Haldusõiguse-õpik (0)

HALDUSÕIGUS



HALDUSÕIGUS Kalle Merusk, Indrek Koolmeister Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele TARTU ÜLIKOOL. ISBN 9985-822-18-8 Eessõna Käesolev haldusõiguse õpik on mõeldud Tartu Ülikooli Õigusteaduskonna üliõpilastele  
abimaterjaliks   haldusõiguse   õppekursuse   omandamisel.   Raamatu   kontseptuaalseks  
lähtekohaks on eesmärk teatud üldistuste tasandil ja üliõpilastele mõistetaval kujul edasi  
anda   haldusõiguse   probleeme   kehtivas   õiguskorras.   Seetõttu   ei   ole   õpikus   iga  
üksikküsimuse puhul antud ammendavalt selle erinevate teoreetiliste käsitluste analüüsi,  
vaid võimaluse korral on tehtud viide vastavale allikale. Aine edastamisel on autorid  
lähtunud haldusõiguse ja tema instituutide arengu seisust, mis oli Eestis välja kujunenud  
1994.a.   lõpuks,   kuid   toimetamise   käigus   on   püütud   sisse   viia   ka   1995.a.   augustini  
toimunud   muudatusi.   Õpikus   on  peetud  oluliseks  käsitleda  kehtivat  haldusõigust  läbi  
Euroopa õigusruumis aktsepteeritud üldpõhimõtete, arusaamade ja seisukohtade prisma. 
Raamat   koosneb   kahest   osast.   Neist   esimese   on   kirjutanud   K. Merusk,   teise 
I. Koolmeister.   Esimeses   osas   on   vaatluse   all   haldusõiguse   mõisted,   printsiibid   ja  
üldinstituudid, millel on oluline tähtsus kogu haldusõigusele. Teine osa on pühendatud  
konkreetsetele   avalikku   haldust   teostavatele   institutsioonidele,   erinevatele  
haldusõigusnormide adressaatidele, samuti mõnedele erimenetluste liikidele. 
Autorid on tänulikud Avatud Eesti Fondile, kelle lahkel kaasabil õpik trükivalgust näeb.
Tartu, august 1995 
Autorid   1


I. AVALIK HALDUS §1. Avaliku halduse mõiste 
Et mõista, mida kujutab endast haldusõigus, peab olema ettekujutus avalikust haldusest 
kui   haldusõiguse   esemest.   Halduse   mõiste   on   mitmetähenduslik   ja   küllaltki   raskesti 
arusaadav. 
Mis on siis haldus? Haldus laiemas tähenduses on iga korraldav, eesmärgistatud tegevus. 
Selle   kandjaks   võib   olla   indiviid,   kes   haldab   oma   asju,   vara   jne.   Tuntud   Austria 
õigusteadlane   A. Merkl   on   haldust   laiemas   tähenduses   määratlenud   kui   inimlikku 
plaanipärast tegevust kindla inimliku eesmärgi saavutamiseks. Haldusekandjaks võib olla 
aga ka ettevõte, ühing, riik jne. Prominentne Šveitsi haldusõigusteadlane F. Fleiner on 
haldust defineerinud füüsilise või juriidilise isiku tegevusena oma kohustuste täitmisel. 
Nii   võib   rääkida   tööstus-   või   kaubandusettevõtte   haldusest,   teatud   ühingu   asjade 
haldusest, riigihaldusest jne. Kõigile neile halduse liikidele on suuremal või vähemal 
määral iseloomulikud teatud struktuuri- ja korralduse ühtsed printsiibid. Halduse võib 
teatud tunnuste alusel jagada kahte suurde rühma, need on era- ja avalik haldus. Avalik 
haldus   on   seotud   avaliku   võimu   teostamisega.   Meid   huvitab   eelkõige   avalik   haldus. 
Avalik   haldus   moodustab   organisatsiooniliselt,   funktsionaalselt   ja   õiguslikult   ühtse 
terviku, mille alusel võib teda selgelt eristada teistest valdkondadest. Kuid vaatamata 
sellele jääb avaliku halduse mõiste ise ikkagi mitmetähenduslikuks. 
1. Avaliku halduse erinevad määratlused 
Õigusalases kirjanduses on tüüpilised järgmised avaliku halduse määratlused: 
1) avalik haldus organisatsioonilises mõttes. See on avalik haldus haldusorganisatsiooni 
tähenduses,   mis   koosneb   avaliku   halduse   kandjatest,   haldusorganitest   jt. 
haldusinstitutsioonidest. Avaliku halduse kandjaks võib olla riik või mõni muu avaliku 
võimu kandja, näiteks kohalik omavalitsus; 
2) avalik haldus materiaalses mõttes on haldustegevus, s.o. riikliku tegevuse liik, mida 
teostavad   peamiselt   haldusorganid   ja   teised   haldusinstitutsioonid.   Avalik   haldus 
materiaalses   mõttes   on   täidesaatev   tegevus,   mis   on   riigi   üks   põhifunktsioone; 
/haldusülesannete täitmine
3)   avalik   haldus   formaalses   mõttes   on   haldusorganite   kogu   tegevus,   vaatamata   selle 
materiaalsele sisule, s.t. siia kuuluvad peale materiaalselt mõistetud halduse ka teised 
riikliku tegevuse liigid. /haldusorganite kogu tegevus olenemata selle materiaalsest sisust
Avaliku   halduse   määratlemine   organisatsioonilises   ja   materiaalses   mõttes   on   seotud 
võimude lahususe põhiseadusliku printsiibiga. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 4 sätestab, et 
Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud 
võimude   lahususe   ja   tasakaalustatuse   põhimõttel.   Siin   ei   nimetata  expressis   verbis 
võimude   lahusust   kui   põhimõtet,   vaid   antakse   riigiorganite   loetelu,   kelle   tegevus   on 
korraldatud võimud lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Loetelus on ära toodud neli 
organit. Sellega seoses võib tekkida mitmeid küsimusi. Esiteks, kas võimude lahususe 
põhimõte kui õigusriigi üks olulisemaid tunnuseid on Eesti Vabariigis põhiseaduslikult 
sätestatud või ei? Miks ei ole siin ära toodud kolm vaid neli organit? Kas see tähendab 
traditsioonilise   kolme   võimu   asemel   nelja   võimu   olemasolu?   Põhiseaduse   nimetatud 
paragarahv   aktsenteerib   tähelepanu   eelkõige   vabariigi   keskorganite   töökorralduse  2


põhimõtetele.   Vabariigi   President,   võttes   aluseks   tema   põhiseaduslikud   funktsioonid, 
kuulub   täidesaatva   riigivõimu   hulka.   Seega   on   meil   riigiorganite   funktsioonide   järgi 
tegemist  üksnes kolme  liiki  organitega.  Vabariigi  President  ja  valitsus  esindavad  siin 
riigivõimu   ühte,   s.o.   täidesaatvat   haru.   Edasi,   lähtudes   põhiseaduse   §dest   59 
(seadusandlik   võim   kuulub   Riigikogule),   86   (täidesaatev   võim   kuulub   Vabariigi 
Valitsusele) ja 146 (õigust mõistab ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja 
mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega) võib öelda, et võimude lahusus kui 
printsiip on Eesti Vabariigi põhiseaduse sõna ja mõtte kohaselt sätestatud. 
Nagu juba märgitud, peetakse võimude lahususe printsiibi puhul traditsiooniliselt silmas 
võimude   kolmikjaotust.   Need   on   seadusandlik,   täidesaatev   e.   haldus-   ja   kohtuvõim. 
Kirjanduses võib leida aga ka teisi käsitlusi. Näiteks tuntud Eesti haldusõigusteadlane 
A.T. Kliimann   on   lähtunud   kaksikjaotusest.   Esiteks   eraldab   ta   legislatsiooni 
(seadusandluse) ja eksekutsiooni (täidesaatmise) ja teiseks jaotab ta viimase omakorda 
administratsiooniks   (halduseks)   ning   jurisdiktsiooniks   (õigusemõistmiseks). 
Vahetegemisel   nimetatud   võimude   erinevate   liigituste   vahel   on   eelkõige   teoreetiline 
tähendus.   Kaasaegses   õigusalases   kirjanduses   on   jäädud   valdavalt   klassikalise 
kolmikjaotuse juurde. 
2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses  mõttes  Võimude lahususe teooria rajajateks loetakse John Locke`i ja Charles de Montesquieu`d. 
Nimetatud teooria on oma arengus olnud lahutamatult seotud õigusriigi ideega. 
Võimude lahusus kui riigiehituslik printsiip on kaasajal ühel või teisel määral sätestatud 
kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või konstitutsioonilistes aktides. 
Võimude lahususe printsiip sisaldab endas kolme erinevat aspekti. Esiteks tähendab ta 
riigi kogu tegevuse jaotamist erinevateks riigi funktsioonideks (funktsionaalne võimude 
lahusus). 
Teiseks, kogu riigivõimu jagamist erinevate riigi funktsioonide kandjate (organite) vahel 
(organisatsiooniline   võimude   lahusus).   Kolmandaks   sisaldab   ta   riigi   funktsioonide   ja 
organite korraldust, selle süsteemi. 
Võimude lahususe idee tekkimisel oli selle põhieesmärgiks tagada riigivõimu piiramise 
abil üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse. Kõrvuti nimetatud eesmärgiga on kaasajal 
esiplaanile   nihkunud   võimude   lahususe   printsiibi   teine   funktsioon.   See   on   võimude 
lahusus   kui   pädevuse   jaotuse   põhimõte.   Siin   ei   ole   esmatähtis   niivõrd   riigivõimu 
piiramine, kuivõrd sellise riigiorganisatsiooni loomine, mis tagaks asjaliku ja efektiivse 
riiklike ülesannete täitmise ning ratsionaalse ja avaliku riiklike toimingute sooritamise. 
Võimude lahususe printsiibi ühe või teise aspekti esiletoomine ei tähenda kaugeltki seda, 
et üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse on kaotanud oma aktuaalsuse. Pigem on siin 
tegemist sellega, et täielikult ära kasutada võimude lahususe kui riigiehitusliku printsiibi 
kõiki võimalusi demokraatliku ja efektiivse riigivõimu tagamiseks. 
Lähtudes   funktsionaalsest   võimude   lahususest,   võib   välja   tuua   järgmised   riigi 
põhifunktsioonid: 
1) seadusandlus ehk legislatiivfunktsioon. Selle sisuks on üldkohustuslike abstraktsete 
õigusnormide loomine. Need on abstraktsed käitumise üldreeglid, mis loovad õigusi ja 
kohustusi impersonaalselt. Loodavad normid  määratlevad käitumist  üldjuhtudena, s.o. 
ajas ja ruumis esineda võivate juhtudena.  3


Haldust   saab   seadusandlusest   eristada   eelkõige   viimase   materiaalse   sisu   kaudu 
(õigusnormide   loomine).   Materiaalselt   mõistetud   haldusfunktsiooni   sisuks   ei   ole 
õigusnormide loomine; 
2)   haldus   ehk   eksekutiivfunktsioon   on   kõige   üldisemalt   täidesaatmine,   elluviimine. 
Üldlevinud   on   formuleering,   mille   järgi   haldus   on   riigi   tegevus   oma   eesmärkide 
saavutamiseks.   Olulise   osa   selle   funktsiooni   mahust   moodustab   seaduste   elluviimine, 
täitmine. A.T. Kliimanni järgi on eksekutiivfunktsioon normide loomine, mis määratlevad 
käitumist   üksikjuhtudena.  Toodud   määratlused   on   väga   üldised   ning   annavad   üksnes 
halduse   piirjooned   või   üksikud   tunnused   ega   iseloomusta   seda   kui   tegevust   kogu 
mitmekesisuses. Halduse sisu avamine nõuab üksikasjalikumat selgitust. 
Teoreetilises kirjanduses tehakse vahet ka halduse ja valitsemise vahel, mis moodustavad 
riigi   täidesaatva   funktsiooni.   Valitsemise   all   mõeldakse   valdavalt   halduse   poliitilist 
juhtimist kui poliitilist tegevust, mida teostab riigi valitsus. Käesoleva õpiku eesmärk ei 
ole sellist vahet teha ning täidesaatvat funktsiooni tähistatakse üldmõistega haldus. 
3)   õigusemõistmine   ehk   jurisdiktsiooniline   funktsioon   seisneb   objektiivse   õiguse 
rakendamises konkreetsete asjaolude hindamisel, mille tulemiks on õigusjõuline otsus. 
Õigusemõistmist   on   määratletud   ka   kui   konkreetsete   üksikjuhtumite   lahendamist 
sekundaarselt   ehk   teiste   sõnadega   halduse   poolt   kord   juba   lahendatud   üksikjuhtude 
teistkordset lahendamist. 
Halduse   ja   õigusemõistmise   põhiliseks   erinevuseks   on   see,   et   õigusemõistmisele   on 
objektiivse õiguse rakendamine omaette eesmärgiks, haldusele aga vahendiks ja piiriks 
õigusväliste   eesmärkide   saavutamisel.   Jurisdiktsioonilise   funktsiooni   puhul   rakendab 
õigust   nn.   kolmas,   erapooletu   subjekt,   s.o.   kohus.   Haldus   rakendab   aga   seadust 
asjasthuvitatud subjektina. 
Riigi   nimetatud   põhifunktsioone   teostavad   vastavad   riigiorganid - seadusandlust 
parlament, haldust haldusorganid jt. haldusinstitutsioonid, õigusemõistmist kohtud. Riigi 
iga põhifunktsiooni kandja teostab üht põhifunktsiooni. Riikide praktika ei tunne aga 
absoluutset   funktsioonide   lahusussüsteemi.   Vastava   põhifunktsiooni   teostamiseks   on 
funktsiooni kandjale antud põhiseaduslikult üle ka teatud osa teistest funktsioonidest. 
Seega   võime   rääkida   riig   põhifunktsioonide   teatud   põimumisest,   omavahelisest 
suhtlusest.   Selline   funktsioonide   jaotus   eeldab   nende   täpset   piiritlemist   ja 
tasakaalustamist. Näiteks haldusele ei tohi muutuda omaette eesmärgiks õigusloome või 
õigusemõistmine.   Siit   tõusetub   ka   probleem   pädevuse   täpsest   jaotusest,   mis   tagaks 
riigiorganisatsiooni efektiivse ja demokraatliku funktsioneerimise. 
Haldusele   on   põhiseaduslikult   üle   antud   teatud   osa   legislatiivfunktsioonist.   Nii   on 
põhiseaduse   § 109   järgi   Vabariigi   Presidendil,   kui   Riigikogu   ei   saa   kokku   tulla, 
edasilükkamatute riiklike vajaduste korral õigus anda seaduse jõuga seadlusi. Vabariigi 
Valitsusel on põhiseaduse § 87 punkti 6 alusel õigus anda seaduse alusel ja täitmiseks 
määrusi. Sama õigus on põhiseaduse § 94 järgi ka ministritel. Õigusnorme sisaldavaid 
haldusakte võivad välja anda ka kohalike omavalitsuste organid. Kuid haldusorganite 
teostatav õigusloome on teatud raamidega piiratud. Nii antakse seaduste jõuga seadlusi 
üksnes eriolukorras. 
Vabariigi Valitsus ja ministrid võivad määrustega kehtestada õigusnorme üksnes seaduse 
alusel ja täitmiseks. 
Seega võib öelda, et haldusorganite poolt õigusnormide kehtestamine võib toimuda kas 
erandolukorras   või   on   selle   eesmärgiks   seaduste   täitmise   kaudu   efektiivse   halduse  4


tagamine.  Kuna  põhiseaduse  § 3  sätestab  printsiibi,  mille   järgi   riigivõimu  teostatakse 
üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, siis saab siit teha ühese 
järelduse - parlamendi poolt seadustega kehtestatud õigusnormidel on suurem õigusjõud 
kui haldusorganite poolt kehtestatutel. Viimased peavad olema esimestega kooskõlas. 
Eesti õiguskorras täidavad haldusorganid teatud osas ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. 
See võib toimuda kolmel juhul: 
1)   põhiseaduse   § 46   järgi   on   igaühel   õigus   pöörduda   märgukirjade   ja   avaldustega 
riigiasutuste,   kohalike   omavalitsuste   ja   nende   ametiisikute   poole.   Märgukirjade   ja 
avaldustega võidakse vaidlustada haldusorganite teatud toiminguid või õigusakte. Nende 
lahendamise   üldkord   on   reguleeritud   avaldustele   vastamise   seaduses.   Teatud   liiki 
vaidluste   kohustuslik   kohtueelse   lahendamise   kord   võib   olla   sätestatud   eriseadustes. 
Sisuliselt   on   mõlemal   juhul   tegemist   õigusliku   vaidlusega,   mis   lahendatakse 
haldusorganisatsioonis. Haldusorgan või ametnik teostab sellisel juhul jurisdiktsioonilist 
funktsiooni. Reeglina on siin tegemist alternatiivse võimalusega, s.t. isik võib pöörduda 
ka otse kohtusse. Kui isik ei ole nõus haldusorgani poolt vastuvõetud otsusega, on tal 
õigus   edasi   kaevata   kõrgemalseisvale   organile   või   kohtusse,   kohaliku   omavalitsuse 
täitevorgani otsuse korral aga kas vastavale volikogule või kohtusse; 
2)   ametiisikud   (seadusega   või   kohaliku   omavalitsuse   volikogu   otsusega   volitatud 
ametnikud) arutavad haldusõiguserikkumiste asju ja määravad halduskaristusi. See õigus 
kuulub näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi kohaliku omavalitsuse volikogu 
poolt volitatud ametnikele, politseiametnikele, kaitseväeametnikele, piirivalveametnikele, 
tuletõrjeametnikele,   maanteeametnikele,   tööinspektsiooni-ametnikele,   tehnilise 
järelevalve   ametnikele   jne.   Vastav   loetelu   on   sätestatud   haldusõiguserikkumiste 
seadustiku §des 188-216. Haldusõiguserikkumise asja arutama volitatud ametiisik võib 
kohaldada   õiguserikkuja   suhtes   rahatrahvi   või   eriõiguste   äravõtmist. 
Haldusõiguserikkumise asja arutamine ja halduskaristuse määramine kujutavad endast 
samuti   jurisdiktsioonilise   funktsiooni   teostamist   haldusekandja   teenistuses   oleva 
ametiisiku poolt; 
3)   riigi-   ja   kohaliku   omavalitsuse   teenistujate   (avalike   teenistujate) 
distsiplinaarsüüteoasjade   arutamine   ja   distsiplinaarkaristuste   määramine.   Ka   siin 
teostavad selleks volitatud ametnikud jurisdiktsioonilist funktsiooni. 
Jurisdiktsiooniline   funktsioon   ei   ole   haldusorganite   peamine   ülesanne.   Olulisemad 
õigusemõistmise küsimused on seadusandja andnud ikkagi kohtu pädevusse. 
Põhiseaduse   ja   seadustega   on   haldus   ja   õigusemõistmine   antud   abistavate 
funktsioonidena ka parlamendile, kelle põhifunktsiooniks on õigusloome. Põhiseaduse 
§ 65   kohaselt   võtab   Riigikogu   vastu   riigieelarve   ja   kinnitab   selle   täitmise   aruande, 
nimetab   Vabariigi   Presidendi   ettepanekul   ametisse   Riigikohtu   esimehe,   Eesti   Panga 
nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, kaitseväe juhataja või ülemjuhataja jt. 
kõrgemad   riigiametnikud.   Nimetatud   ülesannete   täitmine   kujutab   endast   materiaalselt 
mõistetud haldusfunktsiooni. Olulise osa Riigikogu haldusfunktsioonist moodustab nn. 
parlamendihaldus, mida teostavad Riigikogu esimees, tema asetäitjad, Riigikogu juhatus, 
kantselei jne. 
Piiratud ulatuses teostab parlament ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. Nii saab kõrgemaid 
riigiametnikke   kriminaalvastutusele   võtta   üksnes   Riigikogu   koosseisu   enamuse 
nõusolekul.  5


Funktsioonide   korraldus   kehtib   üldiselt   ka   kohtute   kohta.   Kohtute   haldusfunktsioon 
piirdub   vastava   kohtuasutuse   töö   sisemise   korraldusega.   Eestis   ei   ole   käesoleval   ajal 
ühtset kohtuametkonda, seetõttu ei ole Riigikohtule antud ka näiteks määrusandlusõigust, 
legislatiivfunktsiooni, mille abil saaks reguleerida kõigi kohtute töö sisemist korraldust. 
Väide,   et   kohtud   üldse   legislatiivfunktsiooni   ei   teosta,   ei   ole   päris   täpne.   Kohtute 
esimehed võivad näiteks käskkirjaga kinnitada kohtuasutuse sisekorra eeskirjad, mis ei 
ole   midagi   muud   kui   õigusnormide   kehtestamine.   Siin   on   tegemist   nn.   internse 
legislatiivaktiga, mille toime laieneb üksnes kohtute töötajatele, mitte väljapoole. Eesti 
õiguskord ei tee vahet eksternsete ja internsete õigusaktide vahel, seega käskkiri, mis 
sisaldab   õigusnorme   ja   reguleerib   asutuse   sisemist   töökorraldust,   on   legislatiivakt 
materiaalses mõttes. 
Toodud näited tõestavad, et ka Eesti õiguskorras on riigi põhifunktsioonid põimunud ja 
õigem   oleks   siin   rääkida   funktsioonide   korraldussüsteemist,   täpsemini   öeldes 
funktsioonide ja organite korraldussüsteemist. 
Selline   reaalne   funktsioonide   jaotus   organite   vahel   on   aluseks   ka   halduse   formaalsel 
määratlemisel.   Haldus   formaalses   mõttes   on   haldusorganite   kogu   tegevus,   olenemata 
sellest,   kas   see   on   materiaalselt   mõistetud   legislatiiv-,   haldus-   või   jurisdiktsiooniline 
funktsioon. 
Austria   õigusteadlane   A. Merkl   on   formaalselt   mõistetud   haldust   määratlenud   kui 
riigifunktsioonide summat, mis on determineeritud õigusnormide poolt.
3. Avalik haldus materiaalses mõttes 
Haldust   kui   tegevust   on   püütud   ka   sisuliselt   määratleda,   sest   väide,   et   haldus   on 
täidesaatev tegevus, on liiga üldine, et edasi anda selle tegevuse mitmekesist olemust. 
Teoreetilises   kirjanduses   esineb   materiaalselt   mõistetud   halduse   määratlemisel   kaks 
meetodit - nn. negatiivne ehk substraktsiooni meetod ja positiivne meetod. 
Substraktsiooni/negatiivne meetod puhul on lähtutud võimude lahususe õpetusest. Selle 
järgi   on   haldus   riigi   selline   tegevus,   mis   ei   ole   seadusandlus   ega   õigusemõistmine. 
Nimetatud   määratlus   on   väheinformatiivne   ning   samuti   liiga   üldine   selleks,   et   olla 
sisuliselt   kasutatav.   Peale   selle   võib   õigustatult   küsida - kui   materiaalselt   mõistetud 
legislatiiv- ja jurisdiktsiooniline funktsioon on positiivselt määratletavad, miks seda ei ole 
siis   haldus?   Sellisel   käsitlusel   on   veel   üks   puudus -   sellisest   traditsioonilisest 
kolmikjaotusest   jääksid   välja   mitmed   riikliku   tegevuse   valdkonnad.   Näiteks 
Riigikontrolli   teostatav   majanduskontroll,   mille   sisuks   on   järelevalve   riigi   raha   ja 
materiaalsete väärtuste kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse ning riigi vara säilimise 
üle.   Siin   võib   nimetada   ka   õiguskantslerit,   kes   teostab   järelevalvet   seadusandliku   ja 
täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja 
seadustele   vastavuse   üle.   Sellesse   loetellu   kuulub   samuti   Eesti   Pank,   kes   korraldab 
raharinglust ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest ning kes annab põhiseaduse § 112 
kohaselt aru ainult Riigikogule. 
Arvestades   negatiivse   määratluse   puudusi,   on   haldust   püütud   defineerida   positiivselt. 
Näiteks H.J. Wolff ja O. Bachof määratlevad haldust kui mitmekesist, konditsionaalset 
või üksnes eesmärgistatud, üldist huvi silmas pidavat ja vastutavat, plaanilist, täidesaatvat 
ning kujundavat tegevust kogukonna asjade kasutamisel. Nagu nähtub definitsioonist, on 
see   küllaltki   kohmakas   ja   raskesti   arusaadav.   Paljud   positiivsed   halduse   materiaalsed 
määratlused kannatavad nimetatud puuduste all. Peale selle ei ole nendes suudetud edasi  6


anda   halduse   sisu   kõiki   iseloomulikke   aspekte,   seetõttu   on   haldusõigusteaduses 
aktsepteeritud seisukoht, mille järgi ei ole haldust kui väga keerulist nähtust võimalik 
üheselt   ning  ammendavalt   defineerida.   Saksa   õigusteadlase   E. Forsthoffi   arvates   võib 
haldust suuremal või vähemal määral üksnes kirjeldada.  §2. Avaliku halduse tunnused 
Vaatamata sellele, et halduse määratlemine materiaalses mõttes on problemaatiline, võib 
halduse   olemust   iseloomustada   tema   tunnuste   abil.   Õigusalases   kirjanduses   tuuakse 
üldreeglina ära järgmised avaliku halduse tunnused: 
1)  haldus   on   sotsiaalselt   kujundav/korraldav  tegevus,   tema   esemeks   on   inimeste 
sotsiaalne   kooselu.   Haldus   tegeleb   kogukonna   ja   seal   elavate   inimeste 
asjadega/korraldamisega; 
2) siit tulenevalt peab haldus olema orienteeritud avalikele huvidele. Avalikud huvid 
ei ole konstantne nähtus, vaid nad on seotud konkreetse ajaga ning nad muutuvad koos 
ajaga.   Mida   kujutavad   endast   avalikud   huvid   ja   millist   kaalu   nad   omavad   huvide 
kollisioonis? Sellele küsimusele peavad vastuse andma põhiseadus ja sellega kooskõlas 
olevad seadused. Eesti Vabariigi põhiseaduses ei kasutata mõistet "avalikud huvid", vaid 
räägitakse üldistest huvidest. Põhiseaduse kontekstist tulenevalt võib öelda, et tegemist 
on identsete mõistetega. 
Õigusliku aluse üksikisikute huvide piiramiseks üldistes huvides annab põhiseaduse § 11, 
mille   kohaselt   õigusi   ja   vabadusi   tohib   piirata   ainult   kooskõlas   põhiseadusega.   Need 
piirangud   peavad   olema   demokraatlikus   ühiskonnas   vajalikud   ega   tohi   moonutada 
piiratavate   õiguste   ja   vabaduste   olemust.   Seda   alust   on   põhiseaduse   järgnevates 
paragrahvides   konkretiseeritud.   Näiteks   § 19   sätestab,   et   igaühel   on   õigus   vabale 
eneseteostusele.   Igaüks   peab   oma   õiguste   ja   vabaduste   kasutamisel   ning   kohustuste 
täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. 
Sama põhimõtet kannab ka § 32, eriti selle teine ja kolmas lõige, mille kohaselt igaühel 
on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. 
Omandit   ei   tohi   kasutada   üldiste   huvide   vastaselt.  Seadus   võib  üldistes   huvides 
sätestada vara liigid, mida tohivad Eestis omandada ainult Eesti kodanikud, mõnda liiki 
juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused või Eesti riik. 
Avalikud ehk üldised huvid ja üksikisiku huvid ei pea olema paratamatus vastuolus. Võib 
isegi öelda, et üldised huvid ei ole midagi muud kui üksikisikute huvide summa. Üldiste 
huvide järgimisel ning kaitsmisel tagatakse ka üksikisikute huvide kaitse. Seega võivad 
üldised huvid üksikisikute huvidega kas täielikult või osaliselt kattuda, kuid nad võivad 
sattuda ka konfrontatsiooni. Sellisel juhul, kui on olemas seaduslik alus, peab konkreetne 
üksikisik või üksikisikute grupp oma huvisid üldistes huvides piirama. Siin võib välja 
tuua ka selle dialektilise seose teise aspekti: riik kaitseb üksikisiku põhiseaduslikke õigusi 
ja   vabadusi,   kuigi   need   on   näiteks   teatud   inimkogumi   huvidega   (üldiste   huvidega) 
vastuolus. Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, 
täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus; 
3)  haldus   on   eelkõige   aktiivne,   tulevikku   suunatud   tegevus.   Olulise   osa 
haldustegevuse sisust moodustab seaduste täitmine, seaduste rakendamine, mis eeldab 
dünaamilist ja aktiivset tegutsemist. Haldus ei piirdu aga üksnes konkreetsete seaduste 
täitmisega,   vaid   tema   sisuks  on   ka   nende   ülesannete   elluviimine,   mis   otseselt   ei   ole  7


seadusega   kindlaks   määratud.   See   puudutab   tegevust,   mida   A.T. Kliimann   nimetab 
materiaalseks ehk faktiliseks tegevuseks. Oma kodanike heaolu huvides ehitab riik koole, 
teadus-   ja   kultuuriasutusi,   haiglaid,   teid,   sildu   jne.   Kogu   see   tegevus   on   suunatud 
tulevikku ja kujutab endast loomingulist tegevust, mille aluseks on haldusorganite endi 
initsiatiiv ning ettekujutused elanikkonna vajadustest. Kuid ka siin peab haldus jääma 
seadustega   kehtestatud   raamidesse.   Põhiseaduse   § 3   kohaselt   teostatakse   riigivõimu 
üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega rääkida halduse 
teatud diskretsionaarsusest Eesti õiguskorras on küllaltki problemaatiline; 
4)  halduse   sisuks   on   ka   konkreetsete   abinõude   rakendamine   üksikjuhtumite 
reguleerimiseks ning kindlaksmääratud plaanide teostamine; 
5)  ulatusliku kontrolli olemasolu  avaliku  halduse kui tegevuse üle. Siia kuuluvad 
näiteks   riiklik   järelevalve   (halduse   õiguspärasuse   kontroll),   teenistuslik   järelevalve 
(kõrgemalseisvate organite ja ametnike kontroll neile alluvate ametiasutuste ja avalike 
teenistujate tegevuse õiguspärasuse, otstarbekuse ning teenistuskohustuste täitmise üle), 
kohtulik kontroll (halduskohtu kontroll halduse seaduslikkuse üle) jne.; 
6)  riigivõimu   vahendite   kasutamine   haldusülesannete   täitmisel.   Siia   kuulub   õigus 
anda välja  volituse alusel  materiaalselt mõistetud haldusakte jne. Avalik haldus eeldab 
avaliku võimu volituste olemasolu.  §3. Avaliku halduse ülesanded 
Halduse sisu ja mitmeplaanilisust aitavad avada ka halduse ette püstitatud ülesanded. 
Viimased   määravad   oluliselt   ära   halduse   kui   tegevuse   olemuse.   Avaliku   halduse 
ülesanneteks on: 
1)  avaliku korra ja julgeoleku kaitsmine neid ähvardavate ohtude eest  (nimetatud 
ülesannete   kompleks   moodustab   korrahalduse).  Osa   nendest   ülesannetest   on   pandud 
politseile.   Politseiseaduse   § 3   alusel   tagab   politsei   avaliku   korra,   kaitseb   inimeste   ja 
organisatsioonide   seaduslikke   huvisid,   tõkestab   kuritegevust,   teostab   kuritegude 
kohtulikku   uurimist,   määrab   ja   viib   täide   karistusi   oma   pädevuse   piires.   Kuid   selle 
ülesande täitmine ei piirdu üksnes nn. politseifunktsiooniga. Siia kuuluvad näiteks ka 
liikluse korraldamine, mille eesmärgiks liiklusseaduse § 26 kohaselt on tagada häireteta, 
sujuv, võimalikult kiire, kuid seejuures ohutu ja inimsõbralik liiklus minimaalse kahjuga 
keskkonnale. Siia kuulub ka abinõude rakendamine tervistohustavate keskkonna-, elu- ja 
töötingimuste vastu; 
2) üksikisiku sihipärane toetamine ja elanikele normaalsete elutingimuste tagamine 
ja parandamine (soodustav haldus). Põhiseaduse § 28 kohaselt on igaühel õigus tervise 
kaitsele. Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja 
puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga 
ka   Eestis   viibival   välisriigi   kodanikul   ja   kodakondsuseta   isikul.   Vastavalt   nimetatud 
sättele on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise 
hoole all. Põhiseaduse § 37 sätestab - hariduse kättesaadavaks tegemiseks peavad riik ja 
kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Riigi ja kohalike omavalitsuste 
eelarvetest finantseeritakse lasteaedu, haiglaid, õppeasutusi, turva- ja hooldekodusid jne.; 
3) kogu sotsiaalse-, majandusliku ning kultuurilise valdkonna arengu soodustamine 
ja juhtimine (suunav haldus). Selle ülesande sisuks on vastavate abinõude rakendamine  8


mahajäänud   majandusharude   toetamiseks,   regionaalpoliitika   väljatöötamine   ning 
elluviimine, kultuuri edendamine. Näiteks teatrite, muuseumide finantseerimine jne.; 
Suunava ja soodustava halduse vahetegemine on mõnikord komplitseeritud.
4)  riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine  (maksuhaldus). Seda tagatakse 
põhiliselt   maksude,   lõivude,   trahvide   ja   sundkindlustuse   maksete   kehtestamise   teel. 
Sõltuvalt  riigi  majanduslikust  arengust  ja  rahalistest  vahenditest  on võimalik  ka  juba 
eespool nimetatud ülesannete efektiivne täitmine; 
5)  haldusülesandeid   täitva   personali   komplekteerimine   ja   töötajate   varustamine 
töövahenditega (varustav haldus). Haldusülesannete täitmisel sõltub väga palju avalike 
teenistujate kvalifikatsioonist ja kogemustest. Seega tuleb avaliku halduse efektiivsuse 
tagamiseks ette valmistada professionaalne avalike teenistujate kaader, tagada neile pidev 
enesetäiendamise võimalus. Personal tuleb kindlustada ka vastavate töövahenditega. Eriti 
oluline on see kaasajal, nn. informatsiooniühiskonda jõudmisel.  § 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid
Teehaldus, sõjaväehaldus jne.
Haldusmeetmete   toime   alusel:   a)   koormav   haldus   –   sekkutakse   isiku   õigussfääri   ja 
piiratakse tema õigusi ja vabadusi; b) soodustav haldus – soodustused, toetused isikule 
jne. Igasuguste meetmete rakendamine, mis parandab isiku positiooni. 
Soodustatavat ja koormavat hakdust eristatakse instrumentaalses tähenduses, st halduse 
poolt rakendatatavate vahendite alusel (ühed meetmed soodustavad, teised kitsendavad). 
Koormav   ja   soodustav   haldus   moodustavad   segavorme   –   võib   olla   samaaegselt   nii 
soodustav kui ka koormav. Seda näiteks juhul, kui soodustavale aktile lisatakse koormav 
– nt kohustus hoida mingi tänav korras jne. Koormava ja soodustava halduse eristamine 
on vajalik, kuna vastavate rakendatavate abinõude regulatsioonid on erinevad.
Haldusmeetmete õigusliku iseloomu alusel: a) võimuhaldus (käsk, keeld, teatud õigused 
isikule). Võimuhaldus on alati allutatud avalik-üiguslikule regulatsioonile. Määrab ära 
isiku  õigused  ja  kohutused.  Peamised  vahenid  on  haldusakt/õigusakt  ja määrused. b) 
lihthaldus. Teatud juhtudel puudub lihthaldusel õiguslik toime isikule. Nt. Arengukavad, 
halduslepingud jms. Teatud juhtudel on võimuhaldus ja lihthaldus põimunud, nt avalik-
õiguslikud ülikoolid (eksmatrikuleerimine / immatrikuleerimine).
Avalikul haldusel kui tegevusel  on ka oma sisemine funktsionaalne  struktuur. Sellest 
aspektist   lähtudes   mõeldakse   funktsioonide   all   halduse   eesmärkide,   ülesannete   poolt 
determineeritud halduse iseseisvaid ja eraldatud liike või suundi. Selle alusel võib haldust 
liigitada   funktsionaalselt.   Tehakse   vahet   põhi-   ja   abistavate   funktsioonide   vahel. 
Põhifunktsioonid   on   orgaaniliselt   seotud   halduse   olemusega,   haldusliku   mõjutamise 
sisuga.   Põhifunktsioone   võib   liigitada   üld-   ja   erifunktsioonideks.   Üldfunktsioonid   on 
omased igale haldustegevusele. Üldfunktsioonide hulka kuuluvad: 
1)   prognoosimine   ja   planeerimine.   Prognoosimine   kujutab   endast   informatsiooni   ja 
teaduslike   meetodite   alusel   teatud   sündmuste   ja   protsesside   ettenägemist.   Ilma 
prognoosimiseta ei ole võimalik ette näha riigi või teatud regiooni seisundit tulevikus. 
Planeerimine   on   otsustusprotsess,   mille   lõpptulemuseks   on   vastav   plaan.   Seega   võib 
öelda,   et   planeerimine   kujutab   endast   teatud   menetlust.   Plaan   aga   on   teatud   otsus, 
täpsemini öeldes otsuste summa, mis on optimeeritud vastavale eesmärgile. Vahe plaani 
kui otsuse ja üksikotsuse vahel seisneb selles, et plaan kui otsus sisaldab endas paljusid  9


otsustusi. Igasugune plaan ei eelda veel selle konkreetset elluviimist, täitmist, tal võib 
olla ka teatud suunitluslik funktsioon. Sellisele plaanile toetudes põhjendatakse teatud 
toimingute   sooritamist   või   nende   sooritamata   jätmist.   Näiteks   vahendite   kasutamist 
konkreetsetes   valdkondades   või   keeldude   ja   sanktsioonide   kehtestamist.   Vastavalt 
planeerimise   esemele   võib   välja   tuua   erinevaid   planeerimise   ja   plaanide   liike   nagu 
näiteks hariduse planeerimine, eelarveplaneerimine, ehitustegevuse planeerimine jne.; 
2)   täitmine.   Siia   kuulub   kogu   organisatsiooniline   tegevus,   mis   on   suunatud   teatud 
ülesande elluviimisele. See eeldab vastava organisatsioonilise struktuuri formeerimist, 
töötajate   kohalemääramist,   nende   omavaheliste   funktsioonide   määratlemist,   juhtimist 
ning reguleerimist jne.; 
3) kontroll. Kontroll on funktsioon, mille sisuks on haldustegevuse ja selle tulemuste 
kvaliteedi   kindlakstegemine.   Selles   mõttes   täidab   kontroll   tagasiside   funktsiooni.   Ta 
annab   informatsiooni   haldustegevuse   seaduslikkuse,   otstarbekuse,   operatiivsuse, 
tähtajalisuse, ökonoomsuse jm. kohta, samuti sellest, millised on tulemused, raskused, 
vead,   kuidas   juhitavad   täidavad   neile   antud   korraldusi.   Kõik   eespool   nimetatud 
funktsioonid   on   omavahel   orgaanlises   seoses.   Näiteks   kontrolli   tulemusena   võidakse 
korrigeerida plaane või koostada uusi plaane. 
Erifunktsioonides   väljenduvad   vastava   haldustegevuse   spetsiifilised   erisused,   nende 
eripära. Nendeks võivad olla näiteks metoodiline juhendamine, tehniline kontroll jne. 
Abistavatele   funktsioonidele  ei  ole   halduslik   mõjutamine   otseselt   iseloomulik.  Nende 
sisuks   on   üld-   ja   erifunktsioonide   teostamiseks   vajalike   tingimuste   loomine.   Siia 
kuuluvad nn. asjaajamine, juriidiline teenindamine jne. § 5. Avaliku halduse seotus seadustega 
Haldus   on   seadustele   allutatud   tegevus,   ta   peab   toimuma   seaduste   alusel   ja   nende 
täitmiseks.   Selles   väljendub   halduse   legaalsus/legaalsuse   nõue.   Halduse   seadustega 
determineerituse aste võib olla erinev. Seadustega võidakse ette näha teatud konkreetsete 
haldustoimingute   sooritamine.   Sellisel   juhul   kujutab   haldus   endast   otseselt   seaduste 
täitmist. Näiteks mittetulundusühingute ja nende liitude seaduse § 35  2. lõige sätestab, et 
seaduse "Kodanike ühenduste kohta" alusel ühingute (liitude) põhikirja registreerinud 
Kohtla-Järve,   Narva,   Pärnu,   Sillamäe   ja   Tartu   linnavalitsused   annavad   vastavalt 
kuuluvusele Ida-Viru, Pärnu ja Tartu maavalitsusele 30 tööpäeva jooksul, arvates seaduse 
jõustumisest,   üle   ühingute   (liitude)   põhikirjade   registreerimise   otsuste   ärakirjad   ja 
põhikirjad   nende   ümberregistreerimiseks   jne.   Kuid   selline   seotus   võib   olla   ka   n.ö. 
lõdvem, jättes teatud võimaluse vabaks tegevuseks. Nii kohustab tervishoiukorralduse 
seaduse   § 14   punkt 7   Sotsiaalministeeriumi   kehtestama   Eesti   Vabariigi   territooriumi 
sanitaarseks kaitseks ja  nakkushaiguste  leviku  tõkestamiseks  vajaliku  korra  riigipiiril. 
Milline see kord on, milliseid toiminguid peab ministeerium sooritama, seda seadus ette 
ei kirjuta. Nimetatud ülesande täitmiseks on seadusandja jätnud vaba ruumi. 
Teatud juhtudel saab aga rääkida ka nn. diskretsionaarsest ehk suvahaldusest. Kirjanduses 
kasutatakse   selle   tähistamiseks   samuti   mõistet   seadusvaba   haldus   (die   gesetzfreie 
Verwaltung). Põhiliselt puudutab see faktilist ehk materiaalset haldustegevust (teede ja 
sildade ehitamine ja remont, parkide rajamine jne.) Seadusvabast haldusest saab siiski 
rääkida   üksnes   tinglikult   ja   seda   selles   tähenduses,   et   vastavad   toimingud   ei   ole 
konkreetse   seaduse   poolt   otseselt   determineeritud.   Lähtudes   Eesti   põhiseaduse   §st   3,  10


mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate 
seaduste alusel, võib järeldada, et nn. puhast seadusvaba haldust meie riigikord ette ei 
näe. Ka toodud näidete puhul võib öelda seda, et ühelt poolt on olemas täielik vabadus, 
kuhu ja milliseid teid ehitada jne. Siin sõltub kõik initsiatiivist, ettekujutustest jne. Kuid 
teisest küljest sätestab näiteks maanteeseaduse § 14 Maanteeameti kohustuse korraldada 
riigimaanteede hoidu. Selline seaduse poolt kehtestatud diskretsionaarse tegevuse raam 
võib olla sätestatud ka seaduses, mis määrab ära vastava organi pädevuse. Seega teatud 
tegevuse puhul võivad õiguslikud raamid olla sätestatud ka pädevusnormidega. Puhast 
õigusvaba haldust meie õiguskord ette ei näe. 
II. HALDUSÕIGUS §1. Haldusõiguse mõiste 
Haldusõigus   on   tervikuks   seondunud   õigusnormide   kogum,   on   õigusharu,   mis 
kuulub   avaliku   õiguse   hulka  /reguleerimisesemeks   on   avalik   haldus.   Viimane 
vastandub eraõigusele. Et täpsemalt määratleda haldusõigust, on vaja leida kriteeriumid 
avaliku   õiguse,   s.h.   haldusõiguse   eristamiseks   eraõigusest.   Vahetegemine   avaliku   ja 
eraõiguse vahel ei ole aprioorselt võimalik ning on võrdlemisi keeruline. 1940. a. kirjutas 
üks tuntumaid  eesti õigusteadlasi  Ilmar  Tammelo  ühes oma esimestest  töödest "Prof. 
Kliimann`i   era-   ja   avaliku   õiguse   normativistliku   vaheteo   kriitika"   järgmist:   "Era-   ja 
avaliku õiguse vaheteoprobleemiga on tegelnud mitmete generatsioonide õigusteadlased, 
kusjuures nad on esitanud mitmesuguseid teooriaid selle vaheteo suhtes ja kritiseerinud 
teiste   teadlaste   sama   probleemi   lahenduskatseid.   Kuigi   kõik   pingutused   senini   ei   ole 
viinud taotletud sihile, sisaldavad ometi paljud teadlaste konstruktsioonid ja vastastikune 
arvustus   nii   mõnegi   õige   ligidalt   riivava   mõtte   (näit.   sub-   ja   koordinatsiooniteooria, 
samuti normativistlik teooria), milledest probleemi lõplikul lahendamisel ei saa minna 
mööda".   Ligikaudu   viiskümmend   aastat   hiljem   märgib   Saksa   õigusteadlane   Hartmut 
Maurer, et era- ja avaliku õiguse piiritlemine on vaieldav ning kahtlane. Seega ei ole 
õigusteadlased   kuni   käesoleva   ajani   leidnud   sellele   probleemile   ühest   lahendust. 
Vaatamata   teoreetilistele   raskustele   piiritleda   nimetatud   õiguse   valdkondi,   on   sellisel 
vaheteol kontinentaal-Euroopa õigussüsteemiga riikides suur tähtsus. Veel enam, selline 
eristamine   on   vastavate   riikide   õiguskordade   aluseks.   Nõukogude   õigussüsteem   ei 
tunnistanud ega teinud vahet era- ja avaliku õiguse vahel. Taasiseseisvunud Eesti veel 
loomisjärgus õiguskorra aluseks on samuti era-  ja avaliku  õiguse eristamine.  Näiteks 
tsiviilseadustiku   üldosa   seadus   teeb   vahet   eraõiguslike   ja   avalik-õiguslike   juriidiliste 
isikute   vahel.   Halduskohtumenetluse   seadustiku   järgi   kuulub   halduskohtu   pädevusse 
avalik-õiguslike vaidluste lahendamine jne. 
Avalikul õigusel ja eraõigusel on põhimõtteliselt erinevad lähtepunktid ja funktsioonid. 
Eraõigus   lähtub   üksikisiku   privaatautonoomiast   ning   tal   on   ülesanne   reguleerida 
eraõiguslike   isikute   õiglast   suhtlemist   ning   lahendada   nende   aktuaalseid   või 
potentsiaalseid huvikonflikte. Avaliku õiguse, vähemalt tema olulisema osa, s.o. riigi- ja 
haldusõiguse, objektiks on riik kui kõrgema võimu kandja. Avaliku õiguse eesmärgiks on 
määratleda ning piiritleda riigiorganite pädevust. See ei välista muidugi seda, et riik ei 
osale eraõiguslikes suhetes, ei kasuta eraõiguse vorme. Viimast tuleb vaadata siiski kui 
erandit, peale selle puudub riigil privaatautonoomia. 
1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad  11


Eesti õigusteadlastest on era- ja avaliku õiguse piiritlemise probleemiga põhjalikumalt 
tegelenud A.T. Kliimann. Oma töös "Õiguskord", mis ilmus 1939. aastal, määratleb ta 
era- ja avaliku õiguse mõisteid järgmiselt: 
dispositiiv - normiadressaatide   käitumist   korraldavat   õigusnormistikku   nimetatakse 
eraõiguseks; 
pretseptiiv - normiadressaatide   käitumist   korraldavat   õigust   nimetatakse   avalikuks 
õiguseks. 
Normiadressaate,   kes   on   õigustatud   looma   õigusnorme   dispositiivselt,   nimetab 
A.T. Kliimann   dispositiiv-normiadressaatideks.   Dispositiivsus   avaldub   tema   analüüsi 
põhjal   selles,   et   "kumbki   adressaat   väljendab   oma   tahet   dispositiivselt,   s.o.   seaduses 
ettenähtud tahteautonoomiat suvaliselt kasutades". Normiadressaate, kes on kohustatud 
või   õigustatud   looma   õigusnorme   pretseptiivselt,   määratleb   ta   kui   pretseptiiv-
normiadressaate. Pretseptiivsus seisneb selles, et "avalikus õiguses aktiivadressaat teotseb 
passiivadressaadi   suhtes   põhimõtteliselt   pretseptiivselt,   s.o.  ettemääravalt,   dikteerivalt, 
ettekirjutavalt,   ühepoolselt".   A.T. Kliimann   liigitab   seega   norme   era-   või   avalik-
õiguslikeks   normiadressaatide   järgi,   kusjuures   normiadressaate   määratleb   ta   kui 
normiloojaid-adressaate. 
A.T. Kliimanni   normativistlikku   era-   ja   avaliku   õiguse   piiritlemise   teooriat   on 
kritiseerinud I. Tammelo, kelle arvates antud käsitluse põhipuudused on järgmised: 
1) era- ja avaliku õiguse mõisted ei ole adekvaatsed, kuna igas õiguskorras on norme, 
millede adressaadid pole normiloojad-adressaadid; 
2) nende definitsioonide alusel on võimatu liigitada üldnorme kaheks, sest üldnormid on 
oleviku   õiguskordades   ikka   pretseptiiv-normiadressaatide   poolt   loodud.   Õigustus   ja 
kohustus luua põhiseadusenorme on põhiseaduse loojale alati samalaadi, täiesti ükskõik, 
kas nad loovad norme, mida traditsiooniliselt era- või mida avalik-õiguslikeks peetakse; 
3) tsiviilkoodeksis olevate normide loojaid ei või pidada dispositiiv-normiadressaatideks, 
sest nad ei ole mainitud normide loomiseks kõrgemaastmelise normi poolt dispositiivselt 
õigustatud,   küll   aga   pretseptiivselt   õigustatud   või   kohustatud.   Järelikult   peavad   kõik 
tsiviilkoodeksi normid olema avalik-õiguslikud. 
Kaasajal levinud teooriatest võib nimetada kolme olulisemat: 
1)  huviteooria, mis lähtub õigusnormi huvisuundumisest. Selle alusel teenib avalik 
õigus avalikke huvisid, eraõigus erahuvisid. Üldtuntud on Rooma juristi Ulpianuse (170-
228 e.m.a.) tsitaat: publicum ius est guod ad statum rei Romanae spectat, privatum guod  
ad singulorum utilitatem - avalik õigus on see, mis lähtub Rooma riigi huvist, eraõigus, 
mis puudutab üksikisiku kasu. Nimetatud teooria aktsenteerib tähelepanu küll era- ja 
avaliku õiguse piiritlemise ühele olulisele aspektile, kuid ta ei võimalda siiski nende 
selgepiirilist eraldamist. Ja seda põhjusel, et paljud õigusnormid lähtuvad samaaegselt nii 
avalikest kui ka erahuvidest. Üldistatult võib öelda, et kogu õigus, s.h. ka eraõigus, teenib 
ühiskondlikku korda ja seega puudutab avalikke huvisid ning, vastupidi, üldised huvid 
koosnevad isikute eraõiguslikest huvidest; 
2) subordinatsiooniteooria, mille järgi avalik õigus reguleerib subordinatsiooni- ehk 
alluvussuhteid, eraõigus aga suhteid, mis tekivad võrdsete subjektide vahel. Selle 
käsitluse alusel on avalikule õigusele iseloomulik ühepoolne kohustuslik reguleerimine 
(seadus, haldusakt), eraõigusele aga leping. Nimetatud teooria puuduseks loetakse seda, 
et ka eraõigus võib teatud juhtudel reguleerida subordinatsioonisuhteid (suhted vanemate  12


ja   laste   vahel,   eestkoste)   ning   vastupidi,   teatud   juhtudel   reguleerib   avalik   õigus   ka 
koordinatsioonisuhteid (haldusleping); 
3)  liigitamisteooria ehk modifitseeritud subjektiteooria ehk  subjektiteooria, mis loeb 
avalikuks õiguseks nende õigusnormide kogumit, mille õigustatud või kohustatud 
subjektiks   on   üksnes   avaliku   võimu   kandja.   Avaliku   õiguse   sidumine 
normiadressaatidega, kelleks on avaliku võimu kandjad, on oluliseks kriteeriumiks era- ja 
avaliku   õiguse   eristamisel,   kuna   see   on   seotud   era-   ja   avaliku   õiguse   funktsioonide 
erinevusega.   Antud   käsitluse   kriitika   põhineb   argumendil,   et   subjektiteoorias   endas 
sisaldub avaliku õiguse määratlus circulus in definitio, kuna siin juba eelnevalt eeldatakse 
avaliku võimu kandjate, normiadressaatide olemasolu, kuigi õigusnorm, mis on avaliku 
õiguse osis, konstitueerib avaliku võimu kandjad, s.t. normiadressaadid. 
Üldlevinud   on   arvamus,   et   üksikjuhul   väärivad   tähelepanu   kõik   eespool   nimetatud 
teooriad ning nendes toodud kriteeriumid on rakendatavad. 
Avalik õigus on seega kõige üldisemalt määratledes õigus, mis korraldab suhteid riigi ja 
isiku   (kodaniku)   vahel.   Avaliku   õiguse   hulka   kuuluvad   järgmised   õigusharud: 
rahvusvaheline  avalik  õigus, riigiõigus, konstitutsiooniõigus, kirikuõigus, haldusõigus, 
kriminaalõigus,   protsessiõigus   (kriminaal-,   tsiviil-   ja   haldusprotsess), 
sotsiaalhooldusõigus, finantsõigus. 
Era-   ja   avaliku   õiguse   piiritlemisteooriate   praktiline   väärtus   on   võrdlemisi   väike. 
Reeglina   ei   tekita   probleeme   küsimus,   kas   üks   või   teine   õigusnorm   kuulub   era-   või 
avaliku õiguse valdkonda. 
Probleemid   võivad   tekkida   kohtuvaidluste   lahendamisel.   See   puudutab   eelkõige 
konkreetsete   üksikjuhtumite   kuuluvuse   määratlemist -   milline   õigusnorm   või   õiguse 
valdkond   antud   juhtumit   reguleerib.   Vastavalt   sellele   toimub   ka   kohtuliku   vaidluse 
lahendamine kas halduskohtu- või tsiviilkohtumenetluse korras. 
Seega   võib   öelda,   et   era-   ja   avaliku   õiguse   eristamine   ei   ole   praktika   jaoks   niivõrd 
kvalifikatsiooni-, kuivõrd korralduslik probleem. 
2. Haldusõiguse määratlemine 
Õigus objektiivses mõttes ehk objektiivne õigus on nii üksik õigusnorm kui ka teatud 
hulk   õigusnorme   ning   lõpuks   ka   kõigi   õigusnormide   summa.   Haldusõigus   kuulub 
objektiivse õiguse hulka. 
Haldusõiguse kui avaliku õiguse haru määratlemisel on erinevad koolkonnad kasutanud 
erinevaid meetodeid. 
P. Rängeli koostatud ja 1934.a. ilmunud haldusõiguse õpikus on haldusõigust määratletud 
materiaalsel ja formaalsel alusel. Selle käsitluse järgi on haldusõigus materiaalses mõttes 
õigus, mis korraldab primaarse eksekutiivfunktsiooni teostamist. Formaalses mõttes on 
haldusõiguseks   kõik   haldusasutuste   loodud   normid.   Selline   käsitlus   ei   ole   eriti 
õnnestunud,   sest   piirab   oluliselt   haldusõiguse   normistikku.   Esimesel   juhul   kuuluvad 
haldusõiguse   alla   normid,   mis   reguleerivad   materiaalselt   mõistetud   haldusfunktsiooni 
teostamist. Teisel juhul on haldusõigus üksnes haldusorganite loodud õigus. 
A.T. Kliimann   defineerib   haldusõigust   järgmiselt:   "Avaliku   õiguse   eriliigina   on 
haldusõiguse spetsiaalseks tunnuseks see, et ta moodustub haldusfunktsiooni teostamist 
sättivaist   normistikest"   Haldusõiguse   määratlemisel   on   kasutatud   põhiliselt   kahte 
meetodit - negatiivset ja positiivset.  13


Näiteks   Prantsuse   haldusõigusteadlane   G. Braibant   märgib,   et   haldusõigust   ei   ole 
võimalik defineerida positiivselt, s.t. määratleda, mis ta on. Võimalik on vaid öelda, mis 
ei ole haldusõigus. Tema käsitluse kohaselt: 
1)   on   haldusõigus   õigusnormide   kogum,   mis   reguleerib   riigi   haldusaparaadi 
organiseerimist ja funktsioneerimist, tema suhet kodanikega, kuid ei reguleeri vahetult 
erategevust ja üksikisikute vahelisi suhteid; 
2) riigihaldusest tuleb sealjuures eraldada teatud riikliku tegevuse liigid, mis ei kuulu 
haldusõigusliku   kontrolli   alla   (valitsus,   president   jne.).   Halduse   hulka   ei   kuulu   ka 
kohtutegevus; 
3) riigivõimuvolituste teostamisel ei tohi ära segada haldust ja tootmistegevust. Riiklikud 
ettevõtted   on   haldusõiguslikust   kontrollist   vabastatud   ja   tegutsevad   ettevõtlust 
reguleerivate seaduste alusel. 
Saksa õigusteadlane K. König määratleb haldusõigust kui avalikku õigust, mis ei kujuta 
endast riigi-, konstitutsiooni- või protsessiõigust. 
Lähtudes   haldusõiguse   poolt   reguleeritavate   ühiskondlike   suhete   mahust,   on   endine 
Saksamaa   konstitutsioonikohtu   esimees   F. Werner   defineerinud   haldusõigust   kui 
konkretiseeritud   konstitutsiooniõigust.   A. Merkli   positiivse   käsitluse   kohaselt   on 
haldusõigus   põhiseaduse   ja   sellele   allutatud   õigusallikate   produkt,   halduse 
funktsioneerimise reegel. Vene õigusteadlased defineerivad haldusõigust kui õigusharu, 
mis õiguslikult "teenindab" riigihalduse sfääri. Tema esemeks on ühiskondlikud suhted, 
mis kujunevad riigihaldusorganite täitev-korraldavas tegevuses. Kõigil eespool nimetatud 
määratlustel   on   teatud   oluline   osa   haldusõiguse   kui   õigusharu   piiritlemisel.   Põhiline 
erinevus seisneb siin selles, et esile on toodud haldusõiguse üks või teine tahk. 
Üldistades erinevate autorite haldusõiguse määratlusi ning arvestades meie haldusõiguse 
eripära   (nii   Vabariigi   President   kui   ka   Vabariigi   Valitsus   on   allutatud   halduskohtu 
kontrollile)   võib   öelda,   et  haldusõigus   on   avaliku   õiguse   haru,   mille   normid 
reguleerivad   avalikku   haldust   teostavate   organite   moodustamist   ja 
funktsioneerimist   ning   sealjuures   tekkinud   suhteid   eesmärgiga   tagada   avalike 
huvide   realiseerimine.  Selles   tähenduses   kujutab   haldusõigus   endast   formaalselt 
mõistetud   haldusfunktsiooni   teostamise   reeglit.   Õigusnormid,   mis   korraldavad 
(reguleerivad) formaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamist, moodustavad erilise 
normatiivse ühiku, mida nimetatakse halduskorraks. 
Haldusõiguse   formaal-juriidilisel   käsitlemisel   rõhutavad   paljud   haldusõigusteadlased 
haldusõiguse poliitilist funktsiooni, mille sisuks on üksikisiku ja kogu ühiskonna kaitse 
avaliku võimu võimalike kuritarvituste eest. Kui eraõiguslikus valdkonnas kehtib üldine 
põhimõte -  lubatud   on  kõik,  mis  ei   ole   keelatud,   siis  avalik-õiguslikus  sfääris   kehtib 
täitevorganite suhtes printsiip - teha võib seda, mis on lubatud. 
Kaasajal on demokraatlike riikide haldusõiguses kasvanud just nende normistike osakaal, 
mis peavad tagama halduse õiguspärasuse ja isikute kaitse haldussfääris. Osa teadlasi 
loeb nimelt seda osa haldusõigusest "ehtsaks haldusõiguseks". Näiteks E. Freund märgib, 
et haldusõigus on õigusnormide kogum, mis kontrollib administratsiooni tegevust, mitte 
aga õigus, mida loob administratsioon.  14


§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 
Haldusõigust määratletakse suhete kaudu, mis on seotud avaliku halduse teostamisega. 
Need spetsiifilised suhted moodustavad haldusõiguse eseme. Saksa haldusõigusteaduse 
klassik   O. Mayer   on   märkinud,   et   haldusõigus   loob   õiguskorra   haldusfunktsioone 
teostava riigi ja kodanike vahelistes suhetes. 
Haldusõiguse poolt reguleeritavate suhete ringi väljaselgitamine võimaldab kindlaks teha 
valdkonna, mida haldusõigus reguleerib. Konkreetsete õigusharude piiritlemisel on peale 
eseme   kindlaksmääramise   tähtis   ka   õigusliku   reguleerimise   meetod,   s.t.   milliste 
vahenditega ja mil viisil suhteid reguleeritakse. 
Põhimõtteliselt kasutavad kõik õigusharud ühiskondlike suhete reguleerimiseks ühtseid 
vahendeid, mis sisalduvad õiguse enda olemuses. Väga üldistatud kujul võib välja tuua 
järgmised õigusliku reguleerimise meetodid: 
1) käsud ehk ettekirjutused (otsene juriidiline kohustus sooritada teatud toiming); 
2) keelud (otsene juriidiline kohustus jätta teatud toiming sooritamata); 
3) õigustused (juriidiline luba sooritada oma äranägemisel teatud toiminguid). 
Selline jaotus on muidugi tinglik ning eelkõige normitehniline, sest ühe poole kohustus 
sisaldab üldjuhul teise poole õigustuse nõuda kohustatud subjektilt teatud toiminguid ja 
vastupidi. 
Konkreetse õigusharu eesmärk, selle olemus määrab ära ka juriidiliste mõjutusvahendite 
valiku. Seetõttu võib esiplaanile tõusta üks nimetatud meetoditest. Näiteks eraõiguslikule 
reguleerimisele   on   iseloomulikud   õigustused.   Haldussuhete   subjektid,   pooled,   ei   ole 
valdavalt õiguslikult võrdses staatuses - üks subjektidest on sageli kohustatud ning teine 
õigustatud   nõudma   kohustatud   subjektilt   vastavat   käitumist.   Tehtud   ettekirjutuste 
täitmatajätmisel võidakse kohustatud subjekti suhtes rakendada sunnivahendeid. Näiteks 
haldusõiguserikkumiste   seadustiku   § 2   kohaselt   võib   eeskirju,   mille   rikkumise   eest 
nähakse   ette   haldusvastutus,   kehtestada   seadusega,  Vabariigi  Valitsuse   määrusega   või 
Vabariigi   Valitsuse   poolt   kehtestatud   korras.   Linna-   ja   vallavolikogudel   on   õigus 
kehtestada koerte ja kasside pidamise eeskirju, taksoteeninduse eeskirju, turul ja tänaval 
kauplemise   eeskirju,   avaliku   korra   eeskirju   ning   heakorra-   ja   kaevetööde   eeskirju. 
Näiteks   on   Vabariigi   Valitsuse   või   ministrite   määrustega   kehtestatud   liikluseeskirjad, 
Eesti   Vabariigi   haldusterritooriumi   sanitaarkaitse   eeskirjad,   rahvusvaheliste 
postisaadetiste   tollikontrolli   eeskirjad   jne.   Kokkuvõtlikult   väljendub   haldussuhete 
õigusliku reguleerimise eripära järgmises: 
1)   sellele   on   iseloomulikud   käsud   (ettekirjutused).   Kohustatud   subjektil   lasub   otsene 
juriidiline kohustus neid täita. Vähemal määral on haldusõigusele iseloomulikud keelud; 
2) avaliku võimu käsud (ettekirjutused) on ühepoolsed, s.t. siin avaldub suhte ühe poole 
tahteavaldus,   mis   on   olulise   tähtsusega.   Tahteavaldus   ei   tulene   haldussuhete   vastava 
subjekti enda äranägemisest või suvast, vaid on seadusega kindlaks määratud. 
Seega   võib   öelda,   et   suures   osas   on   haldussuhete   õiguslikule   reguleerimisele   omane 
kohustuslikkus   ja   ühepoolsus.   Tavaliselt   on   nendes   suhetes   õigustatud   subjektiks 
haldusorgan.   Kuid   Eesti   õiguskorras   on   kasvanud   ja   ilmselt   kasvab   veelgi   selliste 
haldussuhete arv, kus kohustatud pooleks on avaliku võimu kandja, õigustatud pooleks 
aga   teised   subjektid.   Näiteks   avaldustele   vastamise   seaduse   § 3   1. lõike   kohaselt   on 
riigiasutused,   kohalikud   omavalitsused   ja   nende   ametiisikud   kohustatud   neile 
adresseeritud märgukirjad ja avaldused registreerima ja neile kirjalikult vastama hiljemalt  15


