toimuvas likvideerimismenetluses, kuid see ei haaku reorganiseerimise kui tervikliku protsessi nöuetega. Reorganiseerimisel ei ole võimalik vahetult kohaldada ühingute või teiste juriidiliste isikute likvideerimiskorra sätteid. Likvideerimismenetlust rakendatakse juriidilise isiku tegevuse lõpetamisel õigusjärgluseta. Praktikas on probleem lahendatav ühingute tegevuse lõpetamisega seonduvate dokumentide esitamisega registreerijale üheaegselt uue ühenduse põhikirja registreerimise dokumentidega.
Reorganiseerimisel liitumise vormis toimub menetlus ülaltoodud põhimõttelise skeemi kohaselt. Vormi eripära ei eelda alles jääva (tegevust laiendava ) ühingu liikmete enesemääramist. Obligatoorsed põhikirja muudatused seonduvad õigusjärgluse fikseerimisega.
Nii sisuliselt kui ka vormiliselt on reorganiseerimismenetlus keerukam jagamise korral. Kuivõrd jagamisel tekib ühingul mitu õigusjärglast, nõuab õiguste ja kohustuste jaotamine ning liikmeskonna jagunemise piiritlemine täpset toimingute protseduurilist korda ja detailset vormistamist. Põhiliseks dokumendiks reorganiseerimisel jagamise vormis on jagatava ühingu esinduskogu otsus ( jagunemiskava ), mis peab piiritlema igale õigusjärglasele üleminevate õiguste ja kohustuste iseloomu ja mahu. Õigusjärgsete õiguste kasutamise ja kohustuste kandmise kord võib olla täpsustatud täiendavalt ka reorganiseerimise tulemusena tekkinud ühingute omavahelise lepinguga. Õigusjärglastena tekkivate ühingute liikmeskond selekteerub ühingu liikmete vaba tahteavalduse alusel. Uued ühingud võtavad oma esinduskogude otsustega vastu põhikirjad ning valivad põhikirjalised organid. Põhikirjades tuleb fikseerida ka reorganiseerimise tulemusena tekkinud õigusjärglus. Registreerijale esitatakse üheaegselt nii reorganiseerimisotsus ja reorganiseeritava ühenduse tegevuse lõpetamise teade kui ka uute, reorganiseerimise tulemusena tekkinud ühenduste põhikirjad. Vormi eripärast tulenevalt on registreerijale vaja esitada ka ühingute liikmete nimekirjad, samuti muud andmed, mis tuleb registrisse kanda.
Eraldumise menetlus on lähedane reorganiseerimisele jagamise vormis. Põhilised erisused tulenevad reorganiseeritava ühingu tegevuse jätkamisest.

§16. Mittetulundusühingu likvideerimine

Mittetulundusühingud on reeglina asutatud määramata tähtajaks. Nende tegevus võib lõppeda nii reorganiseerimise korras kui ka likvideerimisel. Mittetulundusühingu likvideerimisena mõistetakse tema tegevuse lõpetamist ilma õigusjärgluseta. Mittetulundusühingu likvideerimine võib põhineda järgmistel alustel:
1) vabatahtlik likvideerimine üldkogu või selleks volitusi omava juhatuse otsuse alusel;
2) likvideerimine halduskohtu otsuse alusel halduskaristusena;
3) likvideerimine muudel, seadusega otse määratud alustel.
Vabatahtlik ühingu likvideerimine võib aset leida erinevatel motiividel - seoses ühingu tegevuse eesmärgi saavutamisega, liikmete huvi puudumisega edasiseks tegevuseks, ühingu tegevuseks vajalike tingimuste puudumisega jne. Vabatahtliku likvideerimise motiividel ei ole õiguslikku tähendust. Vabatahtliku likvideerimise aluseks on esindusorgani otsus. Põhikirjas ettenähtud juhul nõuab sellise otsuse tegemine kvalifitseeritud häälteenamust. Reeglina ühingute põhikirjad ei näe ette likvideerimise otsuse tegemise õiguse volitamist alaliselt tegutsevale juhtimisorganile (juhatusele).
Ühingu tegevuse sundlõpetamine võib toimuda halduskohtu otsuse alusel sanktsioonina haldusõiguserikkumise eest, samuti võib oma olemuselt sundlõpetamine toimuda muudel seaduses otse nimetatud juhtudel. Nii tuleb ühingu tegevus lõpetada, kui ühingu liikmete arv on väiksem seaduses sätestatust (alla kolme liikme mittetulundusühingute seaduse järgi, alla 1000 liikme erakonnaseaduse järgi). Viimasel juhul teevad ühingu tegevuse lõpetamise otsuse ühingu allesjäänud liikmed.
Ühingu tegevuse lõpetamise otsuse vastuvõtmisel valib üldkogu likvideerimiskomisjoni, määrab selle volituste tähtaja, mis ei või olla lühem kui kaks kuud, võimalusel komisjoni liikmete töö tasustamise (kompenseerimise) korra ning üldkogu viimase koosoleku toimumise aja. Üldkogu võib oma otsusega anda likvideerimiskomisjonile juhiseid likvideerimise läbiviimiseks. Sellised juhised ei tohi aga olla vastuolus seadusega sätestatud likvideerimise korraga. Juhul kui ühingu tegevus lõpetatakse kohtuotsusega, määrab likvideerimiskomisjoni ja selle tegevuse lõpetamise tähtaja halduskohus. Ühingu tegevuse lõpetamisel seoses liikmete arvu mittevastavusega seaduse nõuetele võib jätta likvideerimiskomisjoni moodustamata ning komisjoni ülesandeid täidavad allesjäänud liikmed. Nimetatud võimalus ei ole siiski ainus. Nii näiteks erakonna likvideerimisel, kui allesjäävate liikmete arv on küllaltki suur, on otstarbekas likvideerimiskomisjoni moodustamine.
Mittetulundusühingute seadus ei määra otseselt likvideerimiskomisjoni liikmete arvu ega ka isikuid, kes võivad nimetatud komisjoni kuuluda. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 50  2. lõike järgi on vabatahtliku likvideerimise korral likvideerijateks juhatuse või seda asendava organi liikmed, kui seaduse, põhikirja või ühingulepinguga ei ole ette nähtud teisiti. Ka ühingute vabatahtlikul likvideerimisel võib likvideerimiskomisjoni ülesanded panna ühingu alaliselt tegutsevale juhtorganile. Samas ei ole välistatud likvideerimiskomisjoni moodustamine ühingusse mittekuuluvatest isikutest. Mittetulundusühingute seadus kasutab likvideerimiskomisjoni, mitte aga likvideerija (te) mõistet. Sellest tulenevalt saab ühingu likvideerijaks olla kollegiaalne organ. Nimetatud kollegiaalse organi, komisjoni töövormiks on koosolek.
Likvideerimiskomisjon võtab likvideeritava ühingu alaliselt tegutsevalt organilt üle kogu ühingu asjaajamise ning täidab talle seaduse ja üldkogu otsusega pandud ülesandeid. Likvideerimise käigus vastavalt mittetulundusühingute seaduse §­le 32 lõpetab likvideerimiskomisjon ühingu toimingud, avaldab ühingu tegevuse lõpetamise teate ajalehes , kutsub välja võlausaldajad ja rahuldab nende varalised nõudmised, jagab nõuete rahuldamisest üle jäänud vara ühingu põhikirjas ettenähtud otstarbel.
Ühingu toimingute lõpetamine hõlmab nii seadusest kui ka lepingutest tulenevate kohustuste täitmise lõpuleviimist, võlgade sissenõudmist, vara müüki ja muude likvideerimiseks vajalike tehingute tegemist. Mittetulundusühingute seadus näeb ette likvideerimisteate avaldamise ajalehes. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse järgi tuleb selline teade avaldada ka Riigi Teataja Lisas. Samuti paneb nimetatud seadus likvideerijatele kohustuse saata teada olevatele võlausaldajatele likvideerimisteade. Nimetatud korda, samuti teisi tsiviilseadustiku üldosa seadusega kehtestatud likvideerimismenetluse sätteid, mis ei ole vastuolus mittetulundusühingute seaduse vastavate ettekirjutustega, on otstarbekas rakendada ka ühingute puhul.
Juhul kui likvideerimisel selgub, et ühingu varast ei jätku võlausaldajate kõigi nõuete rahuldamiseks, peab likvideerimiskomisjon esitama ühingu pankrotiavalduse, lisades sellele oma võlanimekirja vastavalt pankrotiseaduse §­le 8. Seaduses ettenähtud juhtudel tuleb likvideerimisdokumendid esitada ka järelevalveorganitele (maksuametile jne.)
Mittetulundusühingute likvideerimisel ei jagata allesjäävat vara ühingu liikmete vahel. Sellest nõudest ei tee mittetulundusühingute seadus erandeid ka ühingute liitude puhul. Likvideeritavate liitude vara ei jagata seaduse mõttest tulenevalt kollektiivliikmetena tema koosseisu kuuluvate ühingute vahel. Liitude likvideerimisel on selle nõude põhistatus aga küsitav, kuivõrd liidu liikmed - ühingud - ei ole tulunduslikud ühendused ning lõppastmes vara ühingute liikmeteks olevate füüsiliste isikute vahel ei jaotata.
Likvideeritava ühingu vara kasutamise täpsem kord võib olla sätestatud seaduse või ühingu põhikirjaga. Seadusega on sätestatud kiriku, koguduse või koguduste liidu likvideerimisel vara üleminek. Vastavalt kirikute ja koguduste seaduse §­le 24 läheb koguduse tegevuse lõpetamisel vara vastavale kirikule või koguduste liidule; juhul kui kogudus ei kuulu liitu, samuti kiriku või koguduste liidu likvideerimisel läheb selle vara riigile. Riigile läinud vara kasutatakse heategeval või hariduslikul otstarbel. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 49  2. lõike kohaselt jääb pärast võlausaldajate nõuete rahuldamist järelejäänud juriidilise isiku vara riigile ka siis, kui juriidiline isik on sundlõpetatud põhjusel, et selle tegevus on vastuolus kriminaalkoodeksi, põhiseadusliku korra või heade kommetega.
Ühingu põhikiri võib ette näha likvideerimisel allesjääva vara kasutamise heategevuslikel eesmärkidel või üleandmise teistele mittetulunduslikele ühendustele. Kui seadus või ühingu põhikiri allesjääva vara kasutamise korda ei sätesta, võib selle määrata üldkogu või likvideerimiskomisjon. Kuid ka viimasel juhul ei saa vara liikmete vahel jaotada.
Likvideerimiskomisjon koostab oma tegevuse tulemuste kohta lõppakti, mis sisaldab endas ka likvideerimisbilanssi. Nimetatud akt esitatakse üldkogule. Viimasel koosolekul lõpetab üldkogu oma otsusega ühingu tegevuse ja kinnitab lõppakti. Otsus tegevuse lõpetamise kohta saadetakse kolme tööpäeva jooksul registripidajale ja ühingu põhikirja registreerinud asutusele. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 54 järgi juriidiline isik lõpeb registrist kustutamisel.
Likvideeritud ühingu dokumendid säilitatakse seaduses määratud tähtaja jooksul. Raamatupidamise dokumentide säilitamise korra kehtestab raamatupidamise seadus.

