Sissejuhatus haldusõigusesse (0)

Riigi- ja haldusõigus
Sügis 2009
N. Parrest
Sissejuhatus haldusõigusesse
I Avalik haldus
Avaliku halduse formaalse ja materiaalse eristuse aluseks on võimude lahususe põhimõte. Traditsiooniliselt eristatakse:
1. funktsionaalne võimude lahusus – riigi tegevuse jaotamine erinevateks funktsioonideks: eksekutiivfunktsioon ehk täidesaatev ehk haldustegevus, õigusemõistmine ehk jurisdiktsiooniline funktsioon, legislatiivfunktsioon ehk õigusloome ehk seadusandlik tegevus;
2. organisatsiooniline võimude lahusus – riigivõimu (ehk eelnimetatud kolme ülesande) jaotamine erinevate organite vahel. S.t on olemas organ, kelle põhiülesandeks on üks kolmest eelnimetatud funktsioonist, nt Riigikogu põhiülesandeks on seadusandlus , kohtute põhiülesandeks õigusemõistmine, ministeeriumite jms põhiülesandeks täidesaatev tegevus (haldusaktide andmine, reaaltoimingute sooritamine jms);
3. personaalne võimude jaotus – üks ja sama isik peaks tegelema vaid ühe võimuharu ülesannetega.
Avalik haldus formaalses mõttes – täidesaatva riigivõimu organite kogum sõltumata ülesandest (kas tegeletakse õigusemõistmisega või õigusnormide loomisega või täidesaatva võimu teostamisega), mida täidetakse. Näiteks ametnikud viivad läbi lisaks nt haldusaktide andmisele ka väärteomenetlust ja mõistavad karistusi, mis on sisuliselt jurisdiktsioonilise funktsiooni teostamine . Samuti annavad ministrid määrusi, mis on õigusloome teostamine.
Avalik haldus materiaalses mõttes – avaliku halduse ülesande täitmine sõltumata sellest, milline organ seda teeb (kas organ, kelle põhiülesandeks on õigusloome, õigusemõistmine või täidesaatev tegevus). Nt ka kohtud ja Riigikogu peavad täitma haldusülesandeid.
II Haldusõiguse mõiste ja olemus
1. Haldusõigus kui avaliku õiguse osa
Haldusõigus on osaks avalikust õigusest. Avaliku ja eraõiguse omavaheline eristamine ( tuleta meelde õppeainet sissejuhatus õigusteadusesse ) ei ole pelgalt teoreetiline probleem. Sellel on väga praktiline väljendus , sest sellest ripub nii küsimus, millist seadust konkreetsel juhul kohaldada , kui ka küsimus, millisele kohtule alluvad võimalikud vaidlused (maakohtule või halduskohtule).
Haldusõiguse valdkonnas sõltub avaliku ja eraõiguse eristamisest küsimus, kas mingit haldusorgani otsust tuleb käsitleda haldusaktina ja seega järgida selle vastuvõtmisel haldusmenetluse seadust ja vormistamisel haldusaktidele kehtestatud vorminõudeid (nt lisada vaidlustamisviide koos viitega halduskohtule). Samuti on avaliku õiguse ja eraõiguse vaheline piiri tõmbamine määravaks, kas haldusorgani sõlmitud lepingut käsitleda tsiviilõigusliku lepinguna või halduslepinguna.
Eesti kohtusüsteemi taasloomisel tehti selge valik selles suunas, et haldustegevust hakkab kontrollima iseseisev kohtusüsteemi haru – halduskohtud . Antud põhimõtet kajastab ka PS § 148 lg 1 p 1, mille kohaselt on esimese astme kohtuteks maa- ja linnakohtud1 ning halduskohtud. Halduskohtud alustasid tegevust 1993. aastal2 ning nende pädevusse kuulub avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, mille lahendamiseks ei ole seadusega ette nähtud teistsugust menetluskorda (halduskohtumenetluse seadustiku § 3 lg 2).
Kohtute vaheliste pädevusvaidluste lahendamine on tingitud vajadusest „[…] vältida võimalust, et samaliigilisi või isegi sama vaidlust lahendavad erineva pädevusega kohtud erinevate menetlusreeglite järgi. […] Arvestada tuleb ka seda, et erineva pädevusega kohtute moodustamisel ja erinevate menetluspõhimõtete sätestamisel on peetud silmas vajadust tagada õigusvaidluse asjatundlikum ja kiirem lahendamine ning kohtumenetluse vastavus erinevat liiki õigussuhete erisustele.”3 „Lisaks sisulisele põhjendamatusele oleks Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ka ebamõistlik olukord, kus sõltuvalt sellest, kas juriidiline isik on likvideeritud ja ilma õigusjärglaseta või mitte, peaks üks isik hüvitisega seotud vaidluses pöörduma halduskohtusse ning teine üldkohtusse, ehkki kohaldatav materiaalõigus on sama. Samuti tekitaks see ebavõrdse kohtlemise probleemi, sest meelevaldsest kriteeriumist […] sõltuks see, kas isikule kohaldataks […] üksnes eraõiguse või üksnes avaliku õiguse norme ja põhimõtteid. Sõltuvalt olukorrast võib erinevate õigusharude normistiku ja põhimõtete kohaldamine viia samasuguses olukorras olevate isikute puhul erinevate lahendusteni.”4 Tähtaegade arvutamise erisused nt: „Halduskohtumenetluse eesmärk on kaitsta üksikisikuid väärhalduse ja riigivõimu omavoli eest ning kontrollida kaebuse või protesti alusel avaliku võimu kandja tegevuse õiguspärasust. Erinevalt eelduslikult võrdsete osapooltega tsiviilõiguslikest suhetest on kaebaja haldusõigussuhtes üldjuhul nõrgemal positsioonil kui haldusorgan . Seetõttu peab halduskohtumenetluse reeglistik tagama isikute õiguste võimalikult tõhusa kaitse ning ulatusliku juurdepääsu õigusemõistmisele. Õigusemõistmisele juurdepääsu takistavate piirangute kehtestamine on õigustatud üksnes kaalukatel põhjustel.”5
Avaliku ja eraõiguse vahelise piiritlemine ei ole sugugi lihtne ja ka kohtud on sellega sageli hädas. Teoorias on kasutatud erinevaid piiritlemisteooriaid, näited mõnest olulisemast:

• huviteooria ;
  
• subordinatsiooniteooria;
  
• subjektiteooria , sh modifitseeritud subjektiteooria.
  

Pikemalt vt K. Merusk . Haldusõigus. Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele. Tallinn 1995, lk 24-26; H. Maurer. Haldusõigus. Üldosa. Tallinn 2004, lk 31-32.
Eraõigusest eristamisel on oluline põhimõte, et kui eraõiguses on lubatud kõik, mis ei ole keelatud, siis avalikus õiguses, sh haldusõiguses on keelatud kõik, mis ei ole lubatud. Eraõigus on üldjoontes dispositiivne, avalik õigus imperatiivne .
Samas ei ole probleem mitte üksnes avaliku õiguse ja eraõiguse omavahelises eristamises. Esineb ka avaliku õiguse siseseid eristamisprobleeme – silmas pidades haldusõiguse ja karistusõiguse eristamist.
2. Halduse eraõiguslik tegevus
Avalik võim osaleb lisaks avalik-õiguslikule tegevusele ka eraõiguslikes suhetes, nt:

• tegutseb vara omanikuna (nt ostab ja müüb vara),
  
• sõlmib rendi-, töö- jms eraõiguslikke lepinguid,
  
• osaleb eraõiguslikes juriidilistes isikutes jne.
  