ühe kuu jooksul, arvates avalduse või märgukirja saabumisest. Maanteeseaduse § 24 järgi 
vastutab   maantee   omanik   või   haldaja   (näiteks   riik   või   kohalik   omavalitsus)   temale 
kuuluva   või   tema   halduses   oleva   maantee   seisundi   eest   ja   on   kohustatud   hüvitama 
liiklejale maantee kasutamiskõlbmatuse ning asjakohase tähistuse ja teabe puudumise või 
puudulikkusega tekitatud kahju Eesti Vabariigi seadustega kehtestatud korras. 
Kasvab ka õigustuste kui vahendi osakaal. Eriti puudutab see koordinatsioonisuhteid. 
Näiteks   põhiseaduse   § 154   kohaselt   võib   kohalikule   omavalitsusele   panna   kohustusi 
ainult   seaduse   alusel   või  kokkuleppel   kohaliku   omavalitsusega.  Vastavalt   kohaliku 
omavalitsuse korralduse seaduse § 6  2. lõike punktile 2 saab seda teha selleks volitatud 
riigiorgani ja vastava volikogu vahelise lepinguga.  §3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 
Haldusõiguse printsiibid tulenevad põhiseaduse §st 10, kus tuuakse ära mõiste "sotsiaalne 
ja demokraatlik õigusriik". Siin sisalduvad põhimõtted on aluseks haldusõigusele, samuti 
avaliku halduse teostamisel. 
Haldusõiguse   printsiibid   on   need   juhtivad   põhimõtted,   millest   lähtuvalt   kujuneb   ja 
funktsioneerib avaliku halduse organisatsioon. Iga selline põhimõte omab konkreetseid, 
reaalseid avaldusvorme ja väljaspool neid ei eksisteeri. Seega haldusõiguse printsiibid 
määravad ära avaliku administratsiooni seisundi, tema pädevuse, tegevuse iseloomu ja 
vahekorra üksik- ja kollektiivisikutega.
1. Õigusriigi printsiip 
Õigusriigile ja selle põhimõtetele on õigusteadlased pühendanud väga suurt tähelepanu. 
Arvukalt on ilmunud töid, kus tõstetakse esile õigusriigi ühte või teist aspekti. Järgnev 
käsitlus ei pretendeeri õigusriigi elementide ammendavale esiletoomisele. Tähelepanu on 
aktsenteeritud üksnes nendele momentidele, millel on eriline tähtsus haldusõiguses. 
Esiteks, õigusriigi printsiip eeldab isikute põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteemi 
olemasolu.   See   süsteem   on   sätestatud   põhiseaduse   II   peatükis.   Avaliku   halduse 
seisukohalt   võib   siin   nimetada   näiteks   § 13,   mille   kohaselt   igaühel   on   õigus   riigi   ja 
seaduse   kaitsele.   Eesti   riik   kaitseb   oma   kodanikku   ka   välisriikides.   Seadus   kaitseb 
igaühte   riigivõimu   omavoli   eest.   § 14   järgi   on   õiguste   ja   vabaduste   tagamine 
seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustuseks. § 26 
sätestab, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi 
perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, 
kõlbluse,   avaliku   korra   või   teiste   inimeste   õiguste   ja   vabaduste   kaitseks,   kuriteo 
tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. 
Põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteem, mille tagab Eesti riik, on mahukam kui 
seda expressis verbis loetleb põhiseaduse II peatükk. Põhiseaduse § 10 kohaselt ei välista 
II   peatükis   loetletud   õigused,   vabadused   ja   kohustused   muid   õigusi,   vabadusi   ega 
kohustusi,   mis   tulenevad   põhiseaduse   mõttest   või   on   sellega   kooskõlas   ja   vastavad 
inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. 
Teiseks  oluliseks  õigusriigi  printsiibi  elemendiks on  võimude  lahususe  ehk  täpsemalt 
öeldes riigi funktsioonide korraldussüsteemi olemasolu. 
Vastavalt põhiseaduse §le 4 on parlamendi (Riigikogu), Vabariigi Presidendi, Vabariigi 
Valitsuse ja kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. 
Põhiseadus nimetab siin vastavaid organeid, kes teostavad seadusandlikku, täidesaatvat ja  16


kohtuvõimu. Põhiseaduse §d 65, 78, 87 ja 146 annavad seadusandlikku, täidesaatvat ja 
kohtuvõimu   teostavate   organite   funktsionaalse   pädevuse.   Seega   võib   öelda,   et   Eesti 
põhiseaduses on sätestatud riigivõimu funktsioonide lahusussüsteem. 
Kolmandaks elemendiks on õigusnormi täpne kujundamine. See on oluline nii iga normi 
suhtes, millega seadusandja avaliku administratsiooni toiminguid determineerib, kui ka 
administratsiooni poolt kehtestatud normide suhtes. Mida pikemaks ajaks on norm ette 
nähtud ja mida laiem on tema reguleerimise valdkond, seda raskem on normi toimet 
täpselt prognoosida. Oluline on normi optimaalse abstraktsuse tagamine. Liiga üldised 
normid   nõuavad   täiendavat   tõlgendamist   ja   toovad   kaasa   haldusorganite   "omal 
äranägemisel" tegutsemise valdkonna mitteotstarbeka laienemise, mis omakorda võib viia 
võimu   kuritarvitamisele.   Liiga   kasuistlikud   normid   aga   ahistavad   avaliku 
administratsiooni tegevust (ei ole võimalik ette näha kõiki üksikjuhtumeid, mida norm 
peaks   reguleerima).   Ka   optimaalse   abstraktsusega   normi   rakendamisel   konkreetsele 
üksikjuhule   tekib   administratsioonile   nn.   vaba   ruum   normi   konkretiseerimiseks.   Neis 
piires   tegutseb   administratsioon   omal   äranägemisel.   See   ei   ole   vastuolus   õigusriigi 
põhimõtetega. 
Neljanda elemendina võib välja tuua proportsionaalsuse. Proportsionaalsus tähendab, et 
rakendatavad abinõud peavad olema vastavuses kavandatavate eesmärkidega. Abinõud, 
mida rakendatakse, ei tohi üldreeglina kahjustada üksikisiku või üldsuse huve. Kui seda 
ei ole võimalik tagada, siis peavad kitsendused olema minimaalsed ja üksnes sellised, mis 
on   vajalikud   eesmärgi   saavutamiseks.   Kui   need   kitsendused   puudutavad   isikute 
põhiõigusi   ja   vabadusi,   siis,   vastavalt   põhiseaduse   §le   11,   võib   see   toimuda   ainult 
kooskõlas põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel. 
Viiendaks   tähendab   õigusriigi   printsiip   ka   õiguskindlust.   Avaliku   administratsiooni 
ülesandeks on tagada isikute usaldus halduse õiguspärasuse vastu. Õiguskindlus on: 
kehtiva õiguse respekteerimine. Avalik administratsioon teostab oma toimingud kehtiva 
õiguse   alusel   ja   piirides.   Isikul   peab   olema   võimalus   ette   näha,   eeldada   avaliku 
administratsiooni sekkumise võimalust ja määra tema erahuvidesse; 
õigusaktid  ei  tohi  omada  tagasiulatuvat  jõudu,  eriti  puudutab  see akte,  mis  tekitavad 
isikutele negatiivseid tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad peale 
kohustusi; 
legitiimne ootus. Isikul on õigus tegutseda mõistlikus lootuses, et rakendatav õigusakt 
jääb kehtima; 
aegumine.   Isiku   toimingut   ei   saa   tunnistada   õigusvastaseks,   halduskaristust   ei   saa 
kohaldada või kohustuste täitmist nõuda pärast aegumistähtaja möödumist. 
Kuuendaks nõuab õigusriigi printsiip halduse üle teostatavat kontrolli. Internse kontrolli 
ehk   haldusorganisatsiooni   sees   toimuva   kontrolli   hulka   kuulub   riiklik   järelevalve 
(seaduslikkuse   järelevalve)   ja   teenistuslik   järelevalve   (seaduslikkuse   ja   otstarbekuse 
järelevalve).   Eksternse   kontrolli   vormideks   on   poliitiline   kontroll,   arvestuskontroll, 
õiguskantsleri kontroll ja kohtulik kontroll. 
Seitsmendaks   tähendab   õigusriigi   printsiip   ka   isikute   õigusliku   kaitse   laia   ulatust. 
Põhiseaduse § 15 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise 
korral   kohtusse.   Igaüks   võib   oma   kohtuasja   läbivaatamisel   nõuda   mistahes 
asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist. 
Põhiraskus   isikute   õiguste   ja   vabaduste   kaitsmisel   lasub   halduskohtul.   Vastavalt 
halduskohtumenetluse   seadustiku   §le   5   võib   igaüks,   kes   leiab,   et   täidesaatvat   võimu  17


teostava organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi 
või piiratud tema vabadusi, enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse. Isikute 
ühendus, sealhulgas ühendus, mis ei ole juriidiline isik, võib halduskohtusse pöörduda ka 
oma liikmete või muude isikute huvides, kui ühenduse asutamisakt, põhikiri või seadus 
talle sellise õiguse annab. 
2. Sotsiaalriigi printsiip 
Sotsiaalriigi   printsiibi   olemus   lähtub   kaasaja   ühiskonna   tehnilisest,   majanduslikust   ja 
sotsiaalsest   arengust   ning   sellest   tulenevatest   ülesannetest,   mis   on   õiguslikult 
determineeritud.   See   tähendab,   et   nende   elluviimine   tagatakse   õiguslike   vahenditega 
(meetoditega).   Sotsiaalriigi   printsiip   praktikas   tähendab   avaliku   võimu   üha   suuremat 
sekkumist  majanduslikku  ja sotsiaalsesse valdkonda,  ühiskonna arengu  prognoosimist 
ning planeerimist jne. Seega kasvab tervikuna riigi osa ühiskonna arengus. Sotsiaalriigi 
printsiibi sisu elemendid on: 
normaalsete   elamistingimuste   tagamine.   Sellesse   valdkonda   kuuluvaid   õiguslikult 
determineeritud ülesandeid täidab riik, kohalikud omavalitsused ja teised avaliku halduse 
kandjad.   Näiteks   kohaliku   omavalitsuse   korralduse   seaduse   § 6  1.   lõike   kohaselt   on 
valdade ja linnade ülesandeks korraldada elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust 
ning kanalisatsiooni, heakorda, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja 
linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise 
täita.; 
sotsiaalse  julgeoleku  tagamine.  See  on vanuritele,  invaliididele,  haigetele  ja töötutele 
garanteeritud   elatusmiinimumi   tagamine,   suurte   perekondade   abistamine   jne. 
Põhiseaduse § 28 sätestab, et Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, 
toitjakaotuse ja puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt 
Eesti   kodanikuga   ka   Eestis   viibival   välisriigi   kodanikul   ja   kodakondsuseta   isikul. 
Lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole 
all.   Siia   kuuluvad   seega   sotsiaalhooldus,   sotsiaalkindlustus,   sotsiaaltagatised, 
ravikindlustus, töötingimuste kontroll, isikute majanduslike ja poliitiliste õiguste kaitse 
jne.; 
üksikisikute individuaalsete vajaduste rahuldamine. Sotsiaalriigi printsiip ei tähenda mitte 
ainult indiviidi sotsiaalse julgeoleku tagamist, vaid ka seda, et kõigile tuleb kindlustada 
võrdsed stardivõimalused riikliku haridus- ja kasvatussüsteemi  abil. Põhiseaduse § 37 
kohaselt on kooliealistel lastel õppimine seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning 
riigi   ja   kohalike   omavalitsuste   üldhariduskoolides   õppemaksuta.   Et   teha   haridus 
kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. 
Nende ülesannete valdkonda kuulub ka õiguslike tagatiste loomine täiskasvanutele nende 
soovikohaseks õppeks kogu eluea jooksul. Nimetatud valdkonda reguleerib täiskasvanute 
koolituse   seadus.   Õppimisvõimaluste   tagamine   ning   täiskasvanute   koolitussüsteemi 
kujunemine ja arengu kindlustamine toimub Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse 
tegevuse ning koostöö tulemusena. 
Avaliku halduse kandjate ülesandeks on ka isikute kultuuriliste vajaduste rahuldamine. 
Riik   ja   kohalikud   omavalitsused   korraldavad   teatrite,   raamatukogude,   rahvamajade, 
muuseumide, spordibaaside jne. ülalpidamist. 
Tervisekaitse- ja arstiabisüsteemi  kujundamine on samuti avaliku võimu kohustuseks. 
Riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul tervishoiuasutusi;  18


keskkonnakaitse.   Põhiseaduse   § 5   kohaselt   on   Eesti   loodusvarad   ja   loodusressursid 
rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Seega, tulenevalt avalikest huvidest, on 
haldusekandjate ülesandeks keskkonnakaitse korraldamine ja loodusvarade kasutamise 
reguleerimine.   Selle   tegevuse   eesmärgiks   on   tagada   inimestele   täisväärtuslik 
elukeskkond, nn. ökoloogiline eksistentsimiinimum; 
riigi ja majanduse teatud põimumine, mis väljendub nii riigipoolses subventsioonis kui ka 
interventsioonis. Riigi ülesandeks on mitte lubada sotsiaalse õigluse põhimõtet rikkuvaid 
majanduslikke   protsesse.   Näiteks   konkurentsiseaduse   § 4   järgi   on   keelatud 
konkurentsivabaduse ahistamine kõlvatu konkurentsiga ja konkurendi kahjustamine ; 
planeerimine.   Arvestades   kodanike   sotsiaalseid   vajadusi   suunavad   riik,   kohalikud 
omavalitsused jt. haldusekandjad ühiskonna arengut nii oleviku kui ka tuleviku vajadusi 
silmas   pidades.   Selline   ühiskonna   arengu   planeerimine   toimub   erinevatel   tasanditel. 
Näiteks kuulub Keskonnaministeeriumi ülesannete hulka looduskeskkonna seisundist ja 
loodusvaradest lähtuva territoriaalse planeerimise korraldamine. 
Sotsiaalriigi   printsiibi   käsitluse   juures   tuleb   muidugi   silmas   pidada   asjaolu,   et   selle 
kvaliteetne realiseerimine sõltub suurel määral riigi majandusliku arengu tasemest.
3. Demokraatia printsiip 
Demokraatia printsiip on sätestatud ka põhiseaduse §s 1, mille kohaselt Eesti on iseseisev 
ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Seega on 
riigivõim ja riigifunktsioonide teostamine rahva käes. 
Demokraatiat kui printsiipi võib konkretiseerida teatud oluliste momentide kaudu: 
demokraatia kui printsiip väljendub legitimatsioonis, mis on kogu demokraatlikku riiki 
läbivaks   põhimõtteks.   See   tähendab,   et   põhiseaduse   § 56   kohaselt   teostab   rahvas 
kõrgeimat  riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega. Riigikogu 
kui rahva esindus valib Vabariigi Presidendi ja annab peaministrikandidaadile volitused 
Vabariigi   Valitsuse   moodustamiseks   (PS   § 65).   Vabariigi   President   määrab 
peaministrikandidaadi ning nimetab ametisse ja vabastab ametist valitsuse liikmed (PS 
§ 78).   Seega   võtab   rahvas   oma   esindajate   kaudu   osa   riigi   täidesaatvate   organite 
moodustamisest. Sama põhimõte realiseerub ka kohaliku omavalitsuse tasandil; 
legitimatsioon   ei   ole   tähtajatu,   vaid   ta   on   ette   nähtud   teatud   kindlaks   ajaks,   mille 
möödumisel toimub legitimatsiooni uuendamine. 
Põhiseaduse § 60 kohaselt toimuvad Riigikogu korralised valimised iga nelja aasta järel. 
See toob kaasa ka Vabariigi Valitsuse ja ministrite vahetumise. Nii toimib see põhimõte 
ka kohaliku omavalitsuse tasandil. Legitimatsiooni uuendamine võib toimuda ka varem, 
põhiseaduses ja seadustes ettenähtud juhtudel; 
enamuse õigus otsustada. See tähendab, et otsustamine toimub majoriteedi ehk enamuse 
põhimõttel.   Kollegiaalsetes   täidesaatvates   organites   nagu   näiteks   Vabariigi   Valitsuses 
ning   linna-   ja   vallavalitsustes   toimub   otsustamine   häälteenamuse   põhimõttel.   Teistes 
avalikku   haldust   teostavates   organites   toimub   otsuste   vastuvõtmine   üldjuhul 
monokraatsuse põhimõttel; 
avaliku halduse teostamine on piiritletud põhiseaduse ja seaduste raamidega. Põhiseaduse 
§ 3 sätestab, et riigivõimu (s.h. täidesaatvat riigivõimu) teostatakse üksnes põhiseaduse ja 
sellega   kooskõlas   olevate   seaduste   alusel.   Seega   võib   öelda,   et   rahvas   (oma 
hääleõiguslike kodanike kaudu) määrab nii otseselt kui ka kaudselt kindlaks avalikku  19


haldust teostavate organite jt. institutsioonide tegevuse piirid, sest kehtiv põhiseadus võeti 
vastu rahvahääletusel, seadusi annab aga rahva poolt valitud Riigikogu; 
kodanike arvamuste arvestamine, nende vahetu mõju haldusotsustuste tegemisel. Riigi 
tasandil   on   need   võimalused   tunduvalt   väiksemad   kui   kohaliku   omavalitsuse   puhul. 
Kohaliku   omavalitsuse   korralduse   seaduse   § 2  2.   lõike   punkti 2   kohaselt   kohalik 
omavalitsus   teostub   demokraatlikult   moodustatud   esindus-   ja   võimuorganite   kaudu, 
samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse-, hääletuse või algatuse teel. Nimetatud 
seaduse § 32 näeb ka ette võimaluse, et vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- 
või linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul, on 
õigus teha kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või valitsuse õigusaktide 
vastuvõtmiseks, muutmiseks või tühistamiseks algatusi, mis võetakse arutusele hiljemalt 
kolme kuu jooksul. 
Kodanike mõju ulatus haldusotsuste tegemisel peab olema optimaalses korrelatsioonis 
"ainuvastutava   administratsiooni"   põhimõttega.   See   tähendab,   et   haldusotsustuste   eest 
vastutab ikkagi vastav haldusorgan või ametiisik; 
informatsiooni   tagamine   haldustegevuse   kohta.   Põhiseaduse   § 44   kohaselt   on   kõik 
riigiasutused,   kohalikud   omavalitsused   ja   nende   ametiisikud   kohustatud   seaduses 
sätestatud korras andma kodanikele nende nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta. 
See ei kehti andmete suhtes, mille väljaandmine on seadusega keelatud või on mõeldud 
eranditult asutusesiseseks kasutamiseks. 
4. Õiguspärasuse printsiip 
Õiguspärasus tähendab nõuet, et haldus peab vastama kehtivale õiguskorrale ega tohi olla 
sellega vastuolus. Õiguspärasuse sisuelementideks on: 
1) seaduslikkus ehk legaalsus. Seaduslikkuse põhimõttel on järgmised tähendused: 
seaduse   ülimuslikkus.   Seadusele   antakse   primaat   haldusaktide   suhtes.   Kõik 
haldusorganite   poolt   antud   õigusaktid   peavad   olema   kooskõlas   põhiseaduse   ja 
seadustega; 
avalik administratsioon on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks 
volituse. See nõue on sätestatud põhiseaduse §s 3; 
subordinatsioonisuhetele rajatud halduse üldaktid liigituvad vastavalt  oma juriidilisele 
jõule   hierarhilisse   süsteemi,   milles   ükski   madalamalseisva   organi   akt   ei   tohi   olla 
vastuolus kõrgemalseisva organi aktiga; 
üldaktide primaat üksikaktide suhtes. Kõik avaliku võimu kandjad, kellel on õigus anda 
üksikakte,   on   kohustatud   järgima,   et   need   oleksid   kooskõlas   üldaktide,   eelkõige 
seadustega; 
madalamalseisva   organi   üksikakt   ei   tohi   olla   vastuolus   kõrgemalseisva   organi 
üksikaktiga.   Ka   üksikaktide   süsteemis   esineb   vastav   astendus,   mille   aluseks   on 
subordinatsioonisuhted; 
2) egaalsus. See tähendab esiteks seda, et õiguse rakendamisel käsitletakse kõiki isikuid 
ühtedes ja samades oludes ning eeldustel võrdsetena. Põhiseaduse § 12 kohaselt on kõik 
seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, 
keele, päritolu, usutunnistuse, poliitilise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. 
Teiseks tuleb õigust rakendada kõikjal ühetaoliselt  20


§4. Haldusõiguse süsteem 
Haldusõigus   on   õigusnormide   kogum,   mis   spetsiifilisel   viisil   determineerib 
haldustegevust, haldusmenetlust ja haldusorganisatsiooni. Ta on halduse õigus. See ei 
tähenda muidugi, et haldusõigusel on määrav tähtsus üksnes haldusorganitele ja nende 
tegevusele. Paljud normid reguleerivad suhteid haldusorganite ja teiste subjektide vahel, 
määravad ära kodanike õigused ja kohustused jne. Kuid nii või teisiti on ka nende suhete 
üheks pooleks valdavalt haldusorganid. 
Haldusõiguse   poolt   reguleeritavate   suhete   paljusus   ja   mitmekesisus   võimaldab   neid 
teatud ühiste tunnuste abil rühmitada. Sellel alusel on võimalik ühendada gruppidesse ka 
neid   suhteid   reguleerivad   haldusõigusnormid.   Seda   eesmärki   teenib   iseseisvate 
õigusinstituutide   väljatoomine.   Õigusinstituut   kujutab   endast   teatud   kindlaid   suhteid 
reguleerivate   õigusnormide   kogumit.   A.-T. Kliimann   teeb   vahet   õigusinstituudi   ja 
institutsiooni vahel. Tema käsitlus on lühidalt järgmine. Õigusinstitutsiooni kuuluvad   need   normid,   mis   määravad   ära   organisatsiooni   vormi   ja   sisu.   Organisatsioonid 
õigusinstitutsioonide tähenduses on asutused, ühendused, ühingud, nende liidud, koolid, 
haiglad,   parlament,   riigivalitsus,   ministeeriumid   jne.   Õigusinstituudi   moodustavad 
normid, mis määratlevad aktsioone, tegevust, tegu või toimingut. 
Reguleerimiseseme kaudu võib eristada ka haldusõiguse üld- ja eriosa: 
1) haldusõiguse üldosa käsitleb neid õigusinstituute ja printsiipe ning mõisteid, mis on 
põhimõttelise   tähtsusega   kogu   haldusõiguse   jaoks.   Haldusõiguse   üldossa   kuuluvad 
normid   on   üldise   iseloomuga   ja   reguleerivad   suhteid,   millel   on   läbiv   iseloom   kõigi 
haldustegevuse   suundade   jaoks.   Haldusõiguse   üldossa   kuuluvad   normistikud,   mis 
määratlevad näiteks: 
haldusõiguse põhiprintsiipe; 
haldusekandjate ja haldusorganite õiguslikku seisundit; 
avaliku teenistuse ja avalike teenistujate õiguslikku seisundit; 
haldusmenetluse korda (haldustoimingute sooritamise, s.h. haldusaktide andmise korda); 
haldusvastutust; 
halduskontrolli jne. 
Osa   nimetatud   valdkondadest,   millel   on   haldusõiguse   ja   haldustegevuse   jaoks 
põhimõtteline tähtsus, on käesoleval ajal positiivses õiguses seadustega reguleerimata. 
Näiteks   puudub   haldusmenetluse   seadus   (üldmenetlus),   mille   oluline   ülesanne   on 
õiguslikult determineerida haldustoiminguid ja meetodeid; 
2) haldusõiguse eriosa normid reguleerivad teatud üksikuid haldustegevuse valdkondi. 
Traditsiooniliselt   kuuluvad   siia   näiteks   ehitusõigus,   maanteeõigus,   lennundusõigus, 
haridusõigus,  kultuuriõigus,  majandusõigus,  liiklusõigus, politseiõigus,  tervishoiuõigus 
jne.; 
Haldusõiguse eriosa üksikud valdkonnad on suuremal või vähemal määral seadustega 
reguleeritud.   Nii   on   Riigikogu   vastu   võtnud   maanteeseaduse,   lennundusseaduse, 
liiklusseaduse,   rahvaraamatukogu   seaduse,   haridusseaduse,   põhikooli-   ja 
gümnaasiumiseaduse,   erakooliseaduse,   koolieelse   lasteasutuse   seaduse,   täiskasvanute 
koolituse seaduse jne. 
Nõukogude   õigussüsteemis   kuulus   ka   haldusprotsess   iseseisva   õigusinstituudina 
haldusõiguse   üldossa.   Haldusprotsessina   käsitleti   sisuliselt   haldusmenetlust.   Selle  21


põhjuseks oli asjaolu, et ideoloogilistel kaalutlustel ei tunnistanud riik põhimõtteliselt 
halduskohut   ja   seega   ka   haldusprotsessiõigust   kui   iseseisvat   õigusharu.   Kuna   Eesti 
Vabariigis taasalustasid 1993.a. oma tegevust halduskohtud, võib rääkida ka iseseisva 
õigusharu -   haldusprotsessiõiguse   tekkimisest.   Tartu   Ülikooli   Õigusteaduskonnas 
loetakse   alates   1994/95   õppeaastast,   peale   viiekümneaastast   vaheaega,   jälle   iseseisva 
õppeainena   haldusprotsessiõigust.   See   on   ka   põhjuseks,   miks   käesolevas   õpikus   ei 
käsitleta süvendatult haldusprotsessi. § 5. Haldusõigusnorm 
1. Haldusõigusnormi mõiste 
Haldusõigusnorm nagu iga õigusnorm on üldkohustuslik käitumisreegel, mis reguleerib 
abstraktse hulga juhtumeid. See tähendab, et õigusnorm kehtib umbmäärasele hulgale 
isikutele ja juhtudele. Haldusõigusnorm korraldab vahekordi, mis tekivad avaliku halduse 
teostamisel.   Just   suhete   spetsiifika,   mida   haldusõigusnorm   reguleerib,   määrab   ära 
haldusõigusnormi olemuse, tema erisused teiste õigusharude normidest. Teiste sõnadega 
öeldes saab haldusõigusnormi määratleda tema eseme kaudu (vastavate suhete kaudu). 
Haldusõigusnormid   määravad   kindlaks   avalikku   haldust   teostavate   organite,   avalike 
teenistujate, asutuste, ühingute, kodanike jt. subjektide nõutava, lubatava või soovitava 
käitumise  piirid.  Haldusõigusnormi  subjektiks  on isik,  kellele  norm on  adresseeritud. 
Haldusõigusnormid kohustavad sooritama teatud toiminguid, keelavad teisi ja lubavad 
kolmandaid.  Suurem osa  haldusõigusnorme  on sunni  iseloomuga  ja  nende  rikkumine 
toob kaasa õigusliku vastutuse, s.h. haldusõigusnormide alusel. 
Avalikku haldust teostavatele organitele ja ametnikele adresseeritud haldusõigusnormid 
annavad neile võimaluse teostada ainult selliseid toiminguid, mis on otseselt lubatud või 
ette   kirjutatud.   Seevastu   teistele   subjektidele   (kodanikud,   ühingud   jne.)   ette   nähtud 
normid annavad neile üldjuhul õiguse teostada selliseid toiminguid, mis ei ole keelatud. 
Teatud juhtudel võivad ka nemad teha ainult seda, mis on otseselt lubatud. 
2. Haldusõigusnormi struktuur 
Nii nagu igal õigusnormil, on ka haldusõigusnormil oma sisemine struktuur, mis koosneb 
tavaliselt   hüpoteesist,   dispositsioonist   ja   sanktsioonist.   Iga   täisväärtuslik   õigusnorm 
sisaldab endas üheaegselt nii asjaolusid kui ka õiguslikku tagajärge. 
Hüpotees   sisaldab   faktiliste   asjaolude   määrangu,   mille   ilmnemisel   tuleb 
normiadressaatidel õigusnormi alusel teataval viisil käituda. Neid sündmusi või tegusid, 
mis   nähakse   ette   normi   hüpoteesis,   nimetatakse   ka   juriidilisteks   faktideks.   Juriidilisd 
faktid tekitavad,  muudavad  või lõpetavad  haldusõigussuhteid. Näiteks Eesti  kodaniku 
isikut ja kodakondsust tõendavate dokumentide seaduse järgi on igal Eesti kodanikul, kes 
on saanud 15-aastaseks, õigus saada pass. Siin on juriidiliseks faktiks isiku 15-aastaseks 
saamine   (teatud   ikka   jõudmine)   kui   sündmus,   mis   annab   õiguse   saada   vastavast 
ametiasutusest pass. Haldusõigusnormi hüpotees võib olla absoluutselt määratletud, s.t. et 
seal tuuakse täpselt ära faktid, mille olemasolu annab aluse juhinduda antud normi poolt 
kehtestatud  reeglist.  Kuid hüpotees võib  olla  ka suhteliselt  määratletud,  s.t.  ta  annab 
sündmuste ja asjaolude üldise iseloomustuse, mille olemasolul peab või võib käituda 
vastaval viisil. Teatud juhtudel võib näida, et haldusõigusnormil hüpotees puudub. Siia 
kuuluvad eelkõige normid, mis reguleerivad avalikku haldust teostavate institutsioonide 
organisatsiooni ja pädevust. Nimetatud normid realiseeruvad vahetult haldustegevuses,  22


mis on tingimuseks ka nendest juhindumisel. Teisiti öeldes kujutab haldustegevus endast 
faktilist   asjaolu,   mille   olemasolu   nõuab   nendest   normidest   kinnipidamist.   Sama   võib 
öelda ka normide kohta, mis näevad ette haldussanktsiooni rakendamise. Kuigi esimesel 
pilgul võib tunduda, et ka siin hüpotees puudub, on ta siiski olemas. Asjaolud, mille 
puhul tuleb norm rakendamisele, tulenevad käitumisreeglist (dispositsioonist). Viimase 
mittetäitmine   kujutab   endast   asjaolu,   mille   eksisteerimisel   järgneb   õiguslik   tagajärg 
(sanktsioon). 
Dispositsioon on haldusõigusnormi struktuuri keskne lüli, mis määrab ära käitumisreegli, 
mida norm ette kirjutab, keelab, lubab või soovitab. 
Sanktsioon   näeb   ette   normiga   kehtestatud   käitumiseeskirja   rikkumise   eest   teatud 
sunniabinõu.   Enamlevinud   haldusõigusnormide   sanktsioonideks   on   distsiplinaar-   või 
haldusvastutuse vahendid. Teatud juhtudel võidakse haldusõigusnormi rikkumise korral 
ette   näha   ka   kriminaalvastutuse   vahendeid.   Mitte   kõik   haldusõigusnormid   ei   sisalda 
sanktsioone.   Näiteks   võivad   normis   sisalduvad   asjaolud   anda   subjektile   õiguse   oma 
õiguste realiseerimiseks. 
Haldusõigusnormi   elemendid   ei   tarvitse   olla   esitatud   kõik   koos   ühes   õigusaktis.   See 
tähendab seda, et norm (selle elementide kirjeldused) võib paikneda erinevates aktides. 
Näiteks hüpotees ja dispositsioon on ühes õigusaktis, sanktsioon teises. Nii on liiklus-, 
tuleohutus-,   avaliku   korra   jne.   eeskirjad   kehtestatud   selleks   pädeva   haldusorgani 
määrusega,   vastutuse   nende   rikkumise   eest   näeb   aga   ette   haldusõiguserikkumiste 
seadustik.
3. Haldusõigusnormi realiseerimine 
Haldusõigusnormid,   mis   on   kehtestatud   selleks   ettenähtud   korras,   peavad   olema 
realiseeritud, s.t. nad peavad olema praktiliselt kasutatud haldussuhete reguleerimiseks 
nende subjektide poolt, kellele nad on adresseeritud. 
Üldistatult võib öelda, et haldusõigusnormide realiseerimine võib toimuda kolmel viisil: 
normist   kinnipidamise   teel.   See   tähendab,   et   normiadressaadid   hoiduvad   keelatud 
toimingutest või sooritavad neile ettekirjutatud toiminguid; 
normi   kasutamise   teel.   Normiadressaadid   teostavad   oma   vabal   valikul   lubatud 
toiminguid; 
normi rakendamise teel. Õiguse rakendamise protsessi nimetatakse subsumtsiooniks (lad. 
subsumtio). Kui konkreetne kindel asjaolu vastab normis esitatud abstraktsete asjaolude 
tunnustele,   siis   toob   vastav   konkreetne   asjaolu   kaasa   normis   sätestatud   õigusliku 
tagajärje.   Õigusnormi   rakendamine   kujutab   endast   seega   selle   kindlakstegemist,   kas 
konkreetne sündmus või tegu vastab õigusnormis antud abstraktsete asjaolude tunnustele. 
Haldusõigusnormi rakendamine võib seisneda selleks volitatud subjekti poolt konkreetses 
asjas   halduse   üksikakti   väljaandmises   või   ametiisiku   poolt   haldussanktsiooni 
kohaldamises. Haldusõigusnormi subsumtsioon peab toimuma  kindlas protseduurilises 
korras. 
Normi subsumeerimine toimub üksnes konkreetses asjas. Õiguse rakendamiseks avaliku 
halduse   teostamisel   peab   olema   seaduslik   volitus.   Seda   võivad   teha   vastavad 
haldusorganid   ja   teised   institutsioonid   ning   ametnikud,   kes   on   selleks   seadusega 
volitatud.  23


Haldusõigusnorme subsumeerivad ka kohtud, eelkõige halduskohtud. Kohtule on normi 
rakendamine   eesmärgiks,   haldusele   vahendiks   teatud   eesmärgi   saavutamiseks. 
Haldusõigusnormi rakendamine toimub kindlate nõuete kohaselt: 
1) normi rakendamisel tuleb lähtuda selle sisust ja eesmärgist. Vajadusel tuleb kasutada 
tõlgendamist ja analoogiat; 
2) normi saab haldusorgan (ametnik) rakendada rangelt oma pädevuse piires.  §6. Haldusõiguse allikad 
1. Õigusallika mõiste 
Haldusõigus   koosneb   paljudest   õigusnormidest,   mis   on   oma   väljenduse   leidnud 
seadustes,   määrustes   ja   teistes   õigustloovates   aktides.   Haldusõiguse   allikate   puhul 
räägitakse   ka   tavaõigusest,   kohtulahenditest,   nn.   autonoomsest   õigusest   jne.   Õpetus 
õigusallikatest aitab luua selles segaduses teatud korra ja loogilise süsteemi. 
Kuigi esialgu tundub, et küsimus õigusallikatest on selge, ei ole see sugugi nii lihtne. 
Vastupidi,   õigusalases   kirjanduses   esineb   väga   erinevaid   määratlusi,   mis   teevad   selle 
probleemi üsnagi keeruliseks. Näitena mõned tähtsamad määratlused: 
1)   õigusallikad   õigustloovate   allikate   tähenduses  (Rechtserzeugungsquellen).  Need   on 
inimeste   ettekujutused   ja   hoiakud,   mis   määravad   ära   õiguse,   ehk   teiste   sõnadega 
subjektiivne   õigusteadvus   õiguse   loojana.   Need   faktorid   on   praktiliselt   piiritlematud, 
kuna nad ulatuvad näiteks vastava maa religioonist ja kliimast kuni tootmissuheteni välja; 
2)   õigusallikad   õigushinnangute   allikate   tähenduses   (Rechtswertungsquellen),   mis 
kujutavad   endast   mõõtkava,   millega   hinnatakse   õiguskorda.   Need   on   näiteks   õiglus, 
võrdsus, õiguskindlus, arukus jne.; 
3) õigusallikad õiguse tunnetamise allikate tähenduses (Rechtserkenntnisquellen). Need 
on   õiguse   allikad   kitsamas   mõttes,   millest   saab   teadmisi   kehtiva   õiguse   (seadused, 
määrused jne.) kohta. 
Selline süstematiseerimine on tähtis õigusloome protsessi sotsioloogilisel, filosoofilisel 
jne.   analüüsimisel.   Õigusallikate   õpetuses   õigusteooria   aspektist   on   antud   süsteem 
kasutatav tinglikult. 
Õigusteoorias   on   valdavalt   ülekaalus   määratlus,   mille   järgi   õigusallikas   on   positiivse 
õiguse tunnetuse alus. Nii või teisiti on õigusallikas tihedas seoses õiguse tekkimise ja 
tema vormiga. Õigusallikas on ka arvukate õigusnormide korrastusfaktoriks. Ta on vorm, 
mille kaudu tekivad ja avalduvad õigusnormid. Õigusnorm kujutab endast seega sisu, 
õigusallikas vormis väljenduse leidnud käitumisreeglit. Õigusnorm saab tekkida üksnes 
õigusallika   kaudu,   läbi   selle.   Seega   on   sisu   vormiga   seotud   ning   nad   moodustavad 
vastastikku tingitud ühtsuse - sisu ja vormi ühtsuse. 
Õiguse vorm on õigustloova tegevuse tulemus, ta väljendab selle vormide paljusust ja 
erinevusi.   Õiguse   allikas   on   seega   õigustloova   tegevuse   vorm,   mis   sisaldab   õigust 
(õigusnorme). Kuid vorm võib omandada teatud juhtudel ka teise sisu. See tähendab, et 
näiteks   seadus   ja   määrus   kui   vorm   võivad   olla   mitte   üksnes   õigusnormide   kui   sisu 
vormiks, vaid neid võib kasutada samuti teiste õigusaktide (üksikjuhtude reguleerimine) 
vormina. Sellel käsitlusel põhineb ka formaalsete ja materiaalsete seaduste eristamine. 
Õigusnormid tekivad kaasajal normaalsetes tingimustes teadliku tegevuse resultaadina 
vastavate menetlusreeglite järgi välja antud õigustloovate aktide kaudu. Neil aktidel on 
kirjalik vorm ning seal väljendub õiguslik regulatsioon.  24


Kirjanduses eristatakse nn. kirjalikke ja kirjutamata õigusallikaid. Viimaste hulka kuulub 
näiteks   tavaõigus.   Eesti   põhiseaduse   järgi   on   primaarseteks   õigusallikateks   kirjalikud 
õigusallikad. Õigusallika kirjalik vorm teenib õiguskindluse eesmärki, kuna tema abil 
määratakse kindlaks õigusnormi tekkimise aeg ja selle sisu. Õigusnormi sõnastus võib 
olla   mitmetähenduslik   ja   kahtlusi   tekitav,   kuid   tal   on   olemas   kirjalik   alus,   mis   on 
pidepunktiks tema tõlgendamisel. 
2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus,  määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus  Kirjalikke õigusallikaid võib, lähtudes normiloojatest, liigitada järgmistesse rühmadesse: 
1)   põhiseadus.   Põhiseadus   on   rahva   poolt   vastu   võetud   riigi   õiguslik   põhikord. 
Põhiseaduse   normid   on   ülimusliku   juriidilise   jõuga,   on   nn.   baasnormideks   teistele 
õigusnormidele.   Põhiseadus   on   aluseks   ja   määraks   haldusele   ning   haldusõigusele,   ta 
sisaldab palju norme, mis otseselt või kaudselt on halduse jaoks regulatiivse toimega; 
2) formaalsed seadused. Üldlevinud on määratlus, mille järgi seadus formaalses mõttes 
on   seadusandliku   organi   (parlamendi)   iga   ettekirjutus,   mis   antakse   seadusandliku 
menetluse   korras   ja   millel   on   seaduse   vorm.   Arvestades   seda,   et   Eesti   Vabariigi 
põhiseaduse § 105 alusel on võimalik seadusi vastu võtta ka rahvahääletusel, võib anda 
järgmise   formaalselt   mõistetud   seaduse   määratluse:   seadus   on   kas   Riigikogu   poolt 
Riigikogu   kodukorraga   kindlaks   määratud   korras   või   rahvahääletusel   seadusega 
sätestatud   korras   vastu   võetud   iga   seaduse   vormis   ettekirjutus,   millel   on   kõrgeim 
õigusjõud.  Need   võivad   olla   nii   õigusnormid   kui  ka   üksikettekirjutused.   Põhiseaduse 
§ 106 kohaselt ei saa rahvahääletusele panna eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, 
välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise, erakorralise seisukorra kehtestamise ja 
lõpetamise   ning   riigikaitse   küsimusi.   Seadus   materiaalses   mõttes   on   õigusakt,   mis 
sisaldab üldkohustuslikke õigusnorme. 
Seadus formaalses ja materiaalses mõttes on sageli kattuvad mõisted. Reeglina võtab 
seadusandlik   organ   (parlament)   vastu   seaduse   vormis   õigusakte,   mis   sisaldavad 
üldkohustuslikke õigusnorme. Kuid mitte alati ei lange seadus materiaalses ja formaalses 
mõttes kokku. Näiteks teatava aasta riigieelarve seadus ei ole seadus materiaalses mõttes, 
kuna   ta   ei   sisalda   õigusnorme,   vaid   konkreetseid   ettekirjutusi,   mis   korraldavad 
registreeritavaid juhtumeid ja on adresseeritud individualiseeritud subjektidele. 
Formaalsete seadustega, mis ei sisalda õigusnorme, ratifitseeritakse ja denonsseeritakse 
ka välislepinguid. Riigikogu on praktiseerinud, kuigi põhiseadus seda expressis verbis ei 
nõua,   kõrgemate   riigiametnike   ametisse   nimetamist   seadustega.   Nii   on   seadusega 
ametisse   nimetatud   õiguskantsler,   samuti   Riigikohtu   esimees   ja   liikmed.   Siin   ei   ole 
samuti tegemist seadustega materiaalses mõttes, vaid üksikaktidega. Formaalseid seadusi 
võib,   olenevalt   nende   juriidilisest   sisust,   liigitada   nn.   normseadusteks   (sisaldavad 
õigusnorme) ja individuaalseteks (sisaldavad individuaalseid ettekirjutisi). 
Õigusallikaks   on   üksnes   formaalsed   normseadused   ehk,   teisiti   öeldes,   formaalsed 
seadused, mis sisaldavad õigusnorme. 
Seadustes   sisalduvad   õigusnormid   peavad   olema   kooskõlas   põhiseaduse   normidega. 
Sellekohane imperatiiv sisaldub põhiseaduse §s 102, mille järgi seadusi võetakse vastu 
kooskõlas põhiseadusega. 
Seadusi   võib   peale   eespool   nimetatud   aluse   liigitada   ka   nn.   konstitutsioonilisteks 
seadusteks ja lihtseadusteks. Kuigi Eesti Vabariigi põhiseadus ei erista  expressis verbis  25


konstitutsioonilisi ja lihtseadusi, võib sellise liigituse  siiski nende  vastuvõtmise  korra 
järgi   teha.   Sellel   alusel   on   lihtseadused   seadused,   mis   võetakse   Riigikogus   vastu 
poolthäälte enamusega (PS § 73). Konstitutsioonilised seadused, mille loetelu on antud 
põhiseaduse   §s   104   (Vabariigi   Valitsuse   seadus,   vähemusrahvuste   kultuurautonoomia 
seadus,   erakorralise   seisukorra   seadus   jne.)   võetakse   vastu   aga   Riigikogu  koosseisu 
häälteenamusega. 
Põhiseaduse   § 139,   mis   sätestab   õiguskantsleri   pädevust,   räägib   ka   seadusandliku   ja 
täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovatest aktidest. Õigustloovate 
seaduste all tuleks mõista selliseid seadusi, mis sisaldavad õigusnorme. Seega mõistete 
"materiaalsed seadused" ja "õigustloovad seadused" sisu langeb kokku. Tegemist on ühe 
ja sama nähtuse tähistamisega erinevate terminite abil. 
Üldistatult võib seega öelda, et seadus on üldjuhul õiguse (õigusnormi) avaldumise vorm, 
kuid mitte alati. Seadus kui vorm võib omandada ka teise sisu (individuaalseadused, mis 
reguleerivad   üksikjuhtumeid).   Õigusallikaks   on   õigusnorme   sisaldavad   formaalsed 
seadused; 
3)   seadlused.   Seadlused   on   vormiks,   mille   kaudu   Vabariigi   President   kehtestab 
õigusnorme.   Seaduste   ja   seadluste   eristamise   kõige   olulisemaks   tunnuseks   on   nende 
väljaandja;   esimesel   juhul   on   selleks   Riigikogu   (parlament),   teisel   juhul   Vabariigi 
President. Oma juriidiliselt jõult on seadlused võrdsed seadustega. Põhiseaduse § 109 
alusel võib Vabariigi President anda seaduse jõuga seadlusi. Põhiseadus on küll teatud 
määral piiranud nende suhete sfääri, mida saab reguleerida seadlustega. Nimetatud aktiga 
ei  saa kehtestada, muuta ega  tühistada  põhiseadust ega  põhiseaduse §s 104 loetletud 
seadusi   (nn.   konstitutsioonilisi   seadusi)   riiklikke   makse   kehtestavaid   seadusi   ega 
riigieelarvet (PS § 110). 
Seadluste   üheks   oluliseks   tunnuseks   on   ka   see,   et   neid   võib   anda   üksnes   teatud 
erakorralistes, ekstreemsetes oludes. Põhiseaduse § 109 annab seadluste andmiseks loa 
üksnes siis, kui Riigikogu ei saa kokku tulla ja selleks on tekkinud edasilükkamatud 
riiklikud vajadused. 
Kuna   seadlused   põhiseaduse   VII   peatüki   (seadusandlus)   kohaselt   peavad   sisaldama 
õigusnorme, on seadluste puhul tegemist materiaalsete seadustega. Sisuliselt tähendab see 
legislatiivfunktsiooni delegeerimist Vabariigi Presidendile. Kuna riigipea täidab teatud 
tingimustel legislatiivfunktsiooni, siis iga selle funktsiooni teostamise akt (seadlus) on 
seadus materiaalses mõttes ehk materiaalne seadus; 
4) määrused. Määruste, seadluste ja seaduste kui õigusallikate eristamise üheks oluliseks 
kriteeriumiks on neid välja andnud riigiorganid. Määrusi kehtestavad Vabariigi Valitsus, 
ministrid ja teised riigiorganid, kellel on määrusandlusõigus, s.t. kes on seadusega selleks 
saanud parlamendi volituse. Õigusakti teooria, samuti teiste riikide õiguskordade kohaselt 
on määrus eksekutiivorgani poolt välja antud õigusakt (vorm), mis sisaldab õigusnorme. 
Sellel   alusel   on   meil   määruste   puhul   tegemist   materiaalsete   seadustega   ehk 
legislatiivaktiga. Eesti õiguskord ei ole senini sätestanud nõuet, et määrused sisaldaksid 
obligatoorselt õigusnorme. Seetõttu võib õiguspraktikas kohata ka määrusi, mis ei sisalda 
õigusnorme. Näiteks on Vabariigi Valitsus vastu võtnud määrusi naturalisatsiooni korras 
Eesti kodakondsuse andmise kohta. 
Nii   või   teisiti,   üksnes   määruse   kui   vormi   alusel   ei   saa   öelda,   et   alati   on   tegemist 
õigusallikaga. Õigusallikaks on vaid sellised Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrused, 
mis sisaldavad õigusnorme;  26


5) käskkirjad. Eesti õiguskord ei tee vahet nn. internse ja eksternse õiguse vahel. Internne 
õigus on üldkohustuslikud ettekirjutused, mis kehtivad teenistuslikes suhetes, eksternne 
õigus   on   adresseeritud   kolmandatele   isikutele.   Seega   ka   need   üldkohustuslikud 
ettekirjutused   (õigusnormid),   mis   antakse   käskkirjaga   ja   reguleerivad   ametkondlikke 
vahekordi, kuuluvad õigusallikate hulka, s.t. nad on haldusõigusallikaks; 
6) kohaliku omavalitsuse määrused. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse 
§le 7 on kohaliku omavalitsuse volikogul ja valitsusel õigus anda üldaktidena (sisaldavad 
õigusnorme)   määrusi.   Määrusi   antakse   kohaliku   omavalitsuse   autonoomse   pädevuse 
piires.   Täpsemalt   sätestavad   selle   valdkonna,   mida   saab   määrustega   reguleerida, 
nimetatud seaduse §d 22 (volikogu ainupädevus) ja 30 (valla- ja linnavalitsuse pädevus). 
Põhimõtteliselt võib määrusi anda ka nendes küsimustes, mis ei ole seadusega antud 
kellegi teise otsustada ja korraldada (KOKS § 6 lg. 3 p. 2). 
Kohaliku   omavalitsuse   organite   määruste   puhul   tuleb   silmas   pidada   seda,   et   teatud 
küsimustes (seadusega juurdeantud ülesanded) võivad nad anda ka selliseid määrusi, mis 
kuuluvad   riigi   eksekutiivorganite   määruste   hierarhilisse   süsteemi,   s.t.   peavad   olema 
kooskõlas Vabariigi Valitsuse määrustega. 
Määrusi   võivad   anda   ka   teised   autonoomiat   omavad   ja   seadusega   selleks   volitatud 
institutsioonid. Näiteks põhiseaduse § 38 kohaselt on ülikoolid seaduses ettenähtud piires 
autonoomsed. Ülikoolide autonoomia tagati ka 1938.a. ülikoolide seadusega, mille järgi 
võis ülikooli nõukogu oma liikmeskonna tegevuse reguleerimiseks määrusi vastu võtta. 
3. Haldusõiguse printsiibid 
Teatud   mõttes   loetakse   haldusõiguse   allikaks   ka   haldusõiguse   põhiprintsiipe,   mis 
tulenevad põhiseadusest, seadustest, rahvusvahelistest lepingutest, rahvusvahelise õiguse 
üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest. Niivõrd kuivõrd nad on õiguslikult sätestatud, 
on neil ka suuremal või vähemal määral regulatiivne toime. Tavaliselt on haldusõiguse 
printsiibid   leidnud   konkretiseerimist   riikide   haldusmenetluste   seadustes.   Printsiibid 
iseenesest ei ole iseseisvaks õiguse allikaks traditsioonilises (vormi) mõttes ning neid ei 
saa   samastada   konkreetsete   õigusallikatega.   Tegemist   on   sekundaarse   õigusallikaga, 
millel on õiguslik tähendus positiivse haldusõiguse loomisel ja haldustegevuses. Samale 
seisukohale on asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium, kes 
ühes   oma   kohtulahendis   on   rõhutanud:   "Demokraatlikes   riikides   juhindutakse 
õigusloomes   ja   õiguse   rakendamisel,   sealhulgas   õiguse   mõistmisel   seadustest   ja 
ajalooliselt kujunenud õiguse üldpõhimõtetest. Eesti õiguse üldpõhimõtete kujundamisel 
tuleb põhiseaduse kõrval arvestada ka Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu asutuste poolt 
kujundatud õiguse üldpõhimõtteid [] Demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõtete 
kehtivus tähendab, et Eestis kehtivad need õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse 
Euroopa õigusruumis." 
Haldusõiguse   printsiipe   määratlevad   ja   arendavad   edasi   kohtud   ning   õigusteooria. 
Näiteks   Riigikohtu   põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtukolleegiumi   otsuses 
"Asjaõigusseaduse   rakendamise   seaduse   § 25   lg. 3   põhiseadusele   vastavuse 
läbivaatamine Eesti NSV taluseaduse § 30 lg. 2 kehtetuks tunnistamise osas" on lahti 
mõtestatud õiguspärase ootuse põhimõte. Kohtulahendis märgitakse, et "selle printsiibi 
kohaselt   on   igaühel   õigus   tegutseda   mõistlikus   ootuses,   et   rakendatav   seadus   jääb 
kehtima.   Igaüks   peab   saama   temale   seadusega   antud   õigusi   ja   vabadusi   kasutada 
vähemalt   seaduses   sätestatud   tähtaja   jooksul.   Seaduses   tehtav   muudatus   ei   tohi   olla 
õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik." 27


4. Kohtulahendid 
Eesti   õiguskorras   on   kohtunike   ülesanne   õiguse   rakendamine,   mitte   õigusloome.   See 
iseenesestmõistetav põhimõte ei lahenda probleemi kohtu lahenditest kui haldusõiguse 
allikast. Otsustades oma pädevuse piires üksikjuhtumeid, võib kohtunik kokku puutuda 
asjaoluga,   et   vastav   õiguslik   regulatsioon   puudub   või   on   see   lünklik,   ebamäärane, 
mitmetähenduslik,   vastuoluline   või   teatud   juhtudel   ka   ebaõiglane.   Nimetatud 
seadusandliku   normeerimise   puuduste   kõrvaldamiseks   kasutab   kohtunik   vahenditena 
tõlgendamist ja analoogiat. Tõlgendamise all mõeldakse seaduse mõtte ja sisu selgitamist, 
mis on vajalik õigusnormide õigeks kohaldamiseks. Tõlgenduse esemeks on õiguskorrast 
tulenevad   põhimõtted.   Tõlgendamise   lõppeesmärgiks   on   "konkreetse   rakendusnormi" 
leidmine, et võimaldada õiguse kohaldamist konkreetsele üksikjuhule ning saada eeskuju 
analoogiliste   juhtumite   lahendamiseks   tulevikus.   Eesti   õigusteadlase  A. Taska   sõnade 
järgi   on   kohtuniku   ülesandeks   seaduse   tõlgendamisel   "eeskätt   seaduses   esitatud 
õiguskorra vaimu sisse elada ning olla produktiivselt loov." Analoogia olemus on selles, 
et   vastava   üksikjuhtumi   jaoks   rakendatava   normi   puudumisel   kohaldatakse   teist, 
õiguslikult   samasuguse   juhtumi   jaoks   sobivat   normi   või   õiguse   üldprintsiipe. 
Tsiviilkohtupidamise   seadustiku   § 9  3. lõike   kohaselt   vaidlusalust   suhet   reguleeriva 
seaduse puudumisel rakendab kohus seadust, mis reguleerib vaieldavale suhtele lähedasi 
suhteid. Sellise seaduse puudumisel lähtub kohus õiguse üldisest mõttest. 
Nimetatud   põhimõte   on   aluseks   ka   halduskohtumenetluses.   Vastavalt 
halduskohtumenetluse   seadustiku   §dele   17   lg. 2,   34   lg. 2,   58   lg. 2   kohaldatakse 
halduskohtumenetluse   seadustikuga   reguleerimata   küsimustes   tsiviilkohtupidamise 
seadustiku sätteid. 
Kohtuniku   nn.   õigustloov   tegevus   ei   saa   olla   suvaline,   selle   determineerib   kehtiv 
õiguskord. Siin saab tegemist olla üksnes seaduste täiendamise ja konkretiseerimisega, 
mitte nende korrigeerimisega. Tõsi, kui kohus leiab, et haldusakti väljaandmise aluseks 
oli põhiseadusega vastuolus olev seadus või muu õigustloov akt, siis on tal õigus jätta see 
kohaldamata   ning   teha   oma   otsus   teatavaks   Riigikohtule   ja   õiguskantslerile,   millega 
käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus (HKS § 20 lg. 3). 
Haldusõiguse   allikana   kujutavad   kohtulahendid   endast   seega   haldusõiguse 
edasiarendamist (õiguse üldine mõte - printsiibid), konkretiseerimist ja interpreteerimist. 
Nad ei ole selles mõttes primaarseks haldusõiguse allikaks.
5. Rahvusvahelised lepingud 
Rahvusvahelised lepingud võivad olla nii õigustloovad (sisaldavad abstraktseid norme) 
kui   ka   üksikjuhtumeid   reguleerivad.   Haldusõiguse   allikana   tulevad   kõne   alla 
õigustloovad   rahvusvahelised   lepingud.   Rahvusvahelised   lepingud   on   siduvad   neile 
riikidele, kes neid sõlmivad või nendega hiljem ühinevad. Eesti põhiseaduse § 123 on 
sätestanud põhimõtte: kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt 
ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. Seega on põhiseadus 
kehtestanud välislepingutes sisalduvate normide prioriteedi siseriikliku õiguse suhtes. See 
ei   käi   põhiseaduse   normide   kohta,   kuna   juba   nimetatud   säte   keelab   sõlmida 
välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega. 
Kuigi rahvusvahelised lepingud on reeglina siduvad neid sõlminud või nendega ühinenud 
riikidele, võib siseriiklik õigus aktsepteerida ka nende rahvusvaheliste lepingute norme, 
millega antud riik ühinenud ei ole. Põhiseaduse § 3 kohaselt on rahvusvahelise õiguse  28


üldtunnustatud   põhimõtted   ja   normid   Eesti   õigussüsteemi   lahutamatu   osa.   Seega 
kujutavad nad endast vastavas osas haldusõiguse allikat. 
Rahvusvahelised lepingud on primaarseteks haldusõiguse allikateks. Arvestades Euroopa 
ühinemise objektiivset protsessi, samuti Eesti suundumust Euroopa Liitu astumise poole, 
on positiivse haldusõiguse kujundamisel vajalik lähtuda ka Euroopa õiguse põhimõtetest 
ja normidest. See eeldab Euroopa õiguse allikate tundmist. 
6. Täiendavad allikad 
Täiendavate   haldusõiguse   allikatena   võib   käsitleda   õigusteaduslikku   arvamust   ja 
vastuseid Riigikohtu järelepärimistele. Nimetatud allikad ei kujuta endast haldusõiguse 
allikaid sõna otseses mõttes, küll võivad nad olla pidepunktiks õiguse tõlgendamisel ja 
rakendamisel. 
Õigusteadusliku   arvamuse   hulka   kuuluvad   õigusteaduslikud   tööd,   ettekanded, 
õigusteadlaste   arvamused,   mis   esitatakse   näiteks   Riigikohtu   põhiseaduslikkuse 
järelevalve kohtukolleegiumi istungil jne. Nii võib Riigikohus oma äranägemisel kutsuda 
arvamuse andmiseks kohtusse spetsialiste. 
Põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtumenetluse   seaduse   § 13   kohaselt   on   Riigikohtul 
õigus nõuda ka õigustloova akti vastu võtnud organilt arvamuse esitamist. Sisuliselt on 
siin tegemist vastusega järelepärimisele. 
III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe §1. Subjektiivne avalik õigus 
1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 
Subjektiivse   õiguse   all   mõistetakse   õigussuhete   subjektile   õigusnormiga   antud 
õigusvõimet   (õigustust)   nõuda   oma   huvide   realiseerimisel   teistelt   isikutelt   kindlat 
käitumist või sellest hoidumist. 
Nõukogude õigussüsteemis käsitleti subjektiivset õigust põhiliselt seoses tsiviilõigusega. 
Haldusõigusteaduses analüüsiti subjektiivset õigust valdavalt suhetes riik - kodanik, kus 
riik esines õigustatud, kodanik kohustatud poolena, mitte aga suhetes kodanik - riik. 
Õigusriigis   on   subjektiivse   eraõiguse   kõrval   oluline   tähtsus   ka   subjektiivsel   avalikul 
õigusel. Subjektiivne avalik õigus on, lähtudes isikust, subjektile õigusnormiga antud 
õigusvõime nõuda oma huvide teostamisel riigilt kindlat käitumist. 
Nagu   juba   märgitud,   ei   ole   subjektiivne   avalik   õigus   iseloomulik   üksnes   suhetele 
kodanik - riik,   vaid   ka   suhetele   riik - kodanik.   Siia   kuuluvad   samuti   avalik-õiguslike 
juriidiliste isikute omavahelised suhted. Järgneva käsitluse aluseks on suhted kodaniku ja 
riigi vahel (kodanik - riik). 
Subjektiivse   avaliku   õiguse   puhul   võib   tekkida   kahtlus,   kas   tal   on   avalik-õiguslikes 
suhetes üldse omaette väärtust. Ja seda sellepärast, et õiguskorra poolt determineeritud 
avalik haldus on nii või teisiti kohustatud seadusi järgima ja neid rakendama. Sellega 
tagatakse   ka   objektiiv-õiguslikult   kodanike   huvide   kaitse.   Põhjalikum   analüüs   näitab 
siiski   seda,   et   subjektiivsel   õigusel   on   kodaniku   ja   riigi   vahelistes   suhetes   omaette 
väärtus. Subjektiivne õigus laseb mõjule pääseda põhiseaduslikult garanteeritud õiguse 
vabale eneseteostusele (PS § 19). Sellega tunnistatakse kodanik õigussubjektiks ja talle 
antakse võimalus iseseisvalt riigi vastu välja astuda ning nõuda riigilt asjassepuutuva  29


seaduse täitmist. Ilma subjektiivsete õigusteta oleks kodanik vaid avalik-õiguslike suhete 
objektiks, kes on allutatud riigile. Põhiseaduse § 9 kohaselt on põhiseaduses loetletud 
kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka 
Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Põhiseaduses loetletud 
õigused   ja   vabadused   laienevad   juriidilistele   isikutele   niivõrd,   kui   see   on   kooskõlas 
juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste ning vabaduste olemusega. Seega 
tunnistab   põhiseadus   subjektiivsete   avalike   õiguste   kandjatena   peale   kodanike   ka 
välismaalasi, kodakondsuseta isikuid ning juriidilisi isikuid. 
Subjektiivsete   õiguste   tagamine   moodustab   sotsiaalse   ja   demokraatliku   õigusriigi 
põhimõtetele   orienteeritud   riigi   põhiolemuse.   Olulised   subjektiivsed   õigused   on 
sätestatud põhiseaduses ning need on konkretiseeritud seadustes. 
Subjektiivsete   avalike   õiguste   käsitluse   praktiline   väärtus   seisneb   selles,   et   ta   annab 
võimaluse subjektiivsete õiguste kohtulikuks kaitseks. Vastavalt põhiseaduse §le 15 on 
igaühel   õigus   pöörduda   oma   õiguste   ja   vabaduste   rikkumise   korral   kohtusse.   See 
tähendab,   et   kui   avaliku   võimu   kandjad   rikuvad   või   piiravad   isikule   kuuluvaid 
subjektiivseid õigusi, võib ta oma õiguste kaitseks leida abi kohtult. Siit tuleneb ka see, et 
ainult siis ja üksnes siis võib kohtu poole pöörduda, kui isik leiab, et tema subjektiivseid 
õigusi   on   rikutud.   Näiteks   sätestab   halduskohtumenetluse   seadustiku   § 5  1. lõige, et 
igaüks, kes leiab, et avalikku võimu teostava organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või 
toiminguga   on   rikutud   tema   õigusi   või   piiratud   tema   vabadusi,   võib   enda   kaitseks 
pöörduda kaebusega halduskohtusse. 
Vastavalt põhiseaduse §le 46 võib igaüks oma õiguste kaitseks pöörduda ka riigiasutuste, 
kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. 
Subjektiivse   õiguse   eelduseks   on   teise,   kohustatud   subjekti   olemasolu.   Õiguslikult 
determineeritud   kohustus   põhineb   seadusel.   Ka   siis,   kui   normitehniliselt   on   seaduses 
sätestatud   üksnes   õigused,   eeldab   see   vastukohustuste   olemasolu.   Ilma   õiguslike 
kohustusteta on vaevalt mõeldavad ka subjektiivsed õigused. 
Eraõiguslikes   suhetes   on   poolteks   subjektiivse   õiguse   subjekt   (õigustatud   isik)   ja 
subjektiivse   kohustuse   kandja   (kohustatud   isik).   See   tuleneb   juba   eraõiguse 
funktsioonist -   ühtlustada   ja   piiritleda   kodanike   huvisid.   Ühe   isiku   kohustused   ja 
piirangud eksisteerivad teise isiku huvides. Sellel on siis mõte, kui isikul on võimalus 
oma seaduslikult tunnustatud ja kaitstud huvisid kui subjektiivseid õigusi teostada. 
Avalikus õiguses on sellised õigussuhted komplitseeritumad. Haldust teostatakse eelkõige 
avalikes huvides ja haldusõigus reguleerib avalikele huvidele orienteeritud haldust. Sageli 
on   see   seotud   avalike-   ja   erahuvide   piiritlemisega,   teatud   juhtudel   ka   erahuvide 
allutamisega   avalikele   huvidele.   Subjektiivse   avaliku   õiguse   teooria   lähtub   sellest,   et 
subjektiivne   avalik   õigus   eksisteerib   (tekib)   siis,   kui   õiguslik   ettekirjutus   kohustab 
haldust teenima mitte üksnes avalikke huvisid, vaid ka üksikisiku huvisid. Määravalt on 
sellisel juhul tegemist õiguslikult eesmärgistatud individuaalhuvide kaitsmisega. Üksnes 
asjaolu,   et   seadus   näeb   kodanikele   ette   teatud   soodustuste   võimaluse,   ei   loo   veel 
subjektiivset avalikku õigust. Subjektiivne avalik õigus tekib siis, kui seadus on teinud 
nende soodustuste andmise haldusele kohustuseks. 
Subjektiivse avaliku õiguse olemasolu väljaselgitamiseks on vajalik kindlaks teha: 
1) kas on olemas õigusorm, mis kohustab haldust teatud kindlaks käitumiseks (halduse 
õiguslik kohustus)?; 
2) kas õigusnorm peab isiku huvisid kaitsma?  30