VIII. Haldussund

§1. Haldussunni olemus

Riiklik sund on üks riikliku tegevuse meetodeid. Riikliku sunni kasutamise vajadus tekib õiguslikult määratud riigi tahte (avaliku huvi) ja õigusliku ettekirjutuse adressaadi tahte konflikti korral, s.o. juhul, kui viimane neid ettekirjutusi ei täida või täidab mittekohaselt. Riiklik sund on suunatud riigi poolt vajalikuks tunnistatud käitumise tagamisele. Riiklik sund on õiguskorra tagamise oluline vahend.
Riiklik sund õigusriigis on ainult õiguslik sund. Teda kohaldatakse õigusaktides määratud alustel ja korras. Õiguslikult peavad olema sätestatud ka riikliku sunni vahendid. Sunni sisu on isiku õigusliku staatuse muutmine, talle täiendava kohustuse panemine või õiguste ja vabaduste piiramine. Selline piiramine peab vastavalt põhiseaduse §­le 11 toimuma kooskõlas põhiseadusega. Põhiseaduse mõttest tulenevalt saab selliseid piiranguid kehtestada seadusega. Riiklikku sundi ei saa kohaldada riigiorganite suvaotsuste alusel. Seadus peab välistama võimaluse riigiorganite ja nende ametiisikute omavoliks sunni kohaldamisel.
Haldussund on üks riikliku sunni liikidest. Siinjuures on haldussund kõige enam kasutamist leidev sunni liik. Haldussundi iseloomustavad järgmised tunnused:
1) haldussundi kohaldatakse eelkõige avaliku halduse sfääris kujunevate suhete kaitseks, tema kohaldamise põhiliseks materiaalseks aluseks on haldusõiguserikkumisena kvalifitseeritava teo toimepanek;
2) haldussundi kohaldavad seadusega või seaduse alusel määratud haldusorganid (riikliku järelevalve organid ja nende ametiisikud), samuti halduskohus seaduses ettenähtud juhtudel;
3) haldussundi kohaldatakse väljaspool teenistusalluvussuhteid.
Teenistusalluvussuhetega seonduvate õiguserikkumiste korral kohaldatakse distsiplinaarsunni või seaduses sätestatud juhtudel muid sunnivahendeid. Haldussundi kohaldav ametiisik esineb võimuesindaja staatuses;
4) haldussunni kasutamise konkreetseteks eesmärkideks võib olla õigusvastase käitumise lõpetamine ja selle kahjulike tagajärgede ärahoidmine, õiguserikkuja vastutusele võtmise ja õiguserikkumise asja menetluse tagamine ning õiguserikkuja karistamine . Haldussund võib omada ka üldpreventiivset tähendust õiguserikkumiste ärahoidmisel;
5) haldussundi kohaldatakse selleks eraldi kehtestatud menetlusnormide alusel;
6) haldussund põhineb spetsiifiliste õiguslikult kehtestatud vahendite kohaldamisel.

§ 2. Haldussunni subjektid

Haldussundi saab kohaldada nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes. Üldreeglina peab füüsiline isik olema deliktivõimeline, s.t. ta peab vastama seadusega kehtestatud kriteeriumidele , mis lubavad teda vaadelda haldusõiguserikkumise subjektina ning kohaldada tema suhtes halduskaristust. Seadus võib subjektile esitada erinõudeid sõltuvalt haldusõiguserikkumise iseloomust või kohaldatava sunnivahendi eripärast. Samas võib mõnda liiki haldussunni vahendeid kohaldada ka isikute suhtes, keda ei saa võtta haldusvastutusele (nt. alaealised). Viimasel juhul kehtestab seadus sunni kohaldamise täiendavad piirangud või muud nõuded.
Seadusega sätestatud juhtudel võib haldussunni kohaldamisel füüsilistele isikutele olla erisusi ka sõltuvalt isiku tervislikust seisundist, tööalasest staatusest , riikkondlikust kuuluvusest jne.
Haldussunni subjektideks võivad olla kõik juriidilised isikud.
Juhul kui vastupidine ei tulene otse seadusest, saab haldussundi kohaldada ka riigi- ja kohaliku omavalitsuse organite (ametiasutuste) suhtes.
Siinjuures juriidiliste isikute suhtes kohaldatav haldussund reguleeritakse eraldi õigusaktidega. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavate sunnivahendite ring ning kohaldamise menetlus erineb füüsiliste isikute suhtes kohaldatavatest sunnivahenditest ning vastava menetluse korrast.

§3. Haldussunnivahendid

Haldussunnivahendite kohaldamise üldiseks eesmärgiks on õiguskorra tagamine. Sõltuvalt õiguskorra tagamise viisist ja sunnivahendi kohaldamise konkreetsest eesmärgist saab eristada haldussunnivahendite liike. Haldussunnivahendite põhiliigid on haldustõkendid ja halduskaristused.