Neil juhtudel on määravaks eraõiguse normid – võlaõigusseadus , asjaõigusseadus , töölepingu seadus jne. Vt huvi korral nt riigivastutuse seaduse § 1 lg 3, riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadus, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 35.
See reegel ei ole aga absoluutne. Kuigi eraõiguslikus vormis tegutsemisel on määravad eraõiguse normid, ei ole ka avaliku õiguse põhimõtted täiesti tähtsusetud. Saab rääkida ka n-ö avaliku õiguse „ekspansioonist” eraõiguse valdkonda.
Esiteks tuleb silmas pidada nn kahe astme teooriat: haldusmenetlusele järgneb eraõigusliku lepingu sõlmimine (nt erastamismenetlus, enam-/vähempakkumised + eraõiguslik leping). Eeskätt riigihankemenetlus jms.
Nt RKHKo6 03.11.2005, nr 3-3-1-35-05: „[…] linnavara käsutamine on avalik-õiguslik haldustegevus. Linnavara on valdavalt mõeldud avalike ülesannete täitmiseks. Linnavara kasutusse andmine tuleb otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi ja võrdse kohtlemise põhimõtet […]. KOKS § 22 lg 1 p 6 ja § 34 lg 2 volitavad valla- või linnavolikogu kehtestama valla- või linnavara valitsemise korda. Kuigi seaduses on sõnaselgelt kehtestatud piirangud vaid laenu andmise ja võtmise suhtes (KOKS § 38 lg 2 ja VLES § 8), peavad valla- ja linnavolikogud vara kasutamise ja käsutamise korraldamisel järgima riigi- ja haldusõiguse üldpõhimõtteid ning kehtestama täpsed reeglid […], kui nende põhimõtete järgimine ei ole muul viisil piisavalt tagatud. Riigiasutusega sotsiaalteenuse osutamiseks sõlmitud rendilepingu üleandmine äriühingule avalikku konkurssi korraldamata ei ole kooskõlas hea halduse põhimõttega, s.t et selline üleandmine on õigusvastane.”
Teiseks, isegi kui ei ole tegu n-ö kahe astmelise menetlusega ja tegu on täielikult eraõigusliku suhtega, peab avalik võim ikkagi silmas pidama , et ta jääb seotuks üldpõhimõtetega (sh põhiõiguste tagamise kohustusega).
Nt RKHKo 15.12.2005, nr 3-3-1-59-05: „Sedalaadi lepingu sõlmimine, sõltumata selle lepingu määratlemisest haldus- või tsiviilõigusliku lepinguna, peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse ja läbipaistvuse ning proportsionaalsuse. Avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma menetluses, mis võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel. Nendest menetlusnõuetest kõrvalehoidumist ei saa põhjendada asjaoluga, et puudub vastav menetluskord või õigustloovate aktidega kehtestatud konkreetsed nõuded. […] Isikul, kelle õigusi, eelkõige õigust võrdsele kohtlemisele, rikub kohase menetluse puudumine, on õigus halduse tegevuse vaidlustamiseks.”
Kokkuvõtlikult : RKEKm 20.12.2001, nr 3-3-1-8-01: „Eesti õigusele on omane era- ja avaliku õiguse eristamine. […] [A]valik õigus kui osa õiguskorrast on määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu teostamisega. Avalik-õiguslik vaidlus eeldab igal juhul, et õigussuhte üks osapooltest oleks avaliku võimu kandja. Üldjuhul on selleks riik, kohalik omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik juriidiline isik. Avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraisik , kui seadusega või seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku võimu teostamiseks. Üldjuhul võib eeldada, et avalike ülesannete täitmine on reguleeritud avaliku õiguse normidega. Siiski võib avaliku võimu kandja astuda või sattuda avalike ülesannete täitmisel või ülesande täitmiseks vajalike vahendite tagamisel suhetesse, mis on sarnased eraisikute vaheliste suhetega. Kui avaliku võimu kandaja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne seisundiga , milles võivad olla ka eraisikud , räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooniavalik-õiguslikuga.
Era- ja avalikku õigust ei ole praktikas võimalik üksteisest täielikult lahutada. Paljudel juhtudel tuleb ametiasutuse tegevuse suhtes kohaldada üheaegselt nii era- kui ka avaliku õiguse norme. Selline olukord võib kujuneda avalik-õigusliku juriidilise isiku osalemisel eraõiguslikes suhetes, sest ka neis suhetes peab avalik-õiguslik juriidiline isik arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega.“
3. Haldusõigus
Mõiste: haldusõigus on avaliku õiguse haru, mille normid reguleerivad avalikku haldust teostavate organite moodustamist ja funktsioneerimist (haldusorganisatsiooni ja haldustegevust) ning seejuures tekkinud suhteid eesmärgiga tagada avalike huvide realiseerumine. Väga tuntud on ka F. Werneri määratlus: haldusõigus on konkretiseeritud konstitutsiooniõigus. Pikemalt vt K. Merusk. Haldusõigus. Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele. Tallinn 1995, lk 26-28.
Haldusõiguses saab eristada:

üld- ja eriosa

• üldosasse kuuluvad normid, mis reguleerivad suhteid, mis omavad tähtsust kogu haldustegevuse jaoks: nt haldusmenetlus , haldustäitemenetlus, halduskorraldus , avalik teenistus , halduskontroll, vastutus.
  
• eriosa normid reguleerivad konkreetseid haldustegevuse valdkondi: nt politseiõigus, haridusõigus, ehitusõigus, planeerimisõigus .
  

materiaal- ja menetlusõigus .
Loengutes keskendume eeskätt järgmistele Eesti haldusõiguse üldosa seadustele :

• haldusmenetluse seadus – HMS;
  
• asendustäitmise ja sunniraha seadus – AtSS;
  
• riigivastutuse seadus – RVastS;
  
• halduskoostöö seadus – HKS.
  