Kui see nõue on seaduses selgesõnaliselt väljendatud, siis ei ole kahtlust ka selles, et on 
olemas   õiguslik   baas   subjektiivse   avaliku   õiguse   tekkimisele.   Näiteks   annab   riiklike 
elatusrahade seadus selgelt kodanikule riikliku elatusraha saamise õiguse. Kui selline 
selgelt väljendatud õigus puudub, siis tuleb tõlgendamise abil kindlaks teha, kas vastav 
õigusnorm   peab   üldse   isiku   subjektiivseid   huvisid   kaitsma,   kui   jah,   siis   milliseid. 
Subjektiivseid   avalikke   õigusi   võib   liigitada   vastavalt   huvide   suundumusele   kolme 
rühma: 
1) õigus osaleda avalikus elus. Siia kuuluvad nn. poliitilised õigused, nagu aktiivne ja 
passiivne valimisõigus, õigus luua ja kuuluda erakondadesse jne.; 
2)   üksikisiku   õigus   esineda   nõudega   riigi   (ka   kohaliku   omavalitsuse)   vastu.   Näiteks 
ametniku   õigus   nõuda   teenistuse   eest   palka,   nõue   rohkem   makstud   maksude 
tagasisaamiseks, nõue halduse üksikakti andmiseks haldusorgani või ametniku poolt jne.; 
3) õigus vabadustele. Siin võib nimetada õigust vabale eneseteostusele, õigust vabadusele 
ja isikupuutumatusele, õigust südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadusele, õigust vabalt 
levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või 
muul viisil jne. 
2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 
Küllaltki   komplitseeritud   on   küsimus   subjektiivse   avaliku   õiguse   ja   põhiseaduses 
sätestatud põhiõiguste ning vabaduste vahekorrast. 
Põhiõigused   kujutavad   endast   kahtlemata   õiguslikku   kaitset   halduse   omavoli   eest, 
tegevuse eest, mis piirab põhiõigusi ja vabadusi. Põhiõigused on ka selleks etaloniks, 
millega seadusandja kontrollib seda, kas konkreetne vastuvõetav seadus peab kaitsma 
individuaalhuve või mitte ning millisel määral ta peab seda tegema. Ehk teiste sõnadega 
öeldes   peab   seadusandja   otsustama   subjektiivsele   avalikule   õigusele   õigusliku   baasi 
loomise küsimuse. Kui seadusandja sellega ei arvesta, läheb vastvõetud seadus vastuollu 
põhiseadusega või tekivad seadusandlikud lüngad. 
Keerulisem   on   probleem   sellest,   kas   põhiõigused   võivad   olla   õiguslikuks   aluseks 
subjektiivse avaliku õiguse tekkimisele. Sellele ei saa üheselt vastata. Osa põhiõigusi on 
põhiseaduses sätestatud liiga üldiselt, et olla rakendatavad konkreetsetele üksikjuhtudele. 
Sellised   normid   annavad   vaid   üldpõhimõtted,   raamid,   mida   tuleb   seadustega 
konkretiseerida. Näiteks põhiseaduse § 29 annab Eesti kodanikule õiguse vabalt valida 
tegevusala, elukutset ja töökohta. Nimetatud paragrahvi järgi võib seadus sätestada selle 
õiguse kasutamise tingimused ja korra. On ilmne, et siin saab subjektiivne avalik õigus 
tekkida konkreetsete seaduste alusel. 
Osa põhiõigusi kujutavad endast aga vahetult subjektiivse avaliku õiguse baasi. Oluline 
on, et  vastav norm on iserealiseeruva  iseloomuga,  s.t.  ta on piisavalt  täpne,  selge ja 
konkreetne, et olla rakendatav. Seda, kas antud norm on iserealiseeruv või mitte, otsustab 
õiguse rakendaja, s.h. kohus.  §2. Haldusõigussuhted 
1. Haldusõigussuhte mõiste 
Haldusõigussuhe   on   tihedalt   seotud   subjektiivse   avaliku   õigusega.   Ta   on   osaliselt 
subjektiivse avaliku õiguse tagajärg, osaliselt eeldus. Haldusõigussuhe on õigussuhte üks 
liik. Õigussuhte all mõistetakse vähemalt kahe õigussubjekti vahelist õiguslikku seost, 
mis   tekib   õigusnormi   alusel   konkreetsest   asjaolust.   Kui   need   õiguslikud   seosed   on  31


haldusõiguslikud,   s.t.   nad   on   tekkinud   haldusõigusnormide   alusel,   siis   on   tegemist 
haldusõigussuhtega.   Reeglina   korrespondeeruvad   haldusõigussuhetes   õigused   ja 
kohustused.   Haldusõigussuhte   määratlemisel   on   praktiline   tähtsus   eelkõige 
haldusprotsessis, tema olemasolu on kaebuse esitamise aluseks. 
Haldusõigussuhte mõiste avamine eeldab selle sisu, tekkimise, lõppemise ja muutmise 
aluste, samuti subjektide käsitlemist.
2. Haldusõigussuhte subjektid 
Põhimõtteliselt võivad haldusõigussuhte subjektideks olla kõik õigussubjektid niivõrd, 
kuivõrd   nad   on   haldusõiguse   poolt   determineeritud   õiguste   ja   kohustuste   kandjateks. 
Õigusalases   kirjanduses   kasutatakse   ka   mõistet   haldusõiguse   subjekt.   Teda   võib 
määratleda   õigusnormiga   üldisel   kujul.   Haldusõiguse   subjektideks   on   see   osa 
õigussubjektidest, kes on haldusõiguslike õiguste ja kohustuste kandjateks. See tähendab, 
et   neile   on   haldusõigusnormiga   antud   teatud   õigused   ja   peale   pandud   kohustused. 
Haldusõiguse   subjekt   võib   pikka   aega   mitte   astuda   haldusõigussuhetesse.   Alles 
konkreetse asjaolu  ehk juriidilise fakti  toimel  muutub ta  haldusõigussuhte subjektiks. 
Näiteks   kui   kodanik   paneb   toime   haldusõiguserikkumise,   siis   astub   ta   ka   deliktsesse 
haldusõigussuhtesse. 
Haldusõigussuhetesse astumise eelduseks on esiteks haldusõigusvõime olemasolu. Nagu 
juba märgitud, on haldusõigusvõime võime omada haldusõigusnormiga determineeritud 
õigusi   ja   kohustusi.   Kuid   sellest   üksi   ei   piisa.   Vastaval   subjektil   peab   olema   ka 
haldusteovõime.   See   on   võime   praktiliselt   realiseerida   õigussuhetes   oma 
haldusõigusvõimet, s.t. oma haldusõiguslikke õigusi ja kohustusi. Haldusõigusvõime ja 
haldusteovõime   kooseksisteerimine   loob   tingimused   selleks,   et   haldusõiguse   subjekt 
muutuks   haldusõigussuhete   subjektiks.   Avaliku   halduse   kandjate   haldusõigusvõime 
väljendub nende pädevuses, millega nad varustatakse juba loomisel. Pädevus fikseerib 
vastava institutsiooni poolt täidetavate haldusülesannete ringi ning nende realiseerimiseks 
vajalike õiguste ja kohustuste mahu. Teiste sõnadega öeldes väljendab õigusvõime siin 
avaliku võimu volituste mahtu. Haldusekandjate teovõimet realiseerivad nende organid. 
Õigus-   ja   teovõime   tekib   haldusekandjate   puhul   üheaegselt   nende   moodustamise   ja 
pädevuse määratlemisega. 
Haldusõigusvõimega   on   varustatud   ka   ühingud   ja   nende   liidud,   samuti   teised 
eraõiguslikud   juriidilised   isikud.   Vastavalt   tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   §le   37 
omandab õigusliku üksusena korraldatud isikute ühendus, samuti erisihtide taotlemiseks 
määratud iseseisev sihtasutus juriidilise isiku õigusvõime seaduses ettenähtud registrisse 
kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti. See kehtib üldjuhul ka haldusõigusvõime kohta, 
kuigi seadus võib siin ette näha ka teisi aluseid. Näiteks võidakse haldusõigusvõimega 
varustada   ühinguid,   mis   ei   ole   juriidilised   isikud.   Eraõiguslike   ühenduste 
haldusõigusvõimet teostavad selleks moodustatud organid. 
Loomulikult   on   haldusõigusvõime   ja   teovõime   ka   füüsilistel   isikutel.   Nende 
haldusõigusvõime on määratletud põhiseaduse ja seadustega ning ta tekib üldjuhul sünni 
momendist ja lõpeb surmaga. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 8  2. lõike kohaselt on 
inimloode seaduses sätestatud juhtudel õigusvõimeline alates eostamisest, kui laps sünnib 
elusana. See põhimõte on aktuaalne ka haldusõiguses. Näiteks kodakondsuse seaduse 
järgi on Eesti kodanikud pärast isa surma sündinud lapsed, kui isa oli surma hetkel Eesti 
kodakondsuses.   Teatud   haldusõiguslikud   õigused   ja   kohustused,   nende   tekkimine   on 
seotud   kodaniku   vanusega.   Näiteks   kui   laps   saab   jooksva   aasta   1. oktoobriks  32


seitsmeaastaseks, on ta koolikohustuslik ja seda kuni põhihariduse omandamiseni või 17-
aastaseks   saamiseni.   15-aastaseks   saamisel   on   tal   õigus   saada   pass.   Vastavalt 
kaitseväeteenistuse seadusele on kõik meessoost Eesti kodanikud vanuses 19 kuni 27 
kohustatud läbi tegema ajateenistuse kaitseväes. 
Põhiseaduse § 12 järgi on kõik seaduse ees võrdsed. Samal ajal on kodanike konkreetsete 
subjektiivsete õiguste ja kohustuste maht siiski erinev. See sõltub vanusest, haridusest, 
tervislikust   seisundist   jne.   Näiteks   teatud   vanusesse   jõudmisel   vabastatakse   kodanik 
kaitseväeteenistuskohustusest. Politseiseaduse § 16 kohaselt võetakse politseiteenistusse 
vabatahtlikkuse   alusel   Eesti   kodanikke,   kes   on   vähemalt   20-aastased,   kelle 
kaitseteenistuse kohustus ei ole täitmata, kes ei ole karistatud tahtliku kuriteo eest ega 
oma   karistatust   ja   kes   on   võimelised   oma   isiklike   ning   kõlbeliste   omaduste, 
haridustaseme,   kehalise   ettevalmistuse   ja   tervisliku   seisundi   poolest   täitma   politseile 
pandud  kohustusi.  Kohaliku omavalitsuse  korralduse seaduse § 55  2. lõike  järgi peab 
valla-   või   linnasekretäril   olema   juristi   kvalifikatsioon   või   tunnistus   vastavuse   kohta 
Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud kutsenõuetele. 
Erinev on ka Eesti kodanike ja Eestis viibivate välisriikide kodanike ning kodakondsuseta 
isikute   haldusõigusvõime.  Teatud   subjektiivsed   õigused   ja   kohustused,   mis   tulenevad 
kodanikuõigustest (poliitilistest õigustest), võivad olla üksnes Eesti kodanikel. Näiteks 
kaitseväeteenistuse   kohustus   laieneb   ainult   Eesti   meessoost   kodanikele,   ametikohad 
riigiasutustes   ja   kohalikes   omavalitsustes   täidetakse   seaduse   alusel   ja   korras   Eesti 
kodanikega. Kooskõlas seadusega võib neid ametikohti erandkorras täita ka välisriigi 
kodanike ja kodakondsuseta isikutega (PS § 30). 
Haldusteovõime   langeb   üldjuhul   kokku   tsiviilteovõimega.   Tsiviilseadustiku   üldosa 
seaduse § 9 järgi on teovõime täisealisel isikul ja isik on täisealine, kui ta on saanud 18-
aastaseks.   Kuid   üksnes   ea   järgi   haldusteovõimet   määrata   ei   ole   õige.   Kui   vastavad 
eriseadused annavad  alaealistele  iseseisvaks  kasutamiseks  haldusõiguslikke  õigusi või 
panevad neile peale isiklikke haldusõiguslikke kohustusi, siis on ka nemad neil juhtudel 
teovõimelised. Järelikult eriseadustes ettenähtud juhtudel ei vaja alaealised seaduslikku 
esindamist. 
Erandina   ei   evi   haldusõigussuhetes   teovõimet   teatud   kodanike   (füüsiliste   isikute) 
kategooriad, kes ei ole teovõimelised ka tsiviilõigussuhetes. Selliste füüsiliste isikutena, 
kellel ei ole tsiviilteovõimet või kellel see on piiratud, võib nimetada kuni 7aastaseid 
alaealisi, isikuid, kes vaimuhaiguse või nõrgamõistuslikkuse tõttu kestvalt ei suuda oma 
tegude tähendusest aru saada või neid juhtida, samuti pillajaid, alkohoolsete jookide või 
muude uimastava toimega ainete kuritarvitajaid (TSÜS § 11, 12, 13). Välja arvatud kuni 
7-aastased   alaealised,   saab   isiku   teovõimetuks   tunnistada   või   tema   teovõimet   piirata 
üksnes   kohus.   Nimetatud   isikute   teovõimet   teostavad   seaduslikud   esindajad   ja 
eestkostjad.   Toodud   erandid   evivad   haldusõigussuhetes   (õiguste   ja   kohustuste 
teostamisel) üksnes siis relevantsust, kui isiku teovõimet on piiratud avalikes huvides. 
Seepärast ei kehti haldusõiguses üldjuhul need tsiviilõiguslikud kitsendused, mis oma 
loomult on puhtalt eraõiguslikud nagu näiteks erandid pillamise, alkohoolsete jookide või 
muude uimastava toimega ainete kuritarvitamise motiividel. 
Haldusõigussuhted   võivad   tekkida   ühelt   poolt   riigi   või   muu   õigusvõimelise 
haldusekandja   ja   teiselt   poolt   üksik-   või   kollektiivisikute   vahel,   aga   samuti 
haldusekandjate   endi   vahel.   Haldusõigussuhted   on   iseloomulikud   ka   haldusekandjate 
sees - s.o. haldusekandja organite vahel. 33


3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 
Haldusõigussuhete sisu saab määratleda tema eseme kaudu. Esemeks on kõik see, millele 
suhe   on   suunatud   või   mida   ta   mõjutab.   Selleks   võivad   olla   teatud   käitumine,   vara, 
soodustused jne. Haldusõigussuhete spekter on väga lai ja mitmekesine, mistõttu puudub 
ka nende korrektne tüpoloogia. Võib öelda, et haldusõigussuhete esemeks saab olla kõik 
see, mis on õiguslikult lubatud. 
Oma   kestvuse   järgi   võib   haldusõigussuhteid   jagada   ühekordseteks   (ad   hoc - 
haldusõigussuhted) ja kestvateks haldusõigussuheteks. 
Ühekordsed haldusõigussuhted tekivad konkreetsetest ja ühekordsetest asjaoludest ning 
nendega ka piirduvad, vaatamata sellele et siin võivad ühel või teisel määral järgneda 
teatud tagajärjed. Näiteks on selliste haldusõigussuhetega tegemist siis, kui antakse edasi 
mingi ametlik teade, või vastupidi, nõutakse mingit ametlikku kutset või teadet. Või siis 
kaubandusinspektsioon   kontrollib   konkreetses   kaupluses   kaubanduseeskirjadest 
kinnipidamist. Kontrollimise lõppedes lõpeb ka vastav haldusõigussuhe. 
Kestvatel   haldusõigussuhetel   on   õiguslikult   suurem   tähtsus.   Nendest   võib   nimetada 
järgmisi: 
isikutega seotud haldusõigussuhted. Siia kuuluvad avaliku teenistuse suhted, suhted, mis 
tulenevad   avalik-õigusliku   korporatsiooni   (ühenduse)   liikmelisusest,   kaitseväe-   ja 
asendusteenistuse suhted, õppeasutustes tekkinud suhted jne.; 
varaga seotud haldusõigussuhted. Näiteks maksuvõlgnevusest tekkinud suhted, suhted, 
mille   aluseks   on   pensioniõigus,   õigus   töötu   abirahale,   õigus   saada   mitmesuguseid 
sotsiaaltagatisi jne.; 
kasutamissuhted.   Siin   võib   nimetada   suhteid,   mis   tekivad   elamu-   ja 
kommunaalmajanduses, vee- ja energiaga varustamisel, ühistranspordi kasutamisel jne. 
Muidugi, selline liigitus on suhteline ja tal puudub rangelt võttes ühtne liigituse alus. 
Näiteks kasutamissuhted on sageli põimunud isikutega seotud haldusõigussuhetega. On 
ju   kohalike   omavalitsusüksuste   ülesandeks   valla-   või   linnaelanikele   normaalsete 
elamistingimuste   loomine   (elamu-   ja   kommunaalmajandus,   kanalisatsioon,   valla-   ja 
linnasisene ühistransport jne.). Sama võib öelda ka isikutega seotud haldusõigussuhete ja 
nn.   varaliste   suhete   kohta.   Kohalike   omavalitsusüksuste   ülesandeks   on   ka   sotsiaalabi 
küsimused jne. Ka kasutamissuhted ei ole kõik puhtalt haldusõigussuhted, nad võivad 
olla ka eraõiguslikud. 
Eraldi   rühma   moodustavad   nn.   deliktsed   haldusõigussuhted,   mis   on   seotud 
haldusõiguserikkumistega ja haldusvastutusega. 
4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 
Haldusõigussuhted tekivad, muutuvad ja lõpevad teatud asjaolude olemasolul, mis on 
determineeritud   haldusõigusnormidega.   Neid   asjaolusid   nimetatakse   juriidilisteks 
faktideks ja nad on sätestatud õigusnormi hüpoteesis. Juriidiliste faktidena käsitletakse 
sündmusi   ja   tegusid.   Sündmused   on   niisugused   asjaolud,   mis   oma   tekkepõhjuste   ja 
kulgemisprotsessi   poolest   ei   sõltu   inimese   tahtest.   Näiteks   sünd,   teatud   vanusesse 
jõudmine,   loodusõnnetus   jne.   Tegudeks   loetakse   inimese   tegevust,   s.h.   ka   teost 
hoidumist,   kui   seadus   loeb   selle   juriidiliseks   faktiks.   Teos   avaldub   inimese   aktiivne 
tahteavaldus.   Teod   on   enamlevinud   juriidilisteks   faktideks.   Teod   jagunevad 
õigustoiminguteks ja õigusvastasteks tegudeks. Enamlevinud õigustoimingu liigiks on 
halduse  üksikaktid.  Halduse üksikakti  andmine  on  toiming,  mis  on otseselt  suunatud  34


teatud õiguslike tagajärgede tekitamisele. Näiteks ametnik annab käskkirja isiku avalikku 
teenistusse määramiseks. 
Õigusvastased   teod   ei   vasta   haldusõigusnormi   ettekirjutustele.   Tegemist   on 
õiguserikkumisega. Tekkinud haldusõigussuhete sisuks on õigusliku vastutuse vahendite 
rakendamine.   Kui   see   vastutus   on   sätestatud   haldusõigusnormiga,   siis   rakendatakse 
haldusvastutust. Selliseid suhteid nimetatakse deliktseteks haldusõigussuheteks. Järgnev 
skeem annab ülevaate juriidilistest faktidest: 
IV. Haldusorganisatsioon §1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 
1. Avaliku halduse kandja mõiste 
Kui   räägitakse   riigist   või   haldusest   üldse,   siis   peetakse   eelkõige   silmas   erinevate 
organisatsioonide   ja   subjektide   kogusummat,   kes   esinevad   nn.   haldusekandjatena,   kelle 
funktsiooniks on haldusülesannete täitmine. Pidepunktiks haldusekandjate määratlemisel on 
nende   õigusvõime.   Kui   me   peame   silmas,   et   avalik   haldus   kui   tegevus   peab   olema 
õiguspärane, siis ei piisa üksnes õigusnormist, mis haldust õigustab või kohustab, vaja on 
täpselt ära määratleda ka need subjektid, kes on nende õiguste ja kohustuste kandjateks. See 
toimub õigusdogmaatiliselt sellel teel, et teatud institutsioonidele antakse õigusvõime ning 
nad   muutuvad   vastutusvõimelisteks   subjektideks,   kellel   on   haldusõiguslikud   õigused   ja 
kohustused. Seega avaliku halduse kandja on õigussubjekt, kellele õiguskorra poolt on antud 
teatud hulk õigusi ja peale pandud kohustused avaliku halduse teostamisel. Iga iseseisev 
avaliku halduse kandja on samaaegselt ka avalik-õiguslik juriidiline isik.
2. Riik 
Eriline   koht   haldusekandjate   hulgas   on   riigil.   Õigussuhete   raames   omandab   riik   avalik-
õigusliku juriidilise isiku vormi. Tal on kõik juriidilisele isikule omased tunnused. Tal on 
vara (riigivara), ta võib sõlmida lepinguid, võttes endale teatud õigusi ja kohustusi, ta võib 
esineda ühe poolena kohtus, tema suhtes võidakse langetada kohtuotsus (kahju hüvitamine) 
jne. Samal ajal on riik eripärane avalik-õiguslik juriidiline isik. Ta on ainuke juriidiline isik, 
kellel   on   kompetentsi   jaotamise   kompetents.   Ainult   riigil   on   õigus   määrata   iseenda 
prerogatiivide   maht,   kõigil   teistel   on   riigi   poolt   antud   ja   tunnustatud   õigused   ning 
prerogatiivid,   samuti   teostab   ta   kontrolli   kõigi   teiste   juriidiliste   isikute   üle.   Riigi   kui 
juriidilise isiku funktsioonid on universaalsed, teised juriidilised isikud tegutsevad teatud 
kindlates valdkondades. 
Ka Eesti õiguskord käsitleb riiki avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Tsiviilseadustiku üldosa 
seaduse § 6 lg. 3 sätestab, et riik ja kohalik omavalitsusüksus osalevad tsiviilõigussuhetes 
avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Seda rõhutatakse ka asjaõigusseaduses, mille § 6  1. lõige 
määratleb omaniku mõiste - nendeks võivad olla füüsiline isik või eraõiguslik juriidiline isik 
(eraõiguslikud   isikud),   samuti   riik   või   kohalik   omavalitsusüksus   ning   avalik-õiguslik 
juriidiline   isik   (avalik-õiguslikud   isikud).   Asjaõigusseaduse   rakendamise   seaduse   § 24 
täpsustab avalik-õiguslike isikute mõistet. Nimetatud paragrahvi 1. lõige konstitueerib, et 
avalik-õiguslikud   isikud   on   riik,   kohalik   omavalitsusüksus   ja   muud   isikud,   kelle 
põhiülesandeks on avalik-õiguslike funktsioonide täitmine. 
Riigil ei ole võimalik ja ka otstarbekas teostada kõiki avali-õiguslikke haldusülesandeid oma  35


organite   kaudu.   Sellepärast   antakse   teatud   osa   nendest   seadusega   üle   iseseisvatele 
õigussubjektidele,   kes   muutuvad   sellega   avaliku   halduse   kandjateks,   avalik-õiguslikeks 
juriidilisteks   isikuteks.   Seda   protsessi   nimetatkse   detsentraliseerimiseks. 
Detsentraliseerimine   tähendab   lõpliku   otsustusõiguse   üleandmist   iseseisvatele 
õigussubjektidele ning ta sisaldab endas olulisi demokraatlikke väärtusi. Otsuste tegemise 
õigus   antakse   üle   asjast   huvitatud   isikutele   või   nende   esindajatele.   See   tähendab,   et 
otsustamine viiakse võimalikult lähedale neile, keda need otsused puudutavad. 
Saksa õigussüsteemis eristatakse kolme liiki avaliku halduse kandjaid, kellele on riigi poolt 
üle antud iseseisvad haldusülesanded ja iseotsustamisõigus. Nendeks on avalik-õiguslikud 
korporatsioonid (ühendused), avalik-õiguslikud asutused ja avalik-õiguslikud sihtasutused. 
Prantsuse õigussüsteemis eristatakse territoriaalseid halduskollektiive ja riiklikke asutusi. 
Kolmekümnendate aastate Eesti haldusõigusteoorias käsitleti samuti kolme liiki iseseisvaid 
haldusekandjaid. Nendeks olid korporatsioonid, asutused ja sihtasutused. 
Kehtivas õiguskorras on eraõigusliku ja avalik-õigusliku juriidilise isiku mõisted ja liigid 
sätestatud tsiviiliseadustiku üldosa seaduses. Nimetatud seaduse § 6 kohaselt on eraõiguslike 
juriidiliste isikute liikideks täisühing, usaldusühing, osaühing, aktasiaselts, ühistu, sihtasutus, 
mittetulundusühing ja liit. Seadus võib ette näha ka muid eraõiguslikke juriidilisi isikuid. 
Kokkuvõtlikult öeldes nimetab seadus  expressis verbis  kahte liiki eraõiguslikke juriidilisi 
isikuid - ühendusi ja sihtasutusi, kusjuures seaduse alusel võib luua ka muid liike. Avalik-
õiguslike juriidiliste isikute liike peale riigi ja kohaliku omavalitusüksuse seadus välja ei too. 
Lähtudes   reaalsest   õiguspraktikast,   Eesti   Vabariigis   kuni   1940.   aastani   aktsepteeritud 
seisukohtadest ning Saksa õigussüsteemi sisulisest lähedusest meile, võib välja tuua kolme 
liiki   iseseisvaid   avaliku   halduse   kandjaid -   avalik-õiguslikud   korporatsioonid   ehk 
ühendused, avalik-õiguslikud asutused ja avalik-õiguslikud sihtasutused ehk fondid.
3. Avalik-õiguslik korporatsioon 
Avalik-õiguslik   korporatsioon   on   A.T. Kliimanni   järgi   enesekorraldamise   õiguse   alusel 
tegutsev organisatsioon. Neile on obligatoorseks tunnuseks liikmeskonna olemasolu ning 
nad   täidavad   haldusülesandeid.   Kokkuvõtlikult   öeldes   on   avalik-õiguslik   korporatsioon 
liikmeskonna   alusel   organiseeritud   õigusvõimeline   avalik-õiguslik   ühendus,   kes   on 
varustatud avaliku võimu volitustega ja täidab riikliku järelevalve all riigi haldusülesandeid. 
Kehtiva   õiguse   järgi   on   avalik-õiguslikeks   korporatsioonideks   eelkõige   kohalikud 
omavalitsusüksused - vallad ja linnad. Nad vastavad kõigile korporatsiooni tunnustele. Nii 
tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   kui   ka   kohaliku   omavalitsuse   korralduse   seaduse   (§ 10) 
kohaselt on nad avalik-õiguslikud isikud, seega õigusvõimelised. Neil on oma liikmeskond - 
valla-   ja   linnaelanikud,   samuti   on   neil   kohaliku   elu   küsimuste   iseseisev   ja   lõpliku 
otsustamise ja korraldamise õigus (KOKS § 3 p. 1). Kohalikud omavalitsusüksused täidavad 
haldusülesandeid -   korraldavad   ja   juhivad   iseseisvalt   kohalikku   elu,   lähtudes   valla-   või 
linnaelanike   õigustatud   vajadustest   ja   huvidest   ning   arvestades   valla   või   linna   arengu 
iseärasusi (KOKS § 2 lg. 2). 
Avalik-õiguslike   korporatsioonide   hulka   kuulub   ka   notarite   koda.   Notariaadiseaduse 
§ 34  1. lõike   järgi   on   notarite   koda   juriidilise   isiku   õigustega   avalik   õiguslik   ühendus. 
Nimetatud   seaduse   § 33   lg. 1   alusel   kuuluvad   notarite   koja   koosseisu   kõik   ametisse 
nimetatud   notarid,   seega   on   ta   õigusvõimeline,   kindla   liikmeskonnaga   ühendus.   Tema 
põhiliste   ülesannete   hulka   kuulub   notariaaltoimingute   tegemise   praktika   ühtlustamine   ja 
notarite   ametitegevuse   koordineerimine,   meetmete   rakendamine   notarite   poolt   oma  36


ülesannete   täielikuks   ja   kohusetruuks   täitmiseks   ning   notaritele   selleks   abi   osutamine, 
osavõtt   notarite   väljaõppest   ja   valikust,   nende   kvalifikatsiooni   tõstmisest   ning   muudest 
notariaadi kaadrialaste küsimuste lahendamisest. Notarite koda osaleb notarite tegevuse üle 
järelevalve teostamisel ning notarite kutse-eetika nõuete järgimise kontrollimisel jne. (NS 
§ 35). Loetletud ülesandeid võib kvalifitseerida kui avalik-õiguslikke haldusülesandeid. 
Avalik-õiguslikuks   korporatsiooniks   on   samuti   Eesti  Advokatuur.   Ta   on   seaduse   "Eesti 
Advokatuuri kohta" § 1 lg. 3 järgi juriidiline isik. Advokatuuri kuuluvad vandeadvokaadid, 
vandeadvokaadi vanemabid ja vandeadvokaadi abid (AS § 3 lg. 2) Eesti Vabariigis võib 
advokaadina tegutseda ja advokaadi nimetust kanda ainult advokatuuri kuuluv isik (AS § 3 
lg.1). Seega on advokatuuril kindel liikmeskond. Tema ülesanne - anda õigusabi (AS § 1 
lg. 1) - on avalik-õiguslik ülesanne. 
Kehtiva   õiguse   alusel   võib   avalik-õiguslikest   korporatsioonidest   nimetada   veel 
vähemusrahvuste   kultuuriomavalitsust.   Vähemusrahvuste   kultuuriautonoomia   seaduse 
§ 2  1. lõike   järgi   on   vähemusrahvusse   kuuluvatel   isikutel   õigus   moodustada 
kultuuriomavalitsusi   neile   põhiseadusega   antud   kultuurialaste   õiguste   teostamiseks. 
Vähemusrahvuse   kultuuriomavalitsusi   võivad   moodustada   saksa,   vene,   rootsi   ja   juudi 
vähemusrahvusest isikud ja nendest vähemusrahvustest isikud, kelle arv on üle 3000 (VKS 
§ 2   lg. 2).   Taotlemise   aluseks   on   rahvusnimekiri,   mille   koostavad   rahvuslikud 
kultuuriühingud   või   nende   liidud   (VKS   § 7).   Vähemusrahvuse   kultuuriomavalitsuse 
põhieesmärgiks on emakeelse õppe korraldamine ja järelevalve selleks ettenähtud varade 
kasutamise   üle,   vähemusrahvuse   kultuuriasutuste   moodustamine   ja   nende   tegevuse 
korraldamine, rahvuslike kultuuriürituste läbiviimine, vähemusrahvuse kultuuri ja hariduse 
edendamiseks fondide, stipendiumide ja preemiate asutamine ning määramine (VKS § 5 
lg. 1). Ka kirikud ja kogudused kuuluvad avalik-õiguslike korporatsioonide hulka. 
Avalik-õiguslikke korporatsioone võib liigitada spetsiifiliste tunnuste alusel. A.T. Kliimann 
liigitab   korporatsioone   pädevuse   alusel   nn.   autonoomseteks   korporatsioonideks   ja 
autonoomiat mitteomavateks korporatsioonideks. Autonoomsed korporatsioonid on sellised, 
millised on õigustatud oma elu korraldama üldaktide alusel. Selle liigituse järgi kuuluvad 
autonoomsete   korporatsioonide   hulka   kohalikud   omavalitsusüksused,   kuna   neil   on 
määrusandlusõigus. Saksa õigusteadlased eristavad nelja liiki korporatsioone: 
1)   territoriaalkorporatsioonid.   Need   on   ühendused,   mille   liikmeskond   on   määratletud 
territoriaalse   põhimõtte   alusel.   Kehtivas   õiguskorras   kuuluvad   sellesse   liiki   kohalikud 
omavalitsusüksused; 
2)  personaalkorporatsioonid.  Selliste  ühenduste  liikmeskond kujuneb  kas  teatud  kutseala 
printsiibil   (advokatuur,   notarite   koda)   või   siis   vabatahtlikkuse   alusel   (vähemusrahvuste 
kultuuriomavalitsused).   Personaalseid   korporatsioone   võib   eristada   ka   selle   järgi,   kas 
liikmeskond formeerub vabatahtlikkuse põhimõttel või nn. sunniprintsiibil. Esimesse liiki 
jäävad vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused, teise advokatuur ja notarite koda; 
3) reaalkorporatsioonid. Liikmeskond moodustub liikmete omandi või ettevõtete asukoha 
järgi. Reaalkorporatsioonideks on Saksa õiguskorras tööstus- ja kaubanduskoda, jahimeeste 
seltsid jne. Eesti õiguskorras ei ole käesoleval ajal sellist liiki ühendusi, mis vastaksid kõigi 
avalik-õiguslike korporatsioonide tunnustele; 
4)   liitkorporatsioonid   (Verbandskörperschaften).   Nende   liikmeteks   on   juriidilised   isikud. 
Eesti õiguskord selliseid avalik-õiguslikke korporatsioone ei tunne. 
Avalik-õiguslike korporatsioonide tegevuse üle teostab riik järelevalvet. Selle eesmärgiks  37


on: 
1) kaitsta ühenduse liikmeid ühenduse juhtorganite omavoli eest; 
2) kaitsta ühendust ja selle huvisid ühenduse juhtorganite kahjuliku tegevuse eest; 
3) kaitsta õiguskorda ühenduse juhtorganite õigusvastase tegevuse eest; 
4) kaitsta riigi huvisid ühenduse juhtorganite kahjuliku tegevuse eest; 
5) tagada asjalik koostöö kaudse riigihalduse valdkonda kuuluvate ülesannete täitmisel.  4. Avalik-õiguslik asutus 
Halduse kandjate järgmise liigi moodustavad avalik-õiguslikud asutused, mis on samuti 
iseseisvateks   õigussubjektideks.   Nad   on   avalik-õiguslikud   juriidilised   isikud.  Avalik-
õiguslikel asutustel on kolm põhilist tunnust: 
1)   nad   kujutavad   endast   haldusteenistujate   ja   asjade   (hooned,   sisseseade,   tehnilised 
vahendid jne.) organisatsioonilist koondamist, ühtsust; 
2) nad täidavad vastavalt oma asutamise eesmärgile teatud haldusülesandeid, osutavad 
teatud teenuseid; 
3) neil on vastavad avalik-õiguslike teenuste kasutajad. 
Põhiline vahe avalik-õiguslike korporatsioonide ja avalik-õiguslike asutuste vahel seisneb 
selles, et esimestel on liikmeskond (liikmed), teistel see puudub. Konkreetsetel juhtudel 
võivad erinevused olla ka õiguste ja kohustuste mahus. Avalik-õiguslike asutuste hulka 
kuuluvad näiteks Rahvusraamatukogu, üldkasutatavad rahvaraamatukogud, aga ka raadio 
ja  televisioon.   Nii   sätestatakse   ringhäälinguseaduse   § 24  1. lõikes,   et   Eesti   Raadio   ja 
Eesti   Televisioon   on   avalik-õiguslikud   juriidilised   isikud.   Nad   on   iseseisvad 
õigussubjektid oma õiguste ja kohustustega. Oma saadete ja programmide loomisel ning 
ringhäälingus edastamisel on Eesti Raadio ja Eesti Televisioon sõltumatud, nad lähtuvad 
üksnes seaduse nõuetest (RS § 28). Kuigi Eesti õiguskord tunnistab asutusi juriidiliste 
isikutena (iseseisvate õigussubjektidena), on nende, välja arvatud mõned erandid, õiguste 
maht   tihti   väga   kitsas   ja   sageli   ei   saa   siin   sõna   otseses   mõttes   rääkida 
detsentraliseerimisest. Tegemist ei ole siiski niivõrd õiguspoliitilise tendentsiga, kuivõrd 
nõukogude õigussüsteemi, kus tsentralisatsioon oli viidud absurdsuseni, jääknähtudega. 
Samuti   nagu   avalik-õiguslike   korporatsioonidegi   puhul   teostab   riik   avalik-õiguslike 
asutuste tegevuse üle järelevalvet.
5. Avalik-õiguslik sihtasutus 
Kolmandaks   avaliku   halduse   kandjate   liigiks   on   avalik-õiguslikud   sihtasutused   ehk 
fondid. Nad on iseseisvad õigussubjektid, avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Avalik-
õigusliku   sihtasutuse   tunnuseks   on   sihtasutuse   asutaja   poolt   vara   eraldamine   teatud 
eesmärgi taotlemiseks. See eesmärk peab teenima avalikke huvisid. Kehtivas õiguskorras 
võib   avalik-õigusliku   sihtasutusena   nimetada   näiteks   Kultuurkapitali.   Vastavalt 
Kultuurkapitali   seaduse   §le   1   on   Kultuurkapital   avalik-õiguslik   juriidiline   isik,   kelle 
tegevuse eesmärk on kunstide ja rahvakultuuri toetamine rahaliste vahendite sihipärase 
kogumise   ja   sihtotstarbelise   jagamise   kaudu.   Kultuurkapitali   ülesandeks   on   toetada 
kunstide   edendamise,   tutvustamise   ja   populariseerimise   projekte,   kultuurialaseid 
teadusuuringuid   ning   soodustada   kunstide   ja   rahvakultuuri   arengut.   Tema   pädevusse 
kuulub   ka   vastaval   kultuurialal   silma   paistnud   kultuuritegelaste,   samuti   andekate   ja 
arenguvõimeliste   isikute   toetamine   jne.   Kultuurkapitali   tulud   laekuvad   alkohoolsete  38


jookide ja tubakatoodete aktsiisist, hasartmängumaksust, samuti varalistest annetustest ja 
pärandustest,   aga   ka   majandustegevusest.   Teiseks   iseloomulikuks   avalik-õiguslikuks 
sihtasutuseks on näiteks Keskkonnafond. Keskkonnafondi seaduse § 2  1. lõike kohaselt 
on Keskkonnafond oma põhikirja alusel tegutsev riiklik organisatsioon keskkonnaministri 
valitsemisalas. Ta on juriidiline isik, s.t. iseseisev õigussubjekt. Nimetatud seadus sätestab 
riigi   ja   omavalitsuste   eelarvetest   tehtavate   looduskeskkonna   ja   varade   kaitse 
sihtotstarbeliste eraldiste, saastekahju hüvitise ja muudest allikatest saadavate vahendite 
ühendamise   ja   akumuleerimise   ning   neid   vahendeid   käsutava   sihtasutuse, 
Keskkonnafondi,   tegevuse   õiguslikud   alused.   Keskkonnafondi   ülesandeks   on 
looduskeskkonna   ja   varade   kaitseks   täiendavate   rahaliste   vahendite   kogumine   ning 
looduskeskkonna ja varade kaitsemeetmete lisafinantseerimine. 
Nii   avalik-õiguslikud   korporatsioonid,   asutused   kui   ka   sihtasutused   on   nii 
organisatsiooniliselt   kui   ka   õiguslikult   iseseisvad,   mis   võimaldab   neil   teostada 
ainuvastutavat haldust. Kuid vaatamata sellele jäävad nad ikkagi seotuks riigiga. See ei 
avaldu mitte ainult selles, et nende eksistents ja ülesanded on ära määratud riigi poolt 
(seadusega), vaid nad alluvad ka riigi seadustele ning on allutatud riigi järelevalvele. 
Seepärast   võib   neid,   vastupidiselt   riigile,   käsitleda   kui   derivatiivseid   (tuletuslikke) 
halduse kandjaid. Avalik võim, mille kandjaks nad on, ei ole algselt omandatud, vaid on 
neile riigi poolt seadusega antud.
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 
Osalise õigusvõimega avalik-õiguslikud haldusüksused on institutsioonid, kellel ei ole 
avalik-õigusliku   juriidilise   isiku   staatust,   kuid   kes   on   volitatud   täitma   teatud   avalik-
õiguslikke   ülesandeid   vastavalt   oma   pädevuse   piiridele.   Nende   struktuur   võib   olla 
korporatsioonide ja asutuste sarnane. Niikaugele kui ulatub nimetatud institutsioonide 
õigusvõime, on nad ka avaliku halduse kandjateks. Näitena võib siin nimetada osavalda 
või linnaosa, mis asub valla või linna maa-alal ja koosseisus ning tegutseb volikogu 
kinnitatud   osavalla   või   linnaosa   põhikirja   alusel   (KOKS  § 56).  Analoogiline   õiguslik 
seisund on ka ülikooli teaduskondadel, kes ei ole iseseisvad avalik-õiguslikud juriidilised 
isikud, kuid kellel on kindlad avalik-õiguslikud ülesanded ja vastutus.
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 
Teatud avalik-õiguslikud funktsioonid võib riik seaduse või halduslepinguga üle anda ka 
eraõiguslikele   isikutele.   See   on   detsentraliseerimise   kui   protsessi   üks   osa.   Neid 
ülesandeid,   mis   riik   annab,   täidavad   eraõiguslikud   subjektid   iseseisvalt   ning 
ainuvastutavalt. Nendes piirides on eraõiguslikud isikud ka avaliku halduse kandjateks. 
Eraõiguslikud avaliku halduse kandjad võivad olla nii füüsilised kui ka juriidilised isikud. 
Eesti   õiguskorras   on   see   uus   nähtus,   kui   mitte   arvestada   kogemust,   mis   pärineb 
kolmekümnendatest   aastatest.   Nõukogude   õigussüsteem   kui   totalitaarse   riigi 
õigussüsteem midagi sellist ei tundnud. Seoses notariaadiseaduse vastuvõtmisega võib 
kehtiva   õiguse   baasil   tuua   ka   esimese   näite.   Notariaadireformi   sisuks   oli   üleminek 
riiklikult   süsteemilt   nn.   ladina   notariaadi   mudelile.   Nimetatud   seaduse   § 3  1. lõike 
kohaselt   on   notar   isik,   kes   peab   riigiametit   vabakutselisena   ning   täidab   notariaadi 
ülesandeid,   tehes   notariaaltoiminguid.   Toodud   sätte   sõnastus   ei   ole   õnnestunud,   eriti 
konstruktsioon "peab riigiametit vabakutselisena". Kuid sellele vaatamata asja sisu ei 
muutu. Notar ei ole riigiametnik, vaid eraõiguslik isik, kellele riik annab seadusega üle 
teatud ülesannete  teostamise õiguse ja kohustuse. Vastavas  ulatuses teostab  riik  tema 
tegemise üle ka järelevalvet, s.t. kontrollib seaduste ja muude õigusaktide järgimist ning  39


elanike   normaalse   teenindamise   tagamist.   Notariaaltoimingute   teostamisel   on   notar 
sõltumatu,   mis   muudab   ta   ka   ainuvastutavaks.   Notar   vastutab   oma   ametitegevusega 
tekitatud kahju eest isiklikult. Riik vastutust ei kanna. Notar ei saa riigilt palka, talle 
kuulub   ametitegevuse   eest   makstav   tulu.  Vaatamata   sellele,   et   seaduse   järgi   nimetab 
notari   ametisse   justiitsminister   (NS   § 14   lg. 1),   et   ette   on   nähtud   notari   ametialased 
kitsendused   (ei   või   pidada   teisi   palgalisi   ameteid   ega   olla   muul   palgalisel   tööl,   v.a. 
pedagoogiline ja teadustöö, ei või tegelda maaklerlusega jne.), ei ole notar riigiametnik, 
vaid eraõiguslik isik. Avalikuks teenistuseks saab lugeda avalike ülesannete täitmist riigi-, 
omavalitsuse või muu avalik-õigusliku juriidilise isiku teenistuses. Teenistussuhted on 
tunduvalt   laiem   mõiste,   kui   õigused   ja   kohustused,   mis   tekivad   avalik-õiguslike 
ülesannete seaduslikul delegeerimisel. Siia kuuluvad palk, sotsiaalsed tagatised jne. See 
kõik notarile ei laiene. Peale nimetatu sätestab seaduse § 3 lg. 4 selgesõnaliselt, et notar 
on oma büroo töötajate tööandja. Ta ei esinda riiki kui tööandjat, vaid kui eraõiguslik isik 
on ise tööandja. 
Vastavalt   sellele,   kas   riik   täidab   teatud   haldusülesandeid   ise   või   delegeerib   need 
iseseisvatele   õigussubjektidele,   saab   rääkida   kas   vahetust   või   kaudsest   riigihaldusest. 
Seega   riigihaldus   laiemas   tähenduses   (haarab   nii   vahetu   kui   ka   kaudse   riigihalduse) 
kujutab endast tegelikult avalikku haldust. Seda teostatakse avalikes huvides. 
Järgnevad skeemid annavad ülevaate haldusorganisatsioonist ja haldusekandjatest:  §2. Haldusorgan 
1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 
Organi   mõiste   on   riigi-   ja   õiguse   teoorias   üks   põhjalikumalt   läbitöötatud   küsimusi. 
Vaatamata   sellele   esineb   õiguskirjanduses   väga   erinevaid   organi   määratlusi. 
Normativistliku organiteooria rajaja Hans Kelsen käsitles organina kõrgema astme normi 
poolt määratud madalama astme normi loojat. Kuna tema õigusteoreetiline süsteem ei 
teinud   vahet   avaliku   ja   eraõiguse   vahel,   siis   luges   H. Kelsen   avalik-õiguslike 
normiloojate kõrval organiteks ka kodanikke. 
A.T. Kliimann   nimetas   organiks  õiguskorra   funktsioonide   avalik-õiguslikke   teostajaid. 
Sellel alusel liigitas ta organeid legislatiiv- ehk seadusandlusorganiteks, haldusorganiteks 
ja kohtuorganiteks. Lähtuvalt toimingute sisust tõi ta välja normatiivsed ehk ametiorganid 
ja faktilised ehk teoorganid. Selle järgi on organiteks ka koolid, haiglad, muuseumid jne. 
A.T. Kliimanni   viimasena   nimetatud   liigituse   puhul   erineb   avalik-õigusliku   organi 
käsitlus oluliselt eraõiguses legitimeeritud määratlusest. 
Georg   Jellineki   organiteooria   lähtus   avalik-õigusliku   ja   eraõigusliku   juriidilise   isiku 
ühtsest käsitlusest. Teiste sõnadega öeldes võttis ta avalik-õigusliku organi määratlemisel 
aluseks eraõiguses aktsepteeritud õigussubjektsuse. Tema õigusteoreetilised seisukohad 
organi mõiste avamisel on aktuaalsed ka kaasajal. Näiteks lähtub sellest üldjoontes Saksa 
õigusteooria.   Järgneva   käsitluse   aluseks   on   G. Jellineki   teooria   kontseptuaalsed 
lähtekohad ja positiivne õigus. 
Avaliku   halduse   kandjad   on   õigusvõimelised,   neil   on   küll   õigusvõime,   kuid   puudub 
teovõime.   Tegutsema   on   suutelised   aga   üksnes   inimesed,   kes   realiseerivad 
haldusekandjate   õigusi   ja   kohustusi.   Haldusekandja   ja   inimeste   ühendamine   toimub 
õigustehniliselt haldusekandja organi kaudu. Organ on õiguslikult loodud haldusekandja 
asutus, millel on kindel pädevus (õigused ja kohustused). Kuid see pädevus ei ole tema  40


isiklik pädevus, vaid haldusekandja pädevus. Organid väljendavad haldusekandja tahet 
oma   pädevuse   piires.   Et   mõista   organi   õiguslikku   seisundit,   tema   funktsioneerimise 
võimalust, tuleb organist eraldada organi käsutaja (Organwalter). Organi käsutajaks on 
need inimesed, kes teostavad organile antud pädevust. Organi käsutaja muudab organi 
pädevust kasutades haldusekandja teovõimeliseks. Organi käsutaja õiguslikult relevantne 
käitumine on determineeritud haldusekandja ja tema organi poolt. Näiteks vallavolikogu 
on valla organ. Volikogu liikmed (organi käsutajad) kasutavad valla pädevust. 
Organ on iseloomulik ka eraõiguslikele juriidilistele isikutele. Organit võib määratleda 
institutsionaalse ja funktsionaalse tunnuse alusel: 
1)   institutsionaalselt   kuulub   organ   küll   halduse   kandja   koosseisu,   kuid 
organisatsiooniliselt on ta iseseisev asutus. Tema õiguslik konstantsus on tagatiseks, et ta 
püsib sõltumata sellest, kas tema käsutaja vahetub või mitte. Ta püsib ka siis, kui teatud 
aja   jooksul   organi   käsutaja   üldse   puudub.   Organi   iseseisvus   on   õiguslikult 
determineeritud, ei ole piiramatu; 
2) funktsionaalselt kuulub organile kindel pädevus. Kuid see pädevus ei ole tema enda 
oma, vaid nn. võõras pädevus, sest ta kasutab oma kandja pädevust. Ta ei tegutse enda 
jaoks, vaid oma kandja huvides, ta ei ole kohustatud ja vastutav mitte iseenda, vaid oma 
kandja   ees.   Näiteks   võib   riiki   teatud   mõttes   määratleda   kui   korporatsiooni,   kelle 
liikmeteks on kodanikud ja riigi organid parlamendi, valitsuse jne. näol on vastutavad 
rahva ees. 
Organ peab vastama teatud tingimustele, nendeks on: 
1) ta peab olema varustatud avaliku võimu volitustega ja omama nende teostamiseks 
vastavaid vahendeid (teenistujad, ametnikud, materiaalne baas jne.); 
2) ta peab olema organisatsiooniliselt iseseisev; 
3) tal peab olema teatud koht haldusorganite süsteemis; 
4) tema pädevus peab olema õiguslikult määratletud (seadus, põhikiri, põhimäärus ja 
muud õigusaktid); 
Organ on kõigi juriidiliste isikute, samuti osalise õigusvõimega haldusekandjate oluliseks 
koostisosaks.
2. Organite liigid 
Kehtivas õiguskorras on riigi haldusorganiteks Vabariigi President, Vabariigi Valitsus, 
ministeeriumid, riigi ametid ja inspektsioonid. Nimetatud organeid võib käsitleda ka kui 
riigi keskhaldusorganeid. Teise rühma moodustavad riigi kohahaldusorganid. Need on 
organid, mis asuvad maakondades ja täidavad oma haldusülesandeid maakonna piires. 
Siin   võib   nimetada   maavalitsusi.   Seega   on   riigil   kui   avalik-õiguslikul   isikul   palju 
haldusorganeid,   kelle   kaudu   ta   teostab   oma   õigusi   ja   kohustusi.   Probleemi   keerukus 
seisneb siin selles, et täpselt piiritleda iga haldusorgani pädevus, vältimaks dubleerimist, 
õiguslikke vaidlusi jne. Reeglina ei ole riigi haldusorganid iseseisvad juriidilised isikud, 
nad   esinevad   õigussuhetes   riigi   nimel   ja   sellises   ulatuses   ning   volitustega   nagu   see 
seaduses on sätestatud. Nii ei ole paljudes maades näiteks ministeeriumid juriidilised 
isikud. Seoses tsiviilseadustiku üldosa seaduse kehtestamisega ei näe ka Eesti õiguskord 
ette, et riigi haldusorganid oleksid iseseisvad juriidilised isikud. 
Probleem seisneb siin selles, et riigi haldusorganid on üldjuhul üles ehitatud hierarhilisel 
süsteemil, millega kaasneb teenistuslik järelevalve (tegevuse ja aktide õiguspärasuse ning 
otstarbekuse   kontroll)   ning   interventsiooniõigus   (õigus   sekkuda   sisulisse   tegevusse).  41


Tunnistades   riigi   haldusorganid   iseseisvateks   juriidilisteks   isikuteks,   muutub   ka 
teenistuslik   järelevalve   problemaatiliseks   ning   asendub   riikliku   järelevalvega 
(õiguspärasuse   kontroll).   Peale   nimetatud   asjaolude   laieneb   juriidilistele   isikutele   ka 
põhiseaduse § 15 - igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral 
kohtusse. Seega võivad tekkida õiguslikud vaidlused näiteks ministeeriumi ja riigi ameti 
või   inspektsiooni   vahel   jne.   Seega   subordinatsioonisuhted   asenduvad 
koordinatsioonisuhetega.   Sellega   kaasneb   riigi   dünaamilisuse   vähenemine,   langeb 
avaliku   võimu   efektiivsus   ja   operatiivsus.   Riik   kui   selline   pihustub   paljudeks 
iseseisvateks ametiasutusteks. Selle tulemusena kannatavad nii avalikud huvid kui ka 
riigi autoriteet kodaniku silmis. 
Kui   riigi   haldusorgan   ei   ole   juriidiline   isik   ja   seadus  expressis   verbis  ei   anna   talle 
kaebeõigust,   siis   ei   laiene   neile   põhiseaduse   § 15.   Sama   kehtib   ka   kohaliku 
omavalitsusüksuste   organite   omavaheliste   vaidluste   kohta.   Vastavalt 
halduskohtumenetluse   seadustiku   §le   5   on   kaebeõigus   omavalitsusel   kui   iseseisval 
õigussubjektil, mitte tema organitel. 
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 44  1. lõike kohaselt on eraõigusliku juriidilise isiku 
organid   üldkoosolek   ja   juhatus,   kui   seaduses   ei   ole   sätestatud   teisiti.   Nimetatud 
paragrahvi   teine   lõige   konstitueerib,   et   avalik-õigusliku   juriidilise   isiku   organid 
sätestatakse seaduses. Seega ei saa iseseisvate avaliku halduse kandjate puhul, erinevalt 
eriõiguslikest juriidilistest isikutest, rääkida ühtsetest organite tüüpidest. Millised on ühe 
või   teise   avalik-õigusliku   juriidilise   isiku   organid,   seda   ütleb   igal   konkreetsel   juhul 
seadus. 
Kohaliku omavalitsusüksuse kui avalik-õigusliku korporatsiooni organiteks on kohaliku 
omavalitsuse   korralduse   seaduse   § 4   järgi   volikogu   (kohaliku   omavalitsusüksuse 
esinduskogu)   ja   valitsus   (volikogu   poolt   moodustatav   täitevorgan).   Kuigi   nimetatud 
seadus  expressis   verbis  rohkem   organeid   ei   nimeta,   on   sisuliselt   kohaliku 
omavalitsusüksuse organiks ka revisjonikomisjon (KOKS § 48). 
Notarite   koja   organiteks   on   notarite   koja   koosolek   (kõrgeim   organ)   ja   notarite   koja 
eestseisus (täitev-korraldav organ) (NS § 4). 
Advokatuuri kõrgeim organ on üldkogu, kes valib advokatuuri tegevuse korraldamiseks 
teised organid - esimehe, juhatuse, revisjonikomisjoni ja aukohtu (EAS § 4). 
Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse organiteks on seaduse kohaselt vähemusrahvuse 
kultuurinõukogu ja kultuurivalitsusasutuste tegevust korraldavad kultuurivalitsused (VKS 
§ 11   lg. 1).   Kultuurinõukogu   võib   moodustada   maakonna   ja   linna   vähemusrahvuse 
kultuurivolikogu või määrata kohalikke kultuurivolinikke (VKS § 11 lg. 2). 
Avalik-õiguslike   asutuste   organid   võivad   olla   ainuisikulised   või   kollegiaalsed   või 
esinevad mõlemad liigid koos. Näiteks Eesti Rahvusraamatukogu seaduse §de 16, 17, 18 
ja 19 kohaselt on Rahvusraamatukogu organiteks nõukogu ja peadirektor. 
Konkreetsetes seadustes on sätestatud ka avalik-õiguslike sihtasutuste organid. Näiteks 
Kultuurkapitalil on nendeks Kultuurkapitali nõukogu, vastavate sihtkapitalide nõukogud, 
Kultuurkapitali   kantselei   (teostab   Kultuurkapitali   täitev-korraldavat   tegevust)   ja 
Kultuurkapitali tegevdirektor (KS §d 11, 14, 17). 
Organeid   võib   liigitada   otsuste   vastuvõtmise   korra   alusel   monokraatseteks   ehk 
ainuisikulisteks   ja   kollegiaalseteks.   Monokraatseks   organiks   on   näiteks   Vabariigi 
President.   Seevastu   Vabariigi   Valitsus,   kohaliku   omavalitsusüksuse   volikogu   jne.   on 
kollegiaalsed organid.  42