1. Haldustõkendid

Haldustõkendid on mittekaristuslikud sunnivahendid. Tõkendina kohaldatavate sunnivahendite loetelu määrab seadus. Nende kohaldamise põhieesmärgiks nagu nimetusestki tuleneb, on õiguserikkumiste tõkestamine, õiguserikkumiste kahjulike tagajärgede ärahoidmine. Nimetatud eesmärkides avaldub tõkendite kohaldamise iseseisev tähendus. Samas võivad tõkendid olla suunatud ka õiguserikkumise asja menetluse tagamisele (tõendite kogumise ja säilimise, asja õigeaegse ja õige arutamise , otsuse täitmise tagamiseks). Sellisena mõistetud tõkendid on haldusõiguserikkumise asja suhtes abistava iseloomuga.
Tõkendi kohaldamine on oma sisult isiku õiguste ja vabaduste piiramine. Sõltuvalt piiratavate õiguste ja vabaduste iseloomust võime füüsiliste isikute suhtes kohaldatavate tõkendite korral rääkida isiku varalistele õigustele ning isikule (isiku privaatsuse piiramisele ning isikupuutumatuse ja tema vabaduse piiramisele) suunatud tõkenditest. Teatud tinglikkusega, tulenevalt füüsilise isiku ja juriidilise isiku õiguste ja seaduslike vabaduste struktuuri eripärast, on nimetatud liigitus võimalik ka juriidiliste isikute suhtes kohaldatavate tõkendite osas.
Varalised tõkendid võivad seisneda vara arestimises, vara äravõtmises, vara kinnipidamises jne. Varaliseteks tõkenditeks on samuti sõiduki ratta lukustamine ning sõiduki teisaldamine. Nende varaliste tõkenditega on lähedane vara erikonfiskeerimine, mida kohaldatakse haldusõigusrikkumise asja otsustamisel. Seadus ei loe erikonfiskeerimist karistuseks, samas aga pole erikonfiskeerimine, erinevalt tõkendist, ajutise (tähtajalise) iseloomuga ega oma ka haldusõigusrikkumise asja menetluse tagamise funktsiooni. Erikonfiskeerida saab esemeid isikult, kes on kohtu või pädeva ametiisiku otsusel süüdi haldusõiguserikkumise toimepanemises.
Privaatsuse piiramisega on tegemist isiku ja tema asjade vaatluste korral, seaduslikesse valdustesse sisenemise korral .
Isikupuutumatuse ja vabaduse piiramisega seonduvad isiku kinnipidamine , tema suhtes füüsilise iseloomuga sunni kohaldamine, sundläbivaatus. Viimatinimetatud tõkendite liigiga seonduvad nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad tõkendid, mille sisuks on ühe või teise objekti (seadme, hoone, territooriumi või selle osa, rajatise jne.) kasutamise peatamine või teatud eriluba nõudva tegevuse peatamine.
Tõkendi kohaldamine eeldab õiguslikult sätestatud tingimuste olemasolu. Kehtiva õiguse alusel tuleb tõkendi kohaldamisel arvestada alljärgnevat:
1) vajalikuks eeltingimuseks on isiku tegevuses õigusvastase teo tunnuste, haldusõiguserikkumise tunnuste ilmnemine. Tõkendi kohaldamine on seaduslik ainult siis kui isiku käitumises on sellise teo tunnused, mis seadusega on tunnistatud haldusõiguserikkumiseks. Siinjuures paljudel juhtudel seadus ei sätesta täpsemalt tõkendi kohaldamiseks vajalike õiguserikkumise tunnuste iseloomu. On mõistetav, et need tunnused peavad olema ilmsed ja piisavad haldusõiguserikkumise asjas menetluse algatamiseks. Seaduses ettenähtud juhtudel on õigusvastasuse tunnustega tegu nii vajalikuks kui ka piisavaks tingimuseks tõkendi kohaldamisel.
Kui maksuhaldur maksumaksja kontrollimisel avastab haldusõiguserikkumise tunnused, on tal maksukorralduse seaduse § 17  3. lõike kohaselt õigus ära võtta asjasse puutuvaid dokumente;
2) seadus võib siduda tõkendi kohaldamise täiendavate asjaoludega ja tingimustega.
Tõkendi kohaldamise õiguslikul reguleerimisel tuleb viia miinimumini haldusorgani suvaotsuse võimalus. Õiguserikkumise tunnustega teo olemasolu iseendast ei pea kaasa tooma tõkendi kohaldamist, kui seadus seda otse ei nõua. Seetõttu on igati põhjendatud, kui seadus seob tõkendi kohaldamise õigusaktides määratud konkreetsete täiendavate tunnuste (asjaolude) või juriidiliste motiivide esinemisega. Nii näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku § 233 kohaselt on isiku halduskinnipidamine, isiku läbivaatus, asjade läbivaatus ning asjade ja dokumentide äravõtmine lubatud haldusõiguserikkumise tõkestamiseks, haldusõiguserikkumiste protokolli koostamiseks , kui seda ei ole võimalik kohapeal koostada ja protokolli koostamine on kohustuslik ning kui on ära kasutatud teised vahendid isiku kindlakstegemiseks, asjade õigeaegse ja õige arutamise tagamiseks ning haldusõiguserikkumise asjas tehtud otsuse täitmise tagamiseks. Tolliseaduse § 63 järgi võib teha territooriumi, ruumide või transpordivahendite vaatlust tolliasutuse juhataja kirjalikul korraldusel, kui on piisavalt andmeid, et ettevõtte või muu organisatsiooni territooriumil, talle kuuluvates ruumides või veokites võib leiduda kaupa, mis kujutab endast tollieeskirjade rikkumise objekti, erilisi hoiukohti ülalmainitud kauba varjatud toimetamiseks üle tollipiiri või tollieeskirjade rikkumist kajastavaid dokumente. Tõkendi kohaldamise tingimused on täpsemalt formuleeritud ka majandusvööndi seaduses. Selle seaduse § 14  2. lõige lubab ujuvvahendit jälitada, peatada ja arestida, kui ujuvvahend ei allu Eesti ametliku esindaja seaduslikule korraldusele ning viimasel on küllaldasi tõendeid, et ujuvvahend on toime pannud lubatust suurema reostuse või on toimunud ebaseaduslik kalapüük või muu loodusvara kogumine või on tehtud ebaseaduslikke uuringuid . Seadus võib tõkendi kohaldamise õiguse tekke siduda ka muudel juhtudel järelevalveorgani eelneva korralduse (ettekirjutuse) mittetäitmisega.
Siinjuures võib tõkendi kohaldamine olla seadusega määratud tingimuste olemasolul nii pädeva organi (ametiisiku) õiguseks kui ka kohustuseks. Kui ülaltoodud näidetes tõkendite kohaldamine oli fikseeritud juriidilise võimalusena (organi õigusena), siis muinsuskaitseseaduse § 40 kohaselt muinsuskaitseamet ja kohaliku omavalitsuse täitevorgan on kohustatud viivitamatult peatama kõik tööd ja igasuguse tegevuse, mis on vastuolus nimetatud seadusega.