3. Organ, asutus, ametiasutus 
Organil on keskne koht riigi- ja õiguse teoorias. Õiguspraktikas seevastu kasutatakse 
sageli mõisteid asutus ja ametiasutus. Saksa haldusõigusteoorias loetakse ametiasutusi 
(Behörde) riigi või muude avaliku halduse kandjate organiteks. Vastavalt sellele, milliseid 
aspekte   ametiasutuste   puhul   tahetakse   rõhutada,   võib   rääkida   ametiasutusest 
organisatsioonilises   ja   funktsionaalses   mõttes.   Organisatsioonilises   tähenduses   on 
ametiasutused riiklikus haldushierarhias paiknevad organid, samuti mitteriiklike halduse 
kandjate täidesaatvad organid. Funktsionaalses mõttes on ametiasutused kõik organid, kes 
on pädevad avaliku võimu teostamisel andma haldusakte või rakendama muid avalik-
õiguslikke üksikabinõusid. 
Eesti keeles ja ka õigusaktides on käibel nii termin asutus kui ka termin ametiasutus. 
A.T. Kliimann püüdis luua nimetatud terminite kasutamise teoreetilised alused. Ta liigitas 
asutused   teo-   ja   ametiasutusteks   ning   andis   nende   alljärgneva   käsitluse. 
Normatiivfunktsiooni teostavad kollektiivisikud on ametiasutused. Kõik ametiasutused 
on   ühtlasi   ka   organid   ja   nimelt   kollektiivorganid.   Normivaba   funktsiooni   teostavaid 
kollektiivisikuid nimetatakse teoasutusteks. 
Arvestades keelelisi aspekte, samuti A.T. Kliimanni õigusteoreetilise süsteemi eripära, ei 
ole nimetatud juriidilist terminoloogiat võimalik üksüheselt õiguskäibesse üle võtta. 
Et siiski vahet teha asutuse kui iseseisva õigussubjekti ja asutuse kui organi vahel, tuleks 
viimast   tähistada   mõistega   ametiasutus.   See   puudutab   eelkõige   riigi   ja   kohaliku 
omavalitsusüksuse   avalikku   võimu   teostavaid   organeid.   Käesoleval   ajal   kasutatakse 
õigusaktides termineid asutus ja ametiasutus võrdlemisi süsteemitult.
4. Organisisene organisatsioon 
Organ koosneb tavaliselt paljudest isikutest (organi käsutajatest), mis omakorda nõuab 
organi sisemist organisatsiooni. See sõltub eelkõige haldusülesannete spetsiifikast ning 
võib olla väga erinev. 
Organi   ehk   ametiasutuse   tipus   on   juhataja,   kes   esindab   ametiasutust   ja   on   kõigi 
ametiasutuse teenistujate ülemuseks. Juhataja võib olla üksikisik (monokraatne süsteem) 
või   kollektiivisik   (kollegiaalsüsteem).  Ametiasutusel   võivad   olla   teistes   piirkondades 
asuvad   struktuuriüksused   (haruosakonnad,   filiaalid   jne.).   Vaatamata   ruumilisele   ja 
organisatsioonilisele eraldatusele ei ole sellised üksused iseseisvateks ametiasutusteks, 
iseseisvateks organiteks, vaid nende osadeks. Näiteks on Riigi Maksuametil linnades ja 
maakondades vastavad maksuametid. Neid juhivad direktorid, kelle määrab ametisse ja 
vabastab   ametist   Riigi   Maksuameti   peadirektor.   Ametiasutuste   sisemine   struktuur 
koosneb tavaliselt osakondadest ja teistest struktuuriüksustest. Näiteks on ministeeriumi 
allüksusteks   osakonnad   ja   talitused.   Nii   kuuluvad   Kultuuri-   ja   Haridusministeeriumi 
koosseisu   koolituspoliitika   osakond,   kunstide   ja   kultuuripoliitika   osakond,   teaduse   ja 
kõrghariduse osakond. Viimase allüksusteks on teaduse talitus ja kõrghariduse talitus. 
Praktikas   kohtab   ka   sellist   struktuuriüksust   nagu   büroo.   Näiteks   Teede-   ja 
Sideministeeriumi   struktuuriüksusteks   on   osakonnad   ja   ka   bürood.   Osakondade   ja 
talituste   (ka   teiste   struktuuriüksuste)   ülesanded   ning   volitused   määratakse   kindlaks 
vastavates   põhimäärustes,   mille   kinnitab   minister.   Ametiasutuse   kõige   väiksema 
organisatsioonilise ühiku moodustab amet. Organisatsioonilis-õiguslikult on amet ühele 
isikule institutsionaliseeritud ülesannete kogum. Ameti kandjaks on isik, kes täidab ameti 
vastavaid   ülesandeid.   Need   on   fikseeritud   ametijuhendis.   Praktikas   puudub   ühtne  43


ametikohtade   süsteem.   Seetõttu   võivad   küll   samu   ülesandeid   täitvad,   kuid   erinevates 
ministeeriumides töötavad ametnikud töötada referentide, peaspetsialistide, spetsialistide, 
konsultantide jne. ametikohtadel.  §3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 
Halduse   organisatsioonilised   süsteemid   on   haldusorganite   pädevuse   piiritlemise   ja 
teostamise põhialusteks. 
1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 
Tsentralisatsioonisüsteemi aluseks on subordinatsioonisuhted. Sellega on tegemist siis, 
kui kõik vastava halduse kandja organid asuvad üksteise suhtes sub- ja superordinatsiooni 
vahekorras, alludes ühele kõrgemalseisvale organile. Vastavalt organitele on astendatud 
ka nende poolt antavad õigusaktid. See tähendab, et hierarhilises süsteemis madalamal 
astmel asuva organi aktid ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi aktidega, kusjuures 
kõrgemalseisval   organil   on   tavaliselt   interventsiooniõigus   alluvate   organite   tegevuse 
suhtes.  Tsentralisatsioonisüsteemi   puhul   saab   rääkida   pädevuse   vertikaalsest   jaotusest 
erinevate organite vahel. Tsentralisatsioonisüsteem valitseb näiteks ministeeriumi ja selle 
valitsemisalas   moodustatud   ametite   ja   inspektsioonide   vahekorras.   Teatud 
tsentralisatsiooni elemendid on iseloomulikud ka Vabariigi Valitsuse ja ministeeriumide 
suhetele.   Nii   on   valitsusel   õigus   tühistada   ministri   määrusi   ja   käskkirju,   mis   ei   ole 
kooskõlas põhiseaduse, seaduste, Vabariigi Presidendi seadluste, valitsuse määruste ja 
korraldustega (VVS § 39). 
Detsentralisatsioonisüsteemi aluseks on koordinatsioonisuhted. Selles süsteemis asuvad 
haldusorganid   üksteise   suhtes   koordinatsioonivahekorras.   Nad   on   õiguslikult   võrdses 
seisundis ja tegutsevad oma pädevuse piires sõltumatult. Detsentralisatsioonisüsteemiga 
on tegemist siis, kui kõrgeim riigivõimu esindaja annab otsustamisõiguse üle iseseisvatele 
õigussubjektidele, halduse kandjatele, kelle organid ei asu ühtses hierarhilises süsteemis 
riigihaldusorganitega.   Näiteks   on   detsentralisatsioonisüsteemi   alusel   korraldatud 
riigihaldusorganite ja kohaliku omavalitsusüksuse (valla, linna) organite omavahelised 
suhted. 
Detsentralisatsioonil on üldiselt ka omad piirid. Seal, kus esiplaanil on halduse ühtse 
reguleerimise huvid, on muidugi eelistatum tsentralisatsioonisüsteem.
2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 
Tsentralisatsiooni-   ja   detsentralisatsioonisüsteemidele   rajatud   haldusorganite   pädevus 
võib   olla   korraldatud   kas   kontsentratsiooni-   või   dekontsentratsioonisüsteemi   alusel. 
Kontsentratsioonisüsteem   esineb   siis,   kui   kogu   haldusvõim   koondub   vastavas 
haldusekandjas vaid ühe organi või nn. keskorganite kätte. 
Dekontsentratsioonisüsteemis toimub otsustamisõiguse jaotus paljude organite vahel. Kui 
reguleerimisülesanded   jaotatakse   vastava   haldusekandja   võrdses   seisundis   olevate 
organite   vahel,   on   tegemist   nn.   horisontaalse   dekontsentratsioonisüsteemiga.   Nii   on 
dekontsentratsioonisüsteemi   alusel   korraldatud   ministeeriumide   omavahelised   suhted. 
Vertikaalse   dekontsentratsioonisüsteemi   sisuks   on   iseseisvate   haldusotsuste   tegemise 
õiguse üleandmine keskorganitelt kohapealsetele organitele. 
Erinevus   dekontsentratsiooni   ja   detsentralisatsiooni   vahel   seisneb   peamiselt   selles,   et 
esimesel juhul säilitab organ oma koha haldusorganite hierarhilises süsteemis, teisel juhul 
on otsustamisõiguse üleandmine seotud iseseisva õigussubjekti tunnustamisega. Esimesel  44


juhul on tegemist üksnes juhtimise tehnika probleemiga, teisel juhul demokraatia kui 
protsessiga. 
Praktikas   võivad   üheaegselt   koos   esineda   nii   kontsentratsiooni-   kui   ka 
tsenralisatsioonire iim. Näiteks on sellega tegemist siis, kui kõik riigi haldusorganid �   sõltuvad riigihalduse keskorganitest ja kõik tähtsamad otsused võtab vastu valitsus või 
asjaomane minister. Alluvate organite ülesandeks jäetakse üksnes neile antavate juhiste 
rakendamine. 
Tsentralisatsiooni- ja dekontsentratsioonire iimile on iseloomulik kõigi haldusorganite �   sõltuvus   keskorganitest,   kuid   samal   ajal   on   näiteks   riigi   kohahaldusorganitel   suured 
volitused iseseisvate otsuste vastuvõtmisel.
3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 
Käsitletud põhimõtetele rajatud haldusorganid võivad olla organiseeritud monokraatse 
või   kollegiaalsüsteemi   alusel.   Monokraatse   süsteemiga   on   tegemist   siis,   kui   organi 
juhataja on üksikisik ning talle on antud ainuotsustamise õigus. Seaduses võidakse ette 
näha ka kaasvastutuse põhimõte, mis väljendub kontrasignatuuri instituudi rakendamises. 
Üksikisik   esineb   siin  primus   omnium  kvalifikatsioonis.   Näiteks   on   monokraatse 
süsteemiga tegemist ministeeriumide puhul. Minister juhib ministeeriumi ainuisikuliselt. 
Kollegiaalsüsteemi puhul on vastava haldusorgani juhiks kollegiaalisik ehk kolleegium, 
kellele kuulub ka otsuste vastuvõtmise õigus. Kolleegiumi juht esineb tavaliselt primus 
inter pares'i kvalifikatsioonis. Kollegiaalsüsteemile on rajatud Vabariigi Valitsuse, samuti 
kohalike omavalitsusüksuste täitevorganite tegevus. Kolleegium otsustab tavaliselt kõiki 
küsimusi majoriteedi ehk enamuse põhimõttel.
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 
Pädevust võidakse piiritleda ja seda teostada ka territoriaal- või reaalsüsteemi alusel. 
Territoriaalsüsteemi puhul nähakse haldusorganile ette teatud territoorium, ruum, mille 
ulatuses ta on volitatud oma pädevust realiseerima. Territoriaalsüsteem on aluseks näiteks 
kohalike omavalitsusüksuste, samuti maavalitsuste pädevuse määratlemisel. 
Mõiste reaalsüsteem tuleneb ladinakeelsest sõnast  res  (asi). Ta tähendab seda, et igale 
haldusorganile   nähakse   ette   teatud   haldustegevuse   valdkond,   ala   haldustoimingute 
sisulise struktuuri alusel. Põhiseadus kasutab selles tähenduses mõistet valitsemisala (PS 
§ 94).   Reaalsüsteemil   on   piiritletud   näiteks   ministeeriumide   pädevus.   Üksikute 
valitsemisalade korraldamiseks on moodustatud justiitsministeerium, kaitseministeerium, 
keskkonnaministeerium,   kultuuri-   ja   haridusministeerium,   majandusministeerium, 
põllumajandusministeerium,   teede-   ja   sideministeerium,   rahandusministeerium, 
siseministeerium, sotsiaalministeerium ja välisministeerium. 
Reaalsüsteemile   rajatud   haldusorganid   teostavad   oma   pädevust   kogu   vastava 
haldusekandja territooriumil.  §4. Pädevus 
Pädevus väljendab eelkõige haldusekandjate ja haldusorganite õiguste ning kohustuste 
mahtu. Olulise praktilise tähtsusega on see, milliseid ülesandeid täitma  üks või teine 
institutsioon on ellu kutsutud. Organite paljususe puhul on pädevuse reguleerimine, selle 
piiritlemine hädavajalik. 
Esiteks on see tähtis haldusorganisatsiooni enda seisukohalt. Pädevuse piiritlematus või 
selle   kattumine   toob   kaasa   asjatu   dubleerimise,   pädevusvaidlused,   ja   on   takistuseks  45


haldusülesannete efektiivsel täitmisel. Teiseks on pädevuse täpne määratlemine oluline ka 
kodanike jaoks, kes tahavad ja peavad teadma, millised ametiasutused, milliseid küsimusi 
on volitatud otsustama. 
Pädevuse piiritlemise probleem ei ole formaalne, vaid sügavalt praktilise tähtsusega. Eriti 
teravalt võib see ilmneda ekstreemsetes situatsioonides. Näiteks avarii korral raudteel, 
mis tõi kaasa inimestele ohtliku loodusreostuse, on vajalik kiirete meetmete rakendamine. 
Kes peab seda tegema, kas politsei, kohalik vallavalitsus, päästeamet või keegi teine? Kui 
nende   organite   pädevus,   kes   koheselt   peavad   juhtunule   reageerima,   ei   ole   täpselt 
määratletud, võivad tagajärjed olla nii loodusele kui ka inimestele väga rasked. 
Küllaltki   omapäraselt   on   seadusandja   lahendanud   näiteks   riigi   ja   kohaliku 
omavalitsusüksuse   pädevuse   piiritlemise,   mis   on   iseenesest   väga   keeruline   probleem. 
Lisaks ülesloetletud omavalitsusüksuse omaülesannetele sätestab seadus põhimõtte, mille 
järgi kõik need kohaliku elu küsimused, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada 
ja  korraldada,   kuuluvad   samuti   omavalitsusüksuse   ülesannete   hulka   (KOKS   § 6   lg. 3 
p. 2). 
Et   ei   tekiks   "valgeid   laike"   ega   kannataks   avalikud   huvid,   selleks   peab   kohaliku 
omavalitsusüksuse organitel olema täpne ülevaade nendest nn. ülejäänud kohaliku elu 
küsimustest. 
Võib välja tuua järgmised pädevuse liigid: 
1)   reaalpädevus.   Selle   määrab   ära   vastav   haldustegevuse   ala,   haldusülesannete   sisu. 
Reaalpädevus   reguleerib   seda,   millised   ametiasutused   milliseid   ülesandeid   täidavad 
(ehitus, side, haridus, transport jne.); 
2) territoriaalpädevus. Kehtestab ametiasutuste pädevuse ruumilised piirid ning annab 
vastuse   küsimusele,   millisel   territooriumil   milline   ametiasutus   on   volitatud 
haldusmeetmeid rakendama; 
3)   instantsiline   pädevus   ehk   astmeline   pädevus.   Rajaneb   ametiaasutuste   hierarhilisel 
(astmelisel)   süsteemil.   Reguleerib   küsimust,   kas   ja   millistel   eeldustel   võib   kõrgemal 
astmel asuv ametiasutus teha otsuseid alluvate ametiasutuste suhtes; 
4)   funktsionaalne   pädevus.   Kujutab   endast   ametiasutuse   sisemist   töökorraldust, 
ülesannete jaotamist ametnike vahel. Annab vastuse sellele, milliseid ülesandeid üks või 
teine ametnik peab täitma. 
Kui konkreetse juhtumiga seoses on vajalik määratleda, kelle pädevusse antud asi kuulub, 
siis on olulisemad kaks esimest pädevuseliiki. Nende abil me leiame oma küsimusele ka 
vastuse. § 5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 
1. Juriidilise isiku mõiste 
Avaliku   halduse   kandjaid   kui   avalik-õiguslikke   juriidilisi   isikuid   käsitleti   eelmistes 
paragrahvides   eelkõige   teoreetilisest   aspektist   lähtudes.   Avalik-õiguslike   juriidiliste 
isikute määratlemisel, nende eristamisel eraõiguslikest juriidilistest isikutest on aga ka 
oluline praktiline tähtsus. Sellest sõltub näiteks, milline kohus lahendab nende tegevusest 
tekkinud   vaidlusi,   milline   on   ühe   või   teise   juriidilise   isiku   õigusvõime   jne.   Üksnes 
tegevusvaldkond kui kriteerium ei võimalda eristada avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke 
juriidilisi   isikuid,   sest   näiteks   hariduse   andmisega,   meditsiinilise   teenindamisega  46


tegelevad   ka   eraõiguslikud   õppeasutused,   eraõiguslikud   haiglad   jne.   Eristamiseks   on 
vajalikud juriidilised kriteeriumid. 
Juriidiline isik on teatud mõttes abstraktsioon, puhtalt juriidiline, mitte füüsiline nähtus, 
kuid   tal   on   väga   oluline   praktiline   tähtsus.   Ta   pakub   vormi   isikute   või   vahendite 
ühendamiseks, et saavutada teatud eesmärk, mis ei ole sageli üksikisikule jõukohane. 
Juriidiline isik on seega üldjuhul isikute (nii füüsiliste kui ka juriidiliste) organiseeritud 
ühendus   teatud   kindla   eesmärgi   saavutamiseks.   Sellised   eesmärgid   võivad   olla   kas 
tulunduslikud   või   mittetulunduslikud.   Õiguslikust   aspektist   väljendub   see 
spetsialiseerumise   printsiibis,   mis   tähendab,   et   selline   ühendus   luuakse   varem 
deklareeritud   eesmärgil   ning   ta   funktsioneerib   selle   nimel.   Juriidilisel   isikul   on 
materiaalsed vahendid, s.t. tal on reeglina oma vara, mis on eraldatud tema  liikmete 
varast. Seega on tal iseseisev varaline vastutus, mis laieneb üksnes juriidilise isiku, mitte 
tema   liikmete   varale.   Kuid   seaduses   sätestatud   juhtudel   vastutavad   juriidilise   isiku 
liikmed või osanikud juriidilise isiku kohustuste eest täiendavalt ka oma varaga (TSÜS 
§ 45 lg. 2). Juriidilisel isikul võivad olla oma palgalised töötajad. 
Lähtudes tegevuse eesmärkidest, võib juriidiline isik omandada õigusi ja võtta endale 
kohustusi, mis tulenevad kas seadusest või tekivad juriidilise isiku praktilise tegevuse 
tulemusena. Seega esineb juriidiline isik subjektina, keda õiguskord tunnustab ja kaitseb.
2. Õigus- ja teovõime 
Kehtiva   õiguskorra   kohaselt   võivad   juriidilisel   isikul   olla   kõik   tsiviilõigused   ja 
kohustused, välja arvatud need, mis on omased ainult inimesele. Juriidilise isiku   õigusvõimet võib piirata üksnes seadusega (TSÜS § 37 lg. 5). Avalik-õiguslike juriidiliste 
isikute   õigusvõime   nii   avalik-õiguslikes   kui   ka   eraõiguslikes   suhetes   sätestatakse 
seadusega või selle alusel. Nende õigused omanikuna võivad olla piiratumad eraõiguslike 
juriidiliste isikutega võrreldes. Neil ei või olla tsiviilõigusi ja kohustusi, mis on vastuolus 
nende eesmärkidega (TSÜS § 37 lg. 6). 
Eraõiguslik   juriidiline   isik   omandab   õigusvõime   seaduses   ettenähtud   registrisse 
kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti (TSÜS § 37 lg. 1). Avalik-õigusliku juriidilise 
isiku ja seaduses sätestatud juhtudel ka eraõigusliku juriidilise isiku õigusvõime tekib 
seaduses sätestatud ajast (TSÜS § 37 lg. 3). 
Oluliseks tunnuseks, mille abil võib eristada avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke juriidilisi 
isikuid,  on  nende  loomise  kord. Avalik-õiguslik  juriidiline  isik  luuakse  kas kõrgeima 
riigivõimuorgani   aktiga -   seadusega   või   selle   alusel,   nn.   korralduskorras,   s.t.   seadus 
delegeerib   selle   õiguse   või   kohustuse   teistele   organitele   või   iseseisvatele 
õigussubjektidele. 
Tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   § 6  1. lõige   sätestab   siin   küll   põhimõtte,   et   avalik-
õiguslik juriidiline isik on juriidiline isik, mis on loodud seaduse alusel avalikes huvides, 
kuid samas märgib seaduse § 36, et juriidilise isiku võib asutada teatud liiki juriidilise 
isiku kohta käiva seaduse alusel või otse selle juriidilise isiku kohta käiva seadusega. 
Seega võib avalik-õigusliku juriidilise isiku luua otse seadusega või nähakse seaduses 
ette   nende   loomine   teiste   volitatud   organite   poolt.   Nii   näiteks   loodi   seadustega 
Kultuurkapital ja Keskkonnafond. Üldiselt ei ole seadustes täiendavalt sätestatud seda 
momenti, millal tekib vastava avalik-õigusliku juriiidilise isiku õigusvõime. Kui see on 
sätestamata, siis tekib õigusvõime seaduse jõustumise hetkest.  47


Korralduskorras   loodavate   avalik-õiguslike   juriidiliste   isikute   näite   võib   tuua 
rahvaraamatukogu seadusest. Nii on rahvaraamatukogu asutajaks riigi valitsusasutus või 
kohaliku   omavalituse   täitevorgan.   Vastavalt   seadusele   võib   üldkasutatav 
rahvaraamatukogu   olla   juriidiline   isik.   Avalik-õiguslike   juriidiliste   isikute   loomine 
nimetatud korras toimub õigusaktiga. 
Oma eesmärke ja õigusvõimet realiseerib juriidiline isik organite kaudu, kellele pannakse 
institustiooni   sisemine   organisatsiooniline   juhtimine   ning   tema   esindamine   väljaspool 
juriidilist   isikut.   Teiste   sõnadega   öeldes   on   juriidilised   isikud   teovõimelised   niivõrd, 
kuivõrd on kujundatud seaduse järgi selleks nõutavad organid. 
Eraõigusliku   juriidilise   isiku   organid   on   üldkoosolek   ja   juhatus,   kui   seaduses   ei   ole 
sätestatud teisiti (TSÜS § 44 lg. 1). Avalik-õigusliku juriidilise isiku organid sätestatakse 
seaduses (TSÜS § 44 lg. 2). 
Vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seadusele on juriidilise isiku tsiviilõiguslik teovõime 
võime   oma   esindaja   tegudega   omandada   õigusvõime   piires   tsiviilõigusi   ja   võtta 
tsiviilkohustusi, samuti neid muuta ja lõpetada. Eraõigusliku juriidilise isiku seaduslik 
esindaja on juhatus või seda asendav organ, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Avalik-
õigusliku   juriidilise   isiku   esinduse   sätestab   seadus.   Kohaliku   omavalitsusüksuse 
esindamise   korra   kehtestab   linna-   või   vallavolikogu.   Kohtus   esindab   valda   või   linna 
valla- või linnavalitsus. Esindamise küsimus on aktuaalne ka riigi kui avalik õigusliku 
isiku suhtes. 
3. Põhikiri 
Juriidilisel isikul on põhikiri või seaduses ettenähtud juhtudel ühinguleping. Seaduses 
sätestatud   juhtudel   võib   juriidiline   isik   tegutseda   seaduse   alusel   ka   põhikirja   või 
ühingulepinguta (TSÜS § 39). Avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel on reeglina põhikiri, 
kus   fikseeritakse   institutsiooni   eesmärgid,   ülesanded,   organisatsiooniline   struktuur, 
vahendite kasutamise kord, organite pädevus, töö- ja likvideerimise kord jne. Seaduses 
nähakse ette ka avalik-õigusliku juriidilise isiku põhikirja kinnitmise kord. Nii kinnitab 
Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni põhikirjad Ringhäälingu nõukogu (RS § 24 lg. 3). 
Kuid mitte alati ei ole avalik-õigusliku juriidilise isiku tegevuse aluseks (üheks aluseks) 
põhikiri. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 57 näeb ette võimaluse, kui juriidiline isik 
luuakse   seadusega   või   seaduse   alusel   ning   selles   sisalduvad   sätted   erinevad 
tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   II   osa   3. peatüki   sätetest,   siis   kohaldatakse   vastavate 
eriseaduste sätted (lex specialis derogat generali). Näiteks sätestab kohaliku omavalitsuse 
korralduse seadus, et vallal ja linnal on oma põhimäärus. Selles määratletakse antud valla 
või linna ametiasutuste moodustamise kord, õigused, kohustused ja töökord. 
4. Huvi kui kriteerium 
Oluliseks kriteeriumiks avalik-õiguslike ja eraõiguslike juriidiliste isikute eristamisel on 
nende loomise eesmärk ehk huvi. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 6 lõike 1 kohaselt on 
eraõiguslik juriidiline isik juriidiline isik (idem per idem), mis on loodud erahuvides. 
Avalik-õiguslik juriidiline isik on loodud aga avalikes huvides (TSÜS § 6 lg. 2). Avalikud 
huvid   tulenevad   nendest   avalik-õiguslikest   ülesannetest,   mis   on   seaduse   või   muu 
õigusaktiga avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele peale pandud. 
Kui   juriidilise   isiku   tekkimise   asjaolud   on   ebaselged,   tuleb   analüüsida   just   vastava 
institutsiooni sisulist tegevust, kas see kujutab endast avalik-õiguslike haldusülesannete 
täitmist või mitte. 48


5. Liigid 
Eraõiguslikule re iimile alluvad reeglina kasumit taotlevad (tulunduslikud) juriidilised �   isikud   ja   ka   kasumit   mittetaotlevad   (mittetulunduslikud)   juriidilised   isikud,   kes 
põhiülesandena   ei   täida   avalik-õiguslikke   ülesandeid   (heategevad   institutsioonid, 
ametiühingud, mitmesugused fondid jne.). Tsiviilseadustiku üldosa seaduse kohaselt on 
eraõiguslikud   juriidilised   isikud   täisühing,   usaldusühing,   osaühing,   aktsiaselts,   ühistu, 
sihtasutus,   mittetulundusühing   ja   liit   (§ 6   lg. 2).   Seaduses   võib   ette   näha   ka   muid 
eraõiguslikke juriidilisi isikuid. Kokkuvõtlikult - eraõiguslikeks juriidilisteks isikuteks on 
ühendused ja sihtasutused. 
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute liike tsiviilseadustiku üldosa seadus ei anna (v.a. riik 
ja kohalik omavalitsus). Teatud tüüpiliste tunnuste alusel, nagu eespool juba käsitletud, 
võib välja tuua korporatsioonid (ühendused), asutused ja sihtasutused. Liigi tähenduses 
langevad siin kokku ühendused ja sihtasutused. Seega juriidilise isiku liik ei anna meile 
alust avalik-õigusliku ja eraõigusliku juriidilise isiku määratlemiseks. Peale selle võib 
näiteks   erakool,   kuigi   tal   on   avalik-õigusliku   kooliga   palju   ühiseid   tunnuseid,   olla 
eraõiguslik ühendus jne.
6. Riiklik järelevalve 
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse üle teostab riik järelevalvet. Kuid nimetatud 
asjaolu   ei   ole   iseloomulik   ainult   avalik-õiguslikele   juriidilistele   isikutele,   vaid   ka 
eraõiguslikele   juriidilistele   isikutele.   Erinevus   võib   olla   järelevalve   mahus.   Avalik-
õiguslike juriidiliste isikute sisulise tegevuse (tegevuse valdkonna) üle teostatav riiklik 
järelevalve ja seda korraldavad organid on tavaliselt sätestatud juriidilist isikut loonud 
seaduses. Sageli on see fikseeritud aga väga üldiselt, selle sisu ja vormid on piiritlemata. 
Näiteks   Kultuurkapitali   seaduse   § 8  2. lõike kohaselt   teostab   Riigikontroll 
Kultuurkapitali   tegevuse   üle   majanduskontrolli.   Rahvaraamatukogu   seaduse 
§ 9  2. lõike alusel   teostab   järelevalvet   rahvaraamatukogude   võrgu   ja   raamatukogude 
tegevuse üle Kultuuri- ja Haridusministeerium. 
Avalik-õiguslike   juriidiliste   isikute   ja   eraõiguslike   juriidiliste   isikute   piirimail   asuvad 
eraõiguslikud juriidilised isikud, kes seaduse või halduselepingu alusel täidavad avalik-
õiguslikke   haldusülesandeid.   Nad   alluvad   avalik-õiguslikule   re iimile   üksnes   nende �   ülesannete täitmise piirides, ülejäänud osas sätestab selliste juriidiliste isikute õigusliku 
seisundi eraõigus. 
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute määratlemisel tuleb esiteks kindlaks teha, kas vastav 
seadus ei ütle expressis verbis, et tegemist on avalik-õigusliku juriidilise isikuga. Kui see 
puudub,   siis   on   vaja   selgitada   juriidilise   isiku   tekkimise   asjaolusid.   Kui   ka   need   on 
ebaselged,   siis   tuleb   analüüsida   vastava   institutsiooni   sisulist   tegevust,   kas   ta   täidab 
avalik-õiguslikke ülesandeid. 
V. Haldustoimingud ja nende vormid  § 1. Haldustoimingud ja nende liigid
Haldustoimingute liigid ja vormid on niisama mitmekesised kui haldus ise. Nende kaudu 
teadvustatakse   avalikku   administratsiooni,   nad   on   administratsiooni   tegevuse   väliseks 
praktiliseks väljenduseks. Täpsemalt öeldes on avalik administratsioon loodud just nimelt 
vastavate   toimingute   sooritamiseks.   Oma   sisult   võib   haldustoiminguid   liigitada   kahte  49


suurde,   põhiliselt   erinevasse   kategooriasse.   Üks   osa   toiminguid   toob   kaasa   muutusi 
õiguslikku olustikku, teine osa toiminguist sellist toimet ei oma. A.T. Kliimann on neid 
liigitanud   vastavalt   normatiivseteks   ja   normivabadeks   toiminguteks.   Jättes   kõrvale 
teoreetilised   kaalutlused   ning   lähtudes   üksnes   terminoloogilisest   otstarbekusest,   võiks 
neid toiminguid nimetada õigustoiminguteks ja reaaltoiminguteks. See on seotud Eesti 
õiguskorras kasutatavate terminitega, samuti asjaoluga, et mõiste "normatiivne toiming" 
võib   teatud   mõttes   eksitada,   kuna   kehtivas   õiguses   on   käibel   termin   normatiivakt. 
Normatiivtoiming A.T. Kliimanni käsitluse järgi ei ole ainult normatiivaktide, vaid ka 
üksikaktide andmine. 
Reaaltoimingute   hulka   kuuluvad   administratsiooni   faktilised   toimingud,   faktiline   ehk 
materiaalne   tegevus.   Näiteks   liiklusummikute   kõrvaldamine,   tänavate   puhastamine, 
elanikkonna   vaktsineerimine,   koolide,   haiglate,   teatrite   jt.   objektide   ehitamine   jne. 
Halduspraktikas   esineb   tihti   ka   toiminguid,   mille   sisuks   on   mitmesuguste   asjaolude 
teatavakstegemine ja vormiks teatavad dokumendivormis aktid - teated, hoiatused, kutsed 
jne. Nimetatud toimingud moodustavad reaaltoimingute teise liigi ja neid võib tinglikult 
nimetada   teatamistoiminguteks.   Kolmandaks   reaaltoimingute   liigiks   on 
tõestamistoimingud.   Reaaltoimingutele   on   iseloomulik   see,   et   nad   ei   ole   suunatud 
õigussuhete loomisele. Nad ei muuda üldjuhul õiguslikku olustikku. 
Haldusõiguse seisukohalt on muidugi olulisemad õigustoimingud. Sellesse kategooriasse 
kuuluvad   administratsiooni   toimingud,   mille   tulemusena   kehtestatakse   uusi   norme, 
muudetakse ja tühistatakse vanu, luuakse uusi õigussuhteid, muudetakse ja lõpetatakse 
eksisteerivaid. Nende toimingute alusel tekkinud suhetele on iseloomulik see, et siin on 
üheks   pooleks   avalik   administratsioon,   teise   poolena   võivad   esineda   kodanikud, 
juriidilised isikud jt. subjektid. Nimetatud toimingutele on omane õiguslik iseloom, nad 
on   õigusliku   tähendusega,   nende   sihiks   on   õigusliku   tagajärje   tekitamine. 
Õigustoimingute avaldusvormiks on haldusaktid. § 2. Haldusakti mõiste ja tunnused
Haldus   kui   eesmärgistatud   tegevus   on   protsess,   mis   kujutab   endast   administratsiooni 
üksteisele   järgnevate   toimingute   kompleksi.   Haldusaktid   kuuluvad   administratsiooni 
toimingute hulka, on nende vormiks. See tähendab, et haldusaktid on administratsiooni 
toimingute   õiguslikuks   vormiks.   Haldusakti   olemuseks   on   toiming.   Igasugusele 
toimingule on aga omane peale subjekti, eseme ja eesmärgi ka teostamise viis ja iseloom. 
Õigusnormide kehtestamine (muutmine, tühistamine) ja nende subsumeerimine toimub 
administratsiooni (subjekti) tahteavalduse kaudu. See on oluliseks tunnuseks haldusakti 
olemuse määratlemisel. 
Haldusakti   teoorias   määratletakse   haldusakti   formaalsel   ehk   funktsionaalsel   ja 
materiaalsel alusel. 
1. Formaalne määratlus 
Formaalse liigituse aluseks on need funktsioonid, mida avalikku võimu teostav organ 
täidab. Teiste sõnadega öeldes on formaalse liigituse aluseks funktsioon, mida üks või 
teine haldusakti liik täidab. Vastavaid funktsioone teostava organi seisukohalt on iga selle 
organi akt tema funktsiooni akt formaalses mõttes. Siin ei ole tähtis see, kas antud aktiga 
teostatakse  vastava  organi  põhifunktsiooni  või  talle  antud  nn. abistavaid  funktsioone. 
Näiteks   haldusorganite   põhifunktsiooniks   on   materiaalselt   mõistetud   haldusfunktsioon  50


(viib   ellu,   rakendab,   realiseerib   seadusi).   Kuid   haldusorganid   täidavad   ka   kõrval 
funktsioone nn. kahte abistavat funktsiooni - legislatiiv- ja jurisdiktsioonilist funktsiooni. 
Legislatiivfunktsioon   on   põhifunktsiooniks   legislatuurile   (seadusandlikule   kogule   e. 
parlamendile) ja jurisdiktsiooniline funktsioon on põhifunktsiooniks kohtutele. Mõlemad 
nimetatud funktsioonid on kõrvalfunktsioonideks haldusorganitele. 
Seega haldusakt formaalses mõttes on avaliku administratsiooni iga akt, mis on vastu 
võetud   talle   seadusega   peale   pandud   funktsioonide   täitmiseks,   olenemata   sellest,   kas 
realiseeritakse haldus-, legislatiiv- või jurisdiktsioonilist funktsiooni. Siin ei ole oluline 
akti   sisu,   vaid   organ,   kes   selle   akti   vastu   võttis.   Lihtsustatult   öeldes   on   haldusaktid 
formaalses   mõttes   kõik   need   aktid,   mida   võtavad   vastu   haldusorganid.   Oma   sisult 
(materialselt   määratluselt),   mille   määrab   ära   vastav   funktsioon,   võivad   formaalselt 
mõistetud haldusaktid olla erinevad. 
Nagu   märgitud,   on   avalikule   administratsioonile   üle   antud   teatud   osa 
legislatiivfunktsioonist,   mis   on   riigipraktikas   omandanud   alalise   tähenduse.   Selle 
põhjuseks on ajafaktor ja kogu riikluse arnegu eripära kaasajal. Esimene põhjus on seotud 
teatud   kriisiolukordadega,   mis   võivad   takistada   parlamendi   funktsioneerimist   või 
nõuavad kiiret reageerimist. Teine põhjus tuleneb riigi sotsiaalsete ülesannete kasvust, 
riigi   kui   jaotaja   funktsioonidest,   mis   nõuavad   pidevat   ja   põhjalikku   õiguslikku 
reguleerimist. Siit ka alternatiiv, kas osa õigusloomest anda üle administratsioonile või 
jätta kogu legislatiivfunktsioon parlamendile, mis toob paratamatult kaasa viimase nii 
kvalitatiivse   kui   ka   kvantitatiivse   ülekoormamise   ja   seadusandluse   kui   protsessi 
aeglustumise. Kaasaegsed riigid on läinud esimest teed. Seega võtavad haldusorganid 
vastu legislatiivakte ehk teiste sõnadega öeldes annavad nad õigusakte, mis sisaldavad 
õigusnorme (on legislatiivfunktsiooni sisuks). Selliseid administratsiooni poolt antud akte 
nimetatakse ka materiaalseteks seadusteks. 
Administratsioon täidab teatud osas ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. Selle teostamisel 
annab ta jurisdiktsioonilisi ehk õigusemõistmise akte. Näiteks kui politseiprefekt teeb 
haldusõiguserikkumise asjas otsuse, siis on see jurisdiktsiooniline akt materiaalses mõttes 
ja samal ajal ka haldusakt formaalses mõttes. 
Oma põhifunktsiooni, haldusfunktsiooni täitmisel annab administratsioon materiaalselt 
mõistetud haldusakte. 
Iga põhifunktsiooni akt on selle funktsiooni akt materiaalses mõttes. Seega haldusaktid 
formaalses mõttes on materiaalselt mõistetud haldus-, legislatiiv- ja jurisdiktsioonilised 
aktid.
2. Materiaalne määratlus 
Materiaalse liigituse aluseks on funktsioon, mida täidetakse. Funktsiooni olemus, tema 
sisu määrab ära ka vastava õigusakti sisu. Järelikult materiaalselt mõistetud haldusakti 
sisu määrab ära haldusfunktsioon. Kuna haldusfunktsiooni sisuks on täidesaatmine, siis 
materiaalselt   mõistetud   haldusakt   on   eelkõige   täitevakt,   temaga   korraldatakse 
üksikjuhtumeid (registreeritavaid juhtumeid). A.T. Kliiman liigitas nii haldusaktid kui ka 
jurisdiktsioonilised   aktid   eksekutiivaktide   kategooriasse.   Tema   määratluse   järgi   on 
haldusakt   materiaalses   mõttes   primaarne   eksekutiivakt   ja   jurisdiktsiooniline   akt 
sekundaarne eksekutiivakt. Selle käsitluse alusel on jurisdiktsiooniline akt sekundaarne 
selles mõttes, et ta asub küsimust alles siis otsustama, kui see on juba kord teiste isikute 
poolt   otsustatud.   Näiteks   halduskohus   hakkab   vaidlust   lahendama   üksnes   siis,   kui  51


vaidluse   esemeks   olevat   küsimust   on   administratsioon   juba   käsitlenud   (kaevatakse 
administratsiooni antud akti peale). 
Kaasaegse   Saksa   haldusõigusteooria   rajaja   Otto   Mayer   on   materiaalselt   mõistetud 
haldusakti  määratlenud  kui  halduse  juurde kuuluvat  pretseptiivset  otsust,  mis  määrab 
üksikjuhtudel alamatele ära, mis peab nende jaoks õige olema. Saksa haldusõigusteadus 
ja   praktika   on   põhiliselt   lähtunud   tema   antud   haldusakti   mõiste   määratlusest.   Nii 
defineeritakse Saksa haldusmenetluse seaduses haldusakti järgmiselt: haldusakt on iga 
korraldus,   otsus   või   muu   pretseptiivne   abinõu,   mida   ametiasutus   võtab   tarvitusele 
üksikjuhtumi reguleerimiseks avaliku õiguse valdkonnas ja mille vahetu õigustoime on 
suunatud välja. 
Eesti   õiguskorras   ei   ole   antud   materiaalselt   mõistetud   haldusakti   legaaldefinitsiooni. 
Seepärast põhineb järgnev haldusakti tunnuste analüüs kontinentaalses õigussüsteemis 
aktsepteeritud käsitlusel. Haldusakti tunnused on: 
1)   tal   on   regulatiivne   iseloom.   Reguleerimine   on   õiguslikult   siduv   korraldus, 
tahteavalduse   või   tahteavalduste   selgitus,   mis   on   suunatud   õiguslike   tagajärgede 
saavutamisele. Õiguslikud tagajärjed seisnevad selles, et luua, muuta või tühistada õigusi 
ja/või kohustusi või neid siduvalt kindlaks määrata; 
2)   tal   on   pretseptiivne   iseloom.   Haldusaktiga   teostatakse   avalikku   võimu.   Tema 
regulatiivsuse tagatiseks on avalik võim. Seetõttu on ka aktis sisalduvad ettekirjutused 
kohustuslikud. Haldusaktiga teostatakse materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni ja teda 
sooritatakse avaliku õiguse, täpsemalt öeldes haldusõiguse valdkonnas; 
3)   ta   reguleerib   üksikjuhtumeid.   See   on   materiaalselt   mõistetud   haldusakti   üks 
olulisemaid   tunnuseid,   mis   võimaldab   teda   eristada   legislatiivaktidest.   Viimased 
sisaldavad   õigusnorme,   mis   reguleerivad   abstraktsel   hulgal   juhtumeid.   Haldusakt 
reguleerib üksikjuhtumeid ja ta on suunatud individualiseeritud subjektile. Seega on tal 
konkreetne individuaalne iseloom. Individuaalsus ei ole kvantitatiivne vaid kvalitatiivne 
näitaja. Nii on haldusakt, millega autasustatakse paljusid inimesi, haldusakt materiaalses 
mõttes, kuna siin on adressaadid individualiseeritud, vaatamata sellele, et neid on palju. 
Keerulisem on aga näiteks sellise haldusakti määratlemine, mis esmavaatlusel reguleerib 
küll   üksikjuhtumit,   kuid   on   adresseeritud   abstraktsele   hulgale   adressaatidele.   Näiteks 
haldusakt, mis antakse seoses konkreetse nakkushaiguse, ütleme düsenteeriapuhanguga, 
ja mis keelab teatud puuviljaga kui nakkuse allikaga kauplemise. See keeld puudutab nii 
kauplusi   kui   ka   üksikisikuid.   Ühest   küljest   on   siin   tegemist   üksikjuhtumiga 
(düsenteeriapuhang), teisest küljest aga abstraktse hulga adressaatidega. Lähem analüüs 
võimaldab siin väita, et konkreetne nakkushaigus on siin reguleerimise põhjuseks, mitte 
esemeks. Selleks on teatud puuvilja müük kui abstraktne hulk juhtumeid. Seega on antud 
juhul tegemist abstraktse regulatsiooniga ning legislatiivaktiga; 
4)   teda   annab   välja   vastav   avalikku   võimu   teostav   organ.   Selleks   võib   olla   nii 
haldusorgan, kellele haldusfunktsioon on põhifunktsiooniks, kui ka legislatuur ja kohus, 
kellele haldus on kõrvalfunktsiooniks. 
Kokkuvõtlikult   võib   öelda,   et   haldusakt   materiaalses   mõttes   on   haldusfunktsiooni 
teostamise akt, mis reguleerib üksikjuhtumeid. 
Haldusakti määratlemisel on praktiline tähtsus. Näiteks vaatavad halduskohtud kaebusi ja 
proteste läbi üksnes materiaalselt mõistetud haldusaktide peale.  52


§3. Haldusakti liigid 
Järgnev käsitlus põhineb haldusaktide formaalsel määratlusel. 
1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 
Formaalselt mõistetud haldusaktide liigituse aluseks võib olla nende sisu ehk õiguslikud 
omadused.   Selle   kohaselt   saab   haldusaktid   liigitada   kahte   erinevasse   kategooriasse. 
Esimese moodustavad aktid, mis sisaldavad õigusnorme, teise, mis neid ei sisalda. 
A.T. Kliimann   kasutas   siin   mõisteid   üld-   ja   üksikaktid.   Üldaktide   ülesanne   on   anda 
üldnorme   (õigusnorme),   mis   reguleerivad   abstraktset   hulka   juhtumeid.   Üksikaktid 
korraldavad   registreeritavaid   juhtumeid   ja   loovad   selles   mõttes   üksiknorme. 
A.T. Kliimanni   käsitlust   on   aktsepteeritud   ka   positiivses   õiguses.   Näiteks   kohaliku 
omavalitsuse korralduse seadus liigitab volikogu ja valitsuse aktid üld- ja üksikaktideks. 
Üldaktid on seega haldusaktid, mis sisaldavad obligatoorselt õigusnorme ehk abstraktseid 
üldkohustuslikke käitumiseeskirju. Üksikakt reguleerib aga üksikjuhtumeid. 
1992.a.   vastuvõetud   põhiseadus   tõi   Eesti   õiguskorda   uue   mõiste - õigustloovad   aktid. 
Põhiseaduse   § 139   kohaselt   teostab   õiguskantsler   järelevalvet   seadusandliku   ja 
täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja 
seadustele vastavuse üle. Lähtudes õiguspraktikas väljakujunenud arusaamadest, samuti 
teoreetilistest   seisukohtadest   võib   väita,   et   õigustloov   haldusakt   on   legislatiivakt.   Ta 
sisaldab   õigusnorme.   Näiteks   ei   ole   halduskohtumenetluse   seadustiku   § 3  2. lõike 
2. punkti järgi halduskohtu pädevuses taotluste ja kaebuste lahendamine õigustloova akti 
peale,   mis   kuuluvad   lahendamisele   põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtumenetluse 
seadusega sätestatud korras. Nimetatud seadustiku loogika järgi jagunevad haldusaktid 
õigustloovateks ehk üldaktideks ja mitteõigustloovateks ehk üksikaktideks. 
Positiivses õiguses on käibel ka mõiste "normatiivakt". Näiteks toob töökaitseseaduse § 4 
teiste õigusaktide nimetuste kõrval ära ka termini "normatiivakt". Teoorias mõistetakse 
normatiivakti   all   kompetentse   organi   ametlikku   akti - dokumenti,   mis   sisaldab 
õigusnorme.   Sellel   alusel   liigitatakse   haldusakte   normatiivaktideks   ja 
individuaalaktideks. Viimased ei sisalda õigusnorme.
2. Liigitus vormi alusel 
Vormilised haldusaktid on sellised, millele kehtiv õigus on kehtestanud kindla vormi, 
kindla väliskuju. Vormivabadele aktidele sellist nõuet püstitatud ei ole. Nii vormilised kui 
ka   vormivabad   haldusaktid   toimetatakse   põhimõtteliselt   kirjalikult,   kuid   mitte   alati. 
Vormivabad   aktid   võivad   olla   ka   suulised.   Näiteks   vormivaba   suuline   haldusakt   on 
politseiametniku poolt oma kohustuse täitmisel avalikku korda kaitstes antud seaduslik 
korraldus. Selle tahtliku eiramise eest näeb haldusõiguserikkumiste seadustiku § 143 ette 
halduskaristuse. 
Omaette   haldusaktide   kategooria   moodustavad   liiklusmärgid.   Näiteks   ristteel   liiklust 
reguleeriva politseiametniku märguanded on haldusaktid. Sama võib öelda ka liiklust 
reguleerivate   valgusfoori  märguannete   ja  liiklusmärkide  kohta.   Kuna  kehtiv   õigus  on 
neile   kehtestanud   kindla   vormi,   siis   võib   nimetatud   märguandeid   ja   märke   tinglikult 
liigitada vormiliste haldusaktide kategooriasse. 
Oma töös "Administratiivakti teooria" liigitab A.T. Kliimann aktid vormi  alusel ehtsa 
vormiga   aktideks   ja   ebaehtsa   vormiga   aktideks.   Ehtsa   vormiga   aktidel   on   vorm   akti  53


konstitutiivne osa, selle puudumisel muutub akt õiguslikult olematuks. Ebaehtsa vormiga 
aktide puhul on vorm akti kehtejõu suhtes indiferentne. Ta võib olla, kuid ei tarvitse olla. 
3. Liigitus nimetuse alusel 
Seadustes on kindlaks määratud, millise nimetusega haldusakte millised organid vastu 
võtavad. Nii annab Vabariigi Valitsus määrusi ja korraldusi, minister määrusi ja käskkirju, 
kohaliku omavalitsusüksuse organid määrusi, otsuseid ja korraldusi.
4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 
Sellel alusel võib haldusakte liigitada riigihaldusorganite vastu võetud haldusaktideks ja 
õiguslikult   iseseisvate   haldusekandjate   antud   haldusaktideks   (statuutideks). 
Põhimõtteliselt ei rakendu siin haldusaktide astendus nende juriidilise kehtejõu alusel. Nii 
on Vabariigi Valitsuse määrused ja kohaliku omavalitsusüksuse volikogu määrused oma 
õigusjõult võrdväärsed. 
Haldusaktide   liigituse   aluseid   võib   tuua   veelgi,   seetõttu   ei   ole   antud   käsitlus   ka 
ammendav. Põhjalikult on haldusaktide liigituse probleemiga tegelnud A.T. Kliimann.  §4. Halduse üldaktid 
Halduse   üldaktid   kuuluvad   formaalselt   mõistetud   haldusaktide   kategooriasse.   Haldusakti 
teoorias eristatakse halduse üldaktide hulgas dekreete ja määrusi, selle aluseks on nende 
juriidiline jõuastendus. 
1. Dekreet 
Haldusakti   teooria   kohaselt   on   halduse   üldaktide   hulgas   esimesel   jõuastmel   dekreedid. 
Dekreete võib eristada kolme tunnuse alusel: 
1) dekreet on alati üldakt. See tähendab, et ta sisaldab õigusnorme. Iga dekreet on oma 
materiaalselt sisult legislatiivakt ehk materiaalne seadus; 
2)   dekreet   on   üldakt,   mida   teostab   üksnes   avalik   administratsioon,   kelle   peamiseks 
ülesandeks   on   haldusfunktsiooni   teostamine.   Sellest   tulenevalt   on   dekreet   haldusakt 
formaalses mõttes; 
3) dekreedil on eriline juriidiline kehtejõud. Dekreediga on tegemist üksnes siis, kui tal on 
seadusega   võrdne   õigusjõud.   Järelikult   konkureerivad   dekreedid   oma   juriidiliselt   jõult 
seadustega.   Vastavalt   sellele,   kuidas   dekreedis   domineerib   üks   või   teine   nimetatud 
tunnustest, võib neid liigitada kolme rühma: 
1) dekreetseadused; 
2) erakorralised dekreedid; 
3) hädadekreedid. 
Dekreetseadusi   annab   administratsioon   põhiseadusliku   pädevuse   piires   vastavate 
valdkondade iseseisvaks reguleerimiseks. Neile on iseloomulikud järgmised tunnused: 
1) dekreetseadus asendab oma pädevuse piires täielikult seadust. Siin ei kehti põhimõte, et 
dekreete saab anda üksnes seaduse alusel ja täitmiseks; 
2)   dekreetseadusel   on   seadustega   võrdne   õiguslik   alus - põhiseadus.   See   tähendab,   et 
dekreetseaduste andmise õigus on sätestatud põhiseaduses; 
3)  dekreetseadusi   annab  administratsioon.  Tavaliselt  on  selleks  riigipea.  Dekreetseaduste 
andmine on iseloomulik detsentraliseeritud legislatsiooniga riikidele. Siin on tavaliselt läbi 
viidud legislatsooni valdkondade piiritlemine parlamendi ja haldusorganite vahel.  54


Erakorralisi   dekreete   antakse   välja   põhiseaduse   alusel   ning   eriseadustega   määratud 
tingimustel   ja   korras   riigikaitse   eesmärgil.   Erakorralistele   dekreetidele   on   iseloomulikud 
järgmised momendid: 
1) erakorralise dekreedi eesmärk on tagada riigi julgeolek. Reeglina võib neid anda siis, kui 
kogu riigis või selle osas on kehtestatud erakorraline seisukord; 
2)   erakorralise   dekreedi   õiguslikuks   aluseks   on   põhiseadus   ja   vastavad   eriseadused. 
Põhiseaduses sätestatakse tavaliselt selle õiguse ulatus, seda teostavad organid ja teostamise 
üldine protseduur. Erakorralised dekreedid erinevad selles suhtes dekreetseadustest. Viimaste 
aluseks on üksnes põhiseadus; 
3) erakorralise dekreedi teostajaks on avalik administratsioon. Selleks on tavaliselt riigipea, 
harvem mõni teine riigiorgan. 
Hädadekreet on üldakt, mida antakse kehtivas õiguses määratletud nn. hädaolukordades. 
Hädadekreedi olulisteks tunnusteks on: 
1)   hädadekreeti   teostatakse   üksnes   hädaolukordades.   Viimased   sätestatakse   tavaliselt 
põhiseaduses, erandlikult ka eriseadustes. Nn. hädaolukorraks võivad olla loodusõnnetused, 
epideemiad, ökoloogilised katastroofid jne.; 
2) hädadekreet asendab oma juriidiliselt jõult seadusi, kusjuures ta võib ka seadusi muuta ja 
tühistada. Nimetatud asjaolu eristab hädadekreeti teistest dekreetidest; 
3) hädadekreedi andjaks on administratsioon, tavaliselt riigipea või valitsus. 
2. Seadlus 
Eesti põhiseadus dekreete expressis verbis ei nimeta. Küll on aga §s 109 sätestatud, et kui 
Riigikogu ei saa kokku tulla, võib Vabariigi President edasilükkamatute riiklike vajaduste 
korral   anda   seaduse   jõuga   seadlusi.   Kuna   president   oma   funktsioonide   kohaselt   kuulub 
haldusorganite   hulka,   võib   öelda,   et   seadluste   puhul   on   tegemist   formaalselt   mõistetud 
haldusaktidega. Seadluste juriidiline jõud on võrdne seadustega. Põhiseaduse § 110 kohaselt 
ei saa presidendi seadlustega kehtestada, muuta ega tühistada põhiseadust ega põhiseaduse 
§s   104   loetletud   seadusi   (nn.   konstitutsioonilisi   seadusi),   riiklikke   makse   kehtestavaid 
seadusi ega riigieelarvet. Järelikult saab presidendi seadlustega muuta ja tühistada seadusi 
(v.a. §s 110 loetletuid). Nimetatud tunnuste järgi kuuluvad presidendi seadlused kindlasti 
dekreetide hulka. Põhiseadus ei täpsusta, mida kujutavad endast edasilükkamatud riiklikud 
vajadused.   Selle   küsimuse   otsustab   president   suvaliselt.   Põhiseadus   ei   sätesta   ka   neid 
juhtumeid, kui Riigikogu ei saa kokku tulla. Mõeldavad on nii eriolukord, mille Vabariigi 
Valitsus   kuulutab   välja   loodusõnnetuse   ja   katastroofi   korral   või   nakkushaiguse   leviku 
tõkestamiseks kogu riigis või selle osas (§ 87 p. 8), sõjaseisukord (§ 129) kui ka erakorraline 
seisukord   (§ 129).   Igal   juhul   eeldab   see   objektiivse   takistuse   olemasolu.   Põhiseadusest 
tulenevate kriteeriumide alusel ei saa määratleda seadluse kuulumist ühe või teise dekreedi 
liiki, kuigi tal on hädadekreedi tunnused (muudab ja tühistab seadusi). 
Kontrasignatuuri põhimõtte alusel kontrollivad presidendi seadlusandlusõigust nii Riigikogu 
esimees   kui   ka   peaminister.   See   võimaldab   välistada   ka   selle   erakorralise   õiguse 
kuritarvitamise. 
Seaduste ja seadluste vahelisi võimalikke kollisioone lahendatakse sellel teel, et seadlustele 
omistatakse juriidiline jõud vaid seniks, kuni kokkutulnud parlament seda tunnistab. Kui 
Riigikogu   on   kokku   tulnud,   esitab  Vabariigi   President   seadlused   Riigikogule,   kes   võtab 
viivitamatult vastu nende kinnitamise või tühistamise seaduse. 55


3. Määrus 
Määrus on seadusele alluv halduse üldakt. Teda iseloomustavad kolm eritunnust: 
1) määrus on obligatoorselt üldakt. Ta peab sisaldama norme, mis reguleerivad abstraktset 
hulka juhtumeid. Määrus on seega oma materiaalselt sisult legislatiivakt, materiaalne seadus, 
mille kaudu toimub positiivse õiguse loomine; 
2)   määrusi   annavad   haldusorganid,   kelle   ülesandeks   on   haldusfunktsiooni   teostamine. 
Iseseisva kohtuorganisatsiooni olemasolu korral võivad määrusi kehtestada põhimõtteliselt 
ka   kõrgemalseisvad   kohtud.   Sellisel   juhul   lahendatakse   määrustega   kohtuorganisatsiooni 
kuuluvate isikute teenistuslikke ja muid kohtusüsteemi internseid asju (mitte õigusmõistmise 
asju). Eesti õiguskord seda ette ei näe. I ja II astme kohtud on nii organisatsiooniliselt kui ka 
majanduslikult allutatud justiitsministeeriumile; 
3)   määrus   on   seadusele   alluv   üldakt.   Selle   tunnuse   alusel   erineb   määrus   seadlusest 
(dekreedist). Määrus peab alati lähtuma põhiseadusest ja seadustest, mis evivad määruste 
suhtes kõrgemat juriidilist jõudu. 
Määruste   andmine   administratsiooni   poolt   on   sisuliselt   legislatiivfunktsiooni   teostamine, 
mille   on   delegeerinud   legislatuur.   Seega   sõltub   üksnes   legislatuurist,   keda,   millises 
küsimuses   ja   millises   ulatuses   ta   volitab   määrusi   andma.   Seda   teostatakse   volituse   ehk 
delegatsiooni   abil.   Õigusteooria   ja   praktika   tunnevad   kaht   volituse   liiki,   need   on   nn. 
generaaldelegatsioon (üldvolitus) ja spetsiaaldelegatsioon (erivolitus). Generaaldelegatsioon 
kujutab endast üldiselt määratletud volitust määruste andmiseks, mis võib olla sätestatud 
põhiseaduses   või   seadustes.   See   on   pädevus   kestvaks   teostamiseks.   Spetsiaalvolituse   all 
mõeldakse ühekordset volitust määruse andmiseks, mis on sätestatud konkreetses seaduses. 
Juba selle sajandi kahekümnendatel aastatel kirjutas F. Fleiner, et õigusriigi ideele vastab 
kõige   paremini   spetsiaaldelegatsioon.   Lähtudes   legaalsuse   printsiibist   ning   õigusriigi 
põhimõtetest, tuleks ülddelegatsiooni, mis sisaldub põhiseaduses või nn. üldseadustes, kus 
sätestatakse vastava organi pädevus, käsitleda kui pädevuse üldist alust, komponeneti, mitte 
kui   volitust   kestvaks   tegutsemiseks.   Erandjuhtudel   võib   kõne   alla   tulla   eriseadustes 
sätestatud   generaaldelegatsioon,   mis   näeb   ette   nii   esemeliselt   kui   ka   ajaliselt   piiratud 
määrusandlusvolituse. See tähendaks volitust kindlaks ajaks ja kindlateks toiminguteks. Kui 
need on teostatud, lõpeb ka volitus. 
Delegatsiooni   edasivolitamine   ehk   nn.   subdelegatsioon   määruste   andmiseks   ei   ole 
üldreeglina   lubatud,   välja   arvatud   juhud,   kui   seadus   seda  expressis   verbis  lubab. 
Määrusandlusõigust volitavaks organiks saab olla üksnes seadusandlik organ. 
Määrusandlusõiguse mahu järgi võib eristada kolme liiki määrusi: 
1) intra legem määrused on haldusaktid, millega administratsioon on volitatud täitma, ellu 
viima   seadust.   Selline   määrus   konkretiseerib   neid   norme,   mis   sisalduvad   rakendatavas 
seaduses. Intra legem määruses ei tohi olla ühtegi normi, mis ei ole kooskõlas rakendatava 
seadusega; 
2) praeter legem määrused on haldusaktid, mida antakse suhete reguleerimiseks, mis on seni 
seaduse poolt reguleerimata. Selles mõttes nad asendavad seadust. Praeter legem määrused 
peavad   olema   kooskõlas   ja   vastama   nendele   tingimustele,   mis   on   sätestatud   volitavas 
seaduses   ning   nad   ei   tohi   minna   vastuollu   varasemate   seadustega,   mis   reguleerivad 
ligilähedasi   valdkondi.   Legaalsuse   põhimõttega   ei   ole   kooskõlas   volitus  praeter   legem 
määruste   andmiseks   üldiselt.   Tegemist   saab   olla   igakordse   volitusega,   kus   täpselt 
sätestatakse reguleerimise valdkond ja aeg;  56


3)  contra   legem  määrus   on   haldusakt,   millega   muudetakse   või   tühistatakse   seadusi. 
Nimetatud määrust kaasajal demokraatlike riikide praktikas ei kasutata, kuna ta on otseses 
vastuolus õigusriigi põhimõtetega. 
Nii  praeter  kui ka  contra legem  määrused asendavad sisuliselt seadusi, täidavad nii öelda 
puhast legislatiivfunktsiooni. Määrused on oma olemuselt secundum legem üldaktid. 
Põhiseaduse § 87 p. 6 ja § 94 kohaselt annavad Vabariigi Valitsus ja minister, kes juhib 
ministeeriumi, seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Legaalkonstruktsioon "seaduse alusel ja 
täitmiseks" võimaldab teha järgmised järeldused: 
1) määruse andmiseks peab olema seaduse volitus, alus seaduse näol; 
2) määrusega täidetakse, rakendatakse seadust. Seda rõhutab ka põhiseaduse § 87 p. 3, mis 
sätestab, et Vabariigi Valitsus korraldab seaduste, Riigikogu otsuste ja Vabariigi Presidendi 
aktide täitmist; 
3) üldjuhul saab siin tegemist olla intra legem määrustega. See tuleneb ka põhiseaduse § 3 
sõnast ja mõttest - riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate 
seaduste alusel. 
Problemaatiline   on   küsimus,   kas   piisab   üksnes   olemasolevast   seadusest,   mis   ei   sisalda 
konkreetseid   või   konkreetset   delegatsiooninormi,   et   asuda   teda   määrustega   täitma. 
Õigusteoorias, samuti demokraatlike riikide õiguspraktikas on asutud üldjuhul seisukohale, 
et seaduses peab olema vastav delegatsiooninorm või vähemalt peab see tulenema seaduse 
sisust ja mõttest ning olema kodanikule arusaadav. Kodanikule peab olema võimalus teada, 
eeldada, et administratsioon hakkab oma määrustega üht või teist küsimust reguleerima, 
samuti   see,   millise   ulatuse   ja   sisuga   see   regulatsioon   olla   võib.   Mida   regulatiivsem   on 
seadus,   seda   suurema   tõenäosusega   tagatakse   halduse   legaalsus,   ehk,   täpsemini   öeldes, 
eeldab   legaalsuse   printsiip   seaduse   põhjalikku   regulatiivsust,   mis   võimaldab   vältida 
administratsiooni omavoli. 
Keerulisem   on   küsimus   sellest,   kas   kehtiv   põhiseadus   võimaldab   anda  praeter   legem 
määrusi. Õigusteadlane V. Lang jõudis põhjalikult 1937.a. põhiseaduse määrusandlusõiguse 
alust analüüsides järeldusele, et legaalkonstruktsioon "määrusandlus seaduse alusel" lubab 
praeter   legem  määruste   andmist.   Samal   seisukohal   on   olnud   ka   Austria   põhiseaduse 
tõlgendajad.   Näiteks   väitis   L. Adamovich,   et   konstruktsioon   "auf   Grund   der   Gesetze" 
(seaduste alusel) lubab  praeter legem  määrusi. Selline järeldus on teatud mõttes loogiline, 
sest seadus, millega delegeeritakse praeter legem määrust andma, on aluseks määrusele ning 
samaaegselt täidetakse nimetatud määrusega ka volitusseadust, selles sisalduvat kohustust 
õiguslikult reguleerida ühte või teist valdkonda. Muidugi, legaalsuse põhimõte nõuab siin 
volituse täpset, nii ajalist kui ka esemelist piiritlemist. Ei saa volitada üldse ja umbmääraselt, 
see oleks otseses vastuolus põhiseaduse §ga 3. Volitus praeter legem määruste andmiseks on 
seotud   ka   muude   põhiseaduslike   piirangutega.   Nii   ei   saa  praeter   legem  määrustega 
korraldada valdkondi, mida reguleerivad konstitutsioonilised seadused (PS § 104), samuti 
piirata   põhiõigusi   ja   vabadusi   (PS   II   ptk.)   ning   muid   valdkondi,   mille   reguleerimiseks 
nähakse põhiseaduses ette seadused või mis kuuluvad teiste riigiorganite pädevusse. Näiteks 
põhiseaduse järgi sätestavad seadused Riigikontrolli korralduse (PS § 137) ja õiguskantsleri 
õigusliku seisundi ning tema kantselei töökorralduse (PS § 144). 
Lähtudes õigusriigi üldistest põhimõtetest, eelkõige võimude lahususe printsiibist, mis on 
sätestatud   ka   Eesti   põhiseaduses,   tuleks  praeter   legem  määrusi   käsitleda   siiski   kui 
erandjuhtumeid.   Sellistena   tulevad   kõne   alla   üksnes   nn.   korramäärused,   millega  57


kehtestatakse   teatud   eeskirju.   Legislatsiooni   puhas   delegeerimine   on   vastuolus 
administratsiooni   legaalsuse   nõudega.   Põhiseaduse   § 3,   kus   sätestatakse,   et   riigivõimu 
teostamise   aluseks  on  põhiseadus  ja  sellega   kooskõlas   olevad  seadused,   eeldab,   et  kõik 
õiguslikku regulatsiooni vajavad valdkonnad tuleb korraldada seadustega. Põhiseadus ei näe 
ette   parlamendi   legislatiivfunktsiooni   detsentraliseerimise   võimalust,   v.a.   presidendi 
seadlused, mida antakse erandolukorras. 
4. Kohaliku omavalitsuse määrus 
Kehtiv õiguskord tunneb ka iseseisvate õigussubjektide, nn. autonoomsete institutsioonide 
määrusi.   Haldusakti   teoorias   nimetatakse   neid   statuutideks.  Autonoomsed   statuudid   on 
riigihaldusorganite   määruste   suhtes   detsentraliseeritud   õigusaktid.   Nad   ei   pea   olema 
kooskõlas   kõrgemalseisvate   riigihaldusorganite   määrustega.   Nad   ei   kuulu   haldusaktide 
hierarhilisse süsteemi. Seetõttu on nimetatud üldaktid oma juriidiliselt jõult täiesti võrdsed 
riigihaldusorganite määrustega. Võimalike kollisioonide korral lahendab vaidluse kohus. See 
on ka tagatiseks nende sõltumatusele riigihaldusorganite aktidest. Statuutide õiguslik olemus 
tuleneb autonoomsetele institutsioonidele seadusega antud autonoomiast, mille raames nad 
võivad   iseseisvalt   vastavaid   valdkondi   reguleerida.   Statuudid   kuuluvad  praeter   legem 
määruste liiki. 
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele annavad valla- ja linnavolikogud ja 
valitsused üldaktidena määrusi. Valdkonnad, mida võib kohaliku omavalitsusüksuse organite  
määrustega   reguleerida,   on   sätestatud   eespool   nimetatud   seaduses.   Näiteks   valla-   ja 
linnavolikogu   ainupädevuses   on   kohalike   maksude   kehtestamine   ja   maksumäärade 
muutmine, koormiste määramine, toetuste andmise korra kehtestamine jne. (KOKS § 22). 
Juriidiliselt olemuselt on nimetatud määrused statuudid ja kuuluvad praeter legem määruste 
hulka. Kuid üksnes selle järgi, et neid määrusi annavad kohaliku omavalitsusüksuse organid, 
ei saa neid määratleda kui statuute, s.t. kui autonoomseid määrusi. Vallad ja linnad võivad 
täita   peale   nn.   oma   ülesannete   ka   kohustusi,   mis   on   neile   pandud   seadusega.   Kui 
seadusandja   sätestab   vastavas   seaduses   volitusnormi,   millega   annab   kohalike 
omavalitsusüksuste   organitele   õiguse   ja   paneb   peale   kohustuse   mingi   küsimuse 
reguleerimiseks, siis sellisel juhul on tegemist määrusega, mis ei ole statuut. Nimetatud aktid 
kuuluvad riigihaldusaktide hierarhilisse süsteemi ning nad peavad olema seega kooskõlas 
riigihalduse keskorganite aktidega. Statuutide ja tavaliste määruste dogmaatilise eristamise 
aluseks   on   autonoomia,   see   on   õigus   seaduse   alusel   iseseisvalt   korraldada   ja   juhtida 
kohalikku elu. Väljaspool autonoomiat antavad määrused ei ole statuudid. 
Millistel autonoomsetel üksustel on õigus anda statuute, seda otsustab seadusandja. 
5. Käskkiri 
Õiguspraktikas on levinud ka selline õigusakt nagu käskkiri. Haldusakti teooria nimetatud 
akti liiki ei käsitle. See tuleneb käskkirja dualistlikust olemusest. Vastavalt sisule võib ta olla 
nii   üld-   kui   ka   üksikakt.   Üldaktina   on   käskkiri   haldusakti   teooria   seisukohalt   määrus, 
vaatamata oma nimetusele. Praktikas võib siiski nende vahel vahet teha ja seda eelkõige 
regulatsiooni mahu ning reguleerivate suhete spetsiifika järgi. Käskkirjade kui üldaktidega 
korraldatakse üldjuhul teenistuslikke vahekordi. Näiteks käskkirjaga kehtestab asutuse juht 
sisekorra   eeskirjad.   Siin   on   tegemist   nn.   siseõigusega,   tema   toime   on   suunatud   vastava 
institutsiooni   sisse.   Sise-   ja   välisõiguse   eristamisel   ei   ole   Eesti   õiguskorras   praktilist 
tähendust. Kui seaduses, kus sätestatakse mingi organi või ametniku pädevus, nähakse ette 
käskkirjade andmise õigus, siis tähendab see eelkõige seda, et nendega saab reguleerida  58