Tõkend ei sisalda endas isiku teole antavat hinnangut. Sellise hinnangu saab anda vaid kohus või muu haldusõiguserikkumise asja otsustav organ asja sisulisel lahendamisel. Tõkendi kohaldamisega ei kaasne karistatus ega muud vastutusele iseloomulikud tagajärjed. Kuigi näiteks parkimisseadus (§ 7  1. lõige) loeb tõkendi eesmärgiks isiku karistamist, ei saa sellist nendingut lugeda õigeks. Tõkendi kohaldamise kaudu võib luua täiendavaid tingimusi isiku vastutusele võtmiseks, kuid tõkend ise ei ole karistus ega loo karistatust.
Tõkendi kohaldamisel (kui tõkendi iseloomust sõltuvalt see on võimalik) annab tõkendina esinevate õiguste ja vabaduste piiramise ajalised piirid seadus. Nii näiteks haldusõiguserikkumise toime pannud isiku halduskinnipidamise üldiseks tähtajaks on kuni kolm tundi. Selliste seadusega määratud ajaliste tähtaegade puudumisel kohaldatakse tõkendit kuni teda tinginud faktiliste ja juriidiliste asjaolude äralangemiseni, kuid mitte kauem kui haldusõiguserikkumise asjas otsuse tegemiseni (selle täitmisele pööramiseni). Selline põhimõte on fikseeritud näiteks maksukorralduse seaduse § 27  1. lõikes, mille kohaselt maksuhaldur on kohustatud kõrvaldama tõkendi hiljemalt selle rakendamise põhjuse kõrvaldamisele või äralangemisele järgneval tööpäeval. Tolliseaduse § 65 järgi on tollil õigus tollieeskirjade rikkumise vahetuks objektiks olnud kaup ja veok kinni pidada kuni selles asjas tehtud otsuse täitmiseni.
Ametiisikud, kes on pädevad tõkendit kohaldama , määratakse seadusega või seaduse alusel. Kui seadus ei ole teinud erandit, langeb nende isikute ring kokku vastavas haldusõiguserikkumise asjas haldusõiguserikkumise protokolli koostamise õigust omavate isikute ringiga.
Tõkendi kohaldamine on oma vormilt ametiisiku otsus, üksikakt, millel peab olema nõutav juriidiline vorm. Selliseks dokumendiks, kus fikseeritakse tõkendi kohaldamine, võib olla haldusõiguserikkumise protokoll, eraldi tõkendi kohaldamise protokoll või seaduses ettenähtud juhtudel muu dokument. Nii näiteks võib sellise dokumendina politsei-, piiriteenistuse või tolliteenistuse asutuses olla kinnipeetute �urnaal. Sõltumata dokumendi vormist, peavad selles kajastamist leidma tõkendi kohaldamise materiaalsed (õiguserikkumise tunnustega teo faktilisi asjaolusid kirjeldavad ) ja õiguslikud alused. Tõkendi kohaldamine ilma nõuetekohase dokumendita ning viimase tutvustamiseta isikule, kelle suhtes tõkendit kohaldatakse, on ebaseaduslik. Tõkendi kohaldamisel peab selgitama isikule tema õigusi. Parkimisseadus näeb ette sõiduki ratta lukustamise ning sõiduki teisaldamise vormistamise akti kujul. Tulenevalt nende tõkendite kohaldamise aluseks olevate rikkumiste tehiolude eripärast ei näe seadus ette selle akti koostamisel sõidukivaldaja kohaloleku ja talle akti tutvustamise nõuet.
Õiguslikult sätestatakse ka tõkendi kohaldamise korra muud olulised tingimused: manukate osavõtt, tõkendi kohaldamisest teatamine jne.
Tõkendi kohaldamise peale võib esitada kaebuse. Kaebuse vaatab läbi halduskohtunik haldusõiguserikkumiste seadustikus sätestatud korras, kui seadusega ei ole reguleeritud teisiti. Seadusega võib olla sätestatud ka tõkendi kohaldamise peale kaebamise kohtueelne kord. Nii näeb tolliseaduse § 13 ette tolli tegevuse peale kaebuse esitamise kõrgemalseisvale tolliasutusele. Viimase otsusega mittenõustumisel on õigus kaevata halduskohtusse. Omapäraselt on lahendatud kaebeõigus tõkendi kohaldamisel parkimisseaduses. Selle seaduse § 20 järgi võib tõkendi kohaldamise peale kaevata 10 päeva jooksul arvates karistuse määramisest (trahvinõude esitamisest); siinjuures seaduses kasutatavat mõistet "trahvinõue" tuleb mõista halduskaristuse otsusena ning kaebeõigus tekib vaid trahvi tasumise järgselt. Selline konstruktsioon on ebaõige. Isikul peab olema seadusega tagatud võimalus vaidlustada tõkendit kui iseseisvat sunnivahendit, sõltumata asja sisulisest lahendamisest ning karistuse kohaldamisest ja selle täitmisest.
Tõkendi alusetu või ebaseadusliku kohaldamisega isikule tekitatud kahju tuleb seaduses ettenähtud korras hüvitada. Maksukorralduse seaduse § 27 kohaselt on maksuhaldur kohustatud hüvitama maksumaksjale otsese kahju, mis tekkis tõkendi kohaldamise tagajärjel, kui ei tuvastatud seaduserikkumist maksumaksja poolt. Tolliseaduse § 14 kohaselt kahju, mida toll on oma õigusevastase tegevusega tekitanud, hüvitatakse tsiviilseadustikuga kehtestatud korras. Parkimisseaduse § 32 kohaselt hüvitatakse sõiduki teisaldamisel, hoidmisel või ratta lukustamisel sõidukile tekitatud vigastused. Kuigi nimetatud seadus seda ei sätesta, kuuluvad hüvitamisele ka muud kahjud, mis tekkisid seoses tõkendi alusetu või muul viisil seadusvastase kohaldamisega. Tõkendi alusetu kohaldamisega tekitatud kahju riigi või tõkendit kohaldanud organi või ametiisiku poolt hüvitamise kohustus tuleneb vahetult ka isiku põhiseaduslikult sätestatud õigustest.
Kuigi haldustõkendi iseseisvaks põhieesmärgiks pole repressioon ning tõkendi kohaldamine ei sisalda endas õiguslikku hinnangut ja hukkamõistu, puudub haldustõkendi ja halduskaristuse vahel olemuslik barjäär. Oma sisult võrreldavate tõkendite ja karistuste oluline erisus seisneb repressiooni ulatuses. Seetõttu saab kohaldatud tõkendit seaduses ettenähtud juhtudel arvestada ka karistusotsuse täitmisel. Nii näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku § 348 järgi arvatakse halduskinnipidamise aeg haldusaresti tähtaja hulka. Tõkendite ülaltoodud olemus eeldab tõkendi tuginemist seadusele ning kohaldamist ranges vastavuses seaduse nõuetega.