üksnes   teenistuslikke   suhteid.   Välja   arvatud   juhud,   kui   seadusandja  expressis   verbis  ei 
määratle   teda   kui   määrust.   See   tähendab,   et   temaga   võib   kehtestada   abstraktseid 
üldkohustuslikke   käitumiseeskirju,   mis   on   adresseeritud   kolmandatele   isikutele.   Näiteks 
maakonna   valitsemiskorralduse   seaduse   § 9  2. lõike   alusel   annab   maavanem   käskkirju 
maavalitsuse sisemise töö korraldamiseks. 
Käskkirjad üldaktidena kuuluvad Riigikohtu põhiseadusliku järelevalve kohtukolleegiumi 
kontrolli alla. 
Õiguspraktika tunneb ka selliseid mõisteid nagu põhikiri, põhimäärus, juhend, eeskiri jne. 
Kõik nimetatud haldusdokumendid ei ole õiguslikus mõttes haldusaktid, ei ole õigusaktid. Et 
neil oleks juriidiline jõud, tuleb nad kinnitada vastava halduse üldaktiga. Õigusteoreetilisest 
ja   ka   õiguspraktilisest   seisukohast   muutuvad   nad   selle   toiminguga   kas   määrusteks   või 
käskkirjadeks.   Näiteks   käskkirjaga   kinnitamata   ministri   juhend,   mis   on   adresseeritud 
alluvatele, ei ole õigusakt. Ta ei saa olla üksikjuhtumi reguleerimise õiguslikuks aluseks, 
teda ei ole õiguslikult olemas.  §5. Halduse üksikaktid 
1. Korraldus 
Korraldusega   teostab   administratsioon   materiaalselt   mõistetud   haldusfunktsiooni. 
Õigusteoreetilisest seisukohast on korraldus ainukene materiaalselt mõistetud haldusakt. 
See   tähendab,   et   korraldus   ei   sisalda   õigusnorme,   tema   funktsiooniks   on   reguleerida 
üksikjuhtumeid.   Korraldus   on   üksikakt,   millega   midagi   korraldatakse,   kästakse   või 
keelatakse,   kohustatakse   või   õigustatakse.   Korraldusi   kui   õigusakte   annavad   näiteks 
Vabariigi Valitsus (PS § 87 p. 6), maavanemad (MVKS § 9 lg. 2), valla- ja linnavalitsused 
(KOKS § 7 lg. 2) jt. organid. 
Õiguspraktikas   tuntakse   halduse   üksikakte   ka   teiste   akti   nimetuste   all.   Näiteks   võib 
halduse üksikaktiks olla ka eelmises paragrahvis käsitletud käskkiri. Ja seda siis, kui ta 
reguleerib üksikjuhtumeid. Käskkirja andmise õigus kuulub näiteks ministrile, kes juhib 
ministeeriumi (PS § 94), maavanemale (MVKS § 9 lg. 2) jne. Vastavalt põhiseadusele on 
kõrgematel riigiametnikel oma ametkonna juhtimisel samad õigused, mis on seadusega 
antud   ministrile   ministeeriumi   juhina.   Seega   annavad   käkkirju   ka   riigikontrolör, 
õiguskantsler   ja   riigisekretär.  Tüüpiline   näide   käskkirjast   kui   üksikaktist   on   avalikku 
teenistusse võtmine ja sealt vabastamine. 
Materiaalselt   mõistetud   halduse   üksikaktina   käsitleb   kehtiv   õigus   teatud   juhtudel   ka 
otsuseid. Näiteks võtab linna ja valla volikogu üksikaktidena vastu just otsuseid (KOKS 
§ 7 lg. 2). Vajalik on ka teada, et Euroopa õiguses kasutatakse materiaalselt mõistetud 
haldusakti tähistamiseks mõistet "otsus". 
Seega ei piisa üksnes akti nimetusest, et otsustada kas tegemist on halduse üksik- või 
üldaktiga.   Selleks   tuleb   analüüsida   vastava   õigusakti   sisu.   Kui   akt   reguleerib 
üksikjuhtumit,   on   adresseeritud   individualiseeritud   subjektile,   siis   on   tegemist 
üksikaktiga, vaatamata sellele, milline on tema nimetus. Haldusakti teooria seisukohalt 
on siin kõigil juhtudel sisuliselt tegemist korraldusega. 
Halduse üksikaktid alluvad halduskohtu kontrollile.
2. Otsus  59


Otsused   on   halduse   üksikaktid,   millega   administratsioon   lahendab   jurisdiktsioonilisi 
küsimusi.   Seega   on   otsus   jurisdiktsiooniline   akt   materiaalses   mõttes.   Otsused   on 
peamisteks õigusaktideks kohtutele õigusemõistmise funktsiooni teostamisel. Kuna ka 
administratsioon   lahendab   teatud   jurisdiktsioonilisi   küsimusi   otsusega,   siis   on   otsus 
haldusakt formaalses mõttes. Otsusel on kaks iseloomulikku tunnust. Esiteks reguleerib ta 
vahekordi   individuaalselt   määratletud   subjektide   vahel   ja   teiseks   teostatakse   temaga 
jurisdiktsioonilist funktsiooni. 
Otsusega lahendab administratsioon vaidlusi ja kaebusi. Vastavalt avaldustele vastamise 
seadusele   on   riigiasutused,   kohalikud   omavalitsused   ja   nende   ametiisikud   kohustatud 
neile adresseeritud märgukirjad ja avaldused registreerima ning neile kirjalikult vastama. 
Kui   avaldaja   ei   ole   nõus   tema   poolt   esitatud   märgukirja   või   avalduse   põhjal   tehtud 
otsusega,   on   tal   õigus   edasi   kaevata   kõrgemalseisvale   riigiorganile   või   kohtusse, 
omavalitsuse   täitevorgani   otsuse   korral   aga   kas   vastavale   volikogule   või   kohtusse. 
Halduskaebuseks nimetatakse teoorias vaiet, mis esitatakse vaidlust tekitanud õigusakti 
vastuvõtnud   või   toimingu   sooritanud   organi   (ametniku)   kõrgemalseisvale   instantsile. 
Haldusvaie aga on vaie, mis esitatakse vahetult vaidlust tekitanud õigusakti andnud või 
toimingu sooritanud organile (ametnikule). 
Otsustega   lahendatakse   ka   teenistuslikke   distsiplinaarküsimusi   ning 
haldusõiguserikkumise   asju.   Haldusõiguserikkumiste   seadustiku   järgi   kuuluvad   teatud 
haldusõiguserikkumiste   asjad   ametiisikute   pädevusse,   kes   on   volitatud   rakendama 
halduskaristust. 
Otsuste   puhul   tuleb   silmas   pidada   asjaolu,   et   kehtivas   õiguses   ei   kanna   mitte   kõik 
materiaalselt   mõistetud   jurisdiktsioonilised   aktid   otsuste   nimetust.   Näiteks 
distsiplinaarküsimusi võidakse lahendada korralduse või käskkirjaga. Seega on siin sama 
probleem,   mis   korraldustegi   puhul - et   määratleda   akti   õiguslikku   olemust,   tuleb 
analüüsida tema sisu. 
Otsused kui formaalselt mõistetud halduse üksikaktid alluvad halduskohtu kontrollile. 
Kuid sõltuvalt sellest, millises asjas otsus on tehtud, on erinev ka nende menetluse kord 
halduskohtus.   Otsused,   mis   on   tehtud   teenistuslikes   distsiplinaarküsimustes   ja 
haldusvaidluste   lahendamisel,   vaadatakse   halduskohtus   läbi   halduskohtumenetluse 
seadustiku   järgi,   haldusõiguserikkumiste   asjades   tehtud   otsused   aga 
haldusõiguserikkumiste seadustiku alusel. § 6. Haldusleping 
Käesoleval ajal puudub Eesti õiguskorras halduslepingu legaaldefinitsioon, samuti on 
sätestamata tema sisule ja vormile esitatavad nõuded. Küll on nii põhiseaduses kui ka 
seadustes   viiteid   halduslepingu   sõlmimise   võimalustele.   Näiteks   põhiseaduse   § 154 
sätestab,  et  kohalikule  omavalitsusele  võib  panna  kohustusi ainult  seaduse  alusel  või 
kokkuleppel   kohaliku   omavalitsusega.   Kohaliku   omavalitsuse   korralduse   seaduse 
§ 65  1. lõige sätestab, et kohalike omavalitsusorganite ning riigi valitsusasutuste suhted 
põhinevad seadusel ja lepingul. Nimetatud seaduse § 62 alusel võivad vallad ja linnad 
ühiste ülesannete täitmiseks näha lepinguga ette ühisasutuste moodustamise. Käsitletud 
õigusaktidest tuleneb, et halduslepingud on võimalikud nii üksik- kui ka üldaktidena. 
Halduslepingud üldaktidena tekitavad õigusi ja kohustusi impersonaalselt kolmandatele  60


isikutele. Tulenevalt põhiseadusest on see võimalik üksnes siis, kui üks või teine seadus 
seda lubab. 
Haldusleping üksikaktina tekitab, muudab või lõpetab õigussuhteid. Et paremini mõista 
halduslepingut,   talle   esitatavaid   nõudeid,   on   otstarbekas   ära   tuua   halduslepingu 
lühikäsitlus   saksa   õigussüsteemis.   Saksamaa   haldusmenetluse   seadus   loeb 
halduslepinguks ainult üksikjuhtumeid reguleerivaid lepinguid. Nimetatud seaduse § 54 
S 1   järgi   haldusleping   tekitab,   muudab   või   lõpetab   õigussuhteid   avalik-õiguslikus 
valdkonnas. Seega on talle omased kaks tunnust. Esiteks reguleerib ta üksikjuhtumeid ja 
teiseks saavad tema esemeks olla avalik-õiguslikud suhted. Halduslepingu sõlmimine on 
seaduslik niivõrd, kuivõrd õiguslikud eeskirjad ei ole selle vastu. Piirangud ei ole seotud 
mitte   ainult   õiguslike   ettekirjutuste   poolt   kehtestatud   otsese   keeluga.   Halduslepingu 
sõlmimine on lubamatu ka siis, kui kas otseselt või õigusliku reguleerimise asjaoludest 
tulenevalt on nõutud teiste haldusaktide andmist. 
Halduslepingud võivad reguleerida nii koordinatsiooni- kui ka subordinatsioonisuhteid. 
Koordinatsioonisuhteid   reguleerivate   halduslepingute   poolteks   on   iseseisvad 
õigusvõimelised avaliku halduse kandjad. Näiteks leping kahe valla vahel või leping valla 
ja riigivalitsemisorgani vahel jne. 
Subordinatsioonisuhteid   reguleerivate   lepingute   poolteks   on   subjektid,   kes   tavaliselt 
asuvad alluvusvahekorras, aga ka haldusekandja ja kodanik. 
Halduskohtu   pädevusse   kuuluvad   Eesti   õiguskorras   sellistest   halduslepingustest 
tulenevad vaidlused, mis reguleerivad üksikjuhtumeid (HKS § 3 lg. 2 p. 2).  §7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 
Alljärgnevalt ei leia käsitlemist presidendi seadlused ja halduse jurisdiktsioonilised aktid, 
mis   puudutavad   distsiplinaar-   ja   haldusvastutust.   Presidendi   seadlustele   esitatavaid 
nõudeid   analüüsiti   õpiku   eelmistes   paragrahvides.   Ametiisikute   otsuseid 
haldusõiguserikkumiste   asjades   käsitletakse   iseseisva   õppeaine,   "haldusvastutuse", 
raames.  Avalike   teenistujate   distsiplinaarvastutuse   asjad   ja   neis   tehtavad   otsused   on 
spetsiifilised ning nõuavad eraldi analüüsi. Seetõttu on põhitähelepanu pööratud määruste 
ja   korralduste   kui   enamlevinud   haldusaktide   käsitlusele.   Määrustele   ja   korraldustele 
esitatavad nõuded kehtivad ka teiste halduse üld- ja üksikaktide kohta, olenemata sellest, 
millist nimetust nad kannavad.
1. Määrustele esitatavad nõuded 
Määrused peavad olema õiguspärased. See nõue eeldab, et: 
1)   akti   sisu   vastab   kehtivale   õigusele.   Seda   nimetatakse   ka   õigusakti   materiaalseks 
õiguspärasuseks. Eelkõige tähendab see õigusakti andmise volituse olemasolu. Vastavalt 
põhiseaduse § 87 punktile 6 ja §le 94 annavad Vabariigi Valitsus ja minister, kes juhib 
ministeeriumi, määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. See nõue tuleneb ka põhiseaduse §st 
3   (riigivõimu   teostatakse   üksnes   põhiseaduse   ja   sellega   kooskõlas   olevate   seaduste 
alusel).   Seega   peab   igas   seaduses,   mille   alusel  Vabariigi   Valitsus   ja   vastav   minister 
määrusi   annavad,   olema   delegatsiooninorm.   Näiteks   sätestab   avaldustele   vastamise 
seaduse   § 11   järgmise   delegatsiooninormi:   märgukirjade   ja   avalduste   läbivaatamisega 
seotud  asjaajamise  korra  kehtestab Vabariigi Valitsus. Või  teine  näide:  jahikorralduse 
seaduse § 24  2. lõike kohaselt - jahieeskirjad, ulukijahiajad ja jahiulukivarude arvestuse  61


korra kehtestab keskkonnaminister. Määrusi saab anda üksnes pärast nn. volitusseaduse 
jõustumist. Hiljem antud volitus on õigustühine. 
Materiaalne   õiguspärasus   tähendab   ka   seda,   et   määrused   peavad   olema   oma   sisult 
kooskõlas   seadustega,   nad   ei   tohi   olla   nendega   vastuolus.   See   tuleneb   seaduse 
ülimuslikkuse põhimõttest. Peale seaduste peavad määrused arvestama ka rahvusvahelise 
õiguse   norme.   Vastavalt   põhiseaduse   §le   123   ei   tohi   määrused   sattuda   kollisiooni 
Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega. Sama kehtib ka rahvusvahelise õiguse 
üldtunnustatud   põhimõtete   ja   normide   kohta,   mis   põhiseaduse   § 3   kohaselt   on   Eesti 
õigussüsteemi lahutamatuks osaks; 
2) akti sisu vastab ka formaalse õiguspärasuse nõuetele. Kehtivas õiguses ei ole eriti palju 
neid eeskirju, mis sätestaksid määrustele kindlaid vorminõudeid. Siiski võib formaalse 
õiguspärasuse eeldusena välja tuua järgmised momendid: 
määrusi saavad anda üksnes selleks volitatud, pädevad organid. Kehtiva õiguse järgi on 
nendeks Vabariigi Valitsus, minister, kes juhib miniteeriumi, valla- ja linnavolikogu ning 
valla- ja linnavalitsus; 
määruses   peab   olema   viide   tema   andmist   volitanud   seaduse   sättele.   Näiteks   võttis 
Vabariigi  Valitsus   vastu   määruse   "Lennuliiklustasude   maksmise   kord   ja   määrad   ning 
maksmisest vabastamise alused", kus on sätestatud, et lähtudes lennundusseaduse §st 47 
Vabariigi Valitsus määrab: jne. Siin on konkreetne viide volitusnormile; 
määrus peab olema vastu võetud kindla protseduuri, s.o. kindlate üksteisele järgnevate 
toimingute kaudu. Näiteks kehtestab Vabariigi Valitsuse määrus valitsusele esitatavate 
eelnõude   kooskõlastamise   korra.   Kuna   Vabariigi   Valitsus   on   kollegiaalne   organ,   siis 
eeldab määruse vastuvõtmine valitsuse istungil nõutud kvoorumi olemasolu jne.; 
määrus peab vastama kehtestatud vorminõuetele. Riigi Teataja seaduse kohaselt peab 
Vabariigi Valitsuse ja ministri määrustel ning teistel õigusaktidel olema pealkiri, õigusakti 
väljaandja,   kuupäev,   number.   Vabariigi   Valitsuse   määruse   teksti   järel   tuuakse   ära 
määrusele allakirjutanud peaministri, asjaomase ministri ja riigisekretäri nimi. Ministri 
määruse   teksti   järel   tuuakse   ära   määrusele   allakirjutanud   ministri   nimi.   Vastavalt 
põhiseaduse   §le   96   on   valitsuse   määrused   kehtivad,   kui   nad   kannavad   peaministri, 
asjaomase ministri ja riigisekretäri allkirja. Kui nimetatud isikud on ära, siis kirjutavad 
määrusele   alla   neid   seaduslikult   asendavad   isikud.   Ministri   määrusele   kirjutab   alla 
minister.   Kohaliku   omavalitsusüksuse   organite   määrustele   kehtivad   üldjuhul   eespool 
nimetatud nõuded. Volikogu määrustele kirjutab alla volikogu esimees või tema asendaja 
(KOKS § 23 lg. 6). Linna- ja vallavalitsuse määrustele kirjutavad alla vallavanem või 
linnapea ja valla- või linnasekretär (KOKS § 31 lg. 6); 
määrus   peab   olema   avaldatud.  Avaldamisega   lõpeb   määrusandlik   protsess.   Seega   on 
avaldamine määruse mitte ainult õiguspärasuse, vaid ka õigusliku eksistentsi eeldus ja 
tingimus. Vabariigi Valitsuse ja ministri määrused avaldatakse Riigi Teatajas ning nad 
jõustuvad   Riigi   Teatajas   avaldamisele   järgneval   päeval,   kui   vastavas   aktis   eneses   ei 
sätestata teist tähtaega. Sama nõue kehtib ka kohaliku omavalitsuse määruste kohta, mis 
avaldatakse   Riigi   Teatajas.   Valla-   ja   linnavalitsuse   määrused,   mida   ei   avaldata   Riigi 
Teatajas,   jõustuvad   10.   päeval   pärast   avalikustamist   või   neis   ettenähtud   tähtajal. 
Määrused, mis tekitavad õigusi ja kohustusi impersonaalselt, peavad olema avaldatud. 
Seega tuleb sõnalist konstruktsiooni, "kui vastavas aktis eneses ei sätestata teist tähtaega" 
tõlgendada   üksnes   selliselt,   et   määruse   jõustumine   saab   alata   alles   peale   avaldamist. 
Vastasel juhul rikutakse õiguskindluse põhimõtet.  62


2. Korraldustele esitatavad nõuded 
Korraldus peab vastama järgmistele nõuetele: 
1) olema materiaalselt õiguspärane. See tähendab, et: 
korraldus kui materiaalselt mõistetud haldusakt peab olema kooskõlas seaduste ja õiguse 
põhimõtetega.   See   on   ka   iseenesestmõistetav,   sest   korraldusega   konkretiseeritakse, 
täidetakse õigusnormi. Ta ei tohi olla rakendatava õigusnormiga vastuolus. Lisaks sellele 
peab korraldus olema vastavuses kõigi asjassepuutuvate õiguslike ettekirjutuste ja õiguse 
põhimõtetega, kaasa arvatud need, mis tulenevad põhiseadusest; 
korraldusel   peab   olema   seaduslik   alus,   ta   peab   toetuma   seadusele.   See   nõue   tuleneb 
põhiseaduse §st 3 (riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate 
seaduste alusel). Korraldusel puudub õiguslik alus, kui õigusnorm, millele ta toetub, on 
ise   vastuolus   kõrgemat   õigusjõudu   omava   normi   või   põhiseadusega.   Seega   tuleb 
korralduse õiguspärasuse kontrollimisel lähtuda mitte üksnes vahetust õiguslikust alusest, 
vaid vajalik on veenduda ka selle aluse enda õiguspärasuses ja vastavuses põhiseadusega; 
korraldus peab vastama eesmärkidele, mis tulenevad volitavast õigusaktist. See tähendab, 
et korraldus peab realiseerima tema poolt täidetava õigusakti eesmärke, ta ei tohi olla 
nendega vastuolus; 
korraldus peab vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Nimetatud nõue seisneb esiteks 
selles, et abinõude rakendamine on üksnes siis otstarbekas, kui eesmärk, mida taotletakse, 
on saavutatav. Teiseks on abinõude rakendamine üksnes siis vajalik, kui puuduvad muud 
vahendid,   mis   vähemal   määral   kahjustavad   korralduse   adressaati   või   üldsust.   Ja 
kolmandaks on vajalikud abinõud üksnes siis proportsionaalsed, kui nende mõju ei ulatu 
kaugemale taotletavast eesmärgist; 
korraldus   peab   olema   selgelt   formuleeritud.  Adressaadile   peab   olema   ühemõtteliselt 
arusaadav,   mida   korralduse   andja   tahab.   See   nõue   tuleneb   materiaalselt   mõistetud 
haldusakti funktsioonist - konkretiseerida õigusnorme üksikjuhtudele; 
korraldus   on   siis   õiguspärane,   kui   eesmärki,   mida   antud   õigusaktiga   taotletakse,   on 
võimalik   nii   faktiliselt   kui   ka   õiguslikult   saavutada.   Näiteks   faktiliselt   on   võimatu 
kohustus,   mis   tehniliselt   on   realiseerimatu.   Õiguslikult   on   võimatu   näiteks   kohustus, 
mille   järgi   majaomanik   peab   koheselt   vabastama   üürile   antud   eluruumid.   Üürileping 
annab aga üürnikule õiguse nendes ruumides elamiseks. Vastavalt elamuseadusele võib 
üürilepingu   lõpetada   enne   tähtaja   möödumist   kohaliku   omavalitsusorgani   nõudel,   kui 
maja,   milles   eluruum   asub,   kuulub   lammutamisele   seoses   maa   sundvõõrandamisega. 
Kuid sellisel juhul on üürnikule ja temaga koos elvatele perekonnaliikmetele kohustatud 
teise eluruumi andma riigi- või kohaliku omavalitsuse organ, kelle vajadusteks elamu 
lammutati; 
2) olema formaalselt õiguspärane. 
halduse üksikakti saab välja anda üksnes selleks pädev organ või ametnik. See tähendab, 
et   vastav   subjekt   peab   olema   varustatud   nii   ruumilise   kui   ka   esemelise   pädevusega. 
Ruumiline pädevus kujutab endast volitust teostada avalikku võimu õigusaktide andmise 
teel õiguslikus ruumis või selle teatud liigis. Näiteks kohaliku omavalitsusüksuse organ 
on   pädev   andma   otsuseid   või   korraldusi   üksnes   vastava   valla   või   linna   territooriumi 
piires. Esemeline pädevus kujutab endast neid haldusülesandeid, mida täidab organ või 
ametnik;  63


korraldus peab olema välja antud vastavalt kehtestatud korrale. See tähendab seda, et kui 
korralduse  andmiseks on  kehetstatud  menetluse  reeglid,  siis  tuleb  neist  kinni  pidada. 
Näiteks   kui   korralduse   väljaandjaks   on   kollegiaalne   organ,   siis   on   nõutav   vastava 
kvoorumi olemasolu; 
korralduse väljaandmisel tuleb järgida talle kehtestatud vormi (nimetus, rekvisiidid jne.) 
nõudeid. Korraldusi kui materiaalselt mõistetud halduse üksikakte võib anda kirjalikult, 
suuliselt või muul viisil. Üldiselt tuleb lähtuda põhimõttest, et kui suulise korralduse 
adressaat nõuab kirjalikku korraldust, mis võib sisaldada tema õigustatud huvi, siis tuleb 
see talle anda. Üldreeglina kehtib korralduse suhtes kirjalik vorm. See on seotud akti 
tõestamise,   õigusselguse   ja   ametiasutustes   asjaajamise   nõuetega.   Suuline   haldusakt, 
samuti märkide ja viidete abil antavad aktid tulevad kõne alla üksnes siis, kui muul viisil 
ei ole võimalik vastavat eesmärki saavutada; 
korralduse õigusliku vormi juurde kuulub ka põhjendus. Akt peab olema nii õiguslikult 
kui ka faktiliselt põhjendatud. See tähendab, et ta peab olema motiveeritud. Eelkõige 
puudutab see neid akte, mis toovad adressaatidele kaasa teatud piirangud, kohustused jne.  §8. Haldusaktide teatavakstegemine 
Haldusaktide   teatavakstegemine   on   toiming,   millega   informeeritakse   asjast   huvitatud 
isikuid akti sisust. Teatavakstegemine võib toimuda avaldamise või teatamise teel. 
Avaldamisele   kuuluvad   halduse   üldaktid.   Kuna   nimetatud   aktide   puhul   on   tegemist 
legislatiivaktide ehk materiaalsete seadustega, mis on adresseeritud abstraktsele hulgale 
adressaatidele, siis peavad nad olema kättesaadavad kõigile neile, kelle õigusi, vabadusi 
või   kohustusi   aktid   potentsiaalselt   puudutavad.   Haldusaktide   avaldamise   korra   Eesti 
Vabariigis sätestavad Riigi Teataja seadus ja teised õigusaktid. Riigi Teataja on Eesti 
Vabariigi ametlik väljaanne, kus avaldatakse Riigi Teataja seaduse kohaselt järgmised 
haldusaktid: 
1)   Vabariigi   Valimiskomisjoni   otsused   Vabariigi   Presidendi   ja   Riigikogu   valimiste 
tulemuste   kohta,   Riigikogu   juhatuse   otsused   Riigikogu   asendusliikmete   Riigikogu 
liikmeteks asumise ja nende volituste lõppemise kohta; 
2) Vabariigi Presidendi seadlused ja otsused; 
3) Riigikogu poolt vastuvõetud otsused; 
4) Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused; 
5) ministrite määrused; 
6)   kohalike   omavalitsuste   poolt   vastuvõetud   ja   avaldamiseks   esitatud   üldist   tähtsust 
omavad õigusaktid. 
Seega kuuluvad Riigi Teatajas avaldamisele riigi keskhaldusorganite kõik üldaktid. Need 
on Vabariigi Presidendi seadlused, Vabariigi Valitsuse määrused ja ministri määrused. 
Linnade-   ja   valdade   volikogude   ning   valitsuste   üldist   tähtsust   omavad   määrused 
avaldatakse Riigi Teataja seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt 
samuti   Riigi   Teatajas   (Riigi   Teataja   Lisas).   Halduse   üksikaktidest   avaldatakse   Riigi 
Teatajas  Vabariigi  Valimiskomisjoni   otsused,   teatud   osa   Riigikogu   juhatuse   otsustest, 
Riigikogu otsused, presidendi otsused ja Vabariigi Valitsuse korraldused. Põhimõtteliselt 
on   võimalik   ka   üldist   tähtsust   omavate   kohalike   omavalitsusorganite   üksikaktide 
avaldamine   Riigi   Teatajas.   Üksikaktide   avaldamine   Riigi   Teatajas,   mitte   nendest 
teatamine asjaosalistele, on erand üldisest põhimõttest. See on tingitud eelkõige nende  64


olulisest tähtsusest riigi ja rahva elus ning vajadusest informeerida kodanikke riiklikest 
otsustest. See on otseselt seotud demokraatia printsiibi realiseerimisega. 
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele peavad kõik valdade ja linnade 
volikogude   ning   valitsuste   määrused   olema   avalikustatud.   Nagu   juba   märgitud, 
avaldatakse   üldist   tähtsust   omavad   määrused   Riigi   Teatajas.   Ülejäänud   määruste 
avalikustamise   kord   nähakse   ette   valla   või   linna   põhimääruses.   Näiteks   Tartu   linna 
põhimääruse   järgi   avalikustatakse   linnavolikogu   määrused   linnaraamatukogus,   Tartu 
Ülikooli raamatukogus ja volikogu kantseleis, linnavalitsuse määrused eespool nimetatud 
raamatukogudes ja linnavalitsuse kantseleis. Siin on tegemist teatavakstegemise erilise 
vormiga, mis tuleneb kohaliku omavalitsuse spetsiifikast. 
Halduse üldaktide avaldamine (avalikustamine) ei ole üksnes formaalne toiming, vaid ta 
on akti jõustumise eelduseks. Kuna halduse üldaktid on legislatiivaktid, siis kehtib neile 
sama   põhiseaduslik   reegel,   mis   seadustelegi - täitmiseks   kohustuslikud   saavad   olla 
üksnes   avaldatud   seadused.   Seega   on   täitmiseks   kohustuslikud   üksnes   avaldatud 
(avalikustatud) halduse üldaktid. 
Halduse üksikaktid tehakse teatavaks täitjatele ja teistele asjaosalistele. Õiguslikult on see 
üldpõhimõte sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ning kehtib kohaliku 
omavalitsusüksuse   organite   üksikaktide   kohta.   Vastavalt   nimetatud   seadusele   tuleb 
volikogu otsused ja valitsuse korraldused saata täitjatele ja asjaosalistele.  § 9. Haldusaktide toime 
Haldusaktid kehtivad teatud tähtaja jooksul, kui see on sätestatud aktis või kuni nad 
tunnistatakse   kehtetuks   või   neid   muudetakse.   Halduse   üksikaktid   toimivad   nendes 
sisalduvate ettekirjutuste täitmiseni. 
Haldusakt hakkab kehtima momendist, kui ta omandab juriidilise jõu, s.o. hetkest, mil akt 
jõustub.   Riigi   Teataja   seaduse   kohaselt   jõustuvad   Vabariigi   Presidendi   otsused 
ametiisikute ametisse nimetamise ja ametist vabastamise kohta allakirjutamise päeval. 
Vabariigi Presidendi muud õigusaktid, Riigikogu otsused ja Vabariigi Valitsuse määrused, 
samuti   muud   õigusaktid   jõustuvad   Riigi   Teatajas   avaldamisele   järgneval   päeval,   kui 
vastavas  aktis  eneses   ei   sätestata   teist   tähtaega.   Põhimõtteliselt   võib   see   tähtaeg   olla 
pikem, kui "avaldamisele järgnev päev", kuid mingil juhul ei saa see olla varasem kui 
avaldamise moment. Vabariigi Valitsuse korraldused jõustuvad allakirjutamise päeval, kui 
korralduses eneses ei sätestata teist tähtaega. 
Linna-  ja  vallavolikogude  määrused  avalikustatakse  kohaliku  omavalitsuse korralduse 
seaduse kohaselt enne nende jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras. 
Üldist   tähtsust   omavad   volikogu   õigusaktid   jõustuvad   Riigi   Teatajas   avaldamisele 
järgnevast   päevast.   Seadus   ei   sätesta   volikogu   ülejäänud   määruste   jõustumise   üldist 
tähtaega, vaid jätab selle volikogu igakordseks otsustamiseks. Seadusandja on sidunud 
määruse   jõustumise   üksnes   selle   avalikustamisega.   Volikogu   otsused   jõustuvad   neis 
sätestatud tähtajast. Seega seni, kuni volikogu määruses (v.a. Riigi Teatajas avaldatud) 
või otsuses ei ole sätestatud eraldi jõustumise tähtaega, ei oma nimetatud õigusaktid ka 
mingit õiguslikku toimet. Nad ei kehti. 
Valla- ja linnavalitsuse määrused, mida ei avaldata Riigi Teatajas, jõustuvad 10. päeval 
pärast   avalikustamist   või   neis   ettenähtud   tähtajal.   Valitsuse   korraldused   hakkavad 
kehtima neis ettenähtud tähtajal.  65


Tehakse vahet haldusakti materiaalse ja formaalse juriidilise jõu vahel. Iga haldusakt, kui 
ta on vastu võetud seadustes sätestatud pädevuse piires ja kehtestatud korras ning vastab 
nii sisult kui ka vormilt kehtiva õiguse nõuetele, on õigusjõuline materiaalses mõttes. 
Kuid mitte iga materiaalselt kehtiv haldusakt ei evi veel juriidilist jõudu tekitada teatud 
muudatusi õiguslikus olustikus. Et sellisel aktil oleks õigusvõime, peab ta kehtima ka 
formaalselt. Formaalselt kehtib haldusakt üksnes siis, kui on kõrvaldatud kõik asjaolud, 
mis   õiguslikult   takistavad   vajalike   juriidiliste   tagajärgede   saavutamist.   Akti   toimet 
takistavad   eeskätt   mitmesugused   õiguslikud   tingimused.   Näiteks   seadustes   sätestatud 
tähtajad, mille vältel on võimalik materiaalselt jõus olevat haldusakti tühistada. Nii võib 
ametiisiku otsuse peale, mis on tehtud haldusõiguserikkumise asjas, edasi kaevata 10 
päeva   jooksul   otsuse   kättesaamise   päevast   arvates.   Halduskaristuse   otsuse   peale 
edasikaebamisel kuulub otsus täitmisele alles pärast kaebuse rahuldamata jätmist (v.a. 
haldusarest ja rahatrahv, mis nõutakse sisse õiguserikkumise toimepanemise kohas). 
Teatud  juhtudel  võib   esineda  olukord,   kus  akt   on  nii   materiaalses   kui  ka  formaalses 
mõttes õigusjõuline, kuid ta ei toimi faktiliste asjaolude tõttu. Seega tuleb vahet teha 
haldusakti juriidilise ja faktilise toime vahel. Faktilist toimet ei ole haldusaktil, mida 
lihtsalt ei täideta, keegi ei nõua tema sooritamist. See võib olla tingitud halduse üksikakti 
adressaadi äralangemisest. Näiteks vastav asutus on likvideeritud, isik surnud jne. Samuti 
võib siin tegemist olla aktist tuleneva huvitatuse äralangemisega. 
Kui haldusakt ei vasta talle seadusega esitatud nõuetele nii sisu, kui ka vormi poolest, on 
tegemist   kehtetu   aktiga.   Kehtivad   aktid   on   õiguspärased.  Akti   kehtetuse   tingimused 
määrab ära õiguskord. Kehtetu akti mõiste on suhteline. Kehtetu akt erineb oluliselt nn. 
õigustühisest aktist. Viimane ei evi ei materiaalset ega formaalset juriidilist jõudu, ta ei 
tekita   mingisuguseid   juriidilisi   tagajärgi.   Eesti   õiguskorras   ei   ole   antud   ammendavat 
loetelu   põhjustest,   mis   toovad   kaasa   haldusakti   õigustühisuse.   Teoorias   ja   praktikas 
lähtutakse põhimõttest, et akt on õigustühine siis, kui tegemist on jämedate puuetega. 
Näiteks akti andja on selgelt väljunud oma pädevuse piirest, akt on ilmses vastuolus 
põhiseaduse   ja   seadustega,   tegemist   on   jämedate   vormivigadega   (puuduvad   allkirjad 
jne.), rikutud on akti andmise menetluse kõige olulisemaid nõudeid. Õigustühised aktid 
on   juriidiliselt   olematud.   Seevastu   kehtetu   akt   evib   toimet   seni,   kuni   teda   ei   ole 
vaidlustatud ja kehtetuks tunnistatud. Haldusakti teoorias tehakse vahet ka vaieldavate ja 
vaieldamatute   aktide   vahel.   Viimased   on   sellised   aktid,   mida   ei   saa   kehtivas 
õigussüsteemis vaidlustada. Eesti õiguskord selliseid akte ei tunne. Kõik kehtetud aktid 
on kehtiva õiguskorra järgi vaidlustatavad. Halduse üldaktid on vaidlustatavad Riigikohtu 
põhiseaduslikkuse   kohtukolleegiumis,   halduse   üksikaktid   halduskohtus.   Vastavalt 
põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtumenetluse   seaduse   § 19  1. lõike   punktile   2   on 
Riigikohtu   põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtukolleegiumil   õigus   tunnistada   halduse 
üldakt   kehtetuks   kas   täielikult   või   osaliselt.   Halduskohtumenetluse   seadustiku 
§ 20  2. lõike järgi on halduskohtul õigus kaevatud või protestitud õigusakt tunnistada 
seadusevastaseks   ja   kohtuotsuses   teha   vastavale   organile,   asutusele   või   ametiisikule 
ettepanek asi uuesti läbi vaadata ning teha uus otsus. Halduskohtu ettekirjutuse alusel 
tühistab akti selle vastu võtnud organ või ametiisik. Siin on tegemist võimude lahususe 
põhimõtte   praktilise   realiseerimisega.   Kohus   ei   sekku   haldusorgani   (ametiisiku) 
ülesannetesse. 
Kehtiva õiguse järgi võib akti tühistada omal initsiatiivil ka akti vastu võtnud organ ise 
või siis kõrgemalseisev organ. Nii on Vabariigi Valitsuse seaduse § 39 järgi valitsusel  66


õigus tühistada ministri määrusi ja käskkirju, mis ei ole kooskõlas põhiseaduse, seaduste, 
Vabariigi Presidendi seadluste, valitsuse määruste ja korraldustega. Tühistamisega lõpeb 
haldusakti toime. 
Kehtiv   õiguskord   tunneb   ka   haldusaktide   toime   peatamise   instituuti.   Näiteks 
halduskohtumenetluse   seadustiku   § 9  3. lõike   kohaselt   ei   takista   kaebuse   või   protesti 
esitamine kaevatava õigusakti täitmist, kuid halduskohtunikul on õigus kaebaja palvel 
selle   täitmine   peatada.   Samuti   annab   põhikooli   ja   gümnaasiumi   õppe-   ja 
kasvatustegevuse   riikliku   järelevalve   kord,   mis   on   kinnitatud   ministri   määrustega, 
järelevalvet   teostavale   ametiisikule   õiguse   peatada   maavalitsuse   haridust   korraldava 
struktuuriüksuse ja koolijuhtide ebaseaduslikke korraldusi.  §10. Reaaltoimingud 
Reaaltoimingute   hulka   kuuluvad   kõik   need   administratsiooni   toimingud,   mis   ei   ole 
otseselt suunatud õigussuhte loomisele, vaid mille eesmärgiks on faktiline tulemus. Neil 
ei ole olulist omadust - regulatiivsust. See ei tähenda muidugi seda, et reaaltoimingutel 
puudub   üldse   õiguslik   tähendus.   Reaaltoimingud   peavad   olema   kooskõlas   kehtiva 
õigusega ning nende sooritamine võib teatud juhtudel kaasa tuua õiguslikke tagajärgi. 
Näiteks reaaltoiminguga kahju tekitamine. Vastavalt põhiseaduse §le 25 on igaühel õigus 
talle   ükskõik   kelle   poolt   õigusvastaselt   tekitatud   moraalse   ja   materiaalse   kahju 
hüvitamisele.   Õigus-   ja   reaaltoimingute   eristamise   peamiseks   kriteeriumiks   on   seega 
suunitlus. Õigustoimingute otseseks eesmärgiks on õiguslikud, reaaltoimingutel faktilised 
tagajärjed.   Oluline   on   eristada   ka   avalik-õiguslikke   ja   eraõiguslikke   reaaltoiminguid. 
Üksnes avaliku administratsiooni kui toimingu sooritaja abil pole võimalik seda teha, sest 
avalik   administratsioon   osaleb   ka   eraõiguslikes   suhetes.   Eristamisel   tuleb   lähtuda 
eelkõige õigusnormist, mis reguleerib neid toiminguid, mille alusel neid sooritatakse. Kui 
selline   norm   kuulub   avaliku   õiguse   hulka,   siis   on   tegemist   avalik-õigusliku 
reaaltoiminguga. Kui aga vastav norm üldse puudub, siis tuleb lähtuda reaaltoimingu 
sihist.   Näiteks   linnapea   sõidab   ametiautoga   linnakodanikega   kohtuma.   Sellist 
reaaltoimingut ükski õigusnorm konkreetselt ei reguleeri, küll on selle toimingu sihiks 
täita   avalik-õiguslikke   ülesandeid,   mis   tulenevad   kohaliku   omavalitsuse   korralduse 
seadusest.  Järelikult  on siin  tegemist  avalik-õigusliku  reaaltoiminguga.  Kuid  linnapea 
sõidul ametiautoga võib olla ka eraõiguslik iseloom. Näiteks juhul, kui linnapea sõidab 
ametiautoga linna nimel sõlmima eraõiguslikku lepingut. 
Reaaltoimingud  võib tinglikult jagada kolme  liiki. Need  on avaliku  administratsiooni 
faktilised   toimingud,   teatamistoimingud   ja   tõestamistoimingud.   Faktilised   toimingud 
kujutavad   endast   administratsiooni   faktilist   tegevust,   nende   vormiks   (väliseks 
väljendusavalduseks) on faktiline tegevus. Näiteks väikese sissetulekuga perekondadele 
toimetulekutoetuse   määramine   (toimetulekutoetuse   määramiseks   vajalike   dokumentide 
kogumine,   vajalike   arvestuste   tegemine   jne.),   tundide   andmine   avalik-õiguslikes 
õppeasutustes jne. 
Teatamistoimingute   vormiks   on   aktid   (dokumendid),   mille   sisuks   on   mitmesuguste 
asjaolude   teatavakstegemine.   Need   on   teated,   hoiatused,   meenutused,   kutsed   jne. 
Teatamistoimingute eesmärgiks ei ole õigussuhete tekitamine, muutmine või lõpetamine, 
küll on nad aga seotud muudel asjaoludel tekkinud õigussuhetega. Nii võib teate abil 
isikule teatavaks teha mingi õigusliku asjaolu. Näiteks maa ostueesõigusega erastamisel 
võidakse   taotlejale   saata   kohaliku   omavalitsusorgani   seisukoha   kohta   teade.  67


Teatamistoimingute vormiks olevate aktide puhul tuleb silmas pidada asjaolu, et teatud 
juhtudel võivad need aktid kuuluda õigustoimingute kategooriasse. Seda siis, kui nad on 
vastavate   õigussuhete   tekkimise   tingimuseks.   Konkreetsete   asjaolude   puhul   võib 
teadetele,   hoiatustele,   meenutustele,   kutsetele   jne.   mittereageerimine   kaasa   tuua 
haldussanktsiooni   või   muude   sunniabinõude   rakendamise.   Näiteks   täitevmenetluse 
seadustiku § 41 kohaselt võib halduskohtuniku määruse alusel rakendada võlgniku suhtes 
riigi kulul sundtoomist, kui võlgnik ei ilmu täituri kutse peale täitevbüroosse. Antud näite 
järgi kuulub kutse õigustoimingute liiki, ta on vastavate õigussuhete tekkimise aluseks. 
Tõestamistoimingute   sisuks   on   isikutevaheliste   õigussuhete   ja   juriidiliste   faktide 
tõestamine.   Tõestamistoimingute   dokumentaalseks   vormiks   on   mitmesugused 
tunnistused,   tõendid   jne.   Tõestamistoiminguid   sooritavad   näiteks   notarid, 
perekonnaseisuametid,   valla-   ja   linnavalitsused,   Eesti   välisesindused   jt.   organid   ning 
ametnikud. 
Mitte   ainult   õigustoimingud,   vaid   ka   reaaltoimingud   alluvad   halduskohtu   kontrollile. 
Vastavalt   halduskohtumenetluse   seadustiku   §le   4   võib   halduskohtusse   kaevata   või 
protestida avaliku administratsiooni faktilise tegevuse, samuti tegevusetuse peale. 
Halduskohtu kontrollile on allutatud ka notari ja perekonnaseisuametniku õigusaktid ja 
toimingud. Põhimõtteliselt on kaebuse esemeks ka teatamistoimingud (hoiatused, kutsed, 
meeldetuletused,   teated   jne.).   Nimetatud   aktid   ei   ole   õigusliku   tähenduseta,   sest   nad 
peavad olema kehtiva õigusega kooskõlas ning võivad omada teatud õiguslikke tagajärgi.  § 11. Plaan ja planeerimine 
Plaanil ja planeerimisel on halduspraktikas oluline koht ning nende õigusliku olemuse üle 
diskuteeritakse   nii   riigi-   kui   ka   haldusõigusteaduses.   Vaatamata   sellele   ei   ole   seni 
õnnestunud   plaani   õigusdogmaatiliselt   määratleda.   See   on   tingitud   plaanide 
mitmekesisusest, mis raskendab nende süstematiseerimist, samuti ei ole plaani võimalik 
sobitada riiklike toimingute traditsiooniliste õiguslike vormide hulka. 
Oma sisult on plaan kavandatavate toimingute või toimingu kava, mis on seotud kindla 
eesmärgiga. Eesti õiguskord tunneb mitmesuguseid plaane, kuid nad ei kujuta endast 
iseseisvaid õigusakte. Et plaan omandaks õiguslikult siduva tähenduse, peab ta olema 
kinnitatud   vastava   õigusaktiga.   Seega   võivad   plaanid   esineda   väga   mitmesugustes 
õiguslikes vormides. Näiteks seaduse vormis esineb riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. 
Iga-aastane   riigieelarve   seadus   on   oma   olemuselt   riigi   tulude   ja   kulude   plaan 
konkreetseks   aastaks.   Oma   sisult   on   plaan   ka   valla   või   linna   arengukava.   Ta   on 
dokument,   mis   sätestab   antud   omavalitsusüksuse   sotsiaalmajandusliku   olukorra   ning 
keskkonna   seisundi   analüüsi   ja   prognoosi,   arengu   põhisuunad,   territoriaalse 
üldplaneeringu ja infrastruktuuri arendamise alused (KOKS § 9). Arengukava kinnitab 
kohaliku omavalitsusüksuse volikogu oma õigusaktiga ning ta võib olla koostatud väga 
erineva   pikkusega   perioodideks.   Näiteks   Tartu   linna   põhimääruse   järgi   koostatakse 
arengukava vähemalt kaheks aastaks, Tallinna arengukava Tallinna põhimääruse alusel 
kolmeks aastaks. Kohaliku omavalitsusüksuse tasandil tuntakse peale arengukava veel 
teisigi plaane. Näiteks perspektiivplaane, üldplaneeringuid, detailplaneeringuid jne. Nii 
on  linna  üldplaneering  linna  funktsioonide  täitmise  tagamiseks väljatöötatud  terviklik 
maakasutusplaan,   mille   kinnitab   linnavolikogu.   Detailplaneeringud   on   linna 
üldplaneeringu täpsustatud osad, mille kinnitab samuti linnavolikogu. Kõik nimetatud  68


plaanid kinnitatakse vastava organi õigusaktiga ning nad muutuvad selle orgaaniliseks 
osaks. 
VI.  Halduse kontroll  § 1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 
Kuna halduse olemuses on õiguse subsumeerimine, siis sisaldab iga haldustoiming endas 
potentsiaalset   ohtu   sattuda   vastuollu   kehtiva   õigusega.   Õiguspärase,   demokraatliku 
halduse tagamiseks nähakse ette kontroll avaliku administratsiooni tegevuse üle. 
Kontrollist on eelkõige huvitatud kodanikud. Esiteks tuleb neid kaitsta administratsiooni 
omavoli   ja   ebaõigluse   eest   ning   teiseks,   maksumaksjatena   on   nad   huvitatud,   et 
ühiskondlikke vahendeid ei raisata, vaid kasutatakse ökonoomselt, et oleks välistatud 
igasugused   kuritarvitused.   Kuid   kontroll   teenib   ka   täitevvõimu   enda   huve   ja   seda 
järgmistest kaalutlustest lähtudes: 
1)   haldusaparaadi   tegevus   vajab   õiguslikku   kindlustamist.   Kontrolli   tulemusena   võib 
administratsioon   saada   kas   kinnitust   oma   tegevuse   õiguspärasuse   kohta   või 
informatsiooni sellest, et vastavat käitumist tuleb korrigeerida; 
2) kodanikud ja avalik arvamus suhtuvad administratsiooni tegevusse siis positiivselt, kui 
administratsiooni otsuseid on võimalik vaidlustada ja neid efektiivselt kontrollida. See on 
administratsiooni autoriteedi probleem. 
Halduse kontrolli all mõistetakse avaliku administratsiooni üle teostatavat järelevalvet, 
mille eesmärgiks on haldustoimingute kvaliteedi kindlakstegemine ja vajadusel nende 
parandamine ning mis kujutab endast erinevate vormide, institutsioonide ja meetodite 
kogumit. Siin ei oma tähtsust see, kas avalik administratsioon esineb riigi-, kohaliku 
omavalitsuse või teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute organite süsteemina. Halduse 
kontrolli   eesmärgiks   ei   ole   üksnes   tõkestada   avaliku   administratsiooni   õigusvastast 
tegevust,   mis   võib   seisneda   pädevuse   ja   vastava   menetluskorra   rikkumises, 
haldustoimingute   vormi   ja   eesmärgi   ignoreerimises,   vaid   ka   see,   et   puuetega 
haldusaktidel ei saaks olla juriidilist toimet. 
Vastavalt sellele, kas halduse üle teostatakse kontrolli haldusorganisatsioonis eneses või 
väljaspool seda, tehakse vahet internse (sisemise) ja eksternse (välise) kontrolli vahel. 
Internne on selline kontroll, mida teostavad halduse enda ametiasutused ja ametnikud. 
See   kontroll   jaguneb   omakorda   teenistuslikuks   ja   riiklikuks   järelevalveks   ning   nn. 
enesekontrolliks. 
Eksternset   kontrolli   teostavad   väljaspool   haldusorganisatsiooni   asuvad   ametiasutused, 
ametnikud   ja   teised   subjektid.   Eksternse   kontrolli   alaliikidena   eristatakse   poliitilist, 
arvestus- ja kohtulikku kontrolli. Kehtiva õiguskorra järgi kuulub siia ka õiguskantsleri 
teostatav kontroll.  § 2. Internne kontroll 
1. Teenistuslik järelevalve 
Teenistusliku   järelevalve   sisuks   on   kontroll,   mida   teostavad   kõrgemalseisvad 
ametiasutused (organid) ja ametnikud neile alluvate ametiasutuste ja ametnike tegevuse 
õiguspärasuse   ning   otstarbekuse   suhtes.   Õiguspärasuse   ja   otstarbekuse   kontrollil   on 
erinev   sisu   ja   maht.   Esimesel   juhul   kontrollitakse   üksnes   haldustoimingute   vastavust  69


kehtiva   õiguskorra   nõuetele.   Teisel   alusel   aga   hinnatakse   teostatud   toimingute 
otstarbekust.   Viimane   on   paratamatult   seotud   subjektiivsete   veendumuste   ja 
hinnangutega. Teenistusliku järelevalve teostamisel on kõrgemalseisvad ametiasutused ja 
ametnikud õigustatud: 
1)   juhtima   alluvaid   ametiasutusi   ja   ametnikke,   andma   neile   täitmiseks   kohustuslikke 
korraldusi; 
2)   sekkuma   alluvate   ametiasutuste   ja   ametnike   tegevusse,   tühistama   nende   poolt 
vastuvõetud haldusakte; 
3)   rakendama   alluvate   ametnike   suhtes   distsiplinaarvastutust.  Teenistuslik   järelevalve 
esineb   tsentralisatsioonisüsteemile   rajatud   ametkonnas.   Siin   on   iseloomulikud 
subordinatsioonisuhted,   mille   tõttu   alluvad   ametiasutused   ja   ametnikud   ei   ole   oma 
tegevuses täiesti iseseisvad, sest nende tegevuse üle võib teostada otstarbekuse kontrolli. 
Praktikas   on   teenistusliku   järelevalve   maht   erinevate   ametiasutuste   puhul   sätestatud 
erinevalt. Näiteks Rahandusministeeriumi põhimääruse järgi on ministril õigus tühistada 
ministeeriumi valitsusalas olevate ametite, inspektsioonide ja muude asutuste ning riigi 
ettevõtete   otsuseid,   informeerides   sellest   Vabariigi   Valitsust.   Minister   võib   määrata 
distsiplinaarkaristusi   ministeeriumi   valitsemisalas   olevate   institutsioonide   juhtidele. 
Majandusministeeriumi   põhimääruse   kohaselt   on   ministeriumil   õigus   korraldada 
Majandusministeeriumi   valitsemisalasse   kuuluvates   asutustes,   ettevõtetes   ja 
organisatsioonides   vara   ja   rahaliste   vahendite   kasutamise   järelevalvet   ja   kontrollida 
kulutuste otstarbekust.
2. Riiklik järelevalve 
Riiklikuks järelevalveks nimetatakse internset halduse  kontrolli, mis  seisneb  asutuste, 
ametnike   jt.   institutsioonide   kontrollimises   ametiasutuste   poolt,   mis   ei   ole 
kontrollitavatega   subordinatsioonivahekorras.   Kontrolli   alla   kuuluvad   ka   iseseisvate 
avaliku   halduse   kandjate   ametiasutused   (organid)   ja   ametnikud.   Riikliku   järelevalve 
sisuks on kontroll haldustoimingute õiguspärasuse (seaduslikkuse) üle. Järelevalve on 
piiritletud kahe printsiibiga: 
1) ei eksisteeri järelevalvet, kui seda ei ole sätestatud õigusaktides. Kui seadus ei näe ette 
riikliku järelevalve teostamist, ei või ükski organ sekkuda teise institutsiooni tegevusse. 
Näiteks   sätestab   kohaliku   omavalitsuse   korralduse   seaduse   § 66   lg. 1,   et   maavanem 
teostab järelevalvet kohaliku omavalitsuse tegevuse üle seadusega sätestatud korras; 
2)  riiklikku  järelevalvet  teostatakse  kohtu kontrolli  all.  See tähendab  esiteks  seda,  et 
järelevalvet   teostava   ametiasutuse   või   ametniku   otsusega   mittenõustumisel   on   õigus 
pöörduda kohtu poole. 
Teiseks,   kui   riikliku   järelevalve   teostamise   õiguslikuks   vormiks   on   protest,   ei   saa 
järelevalveorgan langetada iseseisvalt otsust õigusakti või toimingu seaduslikkuse kohta, 
vaid ta peab vastava protestiga pöörduma kohtusse. 
Riiklikku järelevalvet teostatakse esiteks õigusaktide seaduslikkuse üle. Õigusaktide üle 
teostatav kontroll puudutab eelkõige iseseisvaid õigussubjekte, haldusekandjaid, eelkõige 
kohalikke   omavalitsusi.   Ajaloost   on   tuntud   kolm   klassikalist   riikliku   järelevalve 
õiguslikku vormi: 
1) tehtud otsuste kinnitamise kohustus riiklikku järelevalvet teostava organi poolt (ilma 
selleta ei ole neil juriidilist jõudu); 
2) järelevalveorgani õigus tühistada vastuvõetud otsuseid;  70


3)   järelevalveorgani   õigus   asendada   kontrollitavat   organit,   kui   viimane   hoidus   teatud 
toimingu sooritamisest, milleks ta oli kohustatud. 
Kaasajal   on   enamikes   demokraatlikes   riikides   nimetatud   järelevalve   õiguslikest 
vormidest   loobutud.   Põhiliselt   kasutatakse   nn.   protestivormi,   mis   tähendab   seda,   et 
lõplikult lahendab tekkinud vaidluse kohus. 
Riiklikku järelevalvet kohalike omavalitsusüksuste volikogude ja valitsuste õigusaktide 
seaduslikkuse üle teostavad Eestis maavanemad. Kontroll esineb siin järelkontrollina, s.o. 
kontrollitakse   jõustunud   õigusakte.   Maavanem   teostab   kontrolli   nii   üld-   kui   ka 
üksikaktide üle. Tal on õigus nõuda kohalike omavalitsusüksuste volikogude ja valitsuste 
jõustunud   õigusaktide   ärakirju,   mis   tuleb   esitada   seitsmendal   päeval   pärast   nõude 
saamist.   Kui   maavanem   leiab,   et   volikogu   või   valitsuse   üksikakt   kas   täielikult   või 
osaliselt ei vasta põhiseadusele, seadusele või seaduse alusel antud muule õigusaktile, 
võib   ta   esitada   kirjaliku   ettepaneku   viia   üksikakt   või   selle   säte   15   päeva   jooksul 
põhiseaduse, seaduse või muu õigusaktiga kooskõlla. Kui volikogu või valitsus ei ole 
ettepanekut   nimetatud   tähtaja   jooksul   realiseerinud   või   on   keeldunud   seda   tegemast, 
pöördub maavanem protestiga halduskohtusse. Seega võib öelda, et ka Eesti õiguskorras 
on konstitueeritud järelevalve protestivorm. 
Kui   tegemist   on   põhiseaduse   või   seadusevastase   üldaktiga,   pöördub   maavanem 
õiguskantsleri   poole   avaldusega   üldakti   või   selle   sätte   põhiseadusele   või   seadusele 
vastavuse kontrollimiseks. Avalduse ärakirja saadab ta samal päeval ka selle akti vastu 
võtnud omavalitusorganile. 
Kehtiv   õiguskord   tunneb   ka   õigusaktide   toime   peatamise   kui   riikliku   järelevalve 
teostamise   õiguslikku   vormi.   Põhikooli-   ja   gümnaasiumiseaduse   § 48  1. lõike   alusel 
volitas   Riigikogu   Kultuuri-   ja   Haridusministeeriumi   kehtestama   nimetatud   koolide 
õppetegevuse   korralduse   ja   taseme   üle   riikliku   järelevalve   korra.   Ministri   määrusega 
kehtestatud   kord   annab   ametiisikule   õiguse   peatada   maavalitsuse   struktuuriüksuse   ja 
koolijuhtide ebaseaduslikke korraldusi ning tegevust. 
Teiseks  ei  ole  riiklik  järelevalve  seotud ainult  õigusaktide  kontrollimisega,  vaid  seda 
teostatakse ka administratsiooni faktilise tegevuse üle. Selleks võivad järelevalveorganid 
nõuda   vajalikke   andmeid,   õiendeid   jne.,   neil   on   õigus   siseneda   kontrollitavatesse 
ruumidesse, teha rikkumiste kõrvaldamiseks kohustuslikke ettekirjutusi, peatada vastav 
tegevus,   nõuda   teatud   toiminguid,   rakendada   haldussanktsioone   ja   võtta   ette   muid 
abinõusid.   Näiteks   kui   maavanem   avastab   riigivara   ebaseadusliku   kasutamise   ja 
käsutamise   kohaliku   omavalitsuse   poolt,   on   ta   kohustatud   tegema   Riigikontrollile, 
uurimisorganile või muule pädevale organile ettekande ning edastama koos ettekandega 
ka tema käsutuses olevad dokumendid ja muud materjalid. 
Kaasajal tuntakse ka finantskontrolli, samuti tehnilise kontrolli mitmesuguseid vorme. 
Näiteks on kohustuslik järgida ehituste tehnilisi norme, mis on riigi poolt kehtestatud. 
Riiklikku   järelevalvet   teostavad   kehtivas   õiguskorras   maavanemad,   ministeeriumid 
seadusega sätestatud pädevuse piires ja selleks spetsiaalselt loodud organid ning nende 
ametnikud.   Riiklik   järelevalve   on   riigiinspektsioonide   ja   osa   ametite   põhiülesandeks. 
Näitena   võib   siin   nimetada   ehitusinspektsiooni,   kaubandusinspektsiooni, 
tööinspektsiooni,   tehnilise   järelevalve   ametit,   maanteeametit,   tolliametit,   maksuametit 
jne.   Järelevalvet   teostavate   inspektsioonide   ja   ametite   ametnikel   on   õigus   seaduses 
ettenähtud juhtudel rakendada haldussanktsioone.  71


3. Enesekontroll 
Enesekontroll kujutab endast iseseisva õigussubjekti, haldusekandja sees (samuti tema 
organi sees) ja tema enda ametnike või organite korraldatud kontrolli. Ta kujutab endast 
terviklikku   süsteemi,   mis   haarab   kontrolli   mitmesuguseid   vorme,   meetodeid   jne.   Nii 
luuakse näiteks kohalikes omavalitsusüksustes revisjonikomisjonid. Revisjonikomisjoni 
moodustab oma volituste ajaks valla- või linnavolikogu. Tema ülesandeks on kontrollida 
(KOKS § 48): 
1) valla- või linnavalitsuse tegevuse vastavust volikogu määrustele ja otsustele; 
2) tulude tähtaegset sissenõudmist ja arvelevõtmist ning kulude vastavust valla või linna 
eelarvele; 
3) valla või linna ametiasutuste ja munitsipaalettevõtete ning asutuste raamatupidamise 
õigsust   ja   munitsipaalettevõtetesse   paigutatud   valla   või   linna   vara   kasutamise 
sihipärasust; 
4) valla või linna sõlmitud lepingute täitmist; 
5)   volikogu   ülesandel   valla-   või   linnavalitsuse   ja   nende   ametiasutuste   tegevuse 
seaduslikkust ja otstarbekust. 
Otsuste täideviimist, mis on pädevate ametnike ja ametite ülesanne, kontrollitakse ka 
valla-   või   linnavalitsuse   siseselt.   Kontrollimisõigus   on   samuti   kohaliku 
omavalitsusüksuse esinduskogul, mis on valla- või linnavalitsuse ja nende ametiasutuste 
jaoks kõrgemalseisev organ. 
Enesekontroll   on   iseloomulik   ka   avalik-õiguslikele   asutustele   ja   fondidele 
(sihtasutustele).   Näiteks   ringhäälinguseaduse   § 33  1. lõike   kohaselt   kontrollivad   Eesti 
Raadio ja Eesti Televisiooni majandustegevust Ringhäälingu nõukogu (Eesti Raadio ja 
Eesti   Televisiooni   kõrgeim   organ)   määratud   korralised   ja   erakorralised   revisjonid. 
Kultuurkapitali   vahendite   kasutamise   üle   teostab   kontrolli   kontrollkomisjon,   kelle 
koosseisu   kinnitab   kolmeks   aastaks   Kultuurkapitali   nõukogu   (fondi   kõrgeim   organ). 
Nõukogul on ka  õigus kutsuda Kultuurkapitali  tegevuse  kontrollimiseks audiitor  (KS 
§ 8). 
Enesekontrolli teostavad ka riigihaldusorganid.  §3. Eksternne kontroll 
1. Poliitiline kontroll 
Poliitilist   kontrolli   avaliku   administratsiooni   tegevuse   üle   teostavad   nn.   poliitilised 
institutsioonid nagu parlament, erakonnad, ühendused, s.h. ametiühingud, ajakirjandus, 
aga samuti kodanikud. Seega võib poliitilise kontrolli alaliikidena eristada: 
1) parlamendi kontrolli. Selle tüüpilisteks vahenditeks on: 
interpellatsiooniõigus. See on parlamendi saadiku(te) õigus pärida aru valitsuselt või selle 
liikmelt. Põhiseaduse § 74 kohaselt on Riigikogu liikmel õigus pöörduda arupärimisega 
Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete poole. Arupärimisele tuleb vastata Riigikogu istungil 
kahekümne istungipäeva jooksul; 
resolutsiooniõigus. See on parlamendi õigus esitada valitsusele või selle üksikule liikmele 
üleskutse   sooritada   teatud   toiming   või   hoiduda   sellest.   Selline   pöördumine   ei   ole 
õiguslikult siduv. Põhiseaduse § 65 p. 11 annab Riigikogule õiguse esineda avalduste ja 
deklaratsioonide   ning   pöördumistega   Eesti   rahva,   teiste   riikide   ning   rahvusvaheliste  72


organisatsioonide poole. Seega ei näe põhiseadus expressis verbis sellist võimalust ette, 
kuigi   põhimõtteliselt   võib   see   kõne   alla   tulla   ja   seda   õiguslikult   mitte   siduva 
pöördumisena. Riigikogu ei ole oma praktikas seda kasutanud; 
ankeetõigus. See on parlamendi õigus moodustada uurimiskomisjone kõrgete täitevvõimu 
ametnike süütegude uurimiseks. Vastavalt põhiseaduse §le 101 saab Vabariigi Valitsuse 
liiget  kriminaalvastutusele  võtta  ainult  õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu koosseisu 
enamuse   nõusolekul.   Põhiseaduse   § 104   kohaselt   reguleerib   seda   küsimust   Vabariigi 
Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadus; 
umbusaldusavaldus. See on parlamendi õigus avaldada umbusaldust valitsusele või selle 
liikmele.   Põhiseaduse   § 65   p. 13   alusel   on   Riigikogul   õigus   avaldada   umbusaldust 
Vabariigi   Valitsusele,   peaministrile   või   ministrile.   Umbusalduse   avaldamisel   peab 
põhiseaduse   § 97   järgi   olema   alus.   See   alus   ei   pea   olema   õiguslik,   sisuliselt   on 
võimalikud   igasugused   alused.   Umbusaldusavaldus   ei   ole   sanktsioon   mingisuguste 
õiguslike kohustuste mittetäitmise eest, vaid Riigikogu õigus (pädevus), tema suvaotsus; 
2)   ühiskondlik   kontroll,   mis   kujutab   endast   erakondade,   ühenduste,   mitmesusguste 
survegruppide,   ajakirjanduse   jne.   kontrolli.   Erakonnad,   eelkõige   opositsioonis   olevad 
erakonnad,  ühendused,  mitmesugused  survegrupid,   ajakirjandus  jne.  analüüsivad   ning 
jälgivad   täitevvõimu   tegevust   ning   juhivad   avalikkuse   tähelepanu   asetleidnud 
rikkumistele   ja   ebaotstarbekatele   toimingutele.   Sellega   avaldatakse   ühiskondlikku   ja 
poliitilist   survet   avalikule   administratsioonile   ning   sunnitakse   teda   õiguspäraselt   ja 
otstarbekalt toimima. 
Kontrolli põhimõtte realiseermist kodanike, poliitilise võimu ja erakondade ning teiste 
subjektide poolt soodustab informeerituse printsiibi tagamine. Nimetatud printsiip leiab 
väljenduse kahes nõudmises: 
haldusotsuste motiveerimise kohustuses; 
juurdepääsuvabaduses haldusdokumentidele ja asjaajamisele. 
Põhiseaduse   § 44   alusel   on   kõik   riigiasutused,   kohalikud   omavalitsused   ja   nende 
ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel 
informatsiooni   oma   tegevuse   kohta,   välja   arvatud   andmed,   mille   väljaandmine   on 
seadusega   keelatud,   ja  eranditult   asutusesiseseks   kasutamiseks   mõeldud   andmed.   Kui 
seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival 
välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.
2. Arvestuskontroll 
Arvestuskontroll   seisneb   halduse   majandusliku   tegevuse   nii   õiguspärasuse   kui   ka 
otstarbekuse kontrollimises vastava, haldusorgaisatsioonist väljaspool asuva organi poolt. 
See   kontroll   võib   esineda   eel-,   faktilise   ja   järelkontrollina.   Eelkontrolli   teostatakse 
asutuse   (ettevõtte)   poolt   koostatavate   eelarvete   ja   kalkulatsioonide   suhtes,   s.o.   enne 
vastavate kulutuste tegemist. Faktilist kontrolli tehakse jooksva tegevuse kohta ning see 
võib toimuda inspektsiooni (majandusliku sisuga toimingute õiguspärasuse kontroll) või 
revisjoni   põhimõttel   (tehtud   kulutuste   otstarbeks).   Järelkontrolli   teostatakse   esitatud 
aruannete kontrollimisena, s.o. pärast kulutuste tegemist. 
Samasugust   kontrolli   võidakse   teha   ka   internse   kontrollina.   Põhiseaduse   XI   peatüki 
kohaselt teostab Eestis arvestuskontrolli Riigikontroll, kes on oma tegevuses sõltumatu 
majanduskontrolli teostav riigiorgan. Riigikontroll kontrollib riigiasutuste, riigiettevõtete 
ja muude riiklike organisatsioonide majandustegevust, riigi vara kasutamist ja säilimist,  73


samuti kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist. Tema 
pädevusse kuulub ka nende ettevõtete majandustegevuse kontrollimine, kus riigil on üle 
poole osakute või aktsiatega määratud häältest või kelle laene või lepinguliste kohustuste 
täitmist tagab riik. 
Riigikontroll kontrollib ka avalik-õiguslike asutuste ja fondide majandustegevust, välja 
arvatud munitsipaalomandi baasil loodud institutsioone. 
Riigikontrolli juhib riigikontrolör, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist Riigikogu 
Vabariigi Presidendi ettepanekul. Tema volituste kestus on viis aastat. 
Riigikontrolör   esitab   Riigikogule   ülevaate   riigi   vara   kasutamise   ja   säilimise   kohta 
eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. 
Riigikontrolör võib oma ülesannetesse kuuluvais asjus võtta sõnaõigusega osa Vabariigi 
Valitsuse istungitest.
3. Õiguskantsleri kontroll 
Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kelle nimetab ametisse Riigikogu 
Vabariigi Presidendi ettepanekul seitsmeks aastaks. Ta teostab järelevalvet seadusandliku 
ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele 
ja seadustele vastavuse üle. Õiguskantsleri õigusliku seisundi sätestab põhiseaduse XII 
peatükk   ja   õiguskantsleri   tegevuse   korraldamise   seadus.   Õigusteadlaste   hulgas   on 
tekitanud   probleeme   õiguskantsleri   koha   määratlemine   riigivõimu   struktuuris. 
H. Schneider   on   väitnud,   et   õiguskantsleri   koht   riigiorganite   süsteemis   ei   ole   selgelt 
määratletud, kuid teatud tunnuste alusel võib teda sisuliselt lugeda parlamendiasutuseks. 
Tuleb   nõustuda   H. Schneideri   seisukohaga,   et   õiguskantslerit   on   raske   paigutada 
riigivõimuorganite traditsioonilisse kolmikjaotusse. Kaasajal on paljudes riikides loodud 
organeid,   keda   nende   ülesannete   ja   funktsioonide   järgi   ei   ole   võimalik   liigitada   ei 
seadusandliku, täitev- ega kohtuvõimu hulka. Tegemist on sõltumatu riigiorganiga, kes 
teostab   kontrolli   ka   parlamendi   tegevuse   üle.   Olulise   osa   õiguskantsleri   pädevusest 
moodustab õigustloovate haldusaktide kontroll. 
Õiguskantslerile   saadetakse   kõigi   täidesaatva   riigivõimu   ning   kohaliku   omavalitsuse 
õigustloovate   aktide   ärakirjad   kümne   päeva   jooksul,   arvates   nende   vastuvõtmisest, 
allakirjutamisest või jõustumisest. 
Õigus   pöörduda   avaldusega   õiguskantsleri   poole   õigustloova   akti   põhiseadusele   või 
seadusele vastavuse kontrollimiseks on igal isikul (nii füüsilisel kui ka juriidilisel isikul). 
Kui   õiguskantsler   leiab,   et   õigustloov   akt   ei   vasta   kas   täielikult   või   osaliselt 
põhiseadusele või seadusele, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku viia akt või 
selle säte 20 päeva jooksul põhiseaduse ja seadusega kooskõlla. Kui akt on vastuolus 
tähtajalise välislepinguga, teeb ta akti vastu võtnud organile ettepaneku peatada määratud 
ajaks selle akti toime. Erakorralisel juhul, kui õiguskantsler leiab, et õigustloov akt või 
selle säte seab ohtu füüsiliste isikute elu või tervise või rikub kas rahvusvahelise praktika 
järgi jõustunud või Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingut, teeb ta akti vastu võtnud 
organile   ettepaneku   peatada   selle   toime   kuni   selle   akti   põhiseaduse   või   seadusega 
kooskõlla viimiseni. Kui õigustloova akti vastu võtnud organ ei ole 20 päeva jooksul, 
arvates   ettepaneku   saamise   päevast,   akti   või   selle   sätet   põhiseaduse   või   seadusega 
kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt 
või selle säte kehtetuks.  74