2. Halduskaristused ja nende liigid

Halduskaristus on seadusega ette nähtud negatiivseks tagajärjeks haldusõiguserikkumise toimepanemise eest. Halduskaristus on õiguslik repressioon, mis avaldub õiguserikkuja õiguste ja vabaduste piiramises või talle täiendavate karistuslike kohustuste panemises. Karistuse kohaldamine tähendab õiguserikkuja tegevuse hukkamõistu. Karistus ei ole aga üksnes hukkamõist ja repressioon. Karistuse eesmärgiks on ka õiguskorra kaitse õigusrikkumiste preventsiooni kaudu.
Halduskaristust kohaldatakse haldusõiguserikkumise eest. Teod, mis kujutavad endast haldusõiguserikkumisi, määratakse seadusega või seadusega sätestatud korras. Füüsiliste isikute halduskorras karistatavad teod ja karistused, halduskaristusi kohaldavad ametiisikud ja kohtud, samuti menetluse haldusõiguserikkumiste asjades sätestab haldusõiguserikkumiste seadustik või selles ettenähtud juhtudel muu seadus. Nii sätestatakse vastutus maksuseaduste rikkumise eest maksukorralduse seadusega, tollirikkumiste eest tolliseadusega. Juriidiliste isikute suhtes haldusõiguserikkumiste seadustiku sätteid ei kohaldata kui seadus ei sätesta teisiti (näiteks menetlusnormide osas), nende haldusvastutus sätestatakse teiste seadustega. Sellisteks seadusteks on hinnaseadus , konkurentsiseadus , tolliseadus maksukorralduse seadus, tarbijakaitseseadus, mõõteseadus, jäätmeseadus, maapõueseadus, maakatastriseadus, mittetulundusühingute ja nende liitude seadus, metsaseadus , pakendiseadus , hasartmänguseadus, toiduseadus , relvaseadus . Ka mitmed teised õigusaktid sisaldavad halduskaristustena mõistetavaid sanktsioone.