Õiguskantsleril on õigus teha oma ülesannete täitmisel järelepärimisi, millele täidesaatva 
riigivõimu   ja   kohaliku   omavalitsuse   organid   on   kohustatud   vastama   kümne   päeva 
jooksul, arvates nende saamisest. 
Õiguskantsleri kohustuste hulka kuulub ka riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekute 
analüüs.   Vajadusel   esitab   ta   nendest   Riigikogule   ettekande.   Kord   aastas,   Riigikogu 
sügisistungjärgu   täiskogu   kolmandal   töönädalal,   esitab   õiguskantsler   Riigikogule 
ülevaate   seadusandliku   ja   täidesaatva   riigivõimu   ning   kohalike   omavalitsuste 
õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega. 
Isikute avaldustele ja ettepanekutele vastab õiguskantsler ühe kuu jooksul, arvates nende 
saamisest. Kui avalduse või ettepaneku lahendamine kuulub kohtu või teiste organite 
pädevusse, edastab ta selle vastavalt kuuluvusele või tagastab motiveeritult esitajale. 
Kui   õiguskantsler   tuvastab   oma   ülesannete   täitmisel,   et   ametiisik   on   rikkunud 
põhiseadust   või   seadust,   teatab   ta   sellest   kirjalikult   kas   uurimisorganile   või   muule 
pädevale organile ning edastab vajaduse korral neile kõik tema käsutuses olevad andmed 
ja dokumendid. 
Õiguskantsler võib sõnaõigusega osa võtta Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitest. 
Talle saadetakse Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungite päevakorrad koos arutusele 
tulevate   õigusaktide   eelnõudega.   Seega   on   õiguskantsleril   mitteformaalselt   võimalus 
teostada ka valitsuse aktide eelkontrolli, anda konsultatsioone. 
Õiguskantsleri   pädevusse   kuulub   samuti   Riigikogule   ettepaneku   tegemine   Riigikogu 
liikme,   Vabariigi   Presidendi,   Vabariigi   Valitsuse   liikme,   riigikontrolöri,   Riigikohtu 
esimehe või Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks. 
Õiguskantsleri   ametkond   koosneb   kantseleist   ja   nõunikest.   Õiguskantsleri   ettepanekul 
nimetab Riigikogu ühe nõunikest tema asetäitjaks-nõunikuks. 
4. Kohtukontroll 
Kohtulikul kontrollil on võrreldes teiste kontrolli vormidega rida erisusi. Need on: 
1)   kohtulikku   kontrolli   teostavad   kompetentsed,   sõltumatud   ja   professionaalsed 
kohtunikud, kes on saanud juriidilise ettevalmistuse (juriidilist ettevalmistust nõutakse ka 
õiguskantslerilt); 
2)   kohus   ei   kontrolli   kunagi   enda   initsiatiivil.   Et   käivituks   kohtuliku   kontrolli 
mehhanism, selleks on vaja esitada protest või kaebus (taotlus). Siin kehtib põhimõte - ei 
ole kaebust, ei ole ka kohut. 
Põhiraskus   avaliku   administratsiooni   tegevuse   kontrollimisel   lasub   Riigikohtu 
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumil ja halduskohtul: 
1)   Riigikohtu   põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtukolleegiumi   pädevusse   kuulub 
Vabariigi Presidendi poolt antud jõustunud seadluste, täidesaatva riigivõimu ja kohaliku 
omavalitsuse   jõustunud   õigustloovate   aktide   põhiseadusele   vastavuse   kontroll. 
Riigikohus kontrollib ka põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 kohaselt enne põhiseaduse 
jõustumist   vastuvõetud   õigustloovate   haldusaktide   vastavust   põhiseadusele.   Reeglina 
kuuluvad   põhiseaduslikkuse   järelevalve   kohtumenetluse   seaduse   järgi   Riigikohtu 
pädevusse   õigustloovad   aktid.   Erandiks   on   Riigikogu   jõustunud   otsused.   Vaatamata 
sellele, et viimased kuuluvad üksikaktide hulka, on nad allutatud Riigikohtu kontrollile. 
Taotluse õigustloova haldusakti põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimiseks 
võivad Riigikohtule vahetult esitada õiguskantsler ja kohtud. Viimased juhul, kui nad on 
tunnistanud oma otsuses õigustloova haldusakti põhiseadusevastaseks ja on jätnud selle  75


kohaldamata. Oma otsuse teeb kohus teatavaks Riigikohtule ja õiguskantslerile, millega 
käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. 
Asjaosalisteks taotluse läbivaatamisel on taotluse esitanud ametiisik või tema esindaja ja 
vaidlustatud õigustloova haldusakti vastu võtnud organi esindaja. Kohtuistungist võivad 
ametikoha järgi  sõnaõigusega osa võtta ka õiguskantsler ja justiitsminister  või nende 
esindajad. 
Riigikohus lahendab põhiseaduslikkuse järelevalve asju kollegiaalselt. Põhiseaduslikkuse 
järelevalve   kolleegium   arutab   asju   vähemalt   kolmeliikmelises   koosseisus.   Kui   asja 
arutamisel üks kohtunik jääb eriarvamusele, siis võidakse asi anda Riigikohtu üldkogule. 
Viimane on pädev asja arutama, kui kohal on vähemalt 11 liiget, sealhulgas vähemalt 
kolm põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi liiget. 
Oma   otsusega   võib   Riigikohus   jätta   taotluse   rahuldamata   või   rahuldab   taotluse   ja 
tunnistab õigustloova haldusakti kehtetuks kas täielikult või osaliselt. Otsus jõustub tema 
kuulutamise   päevast,   on   lõplik   ega   kuulu   edasikaebamisele.   Riigikohtu   otsus   on 
täitmiseks   kohustuslik   kõigile   riigivõimu-   ja   valitsemisorganitele,   kohalikele 
omavalitsustele, kohtutele, ametiisikutele ning juriidilistele ja üksikisikutele; 
2)   Halduskohtu   organisatsioon   on   kolmeastmeline.   Esimeses   astmes   on   loodud 
eraldiseisvad halduskohtud. Halduskohtumenetluse seadustiku kohaselt on halduskohtuks 
eraldi   moodustatud   halduskohtud,   samuti   maa-   ja   linnakohtute   juures   tegutsevad 
halduskohtunikud. Apellatsioonikaebusi vaatab teise astme kohtuna läbi ringkonnakohus. 
Viimane   jaguneb   asjade   liikide   järgi   kolleegiumideks   (juhul,   kui   ringkonnakohtus   ei 
moodustata   halduskolleegiumi,   võidakse   tsiviilkohtukolleegiumile   panna   halduskohtu 
lahendite peale esitatud apellatsioonkaebuste läbivaatamine). Seega teises astmes vaatab 
asju   reeglina   läbi   ringkonnakohtu   halduskohtukolleegium.   Kolmanda   astme   ehk 
kassatsioonikohtuks on Riigikohtu halduskohtukolleegium. 
Halduskohtu pädevusse kuuluvad kõik halduse üksikaktid alates Vabariigi Presidendist ja 
Vabariigi Valitsusest ning lõpetatdes konkreetse ametnikuga, kellel on üksikakti andmise 
õigus.   Halduskohus   kontrollib   ka   kõigi   iseseisvate   õigussubjektide,   halduse   kandjate 
üksikakte.   Seega   on   praktiliselt   kõik   haldusaktid   hõlmatud   kohtuliku   kontrolliga: 
õigustloovad kuuluvad Riigikohtu, üksikaktid halduskohtu pädevusse. 
Halduskohus   kontrollib   ka   avaliku   administratsiooni   reaaltoiminguid,   s.t.   faktilist 
tegevust (ka tegevusetust), tõestamis- ja teatamisakte. Peale nimetatud asjade lahendab 
halduskohus halduslepingutest tulenevaid vaidlusi ning mittetulundusühingu või nende 
ühingute   liidu   juhtorgani   või   ametiisiku   otsuse   või   toimingu   peale   esitatud   kaebusi. 
Halduskohtu ülesandeks on ainult haldustoimingute õiguspärasuse kontrollimine. Kõik 
teised küsimused, mis võivad tekkida seoses haldustegevusega, eraldatakse nimetatud 
valdkonna   õiusemõistmisest.   Nii   ei   kuulu   halduskohtu   pädevusse   küsimus,   kas 
administratsioon   on   oma   tegevusega   tekitanud   kellelegi   ainelist   kahju   või   mitte.   See 
probleem   kuulub   tsiviilkohtu   pädevusse.   Samuti   ei   huvita   halduskohut   ka   see,   kas 
administratsioon on tegutsenud ebaotstarbekalt või kuritahtlikult. Viimane küsimus on 
juba kriminaalkohtu kompetentsis. Administratsiooni eraõiguslikud tehingud kuuluvad 
tsiviilkohtu pädevusse. 
Haldusvaidlusi   arutab   halduskohus   halduskohtumenetluse   seadustiku, 
haldusõiguserikkumiste   asju   aga   haldusõiguserikkumiste   seadustiku   alusel.   Vastavate 
asjade erinevus on tinginud ka menetluste erinevuse.  76


Kohtulik   kontroll   halduskohtus   käivitub   kaebuse   või   protesti   esitamisel.   Viimastele 
esitatakse seaduse kohaselt rida formaalseid nõudmisi, mille järgimisest oleneb nende 
menetlusse   võtmine.   Kaebusega   võib   halduskohtusse   pöörduda   igaüks,   kes   leiab,   et 
haldusorgani, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või 
piiratud   tema   vabadusi.   Isikute   ühendus,   sealhulgas   juriidiliseks   isikuks   mitteolev 
ühendus, võib halduskohtusse pöörduda ka oma liikmete või muude isikute huvides, kui 
ühenduse asutamisakt, põhikiri või seadus talle sellise õiguse annab. Protesti esitamise 
õigus on organil, kellele seadusega on pandud riiklik järelevalve. 
Kaebus või protest esitatakse halduskohtule seaduses sätestatud tähtajal, kui aga seaduses 
sellist tähtaega sätestatud ei ole, siis ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada 
või pidi teada saama oma õiguste või vabaduste rikkumisest. Kindla tähtaja kehtestamine 
on seotud õiguskindluse printsiibiga. Esimeses astmes vaatab kaebuse või protesti läbi 
halduskohtunik ainuisikuliselt. 
Halduskohtu menetluses domineerib uurimisprintsiip, s.t. et kohus ei tarvitse piirduda 
üksnes nende tõenditega, mida esitavad pooled, vaid ta võib teha neile ettepaneku esitada 
täiendavaid tõendeid või koguda tõendeid ise omal algatusel. Seevastu tsiviilprotsessis 
kehtib üldreeglina dispositiivuse printsiip, mille järgi oma õiguste kaitsmise eest kohtus 
peab hoolitsema eelkõige asjast huvitatud isik ise (vigi lantibus jura scripta sunt). 
See   erinevus   on   tingitud   eelkõige   sellest,   et   halduskohtu   ülesandeks   on   isikute 
subjektiivsete   õiguste   kaitse   administratsiooni   omavoli   eest.   Kaebus   või   protest 
vaadatakse läbi avalikul kohtuistungil võistlevuse printsiibil. Asja arutamine on suuline. 
Halduskohus uurib ka kirjalikke tõendeid ning vajadusel kuulab tunnistajaid ja eksperte. 
Halduskohtunik   teeb   otsuse   seaduse   alusel,   tuginedes   kohtuistungil   kindlakstehtud 
asjaoludele. Tal on õigus jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seadus või 
muu õigusakt, kui nad on vastuolus põhiseadusega. Oma otsuses võib halduskohtunik 
jätta kaebuse või protesti rahuldamata või tunnistada kaevatud või protestitud õigusakti 
või   toimingu   kas   täielikult   või   osaliselt   seadusevastaseks.   Tunnistades   kaevatud   või 
protestitud   õigusakti   või   toimingu   seadusevastaseks,   teeb   halduskohus   kohtuotsuses 
vastavale organile, asutusele või ametiisikule ettepaneku (ettekirjutuse) asi uuesti läbi 
vaadata ja teha uus otsus või toiming. Ettepanekul on õiguslikult siduv iseloom. Kui 
protsessiosaline  ei   ole  rahul   halduskohtu  otsusega,   võib  ta  10  päeva  jooksul,   arvates 
kohtuotsuse   avalikule   kuulutamisele   järgnevast   päevast,   esitada   apellatsioonikaebuse 
ringkonnakohtule. 
Ringkonnakohtu   halduskohtukolleegiumi   istungil   arutatakse   apellatsioonikaebust 
kollegiaalselt vähemalt kolme kohtuniku osavõtul. Apellatsioonikaebus vaadatakse läbi 
reeglina sisuliselt. See tähendab, et toimub sisuline tõendite uurimine: uuritakse esimese 
astme   kohtus   kontrollitud   tõendeid,   siis   apellandi   ja   teiste   protsessiosaliste   poolt 
täiendavalt esitatud tõendeid ning seejärel ringkonnakohtu algatusel kogutud täiendavaid 
tõendeid.   Otsustusmenetlus   ringkonnakohtu   halduskohtukolleegiumis   ei   erine   oluliselt 
vastavast   menetlusest   esimese   astme   kohtus.   Vahe   seisneb   üksnes   selles,   et 
ringkonnakohtus rakendatakse meritoorsuse printsiipi. See tähendab, et ringkonnakohus 
võib asendada esimese astme kohtu otsuseid. 
Kui protsessiosaline leiab, et ringkonnakohus on seadust vääralt kohaldanud või oluliselt 
rikkunud   kohtumenetluse   seaduse   nõudeid,   võib   ta   esitada   kohtuotsuse   peale 
kassatsioonikaebuse Riigikohtule. Kaebus tuleb esitada ühe kuu jooksul ringkonnakohtu 
otsuse   avalikult   kuulutamisele   järgnevast   päevast   arvates.   Riigikohtu  77


halduskohtukolleegiumi   kui   kassatsiooniinstantsi   puhul   tuleb   arvestada   asjaolu,   et   ta 
kontrollib ringkonnakohtu otsuseid üksnes vormilisest küljest. See tähendab seda, et ta 
hindab: 
1) kas on õigesti rakendatud materiaalõiguse norme; 
2)   kas   on   kinni   peetud   kohtumenetluse   seaduse   nõuetest.   Seega   toimub   siin 
ringkonnakohtu   poolt   tuvastatu   ümbertuvastamine   ainult   vormilisest   küljest   lähtudes. 
Seetõttu   ei   tee   Riigikohtu   halduskohtukolleegium   reeglina   ka   uut   otsust   asja   uueks 
arutamiseks ringkonnakohtusse saatmata. Seda tehakse üksnes siis, kui asjas ei ole vaja 
täiendavalt tõendeid koguda või neile apellatsioonis antud hinnangut muuta. Riigikohtu 
halduskolleegiumi ülesandeks ei ole vastavate asjaolude sisuline tuvastamine, s.t. et siin 
ei toimu õigusemõistmist sellises tähenduses, nagu see toimub esimese astme kohtus või 
ringkonnakohtus.   Riigikohtu   peamiseks   ülesandeks   on   kohtupraktika   suunamine 
Riigikohtu lahendite kaudu. 
Halduskohus vaatab  kaebuse  või  protesti  läbi  üksnes  kaebuses või  protestis  soovitud 
ulatuses. Erandiks on siin ringkonna- ja Riigikohus, kes võivad väljuda kaebuse piirest, 
kui on rikutud kohtumenetluse norme. Halduskohtu teostatava kontrolli osas võib välja 
tuua järgmised iseloomulikud momendid: 
1) ulatuslik kontrollimaht. Jurisdiktsiooniline kontroll rajaneb avaliku administratsiooni 
toimingute täieliku järelevalve printsiibil; 
2) normiloov tähendus, mis puudutab eelkõige Riigikohtu tegevust. Kuigi doktrinaarses 
mõttes ei kujuta kohtulahendid endast õiguse allikat, on neil oluline tähtsus kollisoonide 
lahendamisel haldussfääris. 
VII. Mittetulundusühingud §1. Riik ja mittetulundusühingud 
Riiklikult korraldatud ühiskonnas on ühiskonnaelu keskseks suunajaks riik oma organite 
tegevuse kaudu. Riigi regulatiivsed ja korraldavad võimalused ei ole aga universaalsed ja 
kõikehõlmavad. Paljud eluvaldkonnad ei allu efektiivsele riiklikule korraldamisele või ei 
ole   kõikjal   riigi   otsene   sekkumine   kooskõlas   demokraatliku   tsiviilühiskonna 
põhimõtetega. 
Riik ei saa olla ühiskonnaelu korraldamise ainsaks struktuuriks. Ühiskonna tegus toime ja 
stabiilsus saavutatakse paljude formaalsete ja mitteformaalsete struktuuride koosmõjul. 
Riik   tugineb   oma   ülesannete   täitmisel   paljuski   nendele   struktuuridele   ja   on   seega 
huvitatud viimaste arengust. 
Mitteriiklike   formaalsete   struktuuride   arengut   mõjutab   riik   nende   moodustamise 
põhimõtete ja tegevuse õiguslike aluste määramise kaudu. Riik võib delegeerida üksikuid 
avalik-õiguslikke   funktsioone   mitteriiklikele   formaalsetele   struktuuridele,   täiendades 
riiklikku   juhtimist   omavalitsusliku   juhtimisega.   Kõige   kaalukamaks   selliseks 
omavalitsuslikuks  lüliks  on  kohalikud  omavalitsused,  kelle   asend  on  põhiseaduslikult 
määratud.   Kõrvuti   kohalike   omavalitsustega   kuuluvad   demokraatliku   ühiskonna 
struktuuri kodanike mittetulundusühingud. Selliste ühenduste kaudu formeerub ja leiab 
sobiva rakenduse isikute ühishuvi, samuti saab viimane mõjusama väljenduse ühiskonna 
asjade  korraldamisel.  Põhiseaduses ja seadustes  sätestatud  korras  osalevad  kodanikud  78


mittetulundusühingute kaudu ka riigiorganite ning kohalike omavalitsuste formeerimisel 
ning avaliku võimu teostamisel. Seega on nimetatud ühingud ka ühiskonna poliitilise 
struktuuri elementideks. § 2. Mittetulundusühingute olemus 
Mittetulundusühingud   on   isikute  liikmelisusel  põhinevad   ühendused.   Nad   omavad 
kindlat   struktuuri,   organisatsiooni   alusdokumenti   (põhikirja),   tegutsevad 
omavalitsuslikul  alusel   ning   on   kehtestatud   korras  registreeritud.  Mittetulundusühingutesse   koondumine   on   vaba,   nende   liikmeskond   kujuneb 
vabatahtliku  ühinemise   teel.   Vaid   seadusega   võib   seada   piiranguid   üksikute   isikute 
kategooriate   õigusele   kuuluda   mõnda   liiki   mittetulundusühingusse.   Isiku   seaduslike 
õiguste   ja   vabaduste   mahtu   ja   nende   kasutamise   õiguslikke   võimalusi   ei   saa   siduda 
mittetulundusühingusse kuulumisega. 
Mittetulundusühingus   realiseerivad   ning   kaitsevad   isikud   oma   huve   ja   õigusi 
ühistegevuse   kaudu,   kasutavad   seaduslikke   vabadusi.   Siinjuures   ei   ole 
mittetulundusühingute   eesmärk   majandustegevuse   kaudu   oma   liikmetele   ainelise   tulu 
saamine   ja   jaotamine.   Küll   võivad   aga   mittetulundusühingud   kaitsta   oma   liikmete 
varaliste õigustega seonduvaid huve, samuti koguda sihtotstarbeliselt vara selle teistele 
isikutele jaotamise (heategevuse v.m.s.) eesmärgil. 
Kehtestatud   korras   registreeritud   mittetulundusühingud   on  juriidilised   isikud. 
Ühistegevust   võivad   isikud   arendada   ka   registreerimata   ning   juriidiliseks   isikuks 
mitteolevates ühendustes, kui seadusega ei ole teatud eesmärkide saavutamisele suunatud 
ühendustele   kehtestatud   erinõudeid.   Sellised   mitteformaalsed   ühendused   aga   ei   ole 
reeglina   iseseisvateks   õigussubjektideks   ning   neile   ei   laiene   mittetulundusühingute 
staatus. § 3. Mittetulundusühingute liigid 
Mittetulundusühingud   erinevad   eelkõige   oma  tegevusvaldkondadelt  ja   konkreetsetelt 
eesmärkidelt.  Nimetatud   kriteerium   on   põhiliseks   mittetulundusühingute   liigitamise 
aluseks. Seadusega ei sätestata ammendavalt neid eesmärke, mille saavutamiseks isikud 
võivad koonduda mittetulundusühingutesse. 
Kuivõrd   mittetulundusühingute   kaudu   võivad   isikud   realiseerida   ja   kaitsta   nii   oma 
põhiseaduslikke   õigusi   ja   vabadusi   kui   ka   muid   õigusi   ja   vabadusi,   mis   tulenevad 
põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja 
demokraatliku   õigusriigi   põhimõtetele,   tegutsevad   mittetulundusühingud   erinevates 
valdkondades ning omavad väga erinevaid eesmärke. Seega võivad nimetatud ühingud 
oma eesmärkidelt olla suunatud nii poliitiliste, majanduslike, sotsiaal-kultuuriliste kui ka 
muude huvide, õiguste ja vabaduste teostamisele ja kaitsele. Mittetulundusühingute ja 
nende   liitude   seaduse   § 2  1. lõikes   esitatud   mitteammendava   loetelu   kohaselt   võib 
mittetulundusühing tegutseda teaduse, hariduse, tervishoiu ja hoolekande arendamiseks, 
kultuuri, spordi ja meelelahutuse harrastamiseks, usukultuse teenimiseks, kutseõiguste 
kaitsmiseks või muude mittetulunduslike eesmärkide saavutamiseks. 
Mõnda   liiki   mittetulundusühingute   asutamine   või   staatus   on  seadusandja  poolt   eraldi 
reguleeritud või on ette nähtud eriaktidega reguleerimine. Seaduses on otse nimetatud 
mitmeid   ühinguid.   Põhiseaduse   §s   48   loetletakse   erakondi   ja   relvi   valdavaid,   samuti  79


sõjaväeliselt korraldatud või sõjaväelisi harjutusi harrastavaid ühinguid, põhiseaduse §s 
40   kirikuid   ja   usuühinguid,   §s   29   töötajate   ja   tööandjate   ühinguid   ning   liite. 
Tarbijakaitseseaduse § 9 nimetab tarbijaühinguid. Mittetulundusühingute ja nende liitude 
seaduse   § 39   lg. 1   käsitleb   vara   sihtotstarbelise   kogumise   ja   jaotamise   eesmärgil 
moodustatud mittetulunduslikke ühinguid. 
Mittetulundusühingud   on   reeglina   füüsiliste   isikute   ühendused.   Samas   võib   seaduses 
sätestatud korras asutada ka füüsiliste isikute ning juriidiliste isikute ühendusi. § 4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse  reguleerimine  Mittetulundusühingute   asutamise   õigus   ja   sinna   kuulumise   vabadus   on   sätestatud 
põhiseaduslikult.   Põhiseaduse   vastavad   sätted   (§d   29,   30,   40   ja   48)   annavad 
mittetulundusühingute   asutamise   ja   lõpetamise   ning   tegevuse   kõige   olulisemad 
põhimõtted. 
Täpsemalt   reguleeritakse   mittetulundusühingute   staatust   eraldi   seadustega.   Nimetatud 
valdkonna reguleerimisel on keskseks mittetulundusühingute ja nende liitude seadus 
(edaspidi - mittetulundusühingute   seadus).   Nimetatud   seadust   kohaldatakse   kõikidel 
juhtudel, kui mõnda liiki mittetulundusühingu asutamist või tegevust ei ole reguleeritud 
eraldi   seadusega.   Sellisteks   üksikute   mittetulundusühingute   erisusi   sätestavateks 
seadusteks   on   käesoleval   ajal  erakonnaseadus  ning  kirikute   ja   koguduste   seadus. 
Siinjuures   on   kirikutel   ja   kogudustel   olulisi   õiguslikke   erisusi   võrreldes   teiste 
mitteriiklike omaalgatuslike ühendustega. Tarbijaühingute tegevuse mõningaid aspekte 
sätestab tarbijakaitseseadus. Eraldi seadustega on ette nähtud reguleerida relvi valdavate, 
samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute, tööandjate ja 
töövõtjate ühingute, vara sihtotstarbelise kogumise ja jagamise eesmärgil moodustatud 
ühenduste ning juriidilisi isikuid ja füüsilisi isikuid ühendavate ühenduste asutamise ja 
tegevuse   korda.   Mittetulundusühingute   seaduse   § 1  2. lõike   kohaselt   võib   vajadusel 
eraldi   seadusega   sätestada   ka   muud   liiki   mittetulundusühingute   (liitude)   asutamise   ja 
lõpetamise ning tegevuse alused. 
Käesoleval  ajal  kohaldatakse   töövõtjate   ja  tööandjate   ühingutele  kuni   nende  tegevust 
sätestava eraldi seaduse vastuvõtmiseni Eesti NSV ametiühingute seaduse sätteid, mis ei 
ole   vastuolus   põhiseaduse   ja   teiste   seadustega.   Mittetulundusühingute   kui   juriidiliste 
isikute   staatuse   määratlemisel   kohaldatakse   tsiviilseaduste   sätteid   kui 
mittetulundusühingute tegevust reguleerivate seadustega ei sätestata teisiti. 
Vabariigi   Valitsus,   samuti   ministrid   võivad   oma  määrustega  reguleerida 
mittetulundusühingute tegevust seaduse alusel ja täitmiseks. Käesoleval ajal on Vabariigi 
Valitsus reguleerinud  mittetulundusühingute ja nende  liitude riikliku registri pidamise 
vastavalt mittetulundusühingute seaduse § 14  2. lõikele. Vabariigi Valitsuse määrusega 
10. augustist 1994.a. nr. 290 on kinnitatud mittetulundusühingute ja nende liitude Eesti 
ettevõtteregistrisse   kandmise   kord.   Erakondade   registreerimise   juhend   on   kinnitatud 
siseministri   määrusega   21.   septembrist   1994.a.   nr. 20,   Eesti   kirikute,   koguduste   ja 
koguduste liitude registri põhimäärus aga siseministri 20. juuli 1993.a. määrusega nr. 3.  80


§ 5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 
Põhiseaduse   § 48   kohaselt   on   igaühel  õigus   koonduda  mittetulundusühingutesse   ja 
liitudesse. Nimetatud säte sisaldab endas ka mittetulundusühingute  asutamise vabaduse 
põhimõtte. Mittetulundusühingute asutamise korda ning asutamise ja tegevuse piiranguid 
saab sätestada seadusega või seaduse alusel. Juriidiliseks isikuks oleva ühingu asutamise 
üldine põhimõte on kehtestatud tsiviilseadustiku üldosa seaduse §s 36, mille kohaselt 
juriidilise isiku võib asutada teatud liiki juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel või 
otse selle juriidilise isiku kohta käiva seadusega. Ainult seadus võib piirata igaühe õigust 
koonduda   mittetulundusühingutesse   ning   asutada   selliseid   ühinguid.   Seaduses 
sätestatavad  piirangud  seonduvad   eelkõige   kas   ühingu   tegevuse   eesmärkidega   või 
liikmete ringiga. 
Põhiseaduse   § 48  3. lõike   kohaselt   on   keelatud   ühingud,   liidud   ja   erakonnad,   kelle 
eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele 
või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega. 
Mittetulundusühingute seaduse § 5  2. lõike ning erakonnaseaduse § 4  1. lõike alusel on 
täiendavalt keelatud ka ühingud ja erakonnad, mille eesmärgid või tegevus on suunatud 
Eesti   Vabariigi   territoriaalse   terviklikkuse   vägivaldsele   muutmisele.   Tsiviilseadustiku 
üldosa   seaduse   § 37  4. lõike   kohaselt   ei   kanta   registrisse   asutamisel   olevat   juriidilist 
isikut, mille eesmärk on vastuolus seaduse, põhiseadusliku korra või heade kommetega. 
Viidatud   säte   laiendab   oluliselt   põhiseadusega   sätestatud   piiranguid 
mittetulundusühingute asutamisel. Täiendavate piirangute seadmisel ühingute asutamisele 
ja tegevusele tuleb lähtuda põhiseaduse §st 12, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib 
piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ning need piirangud peavad olema demokraatlikus 
ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. 
Mittetulundusühingu   liikmeskond   piiritletakse   vastava   ühingu   põhikirjas.   Mõnda   liiki 
ühingute puhul on liikmeskonnale piiranguid seatud seadusega. Vastavalt põhiseaduse §le 
48 võivad erakondadesse kuuluda ainult Eesti kodanikud, piiratud on ka riigiteenistujate 
üksikute   kategooriate   õigust   kuuluda   erakondadesse.   Erakonnaseaduse   § 5  2. lõike 
kohaselt ei või erakonna liikmeks olla õiguskantsler ja tema nõunikud, riigikontrolör, 
tema   asetäitja   ja   peakontrolörid,   kohtunik,   prokurör,   politseiametnik,   tegevteenistuses 
olev  kaitseväelane,  piirivalveametnik  ja  tegevteenistuses  olev  piirivalvur.  Põhiseaduse 
§ 84 kohaselt peatab Vabariigi President ametisoleku ajaks oma erakondliku kuuluvuse. 
Seadus   ei   sätesta   isiku   üldist   teovõimet   haldussuhetes,   samuti   mittetulundusühingute 
liikmete üldisi vanuselisi piiranguid. Eraldi on vanuse alammäär sätestatud vaid mõnda 
liiki ühingute puhul. Erakonnaseaduse § 5  1. lõige kehtestab liikme vanuse alampiiriks 
18 aastat. Koguduse liikmeks võib isik iseseisvalt astuda 15-aastaselt vastavalt kirikute ja 
koguduste seaduse § 7  1. lõikele, 12-15aastane laps aga vanemate või eestkostjate loal 
(lg.3). 
Problemaatiline on aga noorsoo-organisatsioonide liikmeskonna staatus. Selliste ühingute 
kohta   eraldi   seadus   puudub.   Vastavalt   lastekaitse   seaduse   §le 11   peab   lapsel   olema 
võimalus osaleda organisatsioonides. Kui lähtuda tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 10 
analoogiast,   võivad   7-18aastased   alaealised   koonduda   ühingusse   seadusliku   esindaja 
nõusolekul.   Kuivõrd   vähemalt   15aastasele   alaealisele   võib   eestkosteasutus   seadusliku 
esindaja nõusolekul anda õiguse olla ettevõtjaks, siis selle sätte mõttest tulenevalt võib 
vähemalt   15aastane   alaealine   ülalnimetatud   korras   olla   ka   juriidiliseks   isikuks   oleva  81


mittetulundusühingu   asutajaks   ning   kuuluda   tema   organitesse   ja   esindada   ühendust 
suhetes teiste isikutega.  §6. Mittetulundusühingu asutamise kord 
1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 
Haldusõiguses  tuntakse  kolme  asutamismenetluse  liiki:  korralduskorda,  loakorda  ning 
registreerimiskorda. Korralduskorras luuakse eelkõige riigi- või kohaliku omavalitsuse 
organitele otseselt subordineeritud struktuure (organeid, asutusi). Mittetulundusühingud 
tekivad omaalgatuslikult ning nende asutamisel on võimalik loa- või registreerimiskord. 
Loakorra puhul on mittetulundusühingu asutamine võimalik pädeva riigi- või kohaliku 
omavalitsuse organi eelneval nõusolekul (loal) vastava ühingu asutamiseks. Sellise loa 
olemasolu on järgnevate asutamistoimingute eelduseks ja tingimuseks. 
Eelneva loa taotlemise nõue on ühingute asutamise vabaduse kasutamise oluline piirang. 
Loa   andmine   või   sellest   keeldumine   ei   saa   olla   pädeva   organi   suvaotsus.   Loakorra 
rakendamise juhud ning loa andmise või sellest keeldumise tingimused ja korra peab 
sätestama seadus. Loakord on põhjendatud ühenduste puhul, kelle tegevuse eesmärgid 
ning nende saavutamise vahendid võivad oma laadilt ohustada üldist huvi ning teiste 
isikute   seaduslikke   õigusi   ja   vabadusi.   Vastavalt   põhiseaduse   §le 48   on   loakord   ette 
nähtud relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate 
ühingute ja liitude loomiseks. Loa andmisel teostab pädev organ eelkontrolli seadusega 
kehtestatud tingimuste olemasolu ja nõuete järgimise üle. 
Käesoleval ajal ei ole loakorra rakendamine mittetulundusühingute asutamisel seadusega 
täpsemalt sätestatud. 
Põhiliseks   mittetulundusühingu   asutamismenetluse   liigiks   on  registreerimiskord. 
Viimase   puhul   puudub   eelneva   asutamisloa   taotlemise   kohustus.   Seaduses   sätestatud 
korras asutatud ühingu põhikiri tuleb registreerida. Registreerimisel tehakse järelkontroll 
asutamistoimingute ning asutamisdokumentide seaduslikkuse üle. Registreerimisega saab 
ühendus juriidilise isiku staatuse. Siinjuures on ka asutatud, kuid veel mitte registreeritud 
põhikirjaga ühingul seaduses sätestatud juhtudel haldusõiguslik õigus- ja teovõime.
2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 
Registreerimiskorra   puhul   koosneb   mittetulundusühingu   asutamismenetlus   kahest 
staadiumist: vahetult asutamistoimingutest ning registreerimistoimingutest.  2.1. Asutamistoimingud 
Mittetulundusühingu võivad asutada vähemalt kolm füüsilist isikut, kui seadus mõnda 
liiki   ühingute   puhul   ei   näe   ette   teistsugust   asutajate   arvu.   Koguduste   puhul   on 
asutamiseks   (registreerimiseks)   nõutav   vähemalt   12   täisealise   teovõimelise   liikme 
olemasolu,   erakondadel   aga   1000   (kuni   VII   Riigikogu   valimisteni   vähemalt   200) 
vähemalt   18-aastase   teovõimelise   Eesti   kodanikuks   oleva   liikme   olemasolu.   Ühing 
asutatakse asutamiskoosolekul, kus võetakse vastu otsus ühingu asutamise kohta, ühingu 
põhikiri,   kinnitatakse   asutajate   nimekiri   ning   valitakse   ühingu   organid   (juhatus   ja 
revisjonikomisjon või juht, tema asetäitja ning revident). Ühingu asutamise otsus, samuti 
muud asutamiskoosolekul tehtud otsused vormistatakse asutamiskoosoleku protokolliga. 
Protokollis näidatakse koosoleku toimumise (ühenduse asutamise) aeg, koht, koosolekul 
osalenud isikud, arutatud küsimused ja tehtud otsused ning neile antud poolthäälte arv.  82


Protokollile   kirjutavad   alla   koosoleku   juhataja   ning   protokolli   koostanud   isik 
(protokollija).   Ühingu   loomisel   tuleb   leida   ka   ühingu   nimetus.   Nimetus   peab 
individualiseerima   ühingut,   eristama   teda   teistest   ühingutest   ja   muudest   subjektidest. 
Mittetulundusühingute seaduse § 9  3. lõike kohaselt ei või ühing võtta endale nimetust 
ega   lühinimetust,   mis   on   eksitavalt   sarnane   juba   registreeritud   ühingu   omaga. 
Erakonnaseaduse § 9  2. lõike kohaselt ei registreerita erakonda juba registrisse kantud 
või   sellest   kustutatud   erakonna   nime   all.   Siinjuures   võib   nimetusele   erinõudeid   või 
piiranguid kehtestada seadusega, mitte aga valitsemisorganite aktidega. 
Asutamiskoosoleku   oluliseks   ülesandeks   on   ühingu   põhikirja   vastuvõtmine. 
Mittetulundusühingute   seaduse   § 9  2. lõikes   on   kehtestatud   ühingu  põhikirjas 
kohustuslikult sätestavad küsimused. Need on: 
1) nimetus (soovi korral ka ametlik lühinimetus), juhatuse asukoht; 
2) asutamise aeg; 
3) tegevuse eesmärgid ja nende saavutamise vahendid; 
4) ühingusse astumise, sellest lahkumise ning väljaarvamise tingimused ja kord; 
5) liikmete õigused ja kohustused; 
6) struktuur, struktuuriüksuste olemasolul nende asukoht, õigused ja kohustused; 
7)   juhtorganite   täpsed   nimetused,   moodustamise   kord,   pädevus   (sealhulgas   otsuste 
vastuvõtmise kord) ja volituste tähtaeg; 
8) revisjonikomisjoni moodustamise kord, pädevus ja volituste tähtaeg; 
9) vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord; 
10) põhikirja muutmise ja täiendamise kord; 
11) reorganiseerimise ja tegevuse lõpetamise alused ning kord. 
Eraldi nõuded on kirikute ja koguduste seaduse §s 12 kehtestatud kirikute, koguduse või 
koguduste liidu põhikirjas sisalduvate andmete osas. 
Juhul kui põhikirjas käsitletavad küsimused on reguleeritud seadusega, peavad põhikirja 
vastavad sätted olema sellega kooskõlas.  2.2. Registreerimistoimingud 
Registreerimistoiminguteks on avalduse esitamine, avalduse läbivaatamine registreerija 
poolt,   avalduse   kohta   otsuse   tegemine   ja   selle   teatavakstegemine   ning   ühenduse 
registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine. Fakultatiivseks toiminguks 
on registreerimistoimingute peale kaebamine. 
Asutatud   mittetulundusühingu   põhikiri   tuleb   esitada   registreerimiseks   30   tööpäeva 
jooksul, arvates põhikirja vastuvõtmise päevast. Registreerijaks on: 
1) vastav maavalitsus, kui ühingu struktuuriüksused või liikmed asuvad ühes maakonnas; 
2)   Tallinna   Linnavalitsus,   kui   ühingu   struktuuriüksused   või   liikmed   asuvad   ainult 
Tallinnas; 
3) Vabariigi Valitsuse määratud ministeerium, kui ühingu struktuuriüksused või liikmed 
asuvad mitmes maakonnas; 
4) kirikute, koguduste, koguduste liikide ning usuühingute puhul Siseministeerium; 
5) erakondade puhul siseministeerium; 
6) Vabariigi Valitsus juriidiliste isikute ja füüsiliste isikute ühenduste, vara sihtotstarbelise 
kogumise ja jagamise eesmärgil moodustatud mittetulunduslike ühenduste, samuti muude  83


ühenduste osas, mis ei ole mittetulundusühingute seaduse mõttes ühinguks kuni vastavate 
seaduste vastuvõtmiseni.  2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 
Ühingu põhikirja registreerimiseks esitavad asutajad (ühingu juhatus või muu volitatud 
isik)   registreerijale   ühingu   registreerimisavalduse.   Juhul   kui   ühingu   põhikirja 
registreeriva ministeeriumi peab konkreetsel juhul määrama Vabariigi Valitsus, esitatakse 
registreerimisavaldus   ja   sellega   kaasnevad   dokumendid   registreerimiseks   Vabariigi 
Valitsuse   kaudu.   Vabariigi   Valitsus   ei   vaata   esitatud   dokumente   läbi   sisuliselt   nende 
seaduslikkuse   aspektist.   Valitsus   peab   registreerija   määramisel   otsustama,   kas   antud 
küsimus   kuulub   tema   pädevusse   ning   milline   ministeerium   vastab   registreerimiseks 
esitatud ühingu tegevusalale. 
Registreerimisavalduses   peab   olema   näidatud   ühingu   juhatuse   asukoht   (aadress)   ja 
telefon. Mittetulundusühingute seaduse § 11 kohaselt lisatakse registreerimisavaldusele 
ühingu   juhtorgani   volitatud   liikmete   allakirjutatud   põhikiri   kahes   eksemplaris, 
asutamiskoosoleku protokolli ärakiri, asutajaliikmete nimekiri ning ühingu sümboolika 
näidised või kavandid (kui sümboolika on põhikirjas ette nähtud). Registreerimiseks tuleb 
tasuda   ka   riigilõivu   riigilõivuseaduses   kehtestatud   määrades   ning   lisada   avaldusele 
tasumist tõendav dokument. Mõnda liiki mittetulundusühingute registreerimiseks võib 
seadusega või seaduse alusel ette näha ka muude dokumentide esitamist või kehtestada 
neile   dokumentidele   erinõudeid.   Nii   tuleb   vastavalt   erakonnaseaduse   §le 8   erakonna 
registreerimisavaldusele lisada erakonna programm. Erakondade registreerimise juhendi 
punkti 5 alapunkti 3 järgi peab registreerimisavaldusele lisatud erakonna asutajaliikmete 
nimekiri sisaldama iga liikme elukohta ja isikukoodi. Samuti näeb nimetatud juhend ette 
registreerimisavalduse   esitamise   kahes   eksemplaris.   Eesti   kirikute,   koguduste   ja 
koguduste liitude registri põhimääruse punkti 5 kohaselt asutatavad kirikud, koguduste 
liidud ja üksikkogudused esitavad koos juhatuste kinnitatud avalduse ja põhikirjaga ka 
vähemalt   kolme   asutajaliikme   notariaalselt   tõendatud   allkirjadega   asutamiskoosoleku 
protokolli   kolmes   eksemplaris.   Õiguslikult   ei   ole   eraldi   reguleeritud   puudulikult 
vormistatud   avalduse   ja   selle   lisade   esitamise   tagajärjed.   Kuigi   formaalselt   võib 
registreerija menetleda ka vormiliste puuetega dokumente ning nende alusel lahendada 
registreerimise sisuliselt, ei välista seadus vormiliste puuduste kõrvaldamise võimalust. 
See   järeldus   tuleneb   avalduse   läbivaatamise   tähtaja   kulgemise   alguse   seotusest 
nõuetekohase registreerimisavalduse ja selle vajalike lisade saamise päevaga. Vormiliste 
puuetega dokumentide esitamise korral võib registreerija tegevus seisneda kas avalduse 
vastuvõtmisest   keeldumises   või   avalduse   käiguta   jätmises   (avaldajale   dokumentide 
täiendamise ja puuduste kõrvaldamise ettepaneku tegemises) või avalduse tagastamises. 
Praktikas kasutatakse nimetatud võimalusi selleks korrektset õiguslikku alust omamata. 
Nende küsimuste reguleerimisel oleks välistatud puuetega avalduse menetlemine ning 
registreerimisest   keeldumine   vormilistel   kaalutlustel.   Siinjuures   sisulise 
registreerimisotsuseta   tuleks   avaldus   tagastada,   kui   avaldaja   ei   kõrvalda   registreerija 
poolt määratud mõistliku tähtaja jooksul avalduses esinevaid olulisi vormilisi puudusi, 
mis takistavad registreerimisavalduse sisulist läbivaatamist ja otsustamist. Registreerija 
ettepanekud   vormiliste   puuduste   kõrvaldamiseks   ning   toimingud   avalduse   käiguta 
jätmisel   või   tagastamisel   peavad   olema   õiguslikult   motiveeritud   ning   kirjalikult  84


vormistatud.   Eraldi   vajab   reguleerimist   ka   riigilõivu   tagastamine,   kui   avalduse 
vastuvõtmisest keeldutakse või avaldus tagastatakse. 2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 
Registreerimisavalduse   läbivaatamisel   kontrollib   registreerija   põhikirja   ning   muude 
nõutavate   dokumentide   vastavust   põhiseadusele,   vastavat   liiki   ühingu   kohta   käivale 
seadusele   ning   muudele   õigusaktidele.   Vajadusel   võib   registreerija   määrata   põhikirja 
õigusekspertiisi. Registreerimisavaldus tuleb läbi vaadata 15 tööpäeva jooksul, arvates 
nõuetekohase   registreerimisavalduse   ja   selle   vajalike   lisade   saamise   päevast.   Kiriku, 
koguduse või koguduste liidu registreerimise otsus tuleb aga teha 20 tööpäeva jooksul. 
Tähtaegade   arvutamine   juhul,   kui   põhikirja   registreerimisavaldus   esitatakse 
ministeeriumile   Vabariigi   Valitsuse   kaudu,   ei   ole   eraldi   reguleeritud.   Ülalnimetatud 
tähtajad on kehtestatud registreerimist otsustavale asutusele ega laiene Vabariigi Valitsuse 
tegevusele registreerija määramisel. 
Õigusekspertiisi määramisel võib registreerija nimetatud tähtaega pikendada kuni kolme 
kuuni avalduse saamise päevast arvates. Tähtaja pikendamisest tuleb teatada avalduse 
esitajale (avaldajale). 
Avaldaja osavõttu registreerimisavalduse läbivaatamisest kehtivad õigusaktid ette ei näe. 
Avaldajat ei pea informeerima avalduse läbivaatamisel dokumentides avastatud 
puudustest enne sisulise otsuse langetamist, avaldajal puudub õiguslikult garanteeritud 
võimalus esitatud dokumente muuta või asendada. Praktikas on aga üldlevinud avaldaja 
ja registreerija koostöö avalduse sisulise läbivaatamise staadiumis. Kuigi selline koostöö 
ei tulene vahetult registreerimiskorra olemusest ega põhine õigusel, aitab ta kaasa 
seaduslike registreerimisotsuste tegemisele. 2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 
Registreerimisavalduse   läbivaatamise   tulemusel   teeb   registreerija   otsuse   ühingu 
registreerimise   või   sellest   keeldumise   kohta.   Nimetatud   otsus   peab   sisaldama   viite 
seadusele,   mille   alusel   põhikiri   registreeritakse   või   millega   vastuolu   tõttu 
registreerimisest keeldutakse. Registreerimisest keeldumise otsus peab viitama vastava 
seaduse konkreetsele sättele, mille nõuetele ühingu asutamine ei vasta. Seadus ei ole 
loetlenud registreerimisest keeldumise kõiki aluseid. Registreerida ei saa ühinguid, mille 
põhikirjalised   eesmärgid   ning   tegevus   on   põhiseaduse   ja   seadustega   keelatud. 
Põhikirjaliste   eesmärkide   põhiseaduse-   või   seadusevastasus   toob   alati   kaasa 
registreerimisest keeldumise. Registreerimisest keeldumise aluseks võivad samas olla ka 
muud   seadusega   asutamistoimingutele   ja   dokumentidele   kehtestatud   protseduuriliste, 
sisu- ja vorminõuete rikkumised. Asjaolu, et seadusega ei ole sätestatud registreerimisest 
keeldumise   ammendavaid   aluseid,   jätab   registreerijale   võimaluse   läheneda   puuetele 
hinnanguliselt.  Siinjuures  ei  ole  registreerija kohustatud  puuduste  avastamisel  tegema 
avaldajale ettepanekut nende kõrvaldamiseks ning ta võib algselt esitatud dokumentide 
alusel   langetada   sisulise   otsuse.   Registreerimise   või   sellest   keeldumise   otsus   tehakse 
registreerija korralduse või käskkirja vormis, s.o. üksikaktina. 
Kirikute ja koguduste seaduse § 14  4. lõike kohaselt kirikut või kogudust ei registreerita, 
kui tema põhikiri on vastuolus nimetatud seaduse või teiste õigusaktidega. 
Registreerimise otsuse langetamise protseduurilist erikorda ei ole seadusega sätestatud. 
See   toimub   vastava   registreeriva   organi   üldises   töökorras.   Vabariigi   Valitsus  85


registreerijana langetab otsuse korralduse vormis istungil, ministeeriumide puhul teeb 
otsuse  minister  käskkirja  vormis.   Seadus  ei  nõua  avaldaja  kutsumist   otsuse   tegemise 
juurde. 
Tehtud otsusest teatab registreerija kirjalikult avaldajale viie tööpäeva jooksul, arvates 
korralduse või käskkirja tegemise päevast. Nimetatud teatele lisatakse vastava korralduse 
või käskkirja ärakiri. Vabariigi Valitsuse korraldused ühingu registreerimise või sellest 
keeldumise kohta avaldatakse seadusega sätestatud korras Riigi Teatajas. 2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 
Ühing   võib  nii   avalduse   vastuvõtmisest   keeldumise,   selle   tagastamise,  registreerimistoimingutega   viivitamise,   registreerimisest   keeldumise   kui   ka   muude 
ühingu   õigusi   rikkuvate   või   vabadusi   piiravate   registreerija   toimingute   või 
õigusaktide vaidlustamiseks pöörduda halduskohtusse kaebusega. Nimetatud kaebusi 
vaatavad halduskohtud läbi halduskohtumenetluse seadusega sätestatud korras. Kuivõrd 
mittetulundusühingute   registreerimist   sätestavad   seadused   ei   ole   sätestanud   sellise 
kaebuse   esitamise   eraldi   tähtaega,   kohaldatakse   halduskohtumenetluse   seadustiku 
§ 7  1. lõikes kehtestatud tähtaega. Kaebuse võib esitada ühe kuu jooksul, arvates päevast, 
mil isik sai teada või pidi teada saama oma õiguste või vabaduste rikkumisest. 
Kaebuse   esitamine   halduskohtule   ei   takista   pöördumist   vahetult   registreerija   poole 
viimase toimingute ja õigusaktide vaidlustamise või muutmise taotlusega, kui vastava 
taotluse   lahendamine   ei   ole   seadusega   antud   kohtu   ainupädevusse.   Selline   taotlus 
esitatakse ja vaadatakse läbi avaldustele vastamise seadusega sätestatud korras. 2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 
Registreerija   otsus   (korraldus   või   käskkiri)   ühingu  põhikirja   registreerimise   kohta   on 
aluseks selle ühingu kandmiseks vastavasse riiklikku registrisse. Mittetulundusühingute 
seaduse alusel asutatud ühingud kantakse vastavalt Vabariigi Valitsuse 10. augusti 1994.a. 
määrusele   nr. 290   Eesti   vabariikliku   ettevõtete,   asutuste   ja   organisatsioonide   registri 
(Eesti   ettevõtteregistri)   osasse   "Mittetulundusühingud".   Registripidajaks   on   Eesti 
Vabariigi Ettevõtete, Asutuste ja Organisatsioonide Registri Keskus, kes oma tegevuses 
juhindub  Vabariigi  Valitsuse   kehtestatud   mittetulundusühingute   ja   nende   liitude   Eesti 
ettevõtteregistrisse   kandmise   korrast.   Eesti   kirikute,   koguduste   ja   koguduste   liitude 
register (kirikuregister) on iseseisev register, mille pidajaks on Siseministeerium. Viimast 
registrit   peetakse   siseministri   määrusega   kinnitatud   Eesti   kirikute,   koguduste   ja 
koguduste liitude registri põhimääruse alusel. 
Mittetulundusühingu   registrisse   kandmiseks   esitab   registreerija  registripidajale  15 
tööpäeva   jooksul,   arvates   põhikirja   registreerimise   korralduse   või   käskkirja   andmise 
päevast, nimetatud akti (selle ärakirja) ning ühingu poolt esitatud asutamisdokumendid. 
Lisada tuleb ka ühingu registreerimiskaart. Registreerimiskaardi peab täitma ühing (tema 
volitatud  esindaja).  Registrisse  kantavad  ning kaardil  kajastamist  vajavad  andmed  on 
määratud   mittetulundusühingute   ja   nende   liitude   Eesti   ettevõtteregistrisse   kandmise 
korras. Kaardi vormi kehtestab registripidaja. 
Ühingu registrisse kandmise kohta saadab registripidaja teate ühingu juhatusele. Ühingu 
juhatuse   volitatud   isikule   väljastab   registripidaja   ka  tunnistuse  ühingu   registrisse 
kandmise kohta. Selle tunnistuse vormi kehtestab registripidaja.  86


Registripidaja   toimingute   õiguslik   olemus   on   seadustes   lahendatud   erinevalt. 
Tsiviilseadustiku üldosa seadus ei erista iseseisvate toimingutena põhikirja registreerimist 
(korralduse või käskkirja andmist) ning ühenduse registrisse kandmist. Juriidilise fakti 
tähenduses   vaadeldakse   vaid   registrisse   kandmist.   Nimetatud   seaduse   § 37  1. lõike 
kohaselt   õigusliku   üksusena   korraldatud   isikute   ühendus   omandab   juriidilise   isiku 
õigusvõime seaduses ettenähtud registrisse kandmisega, kui seadus ei sätesta teisiti. Sama 
paragrahvi  4. lõige  sätestab  piirangud  asutamisel  olevate  juriidiliste  isikute  registrisse 
kandmiseks. Seega ei omanda toimingud ühenduse registrisse kandmisel mitte tehnilist 
vaid   otseselt   subjekti   õigusi   ja   kohustusi   loovat   või   neid   muutvat   tähendust. 
Mittetulundusühingute   seaduse   § 12  4. lõike   kohaselt   on   ühing   juriidiline   isik   tema 
põhikirja registreerimise päevast. Ka kiriku, koguduse ja koguduste liidu kui juriidilise 
isiku   õigusvõime   tekib   tema   põhikirja   registreerimise   päevast   arvates.   Ühingu   kui 
juriidilise   isiku   õigusvõime   tekke   sidumine   põhikirja   registreerimise   otsuse   tegemise 
päevaga on ilmselt põhjendatud. Ka tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 57 järgi, juhul kui 
mõnda liiki juriidilise isiku kohta on eraldi seadus, kohaldatakse nende seaduste sätteid. 
Registrisse   kandmist   juriidilise   fakti   tähenduses   ei   võimalda   vaadelda   registrisse 
kandmist   reguleerivad   õigusaktid.   Registripidaja   toimingud   on   protsessuaalselt 
reguleeritud   vähesel   määral.   Protsessuaalsed   tähtajad   registrisse   kandmise   toimingute 
sooritamiseks, samuti seadusega antud volitused registreerimise sisuliseks otsustamiseks 
puuduvad. Registrisse kandmist saab kehtiva õiguse pinnal käsitleda vaid tehnilist laadi 
toiminguna,   millel   on   küll   riigi   poolt   kehtestatuna   õiguslik   tähtsus,   kuid   mis   ei   loo 
otseseid   õiguslikke   tagajärgi   registrisse   kantavale   ühingule.   Praegu   kehtiv 
registreerimistoimingute kord vajab edasist õiguslikku sätestamist. Selline regulatsioon 
peaks kõrvaldama olemasolevad vastuolud, ühtlustama registreerimistoimingute korda, 
täpsustama registrite liike ning registri õiguslikku staatust. Registreerimiskord muutub 
lihtsamaks   ja   ökonoomsemaks   siis,   kui   kujuneb   ühtne   mittetulundusühingute   register 
ning   registripidaja   ja   registreerija   (registreerimisotsuse   tegija)   institutsioonid 
ühendatakse.  §7. Mittetulundusühingute organid 
Mittetulundusühingu organid, nende moodustamise kord ja pädevus määratakse täpsemalt 
vastava   ühingu   põhikirjas.   Mittetulundusühingute   seaduses   on   nimetatud   kolme   liiki 
organeid:  perioodiliselt tegutsevat juhtorganit, alaliselt tegutsevat juhtorganit  ning 
revisjonikomisjoni. 
Perioodiliselt tegutsev juhtorgan on ühenduse esinduskogu, tema kõrgeim organ. Sellise 
juhtorgani   puhul   kasutatakse   tavaliselt   nimetusi  üldkoosolek,  üldkogu,   täiskogu   jne. 
Reeglina on sellise organi liikmeteks kõik ühingu liikmed. Kui liikmeid on palju, võib 
kõiki liikmeid hõlmava üldkoosoleku asemel sellise esinduskogu rollis olla ka volinike 
esinduskogu (konverents või kongress). Viimasel juhul sätestatakse esindusnormid ning 
volinike valimise kord põhikirjas. 
Ühingu  esinduskogu  ainupädevusse  on  seadusega   antud  ühingu   põhikirja  muutmine, 
ühingu   alaliselt   tegutseva   organi   moodustamine   ning   kontrollorgani   moodustamine. 
Esinduskogu otsustab samuti ühingu astumise ühingute liitu, ühingu reorganiseerimise 
või tema tegevuse lõpetamise, kui nende küsimuste otsustamiseks ei ole antud volitust 
alaliselt tegutsevale organile.  87