2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused

Haldusõiguserikkumiste seadustik näeb ette järgmised füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused:
1) rahatrahv;
2) eriõiguse äravõtmine;
3) haldusarest.
Karistus haldusõiguserikkumise eest määratakse seadusega sätestatud piires ja korras.
Rahatrahvi määramisel vastavalt haldusõiguserikkumiste seadustiku §­le 21 lähtutakse päevapalgast. Rahatrahvi maksimaalmääraks haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi on summa, mis ei ületa kahtsada päevapalka. Ülalnimetatud eriseadustega võidakse kehtestada nimetatud määradest kõrgemad trahvimäärad. Samas on seadus sidunud rahatrahvi suuruse ka tekitatud kahju või täitmata (rikutud)õigusliku kohustuse või haldusõiguserikkumise vahetu objekti rahalise väärtuse suurusega. Nii näiteks on ilmsete halduskaristuse (rahatrahvi) tunnustega ka maksukorralduse seaduse § 29  1. lõikes ettenähtud sanktsioon. Viidatud norm näeb ette füüsilise isiku poolt vastavalt maksuseadusele maksmisele kuuluva maksusumma tähtajaks tasumata jätmisel või ettenähtust väiksema maksusumma tasumisel karistusena täiendava maksu 50% tasumata või vähemtasutud maksusummast. Selline täiendav maks ei esine viivise või intressi tähenduses, samuti pole teda võimalik käsitleda tsiviilõigusliku sanktsioonina.
Juriidiliste isikute puhul rakendatavat analoogset sanktsiooni nimetab seadus otse rahatrahviks. Tollieeskirjade rikkumisel võib tolliseaduse § 60  2. lõike punkti 3 järgi määrata nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele rahatrahvi tollieeskirjade rikkumise vahetuks objektiks olnud kauba väärtuse kuni kolmekordses ulatuses.
Eriõiguse äravõtmine võib seisneda liiklusvahendi ja õhusõiduki juhtimise õiguse, jahipidamis- ja kalapüügiõiguse äravõtmises. Seda karistust kohaldatakse tähtajaga kuni kolm aastat.
Haldusaresti määrab halduskohtunik tähtajaga kuni kolmkümmend ööpäeva.
Nimetatud karistustest on rahatrahv ja haldusarest põhikaristused, eriõiguse äravõtmist võib kohaldada nii põhi- kui ka lisakaristusena. Vastavalt seadusele võib ühe õiguserikkumise eest määrata kas põhikaristuse või põhi- ja lisakaristuse.

2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused

Halduskaristusi, mida võib kohaldada juriidiliste isikute suhtes, ei ole seaduses eraldi ammendava loeteluna antud. Juriidiliste isikute haldusvastutust sätestavatest õigusaktidest võib välja tuua kolm juriidiliste isikute suhtes kohaldatavat halduskaristuste liiki. Nendeks on:
1) rahatrahv;
2) tegevuse peatamine;
3) tegevuse lõpetamine.
Rahatrahv on juriidiliste isikute suhtes kohaldatav põhiline halduskaristus. Juriidilistele isikutele määratava rahatrahvi puhul puudub samuti ühtne rahatrahvi ( maksimaal )määra kehtestamise alus. Haldusvastutust kehtestavate seadustega võib rahatrahvi määr olla antud:
1) otseselt rahalises väljenduses. Näiteks maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punkt 1 näeb maksudeklaratsiooni tähtajaks esitamata jätmisel karistusena ette rahatrahvi kuni 5000 krooni.
2) protsendina (suhtarvuna) täitmata või rikutud õigusliku kohustuse rahalisest väärtusest. Maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punktis 7 ettenähtud õiguserikkumine toob kaasa rahatrahvi 200% summast , mille võrra maksumaksja poolt arvutatud maksusumma on väiksem maksuseaduse järgi tasumisele kuuluvast maksusummast;
3) kordsena õiguserikkumise vahetu objekti rahalisest väärtusest. Tarbijakaitseseaduse § 17  1. lõike punkti 1 järgi võib rahatrahvi määrata rikkumise vahetuks objektiks olnud kauba väärtuse kuni kahekordses ulatuses. Tolliseaduse § 60  2. lõike punkti 3 alusel võib rahatrahvi määrata tollieeskirjade rikkumise vahetuks objektiks olnud kauba väärtuse kuni kolmekordses ulatuses. Maapõueseaduse § 83  2. lõige näeb ette rahatrahvi maavara või maa-ainese hävitamise või rikkumise või loata kaevandamise eest selle maavara või maa-ainese koguse hariliku väärtuse viiekordses ulatuses. Toiduseaduse § 20 kehtestab rahatrahvi rikkumise vahetuks objektiks olnud toidupartii väärtuse kuni kümnekordses ulatuses, ebaseaduslikult raiutud metsamaterjali hariliku väärtuse kümnekordses ulatuses nähakse rahatrahv ette Metsaseaduse § 25  1. lõikes jne.
4) protsendina juriidilise isiku majandustegevuse rahalistest näitajatest. Konkurentsiseaduse § 25  1. lõike punkt 1 kehtestab rahatrahvi määraks 10% juriidilise isiku eelmise kvartali brutokäibest.
Tegevuse peatamine võib esineda nii tõkendina kui ka karistusena. Tavaliselt esinebki tegevuse peatamine tõkendi tähenduses. Juriidilise isiku tegevuse täielik peatamine ning ka lõpetamine halduskaristusena on erandlikud karistused. Seaduses on nende sisu ja kohaldamise kord avatud mittetulundusühingute haldusvastutuse korral. Sagedamini esineb juriidilise isiku tegevuse osaline peatamine või teatud valdkonnas tegevuse lõpetamine. Tegevuse osaline peatamine või osaline lõpetamine toimub juhul kui tegevuse õiguslikuks aluseks on teatud (eri)luba või tegevuslitsents. Siinjuures loa kehtivuse sundlõpetamine (või ­peatamine) võib tuleneda kahesugustest alustest:
1) loa väljaandmise aluseks olnud asjaolude ja tingimuste muutumisest, kui õigusakt näeb ette sellise tagajärje;
2) loa tühistamine seoses loaga hõlmatud tegevusvaldkonnas kehtivate eeskirjade rikkumisega.
Esimesena nimetatud juhul ei ole tegemist halduskaristusega. Loa alusel tegutsev juriidiline isik ei ole toime pannud õiguserikkumist. Loa kehtivuse lõpetamine juriidiliste või faktiliste asjaolude muutumise tõttu tuleneb otse seadusest ning ei ole käsitletav karistusliku sanktsioonina. Nii näiteks ringhäälinguseaduse § 41  5. lõike punkti 6 kohaselt tunnistatakse ringhäälinguluba kehtetuks, kui loal märgitud isik ei vasta toimunud muudatuste tõttu ringhäälinguseaduse nõuetele. Analoogselt on küsimus lahendatud ka tegevuslitsentside korral. Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 1994.a. määrusega nr. 109 kinnitatud mootorsõidukite ja nende haagiste sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse ja remondi korraldamise juhendi punkti 15 alapunkt 9 näeb ette litsentsi tühistamise või selle kehtivuse peatamise, kui litsentsi valdaja olukorra muutumise tõttu nõuetekohased müügi- või hoolduspinnad, juhendmaterjalid , seadmed või tööjõud puuduvad.
Halduskaristusena on käsitletav aga loa või litsentsi äravõtmine (kehtivuse lõpetamine) vastavate eeskirjade või muude õiguslike ettekirjutuste rikkumise korral. Ringhäälinguseaduse § 41  5. lõike punktide 2 ja 3 alusel tunnistatakse ringhäälinguluba kehtetuks, kui isik ei täida süstemaatiliselt tegevusloaga määratud tingimusi või rikub oma tegevuses ringhäälinguseaduse nõudeid. Viidatud mootorsõidukite ja nende haagiste sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse ja remondi korraldamise juhendi punkti 15 järgi on tegevuslitsentsi tühistamise või peatamise aluseks sõiduki registreerimise või liikluskindlustuse nõuete korduv või oluline rikkumine, võltsitud dokumentide või valeandmete esitamine, tarbijakaitse kohustuslike nõuete rikkumine ohtliku kauba või teenuse realiseerimisena, maksudest kõrvalehoidumine ja mitmed teised õiguslikult sätestatud nõuete rikkumised. Vabariigi valitsuse 17. jaanuari 1995.a. määrusega nr. 17 kinnitatud turvalitsentside kehtivuse peatamise ja tühistamise korra punkt 29 kohaselt võib turvalitsentsi kehtivuse kuni kuueks kuuks peatada või selle tühistada, kui litsentsi valdaja ei täida turvaseaduse või selle alusel antud muu õigusakti sätteid või tegutseb avalikku korda eirates või riigi julgeolekut ohustades või tema tegevus võib tekitada kahju riigi huvidele või looduskeskkonnale või on ohtlik inimeste tervisele või varale. Ülaltoodud asjaoludel loa või litsentsi kehtivuse peatamisel või lõpetamisel on vaieldamatuid halduskaristuse tunnuseid. Oma olemuselt on ta lähedane füüsiliste isikute suhtes kohaldatava eriõiguse äravõtmisega, kusjuures sarnaselt eriõiguse äravõtmisega kohaldatakse seda karistust nii põhi- kui ka lisakaristusena.
Juriidiliste isikute puhul on seadus ette näinud ka teatud tegevusalal tegutsemise keelu. Tarbijakaitseseaduse § 171  3. lõike kohaselt juriidiline isik, kellelt on halduskaristusena ära võetud tegevuslitsents või kauplemisluba, ei või viie aasta jooksul arvates litsentsi või kauplemisloa äravõtmisest, omandada uut tegevuslitsentsi või kauplemisluba. Selline keeld laieneb ka teisele juriidilisele isikule, kui ta osanikuks (vähemalt 30% ulatuses põhikapitalist) on isik, kellelt tegevuslitsents või kauplemisluba ära võeti. Sellise keelu juriidiline olemus on ebaselge . Vaatamata teatud välistele karistuslikele tunnusjoontele (õiguste piiramine haldusõigusrikkumise tulemusena) ei saa siiski selliseid keelavaid abinõusid lugeda haldussunni vahenditeks, s.h. halduskaristusteks. Nimetatud keeld tuleneb vahetult üldaktist (seadusest) ning tema kohaldamine või mittekohaldamine ei kuulu otsustamisele haldusõiguserikkumise asja arutamisel. Analoogsed piirangud on omased loakorrale ning neid sisaldavad ka teised seadused - relvaseadus jne.
Teatud tegevuse keelu rajamisel isiku eelnevale õigusevastasele käitumisele tuleb aga arvestada, et sellise õigusevastase käitumise juriidiline tähendus kaob seaduses määratud tähtaja möödudes. Isikule litsentsi andmisest saab keelduda tema eelneva õigusevastase käitumise motiivil vaid siis, kui isikut loetakse karistatuks. Füüsilise isiku puhul seadus sätestab, millal isikut ei loeta halduskorras karistatuks või kuriteo korral karistatus kustub . Juriidiliste isikute haldusvastutuse mehhanismis puuduvad normid, millede alusel saaks määrata isiku halduskorras karistatuse tähtaega. Ilmselt on siin enamikel juhtudel võimalik kohaldada õiguse analoogiat ning lugeda ka juriidiline isik halduskorras mittekaristatuks ühe aasta möödumisel karistuse täideviimise lõppemisest. Ülaltoodust tulenevalt peaksid aga ka sellised karistused nagu lubade ja litsentside peatamine või äravõtmine olema selgete ajaliste piiridega.
Juriidiliste isikute suhtes halduskaristuste kohaldamise kord ja menetluse muud küsimused lahendatakse reeglina haldusvastutust kehtestava aktiga. Nii nagu juriidiliste isikute haldusvastutuse alused, nii on ka juriidiliste isikute haldusõiguserikkumiste asjade menetlus reguleeritud ebapiisavalt ja vastuoluliselt, puudulikult on sätestatud vastutusele võtmise tähtajad, õiguserikkumise asja läbivaatamise kord, vastutusele võetava õiguserikkuja õigused jne. Paljudel juhtudel ei ole otstarbekalt määratud haldusõiguserikkumiste asja arutamise alluvus ning arutavate organite pädevus. Kuigi ka juriidiliste isikute haldusvastutusele võtmisel on suurenemas kohtu tähtsus, jääb ametiisikutepoolne haldusjurisdiktsioon põhjendamatult suureks. Nii näiteks hasartmänguseadus annab ametnikele, s.h. politseiametnikele õiguse määrata rahatrahvi kuni 1 000 000 kroonini. Sellise sanktsiooniga tagatud haldusõiguserikkumist ei saa mõista tavalise deliktina. Sanktsiooni repressiivsusest tulenevalt peaks juriidiliste isikute haldusvastutuse kohaldamine üha enam kuuluma halduskohtu (halduskohtuniku) pädevusse. Ametiisikute poolt teostatv menetlus on küll operatiivsem, kuid ei taga piisavalt kohtulikule õigusemõistmisele omast põhistatust, objektiivsust, kaitseõigust. Juriidiline isik nagu ka füüsiline isik peab olema kaitstud seadusega igasuguse omavoli eest. Kehtiv vastutuse kord, mis paljuski rajaneb täitevvõimu aktidel, ei ole juriidiliste isikute suhtes kohaldatava sunni seaduslikkuse piisavaks õiguslikuks tagatiseks. Juriidiliste isikute haldusvastutuse alused, sealhulgas nende suhtes kohaldatavad halduskaristused, tuleb sätestada eraldi sellekohase seadusega. Seaduses on võimalik ja vajalik kodifitseeritud kujul esitada juriidiliste isikute haldusõiguserikkumiste koosseisud.