Ühingu   esinduskogu   pädevusse   arvatakse   põhikirjaga   ka   muud   ühingu   tegevuse 
olulisemad küsimused. Esinduskogu otsustusvõimelisuse normid määratakse põhikirjas. 
Tavaliselt   loetakse   üldkoosolek   otsustusvõimeliseks,   kui   sellel   osaleb   või   volinike 
esinduskogul on esindatud üle poole mittetulundusühingu liikmetest. Teatud küsimuste 
otsustamiseks (näiteks põhikirja muutmine, reorganiseerimine või likvideerimine) võib 
ette   näha   ka   suurema   esindatuse   nõude.   Põhikirjalise   kvoorumi   puudumise   tõttu 
teistkordselt   kokkukutsutava   üldkoosoleku   otsustusvõime   piirnorm   kehtestatakse   kas 
tunduvalt madalamana või puudub see hoopiski. 
Mittetulundusühingute eripärast tulenevalt on liikme õigused lahutamatult seotud tema 
isikuga. Kuigi seadus expressis verbis ei piira isiku õigust suhetes mittetulundusühinguga 
kasutada   esindaja   abi,   s.h.   üldkoosolekul,   ei   ole   liikmelisusest   tulenevates   suhetes 
põhjendatud   füüsilisest   isikust   liikme   esindamine   tema   seadusliku   esindaja   või   muu 
volitatud isiku poolt. Liikmete esindamine mittetulundusühingu liikmeks oleva voliniku 
või   delegaadi   poolt   volinike   esinduskogul   kujutab   siin   erandit.   Selline   erandlik 
esindamine   mõnede   õiguste   osas   võib   kõne   alla   tulla   muudel   juhtudel   ka   siis,   kui 
esindajaks on volikirja alusel tegutsev teine sama ühistu liige. Eelduseks on aga vastavate 
sätete olemasolu seaduses või põhikirjas. 
Alaliselt   tegutsevaks   juhtorganiks   on  juhatus  (ka   eestseisus   või   muu   nimetuse   all 
tegutsev   organ).   Juhatus   korraldab   ühingu   igapäevast   tööd   ühingu   põhikirja   ning 
esindusorgani otsuste alusel ja täitmiseks. Selles korras määratakse ka juhatuse arvuline 
koosseis   ja   volituste   kehtivuse   aeg.   Juhatuse   pädevus   määratakse   põhikirjas   või 
täiendavalt   ka   esindusorgani   eraldi   otsusega.   Juhatus   on   aruandekohustuslik 
esindusorgani ees. Mittetulundusühingute seaduse § 7  3. lõike kohaselt peavad ühingu 
alaliselt   tegutseva   juhtorgani   liikmed   olema   kas   Eesti   kodanikud   või   Eestis   alalist 
elamisluba omavad välismaalased. Kirikute ja koguduste seaduse § 15  1. lõike järgi võib 
kiriku, koguduse või koguduste liidu juhatuse liige olla isik, kellel on hääleõigus kohalike 
omavalitsuste valimistel ja kellel ei ole kriminaalkorras karistust. Juhatuse tööd korraldab 
juhatuse esimees (või muu nimetusega isik). Juhatus on kollegiaalne organ ning tema 
töövormiks on koosolek. Kollegiaalsete organite töö praktikas on kasutatud ka otsuste 
langetamist nn. küsitluskorras. Viimasel juhul koosolekut kokku ei kutsuta ning organi 
liikmed   avaldavad   oma   seisukoha   (annavad   hääle)   neile   esitatud   projekti   suhtes 
kirjalikult. Teatud praktilisele põhjendatusele vaatamata ei ole selline kollegiaalse organi 
töövorm õige. Küsitluskorra puhul puuduvad või on formaalsed otsustamisele eelnevad 
staadiumid (küsimuse arutamine jne.). 
Ühingu kontrollorganiks on revisjonikomisjon. Revisjonikomisjon teostab sisekontrolli 
eelkõige ühingu finantsmajandusliku tegevuse üle. Samas võib esindusorgan tema peale 
panna ka kõigi muude ühingu tegevusvaldkondade kontrollimise. Selline kontroll hõlmab 
nii otstarbekuse kui ka õiguspärasuse kontrolli. Revisjonikomisjoni täpsemad ülesanded 
ja   nende   täitmise   kord   määratakse   põhikirjas   ning   esinduskogu   eraldi   otsusega. 
Revisjonikomisjon   on   aruandekohustuslik   esinduskogu   ees.   Ka   revisjonikomisjoni 
liikmed   peavad   olema   kas   Eesti   kodanikud   või   Eestis   alalist   elamisluba   omavad 
välismaalased. 
Kui ühenduses on vähe liikmeid, võib juhatuse ning revisjonikomisjoni moodustamise 
asemel   valida   vastavalt   ühingu   juhi   ja   tema   asetäitja   ning   revidendi.   Seaduse   või 
põhikirja nõuetest tulenevalt võib mittetulundusühingus olla kohustuslik audiitorkontrolli 
teostamine.   Praktika   suundubki   üha   enam   revisjonikomisjoni   kui   sisekontrolliorgani  88


asendamisele   audiitoriga.   Audiitor   esitab   järeldusotsustuse   ühingu   raamatupidamise 
aastaaruande   ja   tegevusaruande   kohta,   samuti   võib   ta   täita   teisi   üldkoosoleku   poolt 
määratud audiitorkontrolli ülesandeid. Seadus ei välista ka muude, eelpool loetlemata 
organite   moodustamist.   Ühingud   võivad   moodustada   nii  ad   hoc  kui   ka   alaliselt 
tegutsevaid komisjone ja töörühmi. Ühingu liikmete vaheliste liikmelisusest tulenevate 
vaidluste lahendamiseks, samuti põhikirjaga kehtestatud liikmete kohustuste rikkumise 
arutamiseks   võidakse   moodustada   ühingu   aukohus.   Praktikas   on   mitmete   ühingute 
põhikirjades ette nähtud ka ühingu presidendi kui ühingus eelkõige esindusfunktsioone 
täitva   kõrgeima   ametiisiku   valimine,   samuti   mitme   esinduskogu   (üldkoosoleku   ja 
volikogu või kongressi ja konverentsi) olemasolu. § 8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise  ja käsutamise kord  Mittetulundusühingud valdavad, kasutavad ja käsutavad vara oma tegevuse tagamiseks ja 
põhikirjaliste   eesmärkide   saavutamiseks.   Mittetulundusühingu   varalised   õigused   on 
määratud seadusega ning nende kasutamisel tegutseb ühing juriidilise isikuna vastavalt 
tsiviilseadustele. 
Ühingu omandis võib olla igasugune vara, mis on vajalik tema põhikirjaliste eesmärkide 
saavutamiseks   ja   mille   omamine   ei   ole   seadusega   keelatud,   s.h.   hooned, 
transpordivahendid, inventar, väärtpaberid jms. 
Ühing   võib   vara   omandada   tehingutega,   samuti   võib   vara   tekkida   muudel   alustel. 
Mittetulundusühingute seaduse § 17 lõike 1 kohaselt ühingu vara tekib: 
1) sisseastumis- ja liikmemaksudest; 
2) varalistest annetustest ja eraldistest; 
3) tuludest, mida võidakse saada ühingu väljaannete kirjastamisest ja levitamisest või 
põhikirjalistest eesmärkidest tulenevate tasuliste ürituste korraldamisest; 
4) muust tulust, mis on vajalik ühingu põhikirjalise tegevuse arendamiseks. 
Kehtivad   seadused   ei   keela   ühingut   omamast   tulundusettevõtteid   ning   nendelt 
omanikutulu   saamist.   Seadusega   on   täpsemalt   reguleeritud   kirikute,   koguduste   ja 
koguduste liitude ning erakondade varalised õigused ja kohustused. 
Vastavalt erakonnaseaduse §le 10 ei või riigivõimu- ja kohaliku omavalitsuse organid, 
riigi-   või   munitsipaalomandil   põhinevad   ettevõtted   või   organisatsioonid   finantseerida 
erakonda ega selle struktuuriüksust. Nimetatud keeld ei välista erakondade ning riigi- ja 
kohaliku   omavalitsuse   organite   ning   nende   omandil   põhinevate   ettevõtete   vahelisi 
tehinguid, mis on sooritatud vastavalt seaduse nõuetele. Küll aga ei või nimetatud organid 
ja ettevõtted teha erakondadele varalisi annetusi ja eraldisi. Seadus näeb ette erakonna 
õiguse eraldisteks riigieelarvest, juhul kui erakond on esindatud Riigikogus. 
Seadusega on erakonnal keelatud vastu võtta raha ning muud vara välisriigi riigivõimu- 
või kohaliku omavalitsuse organilt, välisriigi riigi- või munitsipaalomandil põhinevalt 
ettevõttelt, asutuselt või organisatsioonilt. Välisriigi muudest allikatest laekunud varadest 
ja rahalistest toetustest ning nende päritolust on erakond kohustatud ühe nädala jooksul 
teatama erakonna põhikirja registreerinud riigiasutusele. Kuigi seadus seda täpsemalt ei 
sätesta,   peaks   viimane   nõue   laienema   ka   Eestis   asuvatelt   väliskapitali   osalusega 
ettevõtetelt ja organisatsioonidelt laekuvatele vahenditele.  89


Ühingu   vastutus   tema   varaliste   kohustuste   eest   on  piiratud   ühingule   kuuluva   varaga. 
Siinjuures ei kanna ühingu liikmed varalist vastutust ühingu varaliste kohustuste eest, 
ühing   aga   ei   vastuta   liikmete   varaliste   kohustuste   eest.   Ühingu   vara   on   jagamatu, 
ühingust   väljaastumisel   liikmele   ei   tagastata   tema   poolt   siseastumis-   või 
liikmemaksudena makstud summat, ühingu likvideerimisel vara ei jagata liikmete vahel. 
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 46 on kehtestanud juriidilise isiku organi täiendava 
varalise vastutuse. Nimetatud seaduse § 46 lõike 2 kohaselt juhatuse või seda asendava 
organi   liikmed,   kes   on   oma   kohustuse   täitmata   jätmise   või   mittekohase   täitmisega 
süüliselt   kahju   tekitanud   selle   juriidilise   isiku   võlausaldajale,   vastutavad   solidaarselt 
võlausaldaja ees, kui juriidilise isiku varast ei jätku võlausaldaja nõude rahuldamiseks. 
Nimetatud säte laieneb ka mittetulundusühingute juhatuste liikmetele. See vastutus on 
võimalik   organi   liikme   süü   korral.   Juhatuse   kui   kollegiaalse   organi   töövormiks   on 
koosolek ning ta teeb otsuseid hääletamise teel. Juhatuse liige saab vastutada vaid juhul, 
kui ta hääletas ebaseadusliku otsuse poolt. 
Ühingu   varade   käsutamise   korra   määrab   ühingu   põhikirjas   või   täiendavalt   põhikirja 
alusel   ühingu   esindusorgan   (üldkoosolek).   Reeglina   on   ühingu   finantsmajandusliku 
tegevuse aluseks eelarve, mille kinnitab üldkoosolek ning mille täitmise korraldamine on 
juhatuse ülesandeks. 
Ühing   peab   raamatupidamise   seadusega   sätestatud   korras   raamatupidamise   arvestust. 
Raamatupidamise   täpsem   korraldamine   määratakse   ühingu   raamatupidamise   sise-
eeskirjades, mille kehtestab juhatus. Ühing tasub seadusega sätestatud korras ja ulatuses 
riiklikke   ja   kohalikke   makse.   Tulumaksuseaduse   § 5  1. lõike   punkti   2   kohaselt 
tulumaksuga   ei   maksustata   mittetulundusühinguid,   kelle   vara   või   tulu   ei   jaotata 
organisatsiooni liikmete vahel. Nende mittetulundusühingute nimekirja kinnitab Vabariigi 
Valitsus   vastava   ühingu   taotluse   alusel.   Tulumaksuvabastus   ei   laiene   aga 
mittetulundusühingu   tulule   ettevõtlusest,   mis   otseselt   ei   seondu   tema   põhikirjalise 
tegevusega. 
Ühing on ka käibemaksukohuslane, juhul kui tal tekib ettevõtluse tulemusel maksustatav 
käive käibemaksuseaduse tähenduses. Ühing esitab oma asukohajärgsele maksuhalduri 
kohalikule talitusele tulu- ja käibedeklaratsiooni.  §9. Mittetulundusühingute liidud 
Vähemalt kolm samasuguse eesmärgiga ühingut võivad asutada mittetulundusühingute 
liidu. Kui ühingute põhikirjalised eesmärgid on erinevad, saab nende ühinemine liitu 
toimuda   Vabariigi   Valitsuse   loal.   Siinjuures   kehtivad   õigusaktid   ei   anna   formaalseid 
tunnuseid eesmärkide samasuse või õiguslikult olulise lahknemise hindamiseks. 
Liidu asutamine peab põhinema asutaja-ühingute esinduskogude vastaval otsusel, millega 
on volitatud isikutele antud õigus osaleda liidu asutamiskoosolekul ning moodustada liidu 
juhtorganid. Liidu asutamisega seonduvad küsimused võivad olla täiendavalt reguleeritud 
ka asutaja-ühingute vahelise lepinguga, mis on esinduskogude otsuste aluseks. Muus osas 
ei   erine   liidu   asutamise   kord   põhijoontes   mittetulundusühingu   moodustamisest.   Liidu 
liikmeteks   on   asutaja-ühingud   liidu   kollektiivliikmetena.   Mittetulundusühingute   liit 
omandab juriidilise isiku õigused tema põhikirja registreerimisel. 
Ühing   võib   astuda   ka   juba   asutatud   liidu   liikmeks.   Vastavalt   mittetulundusühingute 
seaduse §le 7 peab ühing tema põhikirja registreerinud asutusele teatama enda astumisest  90


välisriigis   asuva   organisatsiooni,   ühingu   või   liidu   liikmeks   või   oma   liikmelisuse 
taastamisest välisriikides asuvates organisatsioonides.  § 10. Ühingu põhikirja muutmine 
Ühingu põhikirja saab muuta ning selles täiendusi teha ühingu esinduskogu. Nimetatud 
esindusorgani   otsusega   tehtud   põhikirja   muudatus   tuleb   registreerida.   Muudatuste 
registreerimiseks   esitab   ühing   registreerijale   ühingu   üldkogu   otsuse   põhikirja 
muutmiseks, ühingu juhtorgani volitatud liikmete allakirjutatud muudatused ja täiendused 
põhikirjas, dokumendi riigilõivu tasumise kohta ning täidetud registreerimiskaardi. 
Mittetulundusühingute   seaduse   § 16   järgi   ühingu   põhikirja   muutmise   ja   täiendamise 
registreerimine otsustatakse samas korras ja tähtaegadel nagu põhikirja registreerimise 
puhul. 
Ühing   on   kohustatud   registripidajat   informeerima   ka   muudest   olulistest   muudatustest 
nendes   andmetes,   mis   sisalduvad   registris.   Vastavalt   mittetulundusühingute   ja   nende 
liitude Eesti ettevõtteregistrisse kandmise korra punktile 11, on ühing kohustatud teatama 
registripidajale registrisse kantud andmete muudatustest viie tööpäeva jooksul, arvates 
andmete muutumisest. Nimetatud teatamine toimub registreerija kaudu, kusjuures viie 
tööpäevase   tähtaja   arvestus   algab   ühingu   vastava   otsuse   vastuvõtmisele   järgnevast 
tööpäevast   ning   selline   teatamiskohustus   on   täidetud   muudatusi   kajastava 
registreerimiskaardi esitamisega registreerijale. Registreerija saadab registreerimiskaardi 
registri andmete korrigeerimiseks registripidajale kuu viiendaks päevaks.  § 11. Põhikirjade ümberregistreerimine 
Kui   muutuvad   ühingute   tegevust   reguleerivad   õigusaktid,   võib   seadusega   ette   näha 
vajalike muudatuste tegemise ühingu põhikirjas ning põhikirjade ümberregistreerimise. 
Seadusest   tulenev   ümberregistreerimine   põhineb   iseseisvatel   menetlusnormidel.   Kui 
ühingu   põhikiri   vajab   muutmist,   peab   vastava   ühingu   organitel   olema   põhikirja 
muudatuste ettevalmistamiseks ja otsustamiseks piisav ümberregistreerimise tähtaeg. Nii 
näiteks   ei   võimalda   mittetulundusühingute   seadusega   kehtestatud   30   tööpäevane 
ümberregistreerimise   tähtaeg,   mille   kulgu   arvestatakse   mittetulundusühingute   seaduse 
jõustumise päevast, enamikul juhtudel teha muudatusi ühingute põhikirjadesse viimastes 
sätestatud   protseduurilises   korras.   Seadus   peab   sätestama   ka   ümberregistreerimiseks 
dokumentide esitamata jätmise ja põhikirja seaduse nõuetega kooskõlla viimata jätmise 
tagajärjed.   Siinjuures   ei   ole   registreerija   keeldumine   ümberregistreerimisest   ühingu 
tegevuse lõppemise aluseks. Seoses mittetulundusühingute seaduse ning erakonnaseaduse 
jõustumisega   kehtestati   varasemate   õigusaktide   alusel   asutatud   ühingute 
ümberregistreerimise nõue, juhul kui nende tegevusele laienevad ülalnimetatud seaduste 
sätted.   Ümberregistreerimiseks   peavad   ühingud   esitama   registreerimiseks   nõutavad 
dokumendid   esialgse   registreerimisotsuse   teinud   organile   või   selle   õigusjärglasele. 
Viimane   registreerib   oma   aktiga   põhikirja   ümber   ning   esitab   dokumendid   ühe   kuu 
jooksul,   arvates   akti   andmisest   registripidajale   riiklikku   registrisse   kandmiseks   või 
täpsustuste tegemiseks. Ühingule, kes ei ole nõutava tähtaja jooksul esitanud põhikirja 
ümberregistreerimiseks, teeb registreerija vastava ettekirjutuse. Kui ettekirjutuse saanud 
ühing ei   täida   ettekirjutust   kahe   nädala   jooksul,   arvates   selle   saamisest,   pöördub 
registreerija   kohtusse   taotlusega   ühingu   tegevus   lõpetada.   Edasine   menetlus   ei   ole  91


õiguslikult   reguleeritud   juhul,   kui   ümberregistreerimiseks   esitatud   põhikiri   ei   vasta 
seaduse nõuetele. 
Enne   erakonnaseaduse   jõustumist   asutatud   ja   registreeritud   erakonnad   pidid   esitama 
erakondade   põhikirjad   ja   programmid   Vabariigi   Valitsusele   hiljemalt   1994.a.   1. 
detsembriks. Põhikirjade ja programmide erakonnaseadusele vastavuse kontrollimiseks 
moodustas Vabariigi Valitsus ekspertkomisjoni. Viimase arvamus ning erakonna põhikiri 
ja   programm   antakse   Siseministeeriumile,   kes   otsustab,   kas   nimetatud   dokumendid 
vastavad seaduse nõuetele.  § 12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 
Riiklikus   järelevalves   mittetulundusühingute   tegevuse   üle   on   eristatavad   kaks 
põhisuunda: 
1)   ühingu   põhikirjaliste   eesmärkide   ja   põhikirjast   tuleneva   tegevuse   põhiseadusele   ja 
seadustele vastavuse kontroll; 
2) ühingu kui juriidilise isiku muude toimingute seaduslikkuse kontroll ( nt. maksu-, 
looduskasutuse, tolli jms. valdkonnas). 
Riiklik järelevalve toimub seadusega määratud ulatuses ja korras. Siinjuures riigi poolt 
teostatav järelevalve ei laiene ühingu sisetegevuse kontrollimisele. Otseselt on nimetatud 
piirang sätestatud erakonnaseaduse § 4  3. lõikes, mille kohaselt on keelatud sekkumine 
erakonna   siseasjadesse,   välja   arvatud   seadusega   lubatud   erijuhud.   Siseasjadena   saab 
mõista põhikirjale tuginevaid ja liikmelisusest tulenevaid toiminguid. Erijuhud, millal 
järelevalveorgan saab sekkuda ühingu siseasjadesse, võivad seonduda õiguserikkumise 
asja menetlemise ja selle menetluse tagamise eesmärkidega, kui seadus otse tunnistab 
selle võimalikuks ning annab järelevalveorganile vastavad volitused. 
Ühingu   põhikirjaliste   eesmärkide   ja   põhikirjalise   tegevuse   vastavust   põhiseadusele   ja 
seadustele   kontrollb   ühingu   registreerinud   asutus.   Muudes   tegevusvaldkondades   on 
järelevalve riigi ametite ja inspektsioonide, samuti teiste valitsusasutuste ning kohalike 
omavalitsuste   pädevuses.   Järelevalveorganid   ning   nende   järelevalvevolitused   peab 
sätestama seadus. Siinjuures järelevalvevolitused on oma laadilt kahesugused: 
1) volitused, mis on vajalikud kontrollimiseks (andmete ja muu informatsiooni saamise 
ning kohapealse vahetu kontrolli õigus jne.); 
2) volitused kontrolliga seonduva riikliku sunni kohaldamiseks. 
Riiklik sund võib seisneda nii tõkendite kui ka halduskaristuste kohaldamises. Riikliku 
sunni   kohaldamisel   on   aga   ühingud   eriliseks   subjektiks,   järelevalveorganite   volitused 
ühingute   suhtes   on   oluliselt   piiratud.   Vastavalt   põhiseaduse   § 48  4. lõikele   võib 
õiguserikkumise eest ühingu, liidu või erakonna tegevuse lõpetada või peatada, samuti 
teda trahvida ainult kohus. Seega nimetatud halduskaristusi, sõltumata sellest, millise 
haldusõiguserikkumisega   (sealhulgas  maksuseaduste,  tolliseaduste,  looduskaitsesaduste 
jne. rikkumisega) on tegemist, ei saa kohaldada järelevalveorganid. Põhiseaduse selle 
sätte mõttest tulenevalt ei saa kohtuväliselt kohaldada ka tegevuse peatamist tõkendina. 
Järelevalveorganitel on oma ülesannete täitmisel ühingute suhtes õigus teha ettekirjutusi 
õiguserikkumise   lõpetamiseks,   samuti   vastavalt   mittetulundusühingute   seaduse 
§ 6  2. lõikele   ning   teistele   seadustele   pöörduda   kohtusse   ühingu   õiguserikkumise 
tõkestamiseks. Viimasest formuleeringust ei selgu, kas kohtusse pöördumise sisuks peaks 
olema   tõkendi   kohaldamine   õiguserikkumise   tõkestamiseks   või   ühingu   suhtes  92


õiguserikkumise eest halduskaristuse kohaldamine. Kuigi seaduses ettenähtud juhtudel 
kohaldab (protsessuaalseid) haldustõkendeid kohus, on nimetatud sättega hõlmatud ka 
halduskaristuste kohaldamine. 
Ettekirjutus   õiguserikkumise   lõpetamiseks   võib   olla   õiguslikuks   eeltingimuseks 
halduskohtusse   pöördumisel   ühingu   haldusvastutusele   võtmiseks.   Selline   tähendus   on 
ettekirjutusele   antud   mittetulundusühingute   seaduse   § 35  6.   lõike   alusel   põhikirjade 
ümberregistreerimisest   hoidumise   või   sellega   viivitamise   korral,   samuti   võib   olla 
ettekirjutusele   selline   tähendus   antud   teiste   seadustega.   Ettekirjutuse   mittetäitmine 
iseeendast ei ole vaadeldav õiguserikkumisena, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Nii 
näiteks on maksuhalduri ettekirjutuse täitmata jätmine haldusõiguserikkumine ning toob 
kaasa haldusvastutuse maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punkti 3 kohaselt. 
Ettekirjutuse   vormi   ja  sisu  universaalseid   nõudeid   ei   ole   eraldi   seadusega   sätestatud. 
Konkreetsetes   valdkondades   võivad   ettekirjutusele   esitatavad   nõuded   olla   täpsemalt 
piiritletud   vastava   järelevalveorgani   pädevust   sätestavas   aktis.   Ettekirjutus   on   pädeva 
organi kirjalik dokument, millele erinõuete puudumisel laienevad haldusdokumentidele ja 
aktidele esitatavad üldised nõuded. Ettekirjutus peab sisaldama dokumendi nimetuse,   selle andnud organi (ametiisiku) nimetuse ja aadressi, ettekirjutuse tegemise kuupäeva, 
numbri,   ettekirjutuse   adressaadi   nimetuse   ja   tema   organi   asukoha,   avastatud   puuduse 
kirjelduse ühes viitega rikutud seaduse konkreetsele sättele, ettekirjutuse ühingule teatud 
viisil toimimiseks ning selle ettekirjutuse juriidilise aluse, ettekirjutuse täitmise tähtaja 
ning   osunduse   ettekirjutuse   täitmata   jätmisel   rakendatavatele   sanktsioonidele. 
Ettekirjutuse tegemisel tuleb selgitada selle peale kaebamise korda. Kui seadus ei sätesta 
teisti,   saab   ettekirjutuse   peale   kaevata   halduskohtumenetluse   seadustikus   sätestatud 
korras.  §13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 
Mittetulundusühingul ei ole reeglina avaliku võimu volitusi. Tema toimingud ja aktid on 
suunatud liikmetele ning rajanevad põhikirjal. Selles tegevuses ei või ühing nagu iga 
teinegi õiguse subjekt kahjustada teiste isikute põhiseadusega ja seadustega tagatud huve 
ega olla suunatud ühiskonnaelu demokraatlike põhimõtete vastu. Mittetulundusühingu 
toimingud   ja   aktid   on   aga   seadusega   võrdsustatud   avalik-õiguslike   isikute   aktide   ja 
toimingutega. Siit tulenevalt on seadus andnud nii liikmete kui ka teiste isikute õiguste 
kaitse   täiendava   garantii,   nähes   ette   võimaluse   kaevata   halduskohtusse 
mittetulundusühingu  või  nende  ühingute  liidu  juhtorgani  või  ametiisiku  õigusakti  või 
toimingu peale. Halduskohtumenetluse seadustiku § 4  3. lõike kohaselt saab kaevata või 
protestida õigusakti peale, millel ei ole õigustloovat sisu. Seadus ei anna oma olemuselt 
korporatiivsete normide iseloomu ja vaidlustamise osas konkreetset lahendust. Õigust 
mitteloova aktina saab siinkohal käsitleda ka ühingu sisenorme  kehtestavat põhikirja, 
reglementi   ja   muid   organisatsiooni   norme.   Sellise   tõlgendamise   nõrgaks   küljeks   on 
asjaolu, et põhikirja sätete järgimine on ühingu juriidiliseks kohustuseks, mille rikkumine 
toob   kaasa   õigusliku   vastutuse   ning   põhikiri   riigi   organite   poolt   registreerituna   on 
vaadeldav sanktsioneeritud õigustloova akti tähenduses. 
Mittetulundusühingute seaduse § 22  1. lõike kohaselt võib igaüks, kes leiab, et ühingu 
(liidu) tegevusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, samuti põhikirja 
registreerinud   asutus,   muu   valitsusasutus   või   kohaliku   omavalitsuse   organ   pöörduda 
kaebusega   halduskohtusse.   Nimetatud   sätte   avamisel   tuleb   arvestada,   et   vastavalt  93


halduskohtumenetluse   seadustiku   § 5  3. lõikele,   juhul   kui   riigi-   või   kohaliku 
omavalitsuse organ esineb riikliku järelevalve organina, esitab ta halduskohtusse protesti 
ühingu või tema ametiisiku õigusakti peale, mitte kaebuse. 
Menetlus   nimetatud   kaebuse   või   protesti   läbivaatamisel   toimub   vastavalt 
halduskohtumenetluse   seadustiku   sätetele.   Halduskohus   võib   tunnistada   kaevatud   või 
protestitud õigusakti või toimingu kas täielikult või osaliselt seadusevastaseks ning teha 
ühingule või tema ametiisikule ettepaneku asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus või 
toiming. § 14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 
Mittetulundusühing juriidilise isikuna kannab haldusvastutust seadustes sätestatud alustel 
ja korras. Ühingu haldusvastutusele võtmise aluseks võivad olla maksuseaduste ja teiste 
juriidilistele   isikutele   laienevate   seaduste   sätted.   Nende   seadustega   määratud 
haldusõiguserikkumiste   eest   saab   karistusena   rahatrahvi,   samuti   ühingu   tegevuse 
peatamist ning lõpetamist vastavalt põhiseadusele kohaldada üksnes kohus. Samas on 
mittetulundusühingu   kui   eri   liiki   juriidilise   isiku   haldusvastutuse  täiendavad   alused 
sätestatud mittetulundusühingute seaduses. Kahjuks on juriidiliste isikute haldusvastutus 
kehtivate seadustega reguleeritud ebapiisavalt. Oluliste sisuliste ja juriidiliste puudustega 
on ka normid ühingute täiendavast, spetsiifilisest haldusvastutusest.
1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 
Täiendavate,   ühingutele   laienevate   haldusvastutuse   õiguslike   alustena   on 
mittetulundusühingute seaduse §s 23 määratud järgmised tegevused: 
1) kui ühingu tegevus on suunatud Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra või territoriaalse 
terviklikkuse vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalseadusega. 
Teatavasti kehtestab kriminaalseadus füüsiliste isikute vastutuse kuriteo toimepanemise 
eest. Viidatud säte aga lubab juriidilise isiku puhul käsitleda haldusõiguserikkumisena 
tegevust,   milles   on   kriminaalseadusega   kuriteona   kvalifitseeritud   tegevuse   tunnused. 
Siinjuures esitatud formuleeringust jääb ebaselgeks, kas nimetatud vastuolu tähenduses 
mõistetakse  kõiki  seadusega  määratud  vajalikke  kuriteo  tunnuseid  (s.h. objektiivse  ja 
subjektiivse   külje   tunnuseid)   või   on   haldusõiguserikkumise   tunnused   määratletavad 
valikuliselt.   Sellise   valiku   kriteeriume   seadus   aga   ei   anna.   Haldusõiguserikkumiste 
koosseisude fikseerimine ülalnimetatud viisil ei ole sisuliselt ega vormiliselt korrektne; 
2) kui ühingu tegevus nõrgestab riigikaitset või halvendab välispoliitilisi suhteid. 
Esitatud   koosseis   on   oma   iseloomult   materiaalne,   s.t.   ta   eeldab   kahjuliku   tagajärje 
saabumist riigikaitse nõrgenemise või välispoliitiliste suhete halvenemise näol. Ühingut 
saab vastutusele võtta, kui on olemas nimetatud kahjulik tagajärg ning see tagajärg on 
saabunud   ühingu   ebaseadusliku   tegevuse   tulemusena.   Samas   tuleb   arvestada,   et 
nimetatud kahjulik tagajärg kui haldusõiguserikkumise koosseisuline  tunnus on antud 
hinnangulisena; 
3)   kui   ühing   õhutab   rahvuslikku,   rassilist,   usulist   või   poliitilist   vihkamist,   samuti 
vägivalda või diskrimineerimist; 
4) kui ühing õhutab vihkamist, vägivalda ja diskrimineerimist ühiskonnakihtide vahel. 
Ülalnimetatud   punktides   3   ja   4   esitatud   koosseisud   on   oluliselt   kattuvad,   kusjuures 
kattumine on ka kriminaalseadusega (Kriminaalkoodeksi § 72);  94


5)   kui   ühing   oma   tegevusega   rikub   avalikku   korda,   kõlblust,   teiste   isikute   õigusi   ja 
vabadusi, tervist, teotab nende au või head nime. 
Nimetatud punktis sisaldub rida iseseisvaid koosseise. 
Avaliku  korra  rikkumine.  Avaliku  korra   rikkumisena   saab  käsitleda  avalikku   korda 
reguleerivate   eeskirjade   rikkumist.   Avaliku   korra   eeskirjad   kehtestab   kohaliku 
omavalitsuse volikogu. 
Kõlbluse   rikkumine.  Juriidiline   vastutus   saab   saabuda   õigusnormide   ettekirjutuste 
rikkumise tulemusena. Kõlblusnormide rikkumine võib kaasa tuua juriidilise vastutuse, 
kui   see   on   otse   reguleeritud   seadusega.   Kõlblusnormide   lausjuridiseerimine   ei   ole 
kooskõlas õigusloome ja juriidilise vastutuse põhimõtetega. Antud juhul on norm tema 
praktiliseks kohaldamiseks määratletud ebapiisavalt. 
Teiste   isikute   õiguste   ja   vabaduste   rikkumine.  Selle   rikkumise   objektiivse   külje 
avamine tekitab märgatavaid raskusi. Õigusnormide rikkumine on lõppastmes valdavalt 
kellegi   õiguste   ja   vabaduste   rikkumine.   Antud   juhul   on   haldusõiguserikkumisena 
määratletud põhiseaduslikult fikseeritud õigusriigi põhimõtte rikkumine, mille kohaselt 
igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja 
arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. Esitatud formuleering 
ei   sisalda   piisavalt   tunnuseid,   mis   on   vajalikud   haldusõiguserikkumise   koosseisu 
konstrueerimiseks. 
Teiste   isikute   tervise   rikkumine.  Esitatud   formuleeringust   ei   tulene   selgelt   kahjulik 
tagajärg,   selle   iseloom   ja   ulatus,   tervise   rikkumise   viis   ja   laad.   Seadus   ei   määratle, 
milliste   tervisekaitse   normide   (eeskirjade)   rikkumine   kujutab   endast   ülalnimetatud 
tähenduses ühingu haldusõiguserikkumist ning millise terviserikke põhjustamine tingib 
ühingu vastutuselevõtmise. 
Eraldi koosseisuks on ka isikute au või hea nime teotamine; 
6) kui ühingu tegevus on vastuolus seadustega või põhikirjas ettenähtud eesmärkide või 
nende saavutamise vahenditega. 
Siin väärib rõhutamist kaks momenti. Esiteks, haldusõiguserikkumisena käsitletakse ülal 
igasugust ühingu tegevuse vastuolu seadusega. Igasugune seaduserikkumine võib kaasa 
tuua   haldusvastutuse.   Sellise   konstruktsiooni   korral   kaotavad   oma   tähenduse   teised 
mittetulundusühingute seaduses, samuti muudes seadustes määratletud haldusvastutuse 
õiguslikud   alused.   Teiseks,   haldusvastutus   võib   kaasneda   ka   põhikirjas   sätestatud 
normide rikkumisega. Sellega antakse põhikirjale õigustloova akti tähendus; 
7)   kui   ühing   rikub   kehtestatud   korda   teatada   põhikirja   registreerinud   asutusele 
muudatustest ühingu põhikirjas. 
2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 
Seadusega   on   ühingute   mittetulundusühingute   seadusest   tulenevate 
haldusõiguserikkumiste   asjade   arutamine   pandud   halduskohtule.   Nimetatud   seadus   ei 
sätesta   aga   ühingute   haldusõiguserikkumiste   asjade   menetluse   ja   selle   erinevate 
staadiumide täpsemat korda. Teatavasti haldusõiguserikkumiste asjade menetlus koosneb 
kindlatest   ajaliselt   järgnevatest  staadiumidest,   millel   on   iseseisvad   protsessuaalsed 
ülesanded ning mille käigus sooritatavad toimingud on õiguslikult reguleeritud. Sellisteks 
staadiumideks   on   asja   algatamine,   uurimine,   asja   läbivaatamine   ja   otsuse   tegemine, 
otsuse peale kaebamine ning otsuse täitmine. Asja (kohtulik) läbivaatamine on vaid üks 
staadiumidest.  95


Mittetulundusühingute seadus ei sätesta asja algatamise ning uurimise korda ega viita ka 
antud   küsimuste   lahendamisel   kohaldatavatele   teistele   seadustele. 
Haldusõiguserikkumiste   seadustiku   järgi   on   haldusõiguserikkumise   menetluse 
alusdokument haldusõiguserikkumise protokoll, mille koostamise õigus on järelevalvet 
teostavatel   organitel   ja   nende   ametiisikutel.   Mittetulundusühingute   seadus   ei   näe   ette 
haldusõiguserikkumiste   protokolli   koostamist.   Selle   seaduse   § 22  3. lõike   kohaselt 
menetleb   halduskohus   ühingu   haldusõiguserikkumise   asja   mittetulundusühingute 
seaduses toodud juhtudel kaebuse alusel. Siinjuures nimetatud kaebuse esitamisel saab 
juhinduda halduskohtumenetluse seadustiku vastavatest sätetest. Senine õigusloome ning 
haldusvastutuse   praktika   ei   tundnud   haldusõiguserikkumiste   asjade   kohtulikku 
menetlemist   kaebuse   või   protesti   alusel.   Sellega   seoses   tekib   küsimus   nii   haldusasja 
kohtueelse   uurimise   ning   ühingu   vastavate   õiguste   kohta   kui   ka   vastutusele   võtmise 
(aegumise)   tähtaegade   kohta.   Halduskohtumenetluse   seaduse   sätetest   juhindudes   saab 
sellise kaebuse või protesti esitada ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada või 
pidi   teada   saama   oma   õiguste   või   vabaduste   rikkumisest.   Haldusõiguserikkumiste 
seadustik seob aga nimetatud tähtajad haldusõiguserikkumise toimepanemisega. 
Haldusõiguserikkumise   asja   kohtulik   läbivaatamine   juriidiliste   isikute 
haldusõiguserikkumiste asjades on senini põhinenud haldusõiguserikkumiste seadustiku 
normidel. Mittetulundusühingute seadus aga näeb ette menetluse halduskohtumenetluse 
seadustiku   alusel.   Halduskohtumenetluse   seadustik   ei   ole   aga   koostatud 
haldusõiguserikkumiste asjade läbivaatamise eesmärkidest lähtudes.
3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
Mittetulundusühingute seaduse § 22  2. lõike kohaselt võib halduskohus ühingu suhtes 
kohaldada järgmisi halduskaristusi: 
1) ühingu tegevuse peatamine kuni kuueks kuuks; 
2) ühingu tegevuse lõpetamine; 
3) rahatrahv 100 kuni 30 000 krooni. 
Nimetatud   karistustest   on   põhikaristuseks   rahatrahv,   ühingu   tegevuse   peatamist   või 
lõpetamist   võib   kohaldada   nii   põhi-   kui   ka   lisakaristusena.   Haldusvastutuse 
üldpõhimõtetest lähtudes võib ühe haldusõiguserikkumise eest määrata kas põhikaristuse 
või   põhi-   ja   lisakaristuse.   Esitatud   karistuste   iseloomust   lahtudes   saab   rahatrahviga 
ühendada kas ühingu tegevuse peatamise või lõpetamise. 
Karistuse määramisel peab kohus arvestama haldusõiguserikkumise raskust ja laadi. 
Ühingu   tegevuse  peatamisel  halduskaristusena   ei   ole   ühingul   õigust   kohtuotsuses 
märgitud tähtaja jooksul pidada koosolekuid ega teha muid toiminguid, välja arvatud 
need, mida ta teeb õiguserikkumise kõrvaldamiseks. Seda mittetulundusühingute seaduse 
§s   26   formuleeritud   nõuet   ei   saa   rakendada   kõigi   seadusest   tulenevate   tähtaegsete 
toimingute (näiteks maksudeklaratsiooni esitamine) suhtes kui seadusest ei tulene nende 
toimingute tähtaegade kulgemise peatumine. 
Ühingu tegevuse  lõpetamise  otsuse tegemisel määrab kohus likvideerimiskomisjoni ja 
selle tegevuse lõpetamise tähtaja, mis ei või ületada kolme kuud, arvates kohtuotsuse 
jõustumise   päevast.   Siinjuures   halduskohtumenetluse   seadustiku   järgi   kaebuse   või 
protesti põhjal tehtud kohtuotsus või- määrus, millele ei ole esitatud apellatsioonkaebust 
või   erikaebust,   jõustub   10   päeva   möödudes   selle   väljakuulutamisest.  96


Haldusõiguserikkumiste   seadustiku   järgi   tuleb   halduskaristuse   otsust   aga   täita   selle 
tegemise momendist. 
Ülaltoodud   ühingute   vastutuse   aluseid   ja   mehhanismi   hinnates   tuleb   arvestada,   et 
ühingud   on   üks   ja   lahutamatu   osa   demokraatliku   ühiskonna   struktuurist,   ühingute 
õiguslik   staatus   aga   iseloomustab   otseselt   demokraatlike   mehhanismide   olemasolu   ja 
tegusust. Ühinguid saab karistada, sealhulgas tegevust lõpetada või peatada seadusega 
määratud   õiguserikkumiste   eest.   Siinjuures   peab   seadus   ise   oma   olemuselt   olema 
demokraatlik. Mitte iga õiguserikkumine ei tohi kaasa tuua ühingu, näiteks erakonna 
tegevuse peatamist või lõpetamist. Asjaolu, et neid karistusi saab kohaldada kohus, ei ole 
piisavaks garantiiks võimu omavoli vastu ega kõrvalda vajadust sätestada mitte ainult 
karistuse kohaldamise kord vaid ka vastutuse õiguslikud alused demokraatliku õigusriigi 
põhimõtetest lähtudes.  §15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 
Reorganiseerimine kujutab endast ühingu tegevuse sellist ümberkorraldamist, mille puhul 
ühingu asjaajamine, vara, liikmelisusest tulenevad õigused ja kohustused, samuti muud 
õigused   ja   kohustused   lähevad   üle   ühele   või   mitmele   õigusjärglasele. 
Mittetulundusühingud   reorganiseeritakse   seaduses   ning   vastava   ühingu   põhikirjas 
ettenähtud   korras.   Õiguslikult   on   sätestatud   nii   reorganiseerimise   põhivormid   kui   ka 
reorganiseerimise menetluse alused.
1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 
Juriidiliste isikute reorganiseerimise põhivormideks tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 56 
kohaselt   on  ühinemine,   jagunemine   ja   ümberkujundamine.  Mittetulundusühingute 
seadus,   mis   määrab   ühingute   reorganiseerimise   üldise   korra,   ei   sätesta   eraldi 
reorganiseerimise vorme. 
Praktilise reorganiseerimise käigus võivad reorganiseerimise vormid ja nende tunnused 
esineda üheaegselt, läbipõimununa. 
Tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   § 56   kohaselt   on   juriidiliste   isikute   ühinemine   ja 
jagunemine,   samuti   juriidilise   isiku   ümberkujundamine   teist   liiki   juriidiliseks   isikuks 
lubatud ainult seaduses sätestatud juhtudel. Sama seaduse rakendussätete järgi (§ 1731) 
toimub   ettevõtete   ühinemine,   jagunemine   ja   ümberkujundamine   enne   1994.a.   1. 
septembrit   kehtinud   alustel,   s.t.   ettevõtte   reorganiseerimine   ei   ole   piiratud   seaduses 
sätestatud juhtudega. Selline erandlik rakendussäte ühingute kohta puudub. Samas tuleb 
aga tsiviilseadustiku üldosa seaduse nende normide hindamisel arvestada, et juhul kui 
mõnda liiki juriidiliste isikute kohta käivate seadustega on kehtestatud tsiviilseadustiku 
üldosa   seaduse   juriidiliste   isikute   peatükis   sisalduvatest   erinevad   sätted,   kohaldatakse 
nende seaduste sätteid. 
Mittetulundusühingute   seadus,   samuti   teised   seadused   ei   käsitle   otseselt   ühingute 
reorganiseerimise juhte. Mittetulundusühingute seadus sätestab reorganiseerimise korra 
põhimõtted, sealhulgas määrab organid, kelle otsuse alusel saab ühingut reorganiseerida. 
Selle   seadusega   sätestatud   korrale   kui   reorganiseerimise   õiguslikule   alusele   viitab   ka 
näiteks erakonnaseadus. Ühingute reorganiseerimisele ei sea nimetatud seadused ka muid 
piiranguid. Kuivõrd ühingute reorganiseerimine on reguleeritud mittetulundusühingute 
seaduses, siis, sõltumata reguleerimise detailsusest ja eripärast, tuleb reorganiseerimise 
õiguslike   alustena   kohaldada   selle   seaduse   sätteid.   Seega   ei   saa   ühingute  97


reorganiseerimist   piirata   tsiviilseadustiku   ülaosa   seaduse   tingimusega,   mis   lubab 
juriidilise isiku reorganiseerimist vaid seaduses sätestatud juhtudel.  1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 
Mittetulundusühingute   ühinemisel   võib   olla   kaks   erivormi.   Esimese   puhul,   mida 
tinglikult võiks nimetada  ühendamiseks,  lähevad kahe või enama ühenduse varad ja 
õigused ning kohustused üle uue põhikirja ja uue nimetuse all tegutsevale õigusjärglasele. 
Reorganiseeritavate   ühingute   tegevus   lõpetatakse   ning   liikmeskonnast   moodustub 
õigusjärglase liikmeskond. Kuigi faktiliselt tekib uus ühing, ei loeta reorganiseerimise 
käigus   uue   ühingu   tekkimist   ühingu   asutamiseks   selle   mõiste   juriidilises   tähenduses. 
Teiseks   erivormiks   on  liitumine.  Liitumise   tulemusena   lähevad   ühe   ühingu   varad   ja 
õigused ning kohustused üle teisele ühingule, kes jätkab oma tegevust suuremas mahus 
(suurema   liikmeskonnaga)   endise   põhikirja   alusel   ja   endise   nime   all.   Liituva   ühingu 
liikmeskond muutub teise, tegevust jätkava ühingu liikmeskonnaks. Liituva ühingu kui 
juriidilise isiku tegevus lõpetatakse.  1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 
Ka   mittetulundusühingute   jagunemisel   on   erivormid.   Jagunemise   üks   erivorm   on 
jagamine  (jaotumine),   mis   oma   sisult   on   vastandiks   ühendamisele.   Jagamise   korral 
tekivad õigusjärglastena uued ühendused. Kõrvuti vara, õiguste ja kohustuste jagamisega 
jaguneb ka liikmeskond. Senise ühingu tegevus lõpetatakse. Eraldumise korral lähevad 
eralduvale ühendusele osaliselt üle teise ühenduse varad, õigused ja kohustused ning 
liikmeskond. Reorganiseeritav esialgne ühendus jätkab oma tegevust väiksemas mahus ja 
väiksema   liikmeskonnaga   endise   põhikirja   alusel   ning   endise   nimetusega.   Seega   on 
eraldumine liitumise vastandvorm.  1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 
Juriidiliste isikute ümberkujundamine kui üks reorganiseerimise põhivorm on seondatav 
eelkõige  tulundusettevõtete organisatsioonilisest vormist  lähtuva  liigi  muutmisega (nt. 
osaühingu   ümberkujundamine   aktsiaseltsiks).   Mittetulundusühingute   puhul 
ümberkujundamise kui reorganiseerimise vormi esinemine on problemaatiline. Ühingute 
puhul saame ümberkujundamisest rääkida siis, kui muutub ühingu seaduses piiritletud 
liik.   Ümberkujundamise   näitena   võib   vaadelda   mittetulundusühingute   seaduse   alusel 
asutatud   ühingu   ümberkujundamist   erakonnaks   või   sellise   ühingu   muutmist   relvi 
valdavaks, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavaks ühinguks. 
Kuigi formaalsete tunnuste poolest ei ole sellises vormis reorganiseerimine välistatud, on 
nende ühingute liikidele seadusega kehtestatud erisused (nt. liikmeskonna osas, varaliste 
ja   finantsiliste   piirangute   osas,   erinevate   registrite   osas   jne.)   piisavalt   kaalukad   ja 
sellistena   reorganiserimist   ümberkujundamise   vormis   takistavad.   Mõnevõrra   vähem 
praktilisi   probleeme   ja   õiguslikke   küsimusi   seadev   on   vastupidine   toiming - näiteks 
erakonna ümberkujundamine mittetulundusühingute seaduse alusel tegutsevaks ühinguks. 
Ümberkujundamisel tekkivate probleemide ring ei ole aga kehtiva reorganiseerimiskorra 
raames tervikuna lahendatav ja vajab ilmselt täiendavat õiguslikku reguleerimist.
2. Ühingu reorganiseerimise menetlus  98


Juriidilise   isiku,   sealhulgas   mittetulundusühingu   reorganisee-rimise   menetlus   on   oma 
faktiliselt   ja   juriidiliselt   sisult   üks   keerukamaid   haldusmenetlusi.   Ühingute 
reorganiseerimise menetlus peab tagama kahe olulise küsimuse õiguspärase lahendamise: 
1) õigusjärglusega seonduvate probleemide lahendamise; 
2) liikmeskonna määratlemisega seonduvate probleemide lahendamise. 
Juriidiliste isikute õigusjärglus on eelkõige õigusjärglus varaliste õiguste ja kohustuste 
osas. Ühingute õigusjärglus võib reorganiseerimisel väljuda juriidilise isiku tsiviilõiguste 
ja -kohustuste ülemineku raamidest ja hõlmata riigi-, haldusõiguslike ning muude neile 
seadustega   või   ka   halduslepingutega   pandud   õiguste   ning   kohustuste   üleminekut. 
Õigusjärglus   haldussuhetes   on   eriti   oluline   nende   ühingute   puhul,   kellele   on   pandud 
riiklikke   funktsioone   või   kes   muul   viisil   osalevad   riigi   ülesannete   täitmisel   (nt. 
tarbijaühingud,   töötajate   ja   tööandjate   ühingud   jne.).   Käesoleval   ajal   on   seadustega 
reguleeritud vaid tsiviilõiguste ja kohustuste üleminek. 
Ühingute   kui   liikmelisusel   rajanevate   juriidiliste   isikute   reorganiseerimise   oluliseks 
eripäraks   on   vajadus   reorganiseerimisel   luua   liikmetele   võimalus   enda   kuuluvuse 
määratlemiseks. Ühingutesse liitumine on vabatahtlik ning isikul puudub kohustus olla 
ühingu   liikmeks   tähtajaliselt   või   tähtajatult,   erinevalt   töötajast   ei   saa   teda 
reorganiseerimise   tulemusena   automaatselt   lugeda   reorganiseeritud   struktuuriga 
hõlmatuks. Seetõttu peab reorganiseerimise menetlus sisaldama spetsiaalseid protseduure 
liikmeskonna ja selle iga liikme enesemääramiseks. 
Mittetulundusühingute   seadusega   on   antud   neli   ühingute   reorganiseerimise   olulist 
põhimõtet: 
1) reorganiseerimise juriidiliseks aluseks on ühingu üldkogu või selleks volitusi omava 
juhatuse otsus; 
2) reorganiseerimine ja põhikirja muudatused tuleb registreerida ja registrisse kanda; 
3)   ühing   loetakse   reorganiseerituks   ja   vara   õigusjärglasele   üle   läinuks   põhikirja 
muudatuste registreerimise päevast; 
4) reorganiseerimise käigus uue ühingu tekkimist ei loeta ühingu asutamiseks. 
Seadusega   ei   ole   sätestatud   reorganiseerimismenetluse   täpset   korda.   Selle   menetluse 
põhilised   staadiumid   ning   neile   esitatavad   nõuded   on   tuletatavad   reorganiseerimise 
põhimõtetest ning ühingute asutamismenetluse üldsätetest. Menetluse iseloomule avaldab 
mõju ka reorganiseerimise konkreetse vormi eripära. 
Ühendamise korral on eristatav järgmine toimingute struktuur: 
1) ühinevate ühingute esinduskogud võtavad vastu reorganiseerimis(ühinemis)otsused. 
Nendes   otsustes   fikseeritakse   reorganiseerimise   täpsem  kord,   toimingute   järgnevus  ja 
tähtajad, ühinemise tulemusena tekkiva ühingu tegevuse ja organisatsiooni põhimõtted, 
õigusjärgluse   teke,   antakse   hinnang   tekkiva   ühenduse   põhikirja   projektile.   Nimetatud 
aktid   peavad   sätestama   ühinevate   ühenduste   tegevuse   lõpetamise   otsuse.   Ühingu 
reorganiseerimisotsusega määratakse ka liikmete enesemääramise tingimused. Kuivõrd 
ühinemine   eeldab   kahe   või   enama   ühingu   kooskõlastatud   tegevust   ning   sisuliselt 
kooskõlas   olevaid   otsuseid,   on   võimalik   reorganiseerimise   tingimused   eelnevalt 
täpsustada   ka   ühinevate   ühingute   vahelise   lepinguga.   Selline   leping   ei   asenda   aga 
esinduskogude otsuseid; 
2)   kuivõrd   reorganiseerimine   on   seotud   õiguste   ja   kohustuste   üleandmisega,   vajavad 
nimetatud   õigused   ja   kohustused   kindlaviisilist   dokumentaalset   fikseerimist.   Selleks  99


peavad   ühinevad   ühingud   koostama   tegevuse   lõppaktid,   mille   kinnitavad   ühingute 
esinduskogud. Selliste lõppaktide täpsemaid sisu- ja vorminõudeid ei ole kehtestatud. 
Kõrvuti   ühingu   finants-majandusliku   seisundi   ja   varaliste   õiguste   ning   kohustuste 
kajastamisega (lõpetamisbilansiga) peavad lõppaktis olema fikseeritud ka muud ühingu 
õigused ja kohustused, mille suhtes on kohaldatav õigusjärglus. Nimetatud lõppaktid on 
aluseks üleminevate õiguste ja kohustuste määratlemisel; 
3)   reorganiseerimise   tulemusena   tekkiva   ühingu   liikmeskonna   selgumine   võimaldab 
kokku   kutsuda   uue   ühenduse   esinduskogu,   kelle   ülesandeks   on   ühenduse   põhikirja 
vastuvõtmine ning põhikirjaliste organite moodustamine; 
4)   esinduskogu   otsus   ning   põhikiri   saadetakse   10   tööpäeva   jooksul,   arvates   nende 
vastuvõtmise   päevast,   registreerijale,   kes   teatab   sellest   registripidajale   pärast 
registreerimise otsuse vastuvõtmist; esitatud dokumentide läbivaatamisel ja otsustamisel 
juhindutakse põhikirja registreerimise korra üldsätetest. Põhikirja registreerimise päevast 
toimub   õiguste   ja   kohustuste   reaalne   üleminek   uuele   ühingule.   Siinjuures   varade 
üleminek   tuleb   fikseerida   raamatupidamise   ja   arvestuse   korda   sättivate   aktide   nõuete 
alusel. Viimased eeldavad ka algbilansi koostamist; 
5) ühinenud ühingute tegevuse lõpetamine. Ühinenud ühingute tegevus ei saa lõppeda 
varem,   kui   uus   ühing   on   omandanud   juriidilise   isiku   õigusvõime.   Reorganiseerimise 
käigus   on   ühe   ühingu   tegevuse   lõppemine   ja   uue   ühingu   tegevuse   alustamine   ühe 
protsessi erinevad aspektid, mis peavad olema seotud nii vormiliselt kui ka sisuliselt, s.h. 
ajaliselt kulgemiselt. Siinjuures ei saa tekkida õigusjärgluse erilist "hõljumisaega". 
Ühingute   tegevuse   lõppemist   reorganiseerimise   käigus   seadus   täpselt   ei   reguleeri. 
Vabariigi   Valitsuse   kinnitatud   mittetulundusühingute   ja   nende   liitude   Eesti 
ettevõtteregistrisse kandmise korra punkti 8 kohaselt ühingu tegevuse lõpetamise korral 
esitab ühing kolme tööpäeva jooksul, arvates lõppakti kinnitamise päevast, registreerijale 
ja   registripidajale   ühingu   üldkogu   või   ühingu   tegevuse   lõpetamiseks   volitusi   omava 
juhatuse koosoleku otsuse või selle ärakirja ühingu tegevuse lõpetamise kohta. See norm 
on kohaldatav ühingu esindusorgani otsuse alusel toimuvas likvideerimismenetluses, kuid 
see ei haaku reorganiseerimise kui tervikliku protsessi nöuetega. Reorganiseerimisel ei 
ole võimalik vahetult kohaldada ühingute või teiste juriidiliste isikute likvideerimiskorra 
sätteid.   Likvideerimismenetlust   rakendatakse   juriidilise   isiku   tegevuse   lõpetamisel 
õigusjärgluseta.   Praktikas   on   probleem   lahendatav   ühingute   tegevuse   lõpetamisega 
seonduvate dokumentide esitamisega registreerijale üheaegselt uue ühenduse põhikirja 
registreerimise dokumentidega. 
Reorganiseerimisel  liitumise  vormis toimub menetlus ülaltoodud põhimõttelise skeemi 
kohaselt.   Vormi   eripära   ei   eelda   alles   jääva   (tegevust   laiendava)   ühingu   liikmete 
enesemääramist.   Obligatoorsed   põhikirja   muudatused   seonduvad   õigusjärgluse 
fikseerimisega. 
Nii sisuliselt kui ka vormiliselt on reorganiseerimismenetlus keerukam jagamise korral. 
Kuivõrd   jagamisel   tekib   ühingul   mitu   õigusjärglast,   nõuab   õiguste   ja   kohustuste 
jaotamine ning liikmeskonna jagunemise piiritlemine täpset toimingute protseduurilist 
korda   ja   detailset   vormistamist.   Põhiliseks   dokumendiks   reorganiseerimisel   jagamise 
vormis on jagatava ühingu esinduskogu otsus (jagunemiskava), mis peab piiritlema igale 
õigusjärglasele   üleminevate   õiguste   ja   kohustuste   iseloomu   ja   mahu.   Õigusjärgsete 
õiguste   kasutamise   ja   kohustuste   kandmise   kord   võib   olla   täpsustatud   täiendavalt   ka 
reorganiseerimise   tulemusena   tekkinud   ühingute   omavahelise   lepinguga.  100


Õigusjärglastena   tekkivate   ühingute   liikmeskond   selekteerub   ühingu   liikmete   vaba 
tahteavalduse   alusel.   Uued   ühingud   võtavad   oma   esinduskogude   otsustega   vastu 
põhikirjad   ning   valivad   põhikirjalised   organid.   Põhikirjades   tuleb   fikseerida   ka 
reorganiseerimise tulemusena tekkinud õigusjärglus. Registreerijale esitatakse üheaegselt 
nii reorganiseerimisotsus ja reorganiseeritava ühenduse tegevuse lõpetamise teade kui ka 
uute,   reorganiseerimise   tulemusena   tekkinud   ühenduste   põhikirjad.   Vormi   eripärast 
tulenevalt on registreerijale vaja esitada ka ühingute liikmete nimekirjad, samuti muud 
andmed, mis tuleb registrisse kanda. 
Eraldumise  menetlus   on   lähedane   reorganiseerimisele   jagamise   vormis.   Põhilised 
erisused tulenevad reorganiseeritava ühingu tegevuse jätkamisest.  §16. Mittetulundusühingu likvideerimine 
Mittetulundusühingud   on   reeglina   asutatud   määramata   tähtajaks.   Nende   tegevus   võib 
lõppeda   nii   reorganiseerimise   korras   kui   ka   likvideerimisel.   Mittetulundusühingu 
likvideerimisena   mõistetakse   tema   tegevuse   lõpetamist   ilma   õigusjärgluseta. 
Mittetulundusühingu likvideerimine võib põhineda järgmistel alustel: 
1) vabatahtlik likvideerimine üldkogu või selleks volitusi omava juhatuse otsuse alusel; 
2) likvideerimine halduskohtu otsuse alusel halduskaristusena; 
3) likvideerimine muudel, seadusega otse määratud alustel. 
Vabatahtlik ühingu likvideerimine võib aset leida erinevatel motiividel - seoses ühingu 
tegevuse   eesmärgi   saavutamisega,   liikmete   huvi   puudumisega   edasiseks   tegevuseks, 
ühingu   tegevuseks   vajalike   tingimuste   puudumisega   jne.   Vabatahtliku   likvideerimise 
motiividel   ei   ole   õiguslikku   tähendust.   Vabatahtliku   likvideerimise   aluseks   on 
esindusorgani   otsus.   Põhikirjas   ettenähtud   juhul   nõuab   sellise   otsuse   tegemine 
kvalifitseeritud häälteenamust. Reeglina ühingute põhikirjad ei näe ette likvideerimise 
otsuse tegemise õiguse volitamist alaliselt tegutsevale juhtimisorganile (juhatusele). 
Ühingu tegevuse sundlõpetamine võib toimuda halduskohtu otsuse alusel sanktsioonina 
haldusõiguserikkumise eest, samuti võib oma olemuselt sundlõpetamine toimuda muudel 
seaduses otse nimetatud juhtudel. Nii tuleb ühingu tegevus lõpetada, kui ühingu liikmete 
arv on väiksem seaduses sätestatust (alla kolme liikme mittetulundusühingute seaduse 
järgi, alla 1000 liikme erakonnaseaduse järgi). Viimasel juhul teevad ühingu tegevuse 
lõpetamise otsuse ühingu allesjäänud liikmed. 
Ühingu tegevuse lõpetamise otsuse vastuvõtmisel valib üldkogu likvideerimiskomisjoni, 
määrab selle volituste tähtaja, mis ei või olla lühem kui kaks kuud, võimalusel komisjoni 
liikmete   töö   tasustamise   (kompenseerimise)   korra   ning   üldkogu   viimase   koosoleku 
toimumise   aja.   Üldkogu   võib   oma   otsusega   anda   likvideerimiskomisjonile   juhiseid 
likvideerimise   läbiviimiseks.   Sellised   juhised   ei   tohi   aga   olla   vastuolus   seadusega 
sätestatud likvideerimise korraga. Juhul kui ühingu tegevus lõpetatakse kohtuotsusega, 
määrab likvideerimiskomisjoni ja selle tegevuse lõpetamise tähtaja halduskohus. Ühingu 
tegevuse lõpetamisel seoses liikmete arvu mittevastavusega seaduse nõuetele võib jätta 
likvideerimiskomisjoni   moodustamata   ning   komisjoni   ülesandeid   täidavad   allesjäänud 
liikmed. Nimetatud võimalus ei ole siiski ainus. Nii näiteks erakonna likvideerimisel, kui 
allesjäävate   liikmete   arv   on   küllaltki   suur,   on   otstarbekas   likvideerimiskomisjoni 
moodustamine.  101


Mittetulundusühingute seadus ei määra otseselt likvideerimiskomisjoni liikmete arvu ega 
ka isikuid, kes võivad nimetatud komisjoni kuuluda. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse 
§ 50  2. lõike järgi on vabatahtliku likvideerimise korral likvideerijateks juhatuse või seda 
asendava organi liikmed, kui seaduse, põhikirja või ühingulepinguga ei ole ette nähtud 
teisiti. Ka ühingute vabatahtlikul likvideerimisel võib likvideerimiskomisjoni ülesanded 
panna   ühingu   alaliselt   tegutsevale   juhtorganile.   Samas   ei   ole   välistatud 
likvideerimiskomisjoni   moodustamine   ühingusse   mittekuuluvatest   isikutest. 
Mittetulundusühingute seadus kasutab likvideerimiskomisjoni, mitte aga likvideerija(te) 
mõistet. Sellest tulenevalt saab ühingu likvideerijaks olla kollegiaalne organ. Nimetatud 
kollegiaalse organi, komisjoni töövormiks on koosolek. 
Likvideerimiskomisjon võtab likvideeritava ühingu alaliselt tegutsevalt organilt üle kogu 
ühingu asjaajamise ning täidab talle seaduse ja üldkogu otsusega pandud ülesandeid. 
Likvideerimise   käigus   vastavalt   mittetulundusühingute   seaduse   §le   32   lõpetab 
likvideerimiskomisjon   ühingu   toimingud,   avaldab   ühingu   tegevuse   lõpetamise   teate 
ajalehes, kutsub välja võlausaldajad ja rahuldab nende varalised nõudmised, jagab nõuete 
rahuldamisest üle jäänud vara ühingu põhikirjas ettenähtud otstarbel. 
Ühingu   toimingute   lõpetamine   hõlmab   nii   seadusest   kui   ka   lepingutest   tulenevate 
kohustuste   täitmise   lõpuleviimist,   võlgade   sissenõudmist,   vara   müüki   ja   muude 
likvideerimiseks   vajalike   tehingute   tegemist.   Mittetulundusühingute   seadus   näeb   ette 
likvideerimisteate   avaldamise   ajalehes.   Tsiviilseadustiku   üldosa   seaduse   järgi   tuleb 
selline   teade   avaldada   ka   Riigi   Teataja   Lisas.   Samuti   paneb   nimetatud   seadus 
likvideerijatele   kohustuse   saata   teada   olevatele   võlausaldajatele   likvideerimisteade. 
Nimetatud   korda,   samuti   teisi   tsiviilseadustiku   üldosa   seadusega   kehtestatud 
likvideerimismenetluse   sätteid,   mis   ei   ole   vastuolus   mittetulundusühingute   seaduse 
vastavate ettekirjutustega, on otstarbekas rakendada ka ühingute puhul. 
Juhul kui likvideerimisel selgub, et ühingu varast ei jätku võlausaldajate kõigi nõuete 
rahuldamiseks,   peab   likvideerimiskomisjon   esitama   ühingu   pankrotiavalduse,   lisades 
sellele oma võlanimekirja vastavalt pankrotiseaduse §le 8. Seaduses ettenähtud juhtudel 
tuleb likvideerimisdokumendid esitada ka järelevalveorganitele (maksuametile jne.) 
Mittetulundusühingute likvideerimisel ei jagata allesjäävat vara ühingu liikmete vahel. 
Sellest nõudest ei tee mittetulundusühingute seadus erandeid ka ühingute liitude puhul. 
Likvideeritavate   liitude   vara   ei   jagata   seaduse   mõttest   tulenevalt   kollektiivliikmetena 
tema   koosseisu   kuuluvate   ühingute   vahel.   Liitude   likvideerimisel   on   selle   nõude 
põhistatus aga küsitav, kuivõrd liidu liikmed - ühingud - ei ole tulunduslikud ühendused 
ning lõppastmes vara ühingute liikmeteks olevate füüsiliste isikute vahel ei jaotata. 
Likvideeritava   ühingu   vara   kasutamise   täpsem   kord   võib   olla   sätestatud   seaduse   või 
ühingu   põhikirjaga.   Seadusega   on   sätestatud   kiriku,   koguduse   või   koguduste   liidu 
likvideerimisel   vara   üleminek.   Vastavalt   kirikute   ja   koguduste   seaduse   §le   24   läheb 
koguduse tegevuse lõpetamisel vara vastavale kirikule või koguduste liidule; juhul kui 
kogudus ei kuulu liitu, samuti kiriku või koguduste liidu likvideerimisel läheb selle vara 
riigile.   Riigile   läinud   vara   kasutatakse   heategeval   või   hariduslikul   otstarbel. 
Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 49  2. lõike kohaselt jääb pärast võlausaldajate nõuete 
rahuldamist   järelejäänud   juriidilise   isiku   vara   riigile   ka   siis,   kui   juriidiline   isik   on 
sundlõpetatud põhjusel, et selle tegevus on vastuolus kriminaalkoodeksi, põhiseadusliku 
korra või heade kommetega.  102


Ühingu põhikiri võib ette näha likvideerimisel allesjääva vara kasutamise heategevuslikel 
eesmärkidel   või   üleandmise   teistele   mittetulunduslikele   ühendustele.   Kui   seadus   või 
ühingu põhikiri allesjääva vara kasutamise korda ei sätesta, võib selle määrata üldkogu 
või likvideerimiskomisjon. Kuid ka viimasel juhul ei saa vara liikmete vahel jaotada. 
Likvideerimiskomisjon   koostab   oma   tegevuse   tulemuste   kohta   lõppakti,   mis   sisaldab 
endas ka likvideerimisbilanssi. Nimetatud akt esitatakse üldkogule. Viimasel koosolekul 
lõpetab   üldkogu   oma   otsusega   ühingu   tegevuse   ja   kinnitab   lõppakti.   Otsus   tegevuse 
lõpetamise kohta saadetakse kolme tööpäeva jooksul registripidajale ja ühingu põhikirja 
registreerinud asutusele. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 54 järgi juriidiline isik lõpeb 
registrist kustutamisel. 
Likvideeritud   ühingu   dokumendid   säilitatakse   seaduses   määratud   tähtaja   jooksul. 
Raamatupidamise dokumentide säilitamise korra kehtestab raamatupidamise seadus. 
VIII. Haldussund §1. Haldussunni olemus 
Riiklik sund on üks riikliku tegevuse meetodeid. Riikliku sunni kasutamise vajadus tekib 
õiguslikult määratud riigi tahte (avaliku huvi) ja õigusliku ettekirjutuse adressaadi tahte 
konflikti korral, s.o. juhul, kui viimane neid ettekirjutusi ei täida või täidab mittekohaselt. 
Riiklik sund on suunatud riigi poolt vajalikuks tunnistatud käitumise tagamisele. Riiklik 
sund on õiguskorra tagamise oluline vahend. 
Riiklik sund õigusriigis on ainult õiguslik sund. Teda kohaldatakse õigusaktides määratud 
alustel ja korras. Õiguslikult peavad olema sätestatud ka riikliku sunni vahendid. Sunni 
sisu   on   isiku   õigusliku   staatuse   muutmine,   talle   täiendava   kohustuse   panemine   või 
õiguste   ja   vabaduste   piiramine.   Selline   piiramine   peab   vastavalt   põhiseaduse   §le   11 
toimuma   kooskõlas   põhiseadusega.   Põhiseaduse   mõttest   tulenevalt   saab   selliseid 
piiranguid   kehtestada   seadusega.   Riiklikku   sundi   ei   saa   kohaldada   riigiorganite 
suvaotsuste alusel. Seadus peab välistama võimaluse riigiorganite ja nende ametiisikute 
omavoliks sunni kohaldamisel. 
Haldussund   on   üks   riikliku   sunni   liikidest.   Siinjuures   on   haldussund   kõige   enam 
kasutamist leidev sunni liik. Haldussundi iseloomustavad järgmised tunnused: 
1) haldussundi kohaldatakse eelkõige avaliku halduse sfääris kujunevate suhete kaitseks, 
tema   kohaldamise   põhiliseks   materiaalseks   aluseks   on   haldusõiguserikkumisena 
kvalifitseeritava teo toimepanek; 
2) haldussundi kohaldavad seadusega või seaduse alusel määratud haldusorganid (riikliku 
järelevalve   organid   ja   nende   ametiisikud),   samuti   halduskohus   seaduses   ettenähtud 
juhtudel; 
3) haldussundi kohaldatakse väljaspool teenistusalluvussuhteid. 
Teenistusalluvussuhetega   seonduvate   õiguserikkumiste   korral   kohaldatakse 
distsiplinaarsunni   või   seaduses  sätestatud   juhtudel   muid   sunnivahendeid.   Haldussundi 
kohaldav ametiisik esineb võimuesindaja staatuses; 
4) haldussunni kasutamise konkreetseteks eesmärkideks võib olla õigusvastase käitumise 
lõpetamine ja selle kahjulike tagajärgede ärahoidmine, õiguserikkuja vastutusele võtmise  103


ja õiguserikkumise asja menetluse tagamine ning õiguserikkuja karistamine. Haldussund 
võib omada ka üldpreventiivset tähendust õiguserikkumiste ärahoidmisel; 
5) haldussundi kohaldatakse selleks eraldi kehtestatud menetlusnormide alusel; 
6) haldussund põhineb spetsiifiliste õiguslikult kehtestatud vahendite kohaldamisel.  § 2. Haldussunni subjektid 
Haldussundi saab kohaldada nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes. Üldreeglina 
peab füüsiline isik olema deliktivõimeline, s.t. ta peab vastama seadusega kehtestatud 
kriteeriumidele,   mis   lubavad   teda   vaadelda   haldusõiguserikkumise   subjektina   ning 
kohaldada   tema   suhtes   halduskaristust.   Seadus   võib   subjektile   esitada   erinõudeid 
sõltuvalt   haldusõiguserikkumise   iseloomust   või   kohaldatava   sunnivahendi   eripärast. 
Samas võib mõnda liiki haldussunni vahendeid kohaldada ka isikute suhtes, keda ei saa 
võtta   haldusvastutusele   (nt.   alaealised).   Viimasel   juhul   kehtestab   seadus   sunni 
kohaldamise täiendavad piirangud või muud nõuded. 
Seadusega sätestatud juhtudel võib haldussunni kohaldamisel füüsilistele isikutele olla 
erisusi   ka   sõltuvalt   isiku   tervislikust   seisundist,   tööalasest   staatusest,   riikkondlikust 
kuuluvusest jne. 
Haldussunni subjektideks võivad olla kõik juriidilised isikud. 
Juhul kui vastupidine ei tulene otse seadusest, saab haldussundi kohaldada ka riigi- ja 
kohaliku omavalitsuse organite (ametiasutuste) suhtes. 
Siinjuures   juriidiliste   isikute   suhtes   kohaldatav   haldussund   reguleeritakse   eraldi 
õigusaktidega.   Juriidiliste   isikute   suhtes   kohaldatavate   sunnivahendite   ring   ning 
kohaldamise menetlus erineb füüsiliste isikute suhtes kohaldatavatest sunnivahenditest 
ning vastava menetluse korrast.  §3. Haldussunnivahendid 
Haldussunnivahendite   kohaldamise   üldiseks   eesmärgiks   on   õiguskorra   tagamine. 
Sõltuvalt   õiguskorra   tagamise   viisist   ja   sunnivahendi   kohaldamise   konkreetsest 
eesmärgist saab eristada haldussunnivahendite liike.  Haldussunnivahendite põhiliigid 
on haldustõkendid ja halduskaristused. 
1. Haldustõkendid 
Haldustõkendid   on  mittekaristuslikud  sunnivahendid.   Tõkendina   kohaldatavate 
sunnivahendite   loetelu   määrab   seadus.   Nende   kohaldamise   põhieesmärgiks   nagu 
nimetusestki   tuleneb,   on   õiguserikkumiste   tõkestamine,   õiguserikkumiste   kahjulike 
tagajärgede   ärahoidmine.   Nimetatud   eesmärkides   avaldub   tõkendite   kohaldamise 
iseseisev  tähendus.   Samas   võivad   tõkendid   olla   suunatud   ka   õiguserikkumise   asja 
menetluse tagamisele (tõendite kogumise ja säilimise, asja õigeaegse ja õige arutamise, 
otsuse täitmise tagamiseks). Sellisena mõistetud tõkendid on haldusõiguserikkumise asja 
suhtes abistava iseloomuga. 
Tõkendi   kohaldamine   on   oma   sisult   isiku   õiguste   ja   vabaduste   piiramine.   Sõltuvalt 
piiratavate õiguste ja vabaduste iseloomust võime füüsiliste isikute suhtes kohaldatavate 
tõkendite   korral   rääkida   isiku   varalistele   õigustele   ning   isikule   (isiku   privaatsuse 
piiramisele ning isikupuutumatuse ja tema vabaduse piiramisele) suunatud tõkenditest. 
Teatud tinglikkusega, tulenevalt füüsilise isiku ja juriidilise isiku õiguste ja seaduslike  104


vabaduste struktuuri eripärast, on nimetatud liigitus võimalik ka juriidiliste isikute suhtes 
kohaldatavate tõkendite osas. 
Varalised  tõkendid   võivad   seisneda   vara   arestimises,   vara   äravõtmises,   vara 
kinnipidamises jne. Varaliseteks tõkenditeks on samuti sõiduki ratta lukustamine ning 
sõiduki teisaldamine. Nende varaliste tõkenditega on lähedane vara erikonfiskeerimine, 
mida   kohaldatakse   haldusõigusrikkumise   asja   otsustamisel.   Seadus   ei   loe 
erikonfiskeerimist karistuseks,  samas  aga pole  erikonfiskeerimine, erinevalt  tõkendist, 
ajutise   (tähtajalise)   iseloomuga   ega   oma   ka   haldusõigusrikkumise   asja   menetluse 
tagamise funktsiooni. Erikonfiskeerida saab esemeid isikult, kes on kohtu või pädeva 
ametiisiku otsusel süüdi haldusõiguserikkumise toimepanemises. 
Privaatsuse piiramisega on tegemist isiku ja tema asjade vaatluste korral, seaduslikesse 
valdustesse sisenemise korral . 
Isikupuutumatuse ja vabaduse piiramisega seonduvad isiku kinnipidamine, tema suhtes 
füüsilise   iseloomuga   sunni   kohaldamine,   sundläbivaatus.   Viimatinimetatud   tõkendite 
liigiga seonduvad nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad tõkendid, 
mille sisuks on ühe või teise objekti (seadme, hoone, territooriumi või selle osa, rajatise 
jne.) kasutamise peatamine või teatud eriluba nõudva tegevuse peatamine. 
Tõkendi kohaldamine eeldab õiguslikult sätestatud tingimuste olemasolu. Kehtiva õiguse 
alusel tuleb tõkendi kohaldamisel arvestada alljärgnevat: 
1)   vajalikuks   eeltingimuseks   on   isiku   tegevuses   õigusvastase   teo   tunnuste, 
haldusõiguserikkumise tunnuste ilmnemine. Tõkendi kohaldamine on seaduslik ainult 
siis   kui   isiku   käitumises   on   sellise   teo   tunnused,   mis   seadusega   on   tunnistatud 
haldusõiguserikkumiseks.  Siinjuures   paljudel   juhtudel   seadus   ei   sätesta   täpsemalt 
tõkendi   kohaldamiseks   vajalike   õiguserikkumise   tunnuste   iseloomu.   On   mõistetav,   et 
need tunnused peavad olema ilmsed ja piisavad haldusõiguserikkumise asjas menetluse 
algatamiseks.   Seaduses   ettenähtud   juhtudel   on   õigusvastasuse   tunnustega   tegu   nii 
vajalikuks kui ka piisavaks tingimuseks tõkendi kohaldamisel. 
Kui   maksuhaldur   maksumaksja   kontrollimisel  avastab   haldusõiguserikkumise 
tunnused, on tal maksukorralduse seaduse § 17  3. lõike kohaselt õigus ära võtta asjasse 
puutuvaid dokumente; 
2) seadus võib siduda tõkendi kohaldamise täiendavate asjaoludega ja tingimustega. 
Tõkendi   kohaldamise   õiguslikul   reguleerimisel   tuleb   viia   miinimumini   haldusorgani 
suvaotsuse võimalus. Õiguserikkumise tunnustega teo olemasolu iseendast ei pea kaasa 
tooma tõkendi kohaldamist, kui seadus seda otse ei nõua. Seetõttu on igati põhjendatud, 
kui   seadus  seob   tõkendi   kohaldamise   õigusaktides   määratud   konkreetsete   täiendavate 
tunnuste   (asjaolude)   või   juriidiliste  motiivide  esinemisega.   Nii   näiteks  haldusõiguserikkumiste seadustiku § 233 kohaselt on isiku halduskinnipidamine, isiku 
läbivaatus,   asjade   läbivaatus   ning   asjade   ja   dokumentide   äravõtmine   lubatud 
haldusõiguserikkumise tõkestamiseks, haldusõiguserikkumiste protokolli koostamiseks, 
kui seda ei ole võimalik kohapeal koostada ja protokolli koostamine on kohustuslik ning 
kui on ära kasutatud teised vahendid  isiku kindlakstegemiseks, asjade õigeaegse ja 
õige   arutamise   tagamiseks   ning   haldusõiguserikkumise   asjas   tehtud   otsuse   täitmise 
tagamiseks.   Tolliseaduse   § 63   järgi   võib   teha   territooriumi,   ruumide   või 
transpordivahendite vaatlust tolliasutuse juhataja kirjalikul korraldusel, kui on piisavalt 
andmeid, et ettevõtte või muu organisatsiooni territooriumil, talle kuuluvates ruumides 
või veokites võib leiduda kaupa, mis kujutab endast tollieeskirjade rikkumise objekti,  105


erilisi   hoiukohti   ülalmainitud   kauba   varjatud   toimetamiseks   üle   tollipiiri   või 
tollieeskirjade   rikkumist   kajastavaid   dokumente.  Tõkendi   kohaldamise   tingimused   on 
täpsemalt formuleeritud ka majandusvööndi seaduses. Selle seaduse § 14  2. lõige lubab 
ujuvvahendit jälitada, peatada ja arestida, kui ujuvvahend ei allu Eesti ametliku esindaja 
seaduslikule korraldusele ning viimasel on küllaldasi tõendeid, et ujuvvahend on toime 
pannud   lubatust   suurema   reostuse   või   on   toimunud   ebaseaduslik   kalapüük   või   muu 
loodusvara   kogumine   või   on   tehtud   ebaseaduslikke   uuringuid.   Seadus   võib   tõkendi 
kohaldamise   õiguse   tekke   siduda   ka   muudel   juhtudel   järelevalveorgani  eelneva 
korralduse (ettekirjutuse) mittetäitmisega. 
Siinjuures võib tõkendi kohaldamine olla seadusega määratud tingimuste olemasolul nii 
pädeva   organi   (ametiisiku)   õiguseks   kui   ka   kohustuseks.   Kui   ülaltoodud   näidetes 
tõkendite   kohaldamine   oli   fikseeritud   juriidilise   võimalusena   (organi   õigusena),   siis 
muinsuskaitseseaduse   § 40   kohaselt   muinsuskaitseamet   ja   kohaliku   omavalitsuse 
täitevorgan on kohustatud viivitamatult peatama kõik tööd ja igasuguse tegevuse, mis on 
vastuolus nimetatud seadusega. 
Tõkend ei sisalda endas isiku teole antavat hinnangut. Sellise hinnangu saab anda vaid 
kohus või muu haldusõiguserikkumise asja otsustav organ asja sisulisel lahendamisel. 
Tõkendi   kohaldamisega   ei   kaasne   karistatus   ega   muud   vastutusele   iseloomulikud 
tagajärjed.   Kuigi   näiteks   parkimisseadus   (§ 7  1. lõige)   loeb   tõkendi   eesmärgiks   isiku 
karistamist, ei saa sellist nendingut lugeda õigeks. Tõkendi kohaldamise kaudu võib luua 
täiendavaid tingimusi isiku vastutusele võtmiseks, kuid tõkend ise ei ole karistus ega loo 
karistatust. 
Tõkendi   kohaldamisel   (kui   tõkendi   iseloomust   sõltuvalt   see   on   võimalik)   annab 
tõkendina  esinevate   õiguste  ja  vabaduste   piiramise  ajalised   piirid   seadus.  Nii   näiteks 
haldusõiguserikkumise   toime   pannud   isiku   halduskinnipidamise   üldiseks   tähtajaks   on 
kuni   kolm   tundi.   Selliste   seadusega   määratud   ajaliste   tähtaegade   puudumisel 
kohaldatakse tõkendit kuni teda tinginud faktiliste ja juriidiliste asjaolude äralangemiseni, 
kuid mitte kauem kui haldusõiguserikkumise asjas otsuse tegemiseni (selle täitmisele 
pööramiseni).   Selline   põhimõte   on   fikseeritud   näiteks   maksukorralduse   seaduse 
§ 27  1. lõikes, mille kohaselt maksuhaldur on kohustatud kõrvaldama tõkendi hiljemalt 
selle   rakendamise   põhjuse   kõrvaldamisele   või   äralangemisele   järgneval   tööpäeval. 
Tolliseaduse § 65 järgi on tollil õigus tollieeskirjade rikkumise vahetuks objektiks olnud 
kaup ja veok kinni pidada kuni selles asjas tehtud otsuse täitmiseni. 
Ametiisikud,   kes  on  pädevad  tõkendit  kohaldama,   määratakse  seadusega   või  seaduse 
alusel.   Kui   seadus   ei   ole   teinud   erandit,   langeb   nende   isikute   ring   kokku   vastavas 
haldusõiguserikkumise   asjas   haldusõiguserikkumise   protokolli   koostamise   õigust 
omavate isikute ringiga. 
Tõkendi   kohaldamine   on   oma   vormilt   ametiisiku   otsus,   üksikakt,   millel   peab   olema 
nõutav juriidiline vorm. Selliseks dokumendiks, kus fikseeritakse tõkendi kohaldamine, 
võib   olla   haldusõiguserikkumise   protokoll,   eraldi   tõkendi   kohaldamise   protokoll   või 
seaduses   ettenähtud   juhtudel   muu   dokument.   Nii   näiteks   võib   sellise   dokumendina 
politsei-, piiriteenistuse või tolliteenistuse asutuses olla kinnipeetute  urnaal. Sõltumata �   dokumendi vormist, peavad selles kajastamist leidma tõkendi kohaldamise materiaalsed 
(õiguserikkumise   tunnustega   teo   faktilisi   asjaolusid   kirjeldavad)   ja   õiguslikud   alused. 
Tõkendi   kohaldamine   ilma   nõuetekohase   dokumendita   ning   viimase   tutvustamiseta 
isikule, kelle suhtes tõkendit kohaldatakse, on ebaseaduslik. Tõkendi kohaldamisel peab  106


selgitama isikule tema õigusi. Parkimisseadus näeb ette sõiduki ratta lukustamise ning 
sõiduki teisaldamise vormistamise akti kujul. Tulenevalt nende tõkendite kohaldamise 
aluseks olevate rikkumiste tehiolude eripärast ei näe seadus ette selle akti koostamisel 
sõidukivaldaja kohaloleku ja talle akti tutvustamise nõuet. 
Õiguslikult   sätestatakse   ka   tõkendi   kohaldamise   korra   muud   olulised   tingimused: 
manukate osavõtt, tõkendi kohaldamisest teatamine jne. 
Tõkendi kohaldamise peale võib esitada kaebuse. Kaebuse vaatab läbi halduskohtunik 
haldusõiguserikkumiste seadustikus sätestatud korras, kui seadusega ei ole reguleeritud 
teisiti.   Seadusega   võib   olla   sätestatud   ka   tõkendi   kohaldamise   peale   kaebamise 
kohtueelne kord. Nii näeb tolliseaduse § 13 ette tolli tegevuse peale kaebuse esitamise 
kõrgemalseisvale   tolliasutusele.   Viimase   otsusega   mittenõustumisel   on   õigus   kaevata 
halduskohtusse.   Omapäraselt   on   lahendatud   kaebeõigus   tõkendi   kohaldamisel 
parkimisseaduses. Selle seaduse § 20 järgi võib tõkendi kohaldamise peale kaevata 10 
päeva   jooksul   arvates   karistuse   määramisest   (trahvinõude   esitamisest);   siinjuures 
seaduses   kasutatavat   mõistet   "trahvinõue"   tuleb   mõista   halduskaristuse   otsusena   ning 
kaebeõigus tekib vaid trahvi tasumise järgselt. Selline konstruktsioon on ebaõige. Isikul 
peab   olema   seadusega   tagatud   võimalus   vaidlustada   tõkendit   kui   iseseisvat 
sunnivahendit, sõltumata asja sisulisest lahendamisest ning karistuse kohaldamisest ja 
selle täitmisest. 
Tõkendi alusetu või ebaseadusliku kohaldamisega isikule tekitatud kahju tuleb seaduses 
ettenähtud   korras   hüvitada.   Maksukorralduse   seaduse   § 27   kohaselt   on   maksuhaldur 
kohustatud   hüvitama   maksumaksjale   otsese   kahju,   mis   tekkis   tõkendi   kohaldamise 
tagajärjel,   kui   ei   tuvastatud   seaduserikkumist   maksumaksja   poolt.   Tolliseaduse   § 14 
kohaselt   kahju,   mida   toll   on   oma   õigusevastase   tegevusega   tekitanud,   hüvitatakse 
tsiviilseadustikuga kehtestatud korras. Parkimisseaduse § 32 kohaselt hüvitatakse sõiduki 
teisaldamisel,   hoidmisel   või   ratta   lukustamisel   sõidukile   tekitatud   vigastused.   Kuigi 
nimetatud seadus seda ei sätesta, kuuluvad hüvitamisele ka muud kahjud, mis tekkisid 
seoses  tõkendi   alusetu   või   muul   viisil   seadusvastase   kohaldamisega.  Tõkendi   alusetu 
kohaldamisega tekitatud kahju riigi või tõkendit kohaldanud organi või ametiisiku poolt 
hüvitamise kohustus tuleneb vahetult ka isiku põhiseaduslikult sätestatud õigustest. 
Kuigi   haldustõkendi   iseseisvaks   põhieesmärgiks   pole   repressioon   ning   tõkendi 
kohaldamine   ei   sisalda   endas   õiguslikku   hinnangut   ja   hukkamõistu,   puudub 
haldustõkendi   ja   halduskaristuse   vahel   olemuslik   barjäär.   Oma   sisult   võrreldavate 
tõkendite   ja   karistuste   oluline   erisus   seisneb   repressiooni   ulatuses.   Seetõttu   saab 
kohaldatud tõkendit seaduses ettenähtud juhtudel arvestada ka karistusotsuse täitmisel. 
Nii näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku § 348 järgi arvatakse halduskinnipidamise 
aeg haldusaresti tähtaja hulka. Tõkendite ülaltoodud olemus eeldab tõkendi tuginemist 
seadusele ning kohaldamist ranges vastavuses seaduse nõuetega.
2. Halduskaristused ja nende liigid 
Halduskaristus on seadusega ette nähtud negatiivseks tagajärjeks haldusõiguserikkumise 
toimepanemise eest. Halduskaristus on õiguslik repressioon, mis avaldub õiguserikkuja 
õiguste ja vabaduste piiramises või talle täiendavate karistuslike kohustuste panemises. 
Karistuse kohaldamine tähendab õiguserikkuja tegevuse hukkamõistu. Karistus ei ole aga 
üksnes   hukkamõist   ja   repressioon.   Karistuse   eesmärgiks   on   ka   õiguskorra   kaitse 
õigusrikkumiste preventsiooni kaudu.  107


Halduskaristust   kohaldatakse   haldusõiguserikkumise   eest.  Teod,   mis   kujutavad   endast 
haldusõiguserikkumisi, määratakse seadusega või seadusega sätestatud korras. Füüsiliste 
isikute   halduskorras   karistatavad   teod   ja   karistused,   halduskaristusi   kohaldavad 
ametiisikud   ja   kohtud,   samuti   menetluse   haldusõiguserikkumiste   asjades   sätestab 
haldusõiguserikkumiste   seadustik   või   selles   ettenähtud   juhtudel   muu   seadus.   Nii 
sätestatakse   vastutus   maksuseaduste   rikkumise   eest   maksukorralduse   seadusega, 
tollirikkumiste   eest   tolliseadusega.   Juriidiliste   isikute   suhtes   haldusõiguserikkumiste 
seadustiku   sätteid   ei   kohaldata   kui   seadus   ei   sätesta   teisiti   (näiteks   menetlusnormide 
osas),   nende   haldusvastutus   sätestatakse   teiste   seadustega.   Sellisteks   seadusteks   on 
hinnaseadus, konkurentsiseadus, tolliseadus maksukorralduse seadus, tarbijakaitseseadus, 
mõõteseadus,   jäätmeseadus,   maapõueseadus,   maakatastriseadus,   mittetulundusühingute 
ja nende liitude seadus, metsaseadus, pakendiseadus, hasartmänguseadus, toiduseadus, 
relvaseadus.   Ka   mitmed   teised   õigusaktid   sisaldavad   halduskaristustena   mõistetavaid 
sanktsioone. 2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
Haldusõiguserikkumiste   seadustik   näeb   ette   järgmised  füüsiliste   isikute  suhtes 
kohaldatavad halduskaristused: 
1) rahatrahv; 
2) eriõiguse äravõtmine; 
3) haldusarest. 
Karistus haldusõiguserikkumise eest määratakse seadusega sätestatud piires ja korras. 
Rahatrahvi  määramisel vastavalt haldusõiguserikkumiste seadustiku §le 21 lähtutakse 
päevapalgast. Rahatrahvi maksimaalmääraks haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi on 
summa,   mis   ei   ületa   kahtsada   päevapalka.   Ülalnimetatud   eriseadustega   võidakse 
kehtestada   nimetatud   määradest   kõrgemad   trahvimäärad.   Samas   on   seadus   sidunud 
rahatrahvi   suuruse   ka   tekitatud   kahju   või   täitmata   (rikutud)õigusliku   kohustuse   või 
haldusõiguserikkumise vahetu objekti rahalise väärtuse suurusega. Nii näiteks on ilmsete 
halduskaristuse   (rahatrahvi)   tunnustega   ka   maksukorralduse   seaduse   § 29  1. lõikes 
ettenähtud   sanktsioon.   Viidatud   norm   näeb   ette   füüsilise   isiku   poolt   vastavalt 
maksuseadusele   maksmisele   kuuluva   maksusumma   tähtajaks   tasumata   jätmisel   või 
ettenähtust väiksema maksusumma tasumisel karistusena täiendava maksu 50% tasumata 
või   vähemtasutud   maksusummast.   Selline   täiendav   maks   ei   esine   viivise   või   intressi 
tähenduses, samuti pole teda võimalik käsitleda tsiviilõigusliku sanktsioonina. 
Juriidiliste   isikute   puhul   rakendatavat   analoogset   sanktsiooni   nimetab   seadus   otse 
rahatrahviks.  Tollieeskirjade   rikkumisel   võib   tolliseaduse   § 60  2. lõike   punkti   3   järgi 
määrata nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele rahatrahvi tollieeskirjade rikkumise 
vahetuks objektiks olnud kauba väärtuse kuni kolmekordses ulatuses. 
Eriõiguse   äravõtmine  võib   seisneda   liiklusvahendi   ja   õhusõiduki   juhtimise   õiguse, 
jahipidamis- ja kalapüügiõiguse äravõtmises. Seda karistust kohaldatakse tähtajaga kuni 
kolm aastat. 
Haldusaresti määrab halduskohtunik tähtajaga kuni kolmkümmend ööpäeva. 
Nimetatud karistustest on rahatrahv ja haldusarest põhikaristused, eriõiguse äravõtmist 
võib   kohaldada   nii   põhi-   kui   ka   lisakaristusena.   Vastavalt   seadusele   võib   ühe 
õiguserikkumise eest määrata kas põhikaristuse või põhi- ja lisakaristuse. 108


2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
Halduskaristusi, mida võib kohaldada  juriidiliste isikute  suhtes, ei ole seaduses eraldi 
ammendava   loeteluna   antud.   Juriidiliste   isikute   haldusvastutust   sätestavatest 
õigusaktidest võib välja tuua kolm juriidiliste isikute suhtes kohaldatavat halduskaristuste 
liiki. Nendeks on: 
1) rahatrahv; 
2) tegevuse peatamine; 
3) tegevuse lõpetamine. 
Rahatrahv on juriidiliste isikute suhtes kohaldatav põhiline halduskaristus. Juriidilistele 
isikutele määratava rahatrahvi puhul puudub samuti ühtne rahatrahvi (maksimaal)määra 
kehtestamise   alus.   Haldusvastutust   kehtestavate   seadustega   võib   rahatrahvi   määr   olla 
antud: 
1) otseselt rahalises väljenduses. Näiteks maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punkt 1 
näeb maksudeklaratsiooni tähtajaks esitamata jätmisel karistusena ette rahatrahvi kuni 
5000 krooni. 
2) protsendina (suhtarvuna) täitmata või rikutud õigusliku kohustuse rahalisest väärtusest. 
Maksukorralduse seaduse § 30  1. lõike punktis 7 ettenähtud õiguserikkumine toob kaasa 
rahatrahvi 200% summast, mille võrra maksumaksja poolt arvutatud maksusumma on 
väiksem maksuseaduse järgi tasumisele kuuluvast maksusummast; 
3) kordsena õiguserikkumise vahetu objekti rahalisest väärtusest. Tarbijakaitseseaduse 
§ 17  1. lõike punkti 1 järgi võib rahatrahvi määrata rikkumise vahetuks objektiks olnud 
kauba väärtuse kuni kahekordses ulatuses. Tolliseaduse § 60  2. lõike punkti 3 alusel võib 
rahatrahvi   määrata   tollieeskirjade   rikkumise   vahetuks   objektiks   olnud   kauba   väärtuse 
kuni kolmekordses ulatuses. Maapõueseaduse § 83  2. lõige näeb ette rahatrahvi maavara 
või maa-ainese hävitamise või rikkumise või loata kaevandamise eest selle maavara või 
maa-ainese koguse hariliku väärtuse viiekordses ulatuses. Toiduseaduse § 20 kehtestab 
rahatrahvi rikkumise vahetuks objektiks olnud toidupartii väärtuse kuni kümnekordses 
ulatuses, ebaseaduslikult raiutud metsamaterjali hariliku väärtuse kümnekordses ulatuses 
nähakse rahatrahv ette Metsaseaduse § 25  1. lõikes jne. 
4)   protsendina   juriidilise   isiku   majandustegevuse   rahalistest   näitajatest. 
Konkurentsiseaduse § 25  1. lõike punkt 1 kehtestab rahatrahvi määraks 10% juriidilise 
isiku eelmise kvartali brutokäibest. 
Tegevuse peatamine  võib esineda nii tõkendina kui ka karistusena. Tavaliselt esinebki 
tegevuse peatamine tõkendi tähenduses. Juriidilise isiku tegevuse täielik peatamine ning 
ka  lõpetamine  halduskaristusena on erandlikud karistused. Seaduses on nende sisu ja 
kohaldamise   kord   avatud   mittetulundusühingute   haldusvastutuse   korral.   Sagedamini 
esineb   juriidilise   isiku   tegevuse   osaline   peatamine   või   teatud   valdkonnas   tegevuse 
lõpetamine.   Tegevuse   osaline   peatamine   või   osaline   lõpetamine   toimub   juhul   kui 
tegevuse   õiguslikuks   aluseks   on   teatud  (eri)luba   või   tegevuslitsents.  Siinjuures   loa 
kehtivuse sundlõpetamine (või peatamine) võib tuleneda kahesugustest alustest: 
1) loa väljaandmise aluseks olnud asjaolude ja tingimuste muutumisest, kui õigusakt näeb 
ette sellise tagajärje; 
2)   loa   tühistamine   seoses   loaga   hõlmatud   tegevusvaldkonnas   kehtivate   eeskirjade 
rikkumisega.  109


Esimesena   nimetatud   juhul   ei   ole   tegemist   halduskaristusega.   Loa   alusel   tegutsev 
juriidiline isik ei ole toime pannud õiguserikkumist. Loa kehtivuse lõpetamine juriidiliste 
või   faktiliste   asjaolude   muutumise   tõttu   tuleneb   otse   seadusest   ning   ei   ole   käsitletav 
karistusliku   sanktsioonina.   Nii   näiteks   ringhäälinguseaduse   § 41  5. lõike   punkti 6 
kohaselt   tunnistatakse   ringhäälinguluba   kehtetuks,   kui   loal   märgitud   isik   ei   vasta 
toimunud   muudatuste   tõttu   ringhäälinguseaduse   nõuetele.   Analoogselt   on   küsimus 
lahendatud ka tegevuslitsentside korral. Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 1994.a. määrusega 
nr. 109 kinnitatud mootorsõidukite ja nende haagiste sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse 
ja remondi korraldamise juhendi punkti 15 alapunkt 9 näeb ette litsentsi tühistamise või 
selle kehtivuse peatamise, kui litsentsi valdaja olukorra muutumise tõttu nõuetekohased 
müügi- või hoolduspinnad, juhendmaterjalid, seadmed või tööjõud puuduvad. 
Halduskaristusena on käsitletav aga loa või litsentsi äravõtmine (kehtivuse lõpetamine) 
vastavate   eeskirjade   või   muude   õiguslike   ettekirjutuste   rikkumise   korral. 
Ringhäälinguseaduse § 41  5. lõike punktide 2 ja 3 alusel tunnistatakse ringhäälinguluba 
kehtetuks, kui isik ei täida süstemaatiliselt tegevusloaga määratud tingimusi või rikub 
oma tegevuses ringhäälinguseaduse nõudeid. Viidatud mootorsõidukite ja nende haagiste 
sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse ja remondi korraldamise juhendi punkti 15 järgi on 
tegevuslitsentsi   tühistamise   või   peatamise   aluseks   sõiduki   registreerimise   või 
liikluskindlustuse   nõuete   korduv   või   oluline   rikkumine,   võltsitud   dokumentide   või 
valeandmete esitamine, tarbijakaitse kohustuslike nõuete rikkumine ohtliku kauba või 
teenuse   realiseerimisena,   maksudest   kõrvalehoidumine   ja   mitmed   teised   õiguslikult 
sätestatud nõuete rikkumised. Vabariigi valitsuse 17. jaanuari 1995.a. määrusega nr. 17 
kinnitatud turvalitsentside kehtivuse peatamise ja tühistamise korra punkt 29 kohaselt 
võib turvalitsentsi kehtivuse kuni kuueks kuuks peatada või selle tühistada, kui litsentsi 
valdaja ei täida turvaseaduse või selle alusel antud muu õigusakti sätteid või tegutseb 
avalikku korda eirates või riigi julgeolekut ohustades või tema tegevus võib tekitada 
kahju riigi huvidele või looduskeskkonnale või on ohtlik inimeste tervisele või varale. 
Ülaltoodud   asjaoludel   loa   või   litsentsi   kehtivuse   peatamisel   või   lõpetamisel   on 
vaieldamatuid halduskaristuse tunnuseid. Oma olemuselt on ta lähedane füüsiliste isikute 
suhtes kohaldatava eriõiguse äravõtmisega, kusjuures sarnaselt eriõiguse äravõtmisega 
kohaldatakse seda karistust nii põhi- kui ka lisakaristusena. 
Juriidiliste isikute puhul on seadus ette näinud ka teatud tegevusalal tegutsemise keelu. 
Tarbijakaitseseaduse § 171  3. lõike kohaselt juriidiline isik, kellelt on halduskaristusena 
ära võetud tegevuslitsents või kauplemisluba, ei või viie aasta jooksul arvates litsentsi või 
kauplemisloa   äravõtmisest,   omandada   uut   tegevuslitsentsi   või   kauplemisluba.   Selline 
keeld laieneb ka teisele juriidilisele isikule, kui ta osanikuks (vähemalt 30% ulatuses 
põhikapitalist) on isik, kellelt tegevuslitsents või kauplemisluba ära võeti. Sellise keelu 
juriidiline olemus on ebaselge. Vaatamata teatud välistele karistuslikele tunnusjoontele 
(õiguste   piiramine   haldusõigusrikkumise   tulemusena)   ei   saa   siiski   selliseid   keelavaid 
abinõusid   lugeda   haldussunni   vahenditeks,   s.h.   halduskaristusteks.   Nimetatud   keeld 
tuleneb vahetult üldaktist (seadusest) ning tema kohaldamine või mittekohaldamine ei 
kuulu   otsustamisele   haldusõiguserikkumise   asja   arutamisel.  Analoogsed   piirangud   on 
omased loakorrale ning neid sisaldavad ka teised seadused - relvaseadus jne. 
Teatud tegevuse keelu rajamisel isiku eelnevale õigusevastasele käitumisele tuleb aga 
arvestada, et sellise õigusevastase käitumise juriidiline tähendus kaob seaduses määratud 
tähtaja möödudes. Isikule litsentsi andmisest saab keelduda tema eelneva õigusevastase  110


käitumise motiivil vaid siis, kui isikut loetakse karistatuks. Füüsilise isiku puhul seadus 
sätestab,   millal   isikut   ei   loeta   halduskorras   karistatuks   või   kuriteo   korral   karistatus 
kustub. Juriidiliste isikute haldusvastutuse mehhanismis puuduvad normid, millede alusel 
saaks määrata isiku halduskorras karistatuse tähtaega. Ilmselt on siin enamikel juhtudel 
võimalik   kohaldada   õiguse   analoogiat   ning   lugeda   ka   juriidiline   isik   halduskorras 
mittekaristatuks ühe aasta möödumisel karistuse täideviimise lõppemisest. Ülaltoodust 
tulenevalt peaksid aga ka sellised karistused nagu lubade ja litsentside peatamine või 
äravõtmine olema selgete ajaliste piiridega. 
Juriidiliste   isikute   suhtes   halduskaristuste   kohaldamise   kord   ja   menetluse   muud 
küsimused lahendatakse reeglina haldusvastutust kehtestava aktiga. Nii nagu juriidiliste 
isikute haldusvastutuse alused, nii on ka juriidiliste isikute haldusõiguserikkumiste asjade 
menetlus reguleeritud ebapiisavalt ja vastuoluliselt, puudulikult on sätestatud vastutusele 
võtmise   tähtajad,   õiguserikkumise   asja   läbivaatamise   kord,   vastutusele   võetava 
õiguserikkuja   õigused   jne.   Paljudel   juhtudel   ei   ole   otstarbekalt   määratud 
haldusõiguserikkumiste asja arutamise alluvus ning arutavate organite pädevus. Kuigi ka 
juriidiliste   isikute   haldusvastutusele   võtmisel   on   suurenemas   kohtu   tähtsus,   jääb 
ametiisikutepoolne   haldusjurisdiktsioon   põhjendamatult   suureks.   Nii   näiteks 
hasartmänguseadus annab ametnikele, s.h. politseiametnikele õiguse määrata rahatrahvi 
kuni   1 000 000   kroonini.   Sellise   sanktsiooniga   tagatud   haldusõiguserikkumist   ei   saa 
mõista tavalise deliktina. Sanktsiooni repressiivsusest tulenevalt peaks juriidiliste isikute 
haldusvastutuse   kohaldamine   üha   enam   kuuluma   halduskohtu   (halduskohtuniku) 
pädevusse.  Ametiisikute   poolt   teostatv   menetlus   on   küll   operatiivsem,   kuid   ei   taga 
piisavalt   kohtulikule   õigusemõistmisele   omast   põhistatust,   objektiivsust,   kaitseõigust. 
Juriidiline isik nagu ka füüsiline isik peab olema kaitstud seadusega igasuguse omavoli 
eest. Kehtiv vastutuse kord, mis paljuski rajaneb täitevvõimu aktidel, ei ole juriidiliste 
isikute   suhtes   kohaldatava   sunni   seaduslikkuse   piisavaks   õiguslikuks   tagatiseks. 
Juriidiliste   isikute   haldusvastutuse   alused,   sealhulgas   nende   suhtes   kohaldatavad 
halduskaristused, tuleb sätestada eraldi sellekohase seadusega. Seaduses on võimalik ja 
vajalik   kodifitseeritud   kujul   esitada   juriidiliste   isikute   haldusõiguserikkumiste 
koosseisud.  § 4. Ennetusvahendite juriidiline olemus ??? Kasutatud kirjanduse loetelu 
Adamovich, L. Grundriß des österreichischen Staatsrechtes. Wien, 1927. 
Achterberg, N.  Allgemeines   Verwaltungsrecht.  2.,   völlig   neubearb.   und   erw.   Aufl. 
Heidelberg, 1986. 
Àëåêñååâ, Ñ. Îáùàÿ òåîðèÿ ïðàâà. ò. 2. Ìîñêâà, 1982. 
Àëåí, À. Íàöèîíàëèçì  ôåäåðàëèçì  äåìîêðàòèÿ. Ïðèìåð Áåëãèè. I. Ëåóâåí (Belgium), 1994. 
Battis, U. Einführung in das Staatsrecht. Heidelberg; Karlsruhe, 1981. 
Baumann, J. Einführung in die Rechtswissenschaft. Rechtssystem und Rechtstechnik. 8., 
Aufl. München, 1989.  111


Bieroth, B.; Schlink, B. Grundrechte. 2., überarb. Aufl. Heidelberg, 1986. 
Bleckmann, A.  Europarecht. Das Recht der Europäischen Gemeinschaft.  5. neubearb. 
und erw. Aufl. Köln; Berlin; Bonn; München, 1990. 
Áðåáàí, Ã. Ôðàíöóçñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1988. 
Bürgerliches Gesetzbuch. Herausgegeben von Professor Dr. Othmar Jauernich. Erl. von. 
Othmar Jauernich. München, 1979. 
Bürgerliches Gesetzbuch. Becksche kurz = Kommentare.  Band 7. Palandt. Bearb. von 
Basseuge, Didrichsen... 51., neubearb. Aufl. München, 1992. 
Edward, David A.O.; Lane, Robert C.  Euroopa Ühenduse õigus. Sissejuhatus.  Tartu, 
1993. 
Degenhart, C. Staatsrecht I. 2., neubearb. Aufl. Heidelberg, 1986. 
Eckhardt, W.; Schmidt, L. Einführung in die Rechtswissenschaft. Neubearb. Aufl., 25-
27 Jsd. Heidelberg, 1977. 
Eliser, R. Haldusõiguse üldosa. Autoriseeritud konspekt. Tartu, 1939. 
Eliser, R.  Valik   peatükke   haldusõiguse   teooriast.   I.   Autoriseeritud   konspekt.  
Kooskõlastatud prof. dr. A.T. Kliimanni ülikoolikursuse kavaga. Tartu, 1939. 
Erichsen, H.-U.; Martens, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 9., neubearb. Aufl. Berlin; 
New York, 1992. 
Ermann, W. Handkommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch. 8., neubearb. Aufl. 1. Band. 
Münster, 1989. 
Fleiner, F.  Institutionen   des   deutschen   Verwaltungsrechts.  Achte,   neubearb.   Aufl. 
Tübingen, 1928. 
Forsthoff, E.  Lehrbuch   des   Verwaltungsrecht.  Band I.   Allgemeiner   Teil.,   10.,   Aufl. 
München, 1973. 
Freund, E. Cases an administrative law. St. Paul. (Minn), 1978. 
Fritz, R. Handbuch des Fachanwalts. Verwaltungsrecht. 2., überarb. Aufl. 1990. 
Hesse, K.  Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland.  14., erg. 
Aufl. Heidelberg, 1984. 
Hippel, E. Allgemeine Staatslehre. Berlin und Frankfurt am Main, 1963. 
Ilus, E. Rooma eraõiguse alused. Tartu, 1969. 
Ipsen, J. Staatsorganisationsrecht. 3., neubearb. Aufl. Neuwied; Berlin, 1991. 
Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1922. 
Katz, A.  Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht.  10., überarb. Aufl. Heidelberg, 
1991. 
Kelsen, H. Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1925. 
Kliimann, A.-T. Administratiivakti teooria. Tartu, 1932. 
Kliimann, A.-T. Sisekaitse. Tartu, 1935. 
Kliimann, A.-T. Haldusprotsess. Tartu, 1937. 
Kliimann, A.-T. Õiguskord. Tartu, 1939. 
König, K.; Oertzen, H.-J.; Wagner, F.  Öffentliche Verwaltung in der Bundesrepublik 
Deutschland. Baden-Baden, 1981. 
Lang, V. Põhiküsimusi kehtivast riigikaitseõigusest. Tartu, 1939. 
Laun, R. Allgemeine Staatslehre im Grundriß. 9., Aufl. Schloß Bleckede a.d. Elbe, 1964.  112


Maruste, R. Inimõigused ja ausa õigusemõistmise põhimõtted. Tallinn, 1993. 
Maruste, R.;   Schneider, H.  Võimude   lahususe   teoreetilised   lähtekohad   ja   mõned 
praktilised probleemid Eestis. - Juridica, 1994, 3. 
Maunz, T. Deutsches Staatsrecht. 23., Aufl. München, 1980. 
Maunz, T.; Zippelius, R. Deutsches Staatsrecht. 8., neubearb. Aufl. München, 1991. 
Maurer, H.  Allgemeines   Verwaltungsrecht.  Vierte,   überarb.   und   erg.  Aufl.   München, 
1985. 
Mayer, O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. I, Leipzig, 1985. 
Merkl, A. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien und Berlin, 1927. 
Merusk, K. Halduskohus ja kohtulik halduskontroll Eestis. - Eesti Jurist, 1992, 2. 
Merusk, K. Avaliku teenistuse seaduse põhimõtted. - Eesti Jurist, 1992, 5. 
Merusk, K. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi. Tartu, 1993. 
Ïèòåðñ, Ä.  Ââåäåíèå   â   çàêîíîäàòåëüñòâî   î   ñîöèàëüíîé   çàùèòå   â   ñòðàíàõ   ÷ëåíàõ  
Åâðîïåéñêîãî ñîîáùåñòâà. Ëåóâåí (Belgium), 1994. 
Püttner, G. Verwaltungslehre. 2., Aufl. München, 1989. 
Rebane, I. Presidendi dekreediõiguse ulatus. - Õigus, 1938, 8. 
Rebane, I.  Õigustloovatest   aktidest   Eesti   Vabariigi   põhiseaduse   järgi. - XVI   Eesti 
õigusteadlaste päeva ettekannete teesid. Tartu, 1992. 
Rebane, I. Õigustloovatest aktidest Eesti Vabariigi põhiseaduse järgi. - Juridica, 1993, 1. 
Rängel, P. Haldusõigus. Viljandi, 1934. 
Schneider, H.  Ettevõtte tegevuse kontrollimine ministeeriumi poolt. - Õigusteaduslikke 
töid. XVI. Tartu Ülikooli toimetised. Tartu, 1974. 
Schneider, H.  Õiguskantsler:   tema   koht   riigiorganite   süsteemis. -   XVI   Eesti 
õigusteadlaste päeva ettekannete teesid. Tartu, 1992. 
Schwarze, J.  Europäisches Verwaltungsrecht. Entstehung und Entwicklung im Rahmen 
der Europäischen Gemeinscaft. Band I. 1. Aufl. Baden-Baden, 1988. 
T. Sillaste.  Rahvusvaheliste   inimõigusnormide   rakendatavusest   Eesti   õigussüsteemis. - 
Juridica, 1993, 1. 
Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1985. 
Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ìîñêâà, 1990. 
Stein, E. Staatsrecht. 7., Aufl. Tübingen, 1980. 
Zippelius, R. Einführung in das Recht. 2., Aufl. München, 1978. 
Æäàíîâ, À. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî áóðæóàçíûõ ãîñóäàðñòâ. Ìîñêâà, 1979. 
Tammelo, I. Varased tööd (1939-1943). Hamburg, 1993. 
Taska, A. Õigusteaduse metodoloogia. Lund, 1978. 
Thiem, H.  Das   Verhältnis   der   parlamentarischen   Untersuchungsausschüsse   zur  
Exekutive.  Dissertation   zur   Erlangung   des   Doktorgrades   der   juristischen   Fakultät   der 
Georg-August-Universität zu Göttingen. Göttingen, 1983. 
Thiem, W.  Verwaltungslehre.  3., völlig neubearb. Aufl. Köln; Berlin; Bonn; München, 
1977. 
Uibopuu, H.-J. Die Kompetenzen der estnischen Staatspräsidenten nach der Verfassung  
1992. Salzburg, 1992. 
Âåäåëü, Æ. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî Ôðàíöèè. Ìîñêâà, 1973.  113


Wolff, H.J.; Bachof, O. Verwaltungsrecht I. 9., Aufl. München, 1974. Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite  loetelu  I osa
1.   EV   Valitsuse   määrus   "Eesti   Vabariigi   Keskkonnaministeeriumi   põhimääruse 
kinnitamise kohta." - RT 1990, 3, 44. 
2. Politseiseadus. - RT 1990, 10, 113; 1991, 10, 152; RT I 1993, 20, 355; 1994, 34, 533; 
40, 654; 86/87, 1487. 
3. Eesti Vabariigi seadus "Eesti Advokatuuri kohta" - RT 1991, 45, 546; RT I 1994, 5, 50. 
4. Eesti Vabariigi maanteeseadus. - RT 1992, 1, 1. 
5. Eesti Vabariigi liiklusseadus. - RT 1992, 12, 193. 
6. Rahvaraamatukogu seadus. - RT 1992, 17, 250; RT I 1993, 41, 606; 79, 1180. 
7. Eesti Vabariigi elamuseadus. - RT 1992, 17, 254; RT I 1994, 40, 653. 
8. EV Töökaitseseadus. - RT 1992, 25, 343. 
9. Haldusõiguserikkumiste seadustik. - RT 1992, 29, 396; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 
33, 539; 44, 637; 62, 891; 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 12, 202; 23, 385; 24, 391; 28, 424 ja 
427; 34, 532 ja 534; 39, 620; 46, 773; 48, 789; 50, 845; 68, 1169; 74, 1324; 91, 1529; 
1995, 4, 36; 5, 40; 11, 114 ja 115; 20, 297; 21, 324; 25, 352; 29, 358; 47, 739; 48, 744;  
53, 844 ja 845; 57, 978 ja 980; 58, 1005; 59, 1006; 62, 1056. 
10. Vabariigi Valitsuse seadus. - RT 1992, 45, 574; RT I 1993, 68, 979. 
11. EV Valitsuse määrus "Vabariigi Valitsusele esitatavate eelnõude koostamise kohta" - 
RT 1992, 51, 642. 
12. Õiguskantsleri ametisse nimetamise seadus. - RT I 1993, 9, 3. 
13. Riigikohtu liikmete ametisse nimetamise seadused. - RT 1993, 11, 174-183. 
14. EV Valitsuse määrus "Rahandusministeeriumi põhimääruse kinnitamise kohta". - RT 
1993, 14, 232. 
15. Riiklike elatusrahade seadus. - RT 1993, 15, 256; RT I 1993, 35, 542; 74, 1055; 1994, 
24, 397. 
16. Riigi Teataja seadus. - RT I 1993, 20, 352; 1994, 37, 569; 66, 1145. 
17. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus. - RT I 1993, 25, 435. 
18. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. - RT I 1993, 25, 436. 
19. Tsiviilkohtupidamise seadustik. - RT I 1993, 31/32, 538; 1994, 1, 5. 
20. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. - RT I 1993, 37, 558; 1994, 12, 200; 19, 
340; 72, 1263; 84, 1475. 
21. Asjaõigusseadus. - RT I 1993, 39, 590. 
22. Notariaadiseadus. - RT I 1993, 45, 640; 1994, 5, 49. 
23. Konkurentsiseadus. - RT I 1993, 47, 642. 
24. Täitevmenetluse seadustik. - RT I 1993, 49, 693, 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 89, 1516. 
25. Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I 1993, 50, 694; 1994, 16, 290; 28, 425; 1995, 
29, 358 ja 359. 
26. Maakonna  valitsemiskorralduse  seadus. - RT I 1993, 51, 696;  1994, 28, 424; 84, 
1475.  114


27. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadus. - RT I 1993, 63, 892; 79, 1186. 
28. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus. - RT I 1993, 71, 1001. 
29. Asjaõigusseaduse rakendamise seadus. - RT I 1993, 72/73, 1021; 1994, 53, 889; 94, 
1609. 
30. Tallinna põhimäärus. - Eesti Jurist, 1993, 10, lk. 56-67. 
31. Eesti Vabariigi põhiseadus. - Riigi Teataja toimetuse väljaanne. Tallinn, 1994. 
32. Keskkonnafondi seadus. - RT I 1994, 8, 105. 
33.   EV   Valitsuse   määrus   "Majandusministeeriumi   põhimääruse   kinnitamine". -   RT I 
1994, 8, 107. 
34. Tervishoiukorralduse seadus. - RT I 1994, 10, 133. 
35.   Kultuuri-   ja   haridusministri   määrus   "Kooli   õppe-   ja   kasvatustegevuse   riikliku 
järelevalve korra kinnitamine". - RTL 1994, 13, lk. 414. 
36. Kaitseväeteenistuse seadus. - RT I 1994, 23, 384. 
37.   Tartu   Linnavolikogu   17.   veebruari   1994.a.   määrus   "Tartu   linna   põhimääruse 
kinnitamine". - RTL 1994, 23, lk. 779. 
38. Tuletõrje- ja päästeseadus. - RT I 1994, 28, 424. 
39. Mittetulundusühingute ja nende liitude seadus. - RT I 1994, 28, 425; 49, 805. 
40. Jahikorralduse seadus. - RT I 1994, 30, 465; 83, 1149. 
41. Eesti Rahvusraamatukogu seadus. - RT I 1994, 31, 495. 
42. Ringhäälinguseadus. - RT I 1994, 42, 680; 66, 1145. 
43. Kultuurkapitali seadus. - RT I 1994, 46, 772. 
44. Avaldustele vastamise seadus. - RT I 1994, 51, 857. 
45. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. - RT I 1994, 53, 889; 89, 1516; 1995, 26-28, 355; 49, 
749 
46. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi otsus "Asjaõigusseaduse 
rakendamise   seaduse   § 25   lg. 3   põhiseadusele   vastavuse   läbivaatamine   Eesti   NSV 
taluseaduse § 30 lg. 2 kehtetuks tunnistamise osas" - RT I 1994, 66, 1159. 
47. EV Valitsuse määrus "Lennuliiklustasude maksmise kord ja määrad ning maksmisest 
vabastamise alused" - RT I 1994, 72, 1267. 
48. Kodakondsuse seadus. - RT I 1995, 12, 122. 
49. Verwaltungsverfahrensgesetz - Sartorius I Verfassungs- und Verwaltungsgesetze der 
Bundesrepublik Deutschland. Stand vom 15. Januar 1992, 100.
II osa
50. Hinnaseadus. - ENSV Teataja 1989, 39, 610; RT 1992, 30, 400. 
51. Ametiühingute seadus. - ENSV Teataja 1989, 40, 623. 
52. Kriminaalkoodeks. - RT 1992, 20, 288; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 33, 539; 43, 620; 
1994, 12, 202; 16, 290; 24, 391; 30, 466; 39, 621; 83, 1447; 91, 1529; 1995, 4, 36; 5, 40; 
11, 114; 14, 170; 15, 173; 24, 336; 25, 352; 26-28, 355; 53, 845; 58, 1005; 60, 1018; 62, 
1056. 
53. Jäätmeseadus. - RT 1992, 21, 296; RT I 1994, 74, 1323. 
54. Eesti Vabariigi lastekaitse seadus. - RT 1992, 28, 370. 
55. Haldusõiguserikkumiste seadustik. - RT 1992, 29, 396; RT 1993, 7, 103; RT I 1993, 
33, 539; 44, 637; 62, 891; 72/73, 1019; 1994, 1, 5; 12, 202; 23, 385; 24, 391; 28, 424 ja  115


427; 34, 532 ja 534; 39, 620; 46, 773; 48, 789; 50, 845; 68, 1169; 74, 1324; 91, 1529; 
1995, 4, 36; 5, 40; 11, 114 ja 115; 20, 297; 21, 324; 25, 352; 29, 358; 47, 739; 48, 744;  
53, 844 ja 845; 57, 978 ja 980; 58, 1005; 59, 1006; 62, 1056. 
56. Pankrotiseadus. - RT 1992, 31, 403. 
57. Majandusvööndi seadus. - RT I 1993, 7, 105. 
58.   Eesti   kirikute,   koguduste   ja   koguduste   liitude   registri   põhimäärus.   Kinnitatud 
siseministri 20. juuli 1993.a. määrusega nr. 3. - RTL 1993, 16, lk. 443. 
59. Kirikute ja koguduste seadus. - RT I 1993, 30, 510. 
60. Konkurentsiseadus. - RT I 1993, 47, 642. 
61. Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I 1993, 50, 694; 1994, 16, 290; 28, 425; 1995, 
29, 358 ja 359. 
62. Käibemaksuseadus. - RT I 1993, 60, 847; 1995, 44, 672; 57, 975. 
63. Tolliseadus. - RT I 1993, 62, 891; 76, 1098; 1994, 30, 466; 1995, 20, 297. 
64. Metsaseadus. - RT I 1993, 69, 990; 1995, 53, 845. 
65. Tulumaksuseadus. - RT I 1993, 79, 1184; 1994, 24, 393; 49, 806; 50, 845; 1995, 26-
28, 355; 30, 380; 47, 740. 
66. Maksukorralduse seadus. - RT I 1994, 1, 5; 24, 394; 54, 904; 68, 1169; 1995, 20, 297; 
26-28, 355; 58, 1005. 
67. Tarbijakaitseseadus. - RT I 1994, 2, 13; 1995, 20, 297. 
68. Raamatupidamise seadus. - RT I 1994, 8, 790; 1995, 26-28, 355. 
69. Mootorsõidukite ja nende haagiste sisse- ja väljaveo, müügi, hoolduse ja remondi 
korraldamise   juhend.   Kinnitatud   Vabariigi   Valitsuse   22.   märtsi   1994.a.   määrusega 
nr. 109. - RT I 1994, 20-22, 376. 
70. Muinsuskaitseseadus. - RT I 1994, 24, 391. 
71. Mittetulundusühingute ja nende liitude seadus. - RT I 1994, 28, 425; 49, 805. 
72. Erakonnaseadus. - RT I 1994, 40, 654. 
73. Ringhäälinguseadus. - RT I 1994, 42, 680; 66, 1145. 
74.   Erakondade   registreerimise   juhend.   Kinnitatud   siseministri   21.   septembri   1994.a. 
määrusega nr. 20. - RTL 1994, 44, lk. 1538. 
75. Avaldustele vastamise seadus. - RT I 1994, 51, 857. 
76. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. - RT I 1994, 53, 889; 89, 1516; 1995, 26-28, 355; 49, 
749. 
77.   Mittetulundusühingute   ja   nende   liitude   Eesti   ettevõtteregistrisse   kandmise   kord. 
Kinnitatud Vabariigi Valitsuse 10. augusti 1994.a. määrusega nr. 290. - RT I 1994, 59, 
993. 
78. Mõõteseadus. - RT I 1994, 71, 1224. 
79. Maakatastriseadus. - RT I 1994, 74, 1324. 
80. Ekspertkomisjoni moodustamine Vabariigi Valitsusele esitatud erakondade (parteide) 
põhikirjade   ja   programmide   erakonnaseadusele   vastavuse   kontrollimiseks.   Vabariigi 
Valitsuse määrus 29. novembrist 1994.a. Nr. 442. - RT I 1994, 84, 1478. 
81. Maapõueseadus. - RT I 1994, 86/87, 1488. 
82.   Turvalitsentside   väljaandmise,   nende   kehtivuse   peatamise   ja   tühistamise   korra 
kinnitamine. Vabariigi Valitsuse määrus 17. jaanuarist 1995.a. Nr. 17. - RT I 1995, 11, 
116.  116


83. Toiduseadus. - RT I 1995, 21, 324. 
84. Riigilõivuseadus. - RT I 1995, 36, 465; 57, 981; 58, 1005; 61, 1028. 
85. Pakendiseadus. - RT I 1995, 47, 739. 
86. Parkimisseadus. - RT I 1995, 57, 980. 
87. Hasartmänguseadus. - RT I 1995, 58, 1005. 
88. Relvaseadus. - RT I 1995, 62, 1056. Kasutatud lühendid 
AS Eesti Vabariigi seadus "Eesti Vabariigi advokatuuri kohta" 
HKS halduskohtumenetluse seadustik 
KOKS kohaliku omavalitsuse korralduse seadus
KS Kultuurkapitali seadus 
MVKS maakonna valitsemiskorralduse seadus
NS notariaadiseadus
PKGS põhikooli- ja gümnaasiumiseadus
PS põhiseadus
RS ringhäälinguseadus 
TS tsiviilseadustiku üldosa seadus
VKS vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus 117

Document Outline

• HALDUSÕIGUS
  • Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele
• I. AVALIK HALDUS
  • §1. Avaliku halduse mõiste 
    • 1. Avaliku halduse erinevad määratlused 
    • 2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes 
    • 3. Avalik haldus materiaalses mõttes 
  • §2. Avaliku halduse tunnused 
  • §3. Avaliku halduse ülesanded 
  • § 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid
  • § 5. Avaliku halduse seotus seadustega 
• II. HALDUSÕIGUS
  • §1. Haldusõiguse mõiste 
    • 1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad 
    • 2. Haldusõiguse määratlemine 
  • §2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 
  • §3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 
    • 1. Õigusriigi printsiip 
    • 2. Sotsiaalriigi printsiip 
    • 3. Demokraatia printsiip 
    • 4. Õiguspärasuse printsiip 
  • §4. Haldusõiguse süsteem 
  • § 5. Haldusõigusnorm 
    • 1. Haldusõigusnormi mõiste 
    • 2. Haldusõigusnormi struktuur 
    • 3. Haldusõigusnormi realiseerimine 
  • §6. Haldusõiguse allikad 
    • 1. Õigusallika mõiste 
    • 2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus, määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus 
    • 3. Haldusõiguse printsiibid 
    • 4. Kohtulahendid 
    • 5. Rahvusvahelised lepingud 
    • 6. Täiendavad allikad 
• III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe
  • §1. Subjektiivne avalik õigus 
    • 1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 
    • 2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 
  • §2. Haldusõigussuhted 
    • 1. Haldusõigussuhte mõiste 
    • 2. Haldusõigussuhte subjektid 
    • 3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 
    • 4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 
• IV. Haldusorganisatsioon
  • §1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 
    • 1. Avaliku halduse kandja mõiste 
    • 2. Riik 
    • 3. Avalik-õiguslik korporatsioon 
    • 4. Avalik-õiguslik asutus 
    • 5. Avalik-õiguslik sihtasutus 
    • 6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 
    • 7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 
  • §2. Haldusorgan 
    • 1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 
    • 2. Organite liigid 
    • 3. Organ, asutus, ametiasutus 
    • 4. Organisisene organisatsioon 
  • §3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 
    • 1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 
    • 2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 
    • 3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 
    • 4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 
  • §4. Pädevus 
  • § 5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 
    • 1. Juriidilise isiku mõiste 
    • 2. Õigus- ja teovõime 
    • 3. Põhikiri 
    • 4. Huvi kui kriteerium 
    • 5. Liigid 
    • 6. Riiklik järelevalve 
• V. Haldustoimingud ja nende vormid 
  • § 1. Haldustoimingud ja nende liigid
  • § 2. Haldusakti mõiste ja tunnused
    • 1. Formaalne määratlus 
    • 2. Materiaalne määratlus 
  • §3. Haldusakti liigid 
    • 1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 
    • 2. Liigitus vormi alusel 
    • 3. Liigitus nimetuse alusel 
    • 4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 
  • §4. Halduse üldaktid 
    • 1. Dekreet 
    • 2. Seadlus 
    • 3. Määrus 
    • 4. Kohaliku omavalitsuse määrus 
    • 5. Käskkiri 
  • §5. Halduse üksikaktid 
    • 1. Korraldus 
    • 2. Otsus 
  • § 6. Haldusleping 
  • §7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 
    • 1. Määrustele esitatavad nõuded 
    • 2. Korraldustele esitatavad nõuded 
  • §8. Haldusaktide teatavakstegemine 
  • § 9. Haldusaktide toime 
  • §10. Reaaltoimingud 
  • § 11. Plaan ja planeerimine 
• VI.  Halduse kontroll 
  • § 1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 
  • § 2. Internne kontroll 
    • 1. Teenistuslik järelevalve 
    • 2. Riiklik järelevalve 
    • 3. Enesekontroll 
  • §3. Eksternne kontroll 
    • 1. Poliitiline kontroll 
    • 2. Arvestuskontroll 
    • 3. Õiguskantsleri kontroll 
    • 4. Kohtukontroll 
• VII. Mittetulundusühingud
  • §1. Riik ja mittetulundusühingud 
  • § 2. Mittetulundusühingute olemus 
  • § 3. Mittetulundusühingute liigid 
  • § 4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine 
  • § 5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 
  • §6. Mittetulundusühingu asutamise kord 
    • 1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 
    • 2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 
      • 2.1. Asutamistoimingud 
      • 2.2. Registreerimistoimingud 
        • 2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 
        • 2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 
        • 2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 
        • 2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 
        • 2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 
  • §7. Mittetulundusühingute organid 
  • § 8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord 
  • §9. Mittetulundusühingute liidud 
  • § 10. Ühingu põhikirja muutmine 
  • § 11. Põhikirjade ümberregistreerimine 
  • § 12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 
  • §13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 
  • § 14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 
    • 1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 
    • 2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 
    • 3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
  • §15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 
    • 1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 
      • 1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 
      • 1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 
      • 1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 
    • 2. Ühingu reorganiseerimise menetlus 
  • §16. Mittetulundusühingu likvideerimine 
• VIII. Haldussund
  • §1. Haldussunni olemus 
  • § 2. Haldussunni subjektid 
  • §3. Haldussunnivahendid 
    • 1. Haldustõkendid 
    • 2. Halduskaristused ja nende liigid 
      • 2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
      • 2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 
  • § 4. Ennetusvahendite juriidiline olemus
• Kasutatud kirjanduse loetelu 
  • Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu 
    • I osa
    • II osa
  • Kasutatud lühendid