§ 4. Ennetusvahendite juriidiline olemus

Kasutatud kirjanduse loetelu

Adamovich, L. Grundriß des österreichischen Staatsrechtes. Wien , 1927.
Achterberg, N. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2., völlig neubearb. und erw. Aufl. Heidelberg , 1986.
Àëåêñååâ, Ñ. Îáùàÿ òåîðèÿ ïðàâà. ò. 2. Ìîñêâà, 1982.
Àëåí, À. Íàöèîíàëèçì ­ ôåäåðàëèçì ­ äåìîêðàòèÿ. Ïðèìåð Áåëãèè. I. Ëåóâåí ( Belgium ), 1994.
Battis, U. Einführung in das Staatsrecht. Heidelberg; Karlsruhe, 1981.
Baumann , J. Einführung in die Rechtswissenschaft. Rechtssystem und Rechtstechnik. 8., Aufl. München, 1989.
Bieroth, B.; Schlink, B. Grundrechte. 2., überarb. Aufl. Heidelberg, 1986.
Bleckmann, A. Europarecht. Das Recht der Europäischen Gemeinschaft . 5. neubearb. und erw. Aufl. Köln; Berlin ; Bonn; München, 1990.
Áðåáàí, Ã. Ôðàíöóçñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1988.
Bürgerliches Gesetzbuch. Herausgegeben von Professor Dr. Othmar Jauernich. Erl. von. Othmar Jauernich. München, 1979.
Bürgerliches Gesetzbuch. Becksche kurz = Kommentare. Band 7. Palandt. Bearb. von Basseuge, Didrichsen... 51., neubearb. Aufl. München, 1992.
Edward, David A.O.; Lane , Robert C. Euroopa Ühenduse õigus. Sissejuhatus. Tartu, 1993.
Degenhart, C. Staatsrecht I. 2., neubearb. Aufl. Heidelberg, 1986.
Eckhardt, W.; Schmidt, L. Einführung in die Rechtswissenschaft. Neubearb. Aufl., 25-27 Jsd. Heidelberg, 1977.
Eliser, R. Haldusõiguse üldosa. Autoriseeritud konspekt. Tartu, 1939.
Eliser, R. Valik peatükke haldusõiguse teooriast. I. Autoriseeritud konspekt. Kooskõlastatud prof. dr. A.­T. Kliimanni ülikoolikursuse kavaga. Tartu, 1939.
Erichsen, H.-U.; Martens , W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 9., neubearb. Aufl. Berlin; New York , 1992.
Ermann, W. Handkommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch. 8., neubearb. Aufl. 1. Band. Münster, 1989.
Fleiner, F. Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts. Achte, neubearb. Aufl. Tübingen, 1928.
Forsthoff, E. Lehrbuch des Verwaltungsrecht. Band I. Allgemeiner Teil., 10., Aufl. München, 1973.
Freund, E. Cases an administrative law. St. Paul. (Minn), 1978.
Fritz, R. Handbuch des Fachanwalts. Verwaltungsrecht. 2., überarb. Aufl. 1990.
Hesse, K. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland . 14., erg. Aufl. Heidelberg, 1984.
Hippel, E. Allgemeine Staatslehre. Berlin und Frankfurt am Main, 1963.
Ilus, E. Rooma eraõiguse alused. Tartu, 1969.
Ipsen, J. Staatsorganisationsrecht. 3., neubearb. Aufl. Neuwied; Berlin, 1991.
Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1922.
Katz , A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 10., überarb. Aufl. Heidelberg, 1991.
Kelsen, H. Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1925.
Kliimann, A.-T. Administratiivakti teooria. Tartu, 1932.
Kliimann, A.-T. Sisekaitse . Tartu, 1935.
Kliimann, A.-T. Haldusprotsess. Tartu, 1937.
Kliimann, A.-T. Õiguskord. Tartu, 1939.
König, K.; Oertzen, H.-J.; Wagner, F. Öffentliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland. Baden -Baden, 1981.
Lang, V. Põhiküsimusi kehtivast riigikaitseõigusest. Tartu, 1939.
Laun, R. Allgemeine Staatslehre im Grundriß. 9., Aufl. Schloß Bleckede a.d. Elbe, 1964.
Maruste , R. Inimõigused ja ausa õigusemõistmise põhimõtted. Tallinn, 1993.
Maruste, R.; Schneider, H. Võimude lahususe teoreetilised lähtekohad ja mõned praktilised probleemid Eestis. -  Juridica , 1994, 3.
Maunz, T. Deutsches Staatsrecht. 23., Aufl. München, 1980.
Maunz, T.; Zippelius, R. Deutsches Staatsrecht. 8., neubearb. Aufl. München, 1991.
Maurer, H. Allgemeines Verwaltungsrecht. Vierte, überarb. und erg. Aufl. München, 1985.
Mayer, O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. I, Leipzig , 1985.
Merkl, A. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien und Berlin, 1927.
Merusk, K. Halduskohus ja kohtulik halduskontroll Eestis. - Eesti Jurist , 1992, 2.
Merusk, K. Avaliku teenistuse seaduse põhimõtted. - Eesti Jurist, 1992, 5.
Merusk, K. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi. Tartu, 1993.
Ïèòåðñ, Ä. Ââåäåíèå â çàêîíîäàòåëüñòâî î ñîöèàëüíîé çàùèòå â ñòðàíàõ ÷ëåíàõ Åâðîïåéñêîãî ñîîáùåñòâà. Ëåóâåí (Belgium), 1994.
Püttner, G. Verwaltungslehre. 2., Aufl. München, 1989.
Rebane , I. Presidendi dekreediõiguse ulatus. - Õigus, 1938, 8.
Rebane, I. Õigustloovatest aktidest Eesti Vabariigi põhiseaduse järgi. - XVI Eesti õigusteadlaste päeva ettekannete teesid. Tartu, 1992.
Rebane, I. Õigustloovatest aktidest Eesti Vabariigi põhiseaduse järgi. - Juridica, 1993, 1.
Rängel, P. Haldusõigus. Viljandi, 1934.
Schneider, H. Ettevõtte tegevuse kontrollimine ministeeriumi poolt. - Õigusteaduslikke töid. XVI. Tartu Ülikooli toimetised. Tartu, 1974.
Schneider, H. Õiguskantsler: tema koht riigiorganite süsteemis. - XVI Eesti õigusteadlaste päeva ettekannete teesid. Tartu, 1992.
Schwarze, J. Europäisches Verwaltungsrecht. Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinscaft. Band I. 1. Aufl. Baden-Baden, 1988.
T. Sillaste. Rahvusvaheliste inimõigusnormide rakendatavusest Eesti õigussüsteemis. - Juridica, 1993, 1.
Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1985.
Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1990.
Stein , E. Staatsrecht. 7., Aufl. Tübingen, 1980.
Zippelius, R. Einführung in das Recht. 2., Aufl. München, 1978.
Æäàíîâ, À. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî áóðæóàçíûõ ãîñóäàðñòâ. Ìîñêâà, 1979.
Tammelo, I. Varased tööd (1939-1943). Hamburg, 1993.
Taska, A. Õigusteaduse metodoloogia. Lund, 1978.
Thiem, H. Das Verhältnis der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse zur Exekutive. Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades der juristischen Fakultät der Georg-August-Universität zu Göttingen. Göttingen, 1983.
Thiem, W. Verwaltungslehre. 3., völlig neubearb. Aufl. Köln; Berlin; Bonn; München, 1977.
Uibopuu, H.-J. Die Kompetenzen der estnischen Staatspräsidenten nach der Verfassung 1992. Salzburg , 1992.
Âåäåëü, Æ. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî Ôðàíöèè. Ìîñêâà, 1973.
Wolff, H.J.; Bachof, O. Verwaltungsrecht I. 9., Aufl. München, 1974.

Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu

I osa

1. EV Valitsuse määrus "Eesti Vabariigi Keskkonnaministeeriumi põhimääruse kinnitamise kohta." - RT 1990, 3, 44.
2. Politseiseadus. - RT 1990, 10, 113; 1991, 10, 152; RT I 1993, 20, 355; 1994, 34, 533; 40, 654; 86/87, 1487 .
3. Eesti Vabariigi seadus "Eesti Advokatuuri kohta" - RT 1991, 45, 546; RT I 1994, 5, 50.
4. Eesti Vabariigi maanteeseadus. - RT 1992, 1, 1.
5. Eesti Vabariigi liiklusseadus. - RT 1992, 12, 193.
6. Rahvaraamatukogu seadus. - RT 1992, 17, 250; RT I 1993, 41, 606; 79, 1180.
7. Eesti Vabariigi elamuseadus. - RT 1992, 17, 254; RT I 1994, 40, 653.
8. EV Töökaitseseadus. - RT 1992, 25, 343.
9. Haldusõiguserikkumiste seadustik. - RT 1992, 29, 396; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 33, 539; 44, 637; 62, 891; 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 12, 202; 23, 385; 24, 391; 28, 424 ja 427; 34, 532 ja 534; 39, 620; 46, 773; 48, 789; 50, 845; 68, 1169; 74, 1324; 91, 1529; 1995, 4, 36; 5, 40; 11, 114 ja 115; 20, 297; 21, 324; 25, 352; 29, 358; 47, 739; 48, 744; 53, 844 ja 845; 57, 978 ja 980; 58, 1005; 59, 1006; 62, 1056.
10. Vabariigi Valitsuse seadus. - RT 1992, 45, 574; RT I 1993, 68, 979.
11. EV Valitsuse määrus "Vabariigi Valitsusele esitatavate eelnõude koostamise kohta" - RT 1992, 51, 642.
12. Õiguskantsleri ametisse nimetamise seadus. - RT I 1993, 9, 3.
13. Riigikohtu liikmete ametisse nimetamise seadused. - RT 1993, 11, 174-183.
14. EV Valitsuse määrus "Rahandusministeeriumi põhimääruse kinnitamise kohta". - RT 1993, 14, 232.
15. Riiklike elatusrahade seadus. - RT 1993, 15, 256; RT I 1993, 35, 542; 74, 1055; 1994, 24, 397.
16. Riigi Teataja seadus. - RT I 1993, 20, 352; 1994, 37, 569; 66, 1145.
17. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus. - RT I 1993, 25, 435.
18. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. - RT I 1993, 25, 436.
19. Tsiviilkohtupidamise seadustik. - RT I 1993, 31/32, 538; 1994, 1, 5.
20. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. - RT I 1993, 37, 558; 1994, 12, 200; 19, 340; 72, 1263; 84, 1475.
21. Asjaõigusseadus. - RT I 1993, 39, 590.
22. Notariaadiseadus. - RT I 1993, 45, 640; 1994, 5, 49.
23. Konkurentsiseadus. - RT I 1993, 47, 642.
24. Täitevmenetluse seadustik. - RT I 1993, 49, 693, 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 89, 1516 .
25. Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I 1993, 50, 694; 1994, 16, 290; 28, 425; 1995, 29, 358 ja 359.
26. Maakonna valitsemiskorralduse seadus. - RT I 1993, 51, 696; 1994, 28, 424; 84, 1475.
27. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadus. - RT I 1993, 63, 892; 79, 1186 .
28. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus. - RT I 1993, 71, 1001.
29. Asjaõigusseaduse rakendamise seadus. - RT I 1993, 72/73, 1021; 1994, 53, 889; 94, 1609.
30. Tallinna põhimäärus. - Eesti Jurist, 1993, 10, lk. 56-67.
31. Eesti Vabariigi põhiseadus. - Riigi Teataja toimetuse väljaanne. Tallinn, 1994.
32. Keskkonnafondi seadus. - RT I 1994, 8, 105.
33. EV Valitsuse määrus "Majandusministeeriumi põhimääruse kinnitamine". - RT I 1994, 8, 107.
34. Tervishoiukorralduse seadus. - RT I 1994, 10, 133.
35. Kultuuri- ja haridusministri määrus "Kooli õppe- ja kasvatustegevuse riikliku järelevalve korra kinnitamine". - RTL 1994, 13, lk. 414.
36. Kaitseväeteenistuse seadus. - RT I 1994, 23, 384.
37. Tartu Linnavolikogu 17. veebruari 1994.a. määrus "Tartu linna põhimääruse kinnitamine". - RTL 1994, 23, lk. 779.
38. Tuletõrje- ja päästeseadus. - RT I 1994, 28, 424.
39. Mittetulundusühingute ja nende liitude seadus. - RT I 1994, 28, 425; 49, 805.
40. Jahikorralduse seadus. - RT I 1994, 30, 465; 83, 1149.
41. Eesti Rahvusraamatukogu seadus. - RT I 1994, 31, 495.
42. Ringhäälinguseadus. - RT I 1994, 42, 680; 66, 1145.
43. Kultuurkapitali seadus. - RT I 1994, 46, 772.
44. Avaldustele vastamise seadus. - RT I 1994, 51, 857.
45. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. - RT I 1994, 53, 889; 89, 1516; 1995, 26-28, 355; 49, 749
46. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi otsus "Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 25 lg. 3 põhiseadusele vastavuse läbivaatamine Eesti NSV taluseaduse § 30 lg. 2 kehtetuks tunnistamise osas" - RT I 1994, 66, 1159.
47. EV Valitsuse määrus "Lennuliiklustasude maksmise kord ja määrad ning maksmisest vabastamise alused" - RT I 1994, 72, 1267.
48. Kodakondsuse seadus. - RT I 1995, 12, 122.
49. Verwaltungsverfahrensgesetz -  Sartorius I Verfassungs- und Verwaltungsgesetze der Bundesrepublik Deutschland. Stand vom 15. Januar 1992, 100.

II osa

50. Hinnaseadus. - ENSV Teataja 1989, 39, 610; RT 1992, 30, 400.
51. Ametiühingute seadus. - ENSV Teataja 1989, 40, 623.
52. Kriminaalkoodeks . - RT 1992, 20, 288; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 33, 539; 43, 620; 1994, 12, 202; 16, 290; 24, 391; 30, 466; 39, 621; 83, 1447 ; 91, 1529; 1995, 4, 36; 5, 40; 11, 114; 14, 170; 15, 173; 24, 336; 25, 352; 26-28, 355; 53, 845; 58, 1005; 60, 1018; 62, 1056.
53. Jäätmeseadus. - RT 1992, 21, 296; RT I 1994, 74, 1323.
54. Eesti Vabariigi lastekaitse seadus. - RT 1992, 28, 370.
55. Haldusõiguserikkumiste seadustik. - RT 1992, 29, 396; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 33, 539; 44, 637; 62, 891; 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 12, 202; 23, 385; 24, 391; 28, 424 ja 427; 34, 532 ja 534; 39, 620; 46, 773; 48, 789; 50, 845; 68, 1169; 74, 1324; 91, 1529; 1995, 4, 36; 5, 40; 11, 114 ja 115; 20, 297; 21, 324; 25, 352; 29, 358; 47, 739; 48, 744; 53, 844 ja 845; 57, 978 ja 980; 58, 1005; 59, 1006; 62, 1056.
56. Pankrotiseadus. - RT 1992, 31, 403.
57. Majandusvööndi seadus. - RT I 1993, 7, 105.
58. Eesti kirikute, koguduste ja koguduste liitude registri põhimäärus. Kinnitatud siseministri 20. juuli 1993.a. määrusega nr. 3. - RTL 1993, 16, lk. 443.
59. Kirikute ja koguduste seadus. - RT I 1993, 30, 510.
60. Konkurentsiseadus. - RT I 1993, 47, 642.
61. Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I 1993, 50, 694; 1994, 16, 290; 28, 425; 1995, 29, 358 ja 359.
62. Käibemaksuseadus. - RT I 1993, 60, 847; 1995, 44, 672; 57, 975.
63. Tolliseadus. - RT I 1993, 62, 891; 76, 1098; 1994, 30, 466; 1995, 20, 297.
64. Metsaseadus. - RT I 1993, 69, 990; 1995, 53, 845.
65. Tulumaksuseadus . - RT I 1993, 79, 1184 ; 1994, 24, 393; 49, 806; 50, 845; 1995, 26-28, 355; 30, 380; 47, 740.
66. Maksukorralduse seadus. - RT I 1994, 1, 5; 24, 394; 54, 904; 68, 1169; 1995, 20, 297; 26-28, 355; 58, 1005.
67. Tarbijakaitseseadus. - RT I 1994, 2, 13; 1995, 20, 297.
68. Raamatupidamise seadus. - RT I 1994, 8, 790; 1995, 26-28, 355.
69. Mootorsõidukite ja nende haagiste sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse ja remondi korraldamise juhend. Kinnitatud Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 1994.a. määrusega nr. 109. - RT I 1994, 20-22, 376.
70. Muinsuskaitseseadus. - RT I 1994, 24, 391.
71. Mittetulundusühingute ja nende liitude seadus. - RT I 1994, 28, 425; 49, 805.
72. Erakonnaseadus. - RT I 1994, 40, 654.
73. Ringhäälinguseadus. - RT I 1994, 42, 680; 66, 1145.
74. Erakondade registreerimise juhend. Kinnitatud siseministri 21. septembri 1994.a. määrusega nr. 20. - RTL 1994, 44, lk. 1538.
75. Avaldustele vastamise seadus. - RT I 1994, 51, 857.
76. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. - RT I 1994, 53, 889; 89, 1516; 1995, 26-28, 355; 49, 749.
77. Mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise kord. Kinnitatud Vabariigi Valitsuse 10. augusti 1994.a. määrusega nr. 290. - RT I 1994, 59, 993.
78. Mõõteseadus. - RT I 1994, 71, 1224.
79. Maakatastriseadus. - RT I 1994, 74, 1324.
80. Ekspertkomisjoni moodustamine Vabariigi Valitsusele esitatud erakondade (parteide) põhikirjade ja programmide erakonnaseadusele vastavuse kontrollimiseks. Vabariigi Valitsuse määrus 29. novembrist 1994.a. Nr. 442. - RT I 1994, 84, 1478.
81. Maapõueseadus. - RT I 1994, 86/87, 1488.
82. Turvalitsentside väljaandmise, nende kehtivuse peatamise ja tühistamise korra kinnitamine. Vabariigi Valitsuse määrus 17. jaanuarist 1995.a. Nr. 17. - RT I 1995, 11, 116.
83. Toiduseadus. - RT I 1995, 21, 324.
84. Riigilõivuseadus. - RT I 1995, 36, 465; 57, 981; 58, 1005; 61, 1028.
85. Pakendiseadus. - RT I 1995, 47, 739.
86. Parkimisseadus. - RT I 1995, 57, 980.
87. Hasartmänguseadus. - RT I 1995, 58, 1005.
88. Relvaseadus. - RT I 1995, 62, 1056.

Kasutatud lühendid

AS Eesti Vabariigi seadus "Eesti Vabariigi advokatuuri kohta"
HKS halduskohtumenetluse seadustik
KOKS kohaliku omavalitsuse korralduse seadus
KS Kultuurkapitali seadus
MVKS maakonna valitsemiskorralduse seadus
NS notariaadiseadus
PKGS põhikooli- ja gümnaasiumiseadus
PS põhiseadus
RS ringhäälinguseadus
TS tsiviilseadustiku üldosa seadus
VKS vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus
141