Erista mõisteid: haldusmenetlus – halduskohtumenetlus (mida nimetatakse ka haldusprotsessiks) – haldusõigusrikkumiste menetlus – väärteomenetlus.
4. Ajalooline areng Eestis
Enne II maailmasõda oli Eestil tolle aja kohta väga kaasaegne haldusõigus, samuti vastav teoreetiline baas, viimast eeskätt tänu A.-T. Kliimanni teostele. Enne esimest EW haldusõigusteadusest Eestis rääkida ilmselt ei saa. A.-T. Kliimann väidab, et haldusõiguse õppetool loodi 1919. a seoses riigiõiguse õppetooliga. Iseseisev haldusõiguse õppetool loodi 1923. a, millest 1927. a eraldati haldusprotsess.
30.12.1935 andis riigivanem dekreedina administratiivmenetluse seaduse (RT 1936, 4, 25), mis reguleeris haldusmenetluse läbiviimist (sh küllaltki sarnaselt kehtiva HMS-ga). Sisaldas järgmisi peatükke: asjade alluvus, ametnikkude taandamine , asjaosalised ja nende esindajad, asjade algatamine ja avalduste esitamine, protokollid ja aktimärkmed, aktide vaatamine ja nendes väljavõtete andmine, väljakutsumine, kirjade kättetoimetamine, tähtajad , selgitav menetlus, tõendused, asjade sisuline otsustamine, kaebamine astmelises korras, otsuste muutmisest ametikohustuslikult, tähtaegade ennistamine , asja uuendamine, menetluskulud, korraldustrahvid, otsuste täitmine, rahvusvaelise õiguse normide ja vastastikkuse kohaldamine.
Halduskohtud (taas)loodi Eestis koos iseseisvuse saavutamisega juba 1993. a. Halduskohtumõistmise traditsioon ulatub aga juba esimese EW ajajärku. Nii loodi näiteks Riigikohtu juurde administratiivosakond, kellele allusid esimese ja viimase astmena kaebused ministeeriumite, nende osakondade ja teoste kõrgemate administratiivasutuste tegevuse peale, samuti revisjonkaebused ja - protestid I astme kohtute otsuste peale haldusasjades ning revisjonkaebused ja -protestid rahukogude ja rahukohtunike peale.
Haldusõiguse üldosa arengu jaoks on määrava tähendusega aasta 2001.
Haldusõiguse põhimõtted,
kaalutlusõigus , määratlemata õigusmõisted
I Haldusõiguse põhimõtted7
1. Hea halduse põhimõte
Riigikohus on märkinud: „12. […] Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Muuhulgas tähendab see, et avalik võim peab kehtestama haldusmenetluse reeglid. Kuigi PS § 14 on sõnastatud objektiivselt, tulenevad sellest sättest ka subjektiivsed õigused, sh üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele […].
13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium möönab, et Maareformi seadusega ning Korraga on sätestatud menetlusnormid maa enampakkumisega erastamiseks. Kuid haldusmenetluse reeglid peavad vastama ka teatud nõuetele. Põhiseaduse tekst neid nõudeid ei loetle ning nende sisustamiseks tuleb appi võtta õiguse, eriti haldusõiguse üldpõhimõtted.
14. Põhiseaduse § 10 järgi kehtivad Eestis demokraatliku õigusriigi põhimõtted. See tähendab, et Eestis kehtivad sellised õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis […]. Ka haldusõiguse valdkonnas aktsepteeritakse Euroopa õigusruumis üldisi õiguspõhimõtteid. Haldusõiguse printsiibid on haldusõiguse eri valdkondades kehtivate reeglite üldistus , mis on riigiti väljendatud erinevates õigusallikates (nt kodifitseeritud haldusmenetluse seadustikes, eriseadustes, kohtupraktikas).
Euroopa õigusruumis on haldusõiguse printsiipidena üldiselt tunnustatud näiteks järgmised põhimõtted: õiguskindlus, õiguspärane ootus, proportsionaalsus , mittediskrimineerimine, õigus olla haldusmenetluses ära kuulatud, õigus menetlusele mõistliku aja jooksul, tulemuslikkus ja tõhusus . Üha enam on mitmed haldusõiguse printsiibid - hea halduse kesksed põhimõtted - leidnud tunnustust ka põhiseaduslike printsiipidena. Hea halduse põhimõtted on otsesõnu kirja pandud ka mitmetesse põhiseadustesse. Näiteks tuleb Soome põhiseaduse § 21 lg 2 kohaselt seadusega kehtestada normid, mis sätestavad menetluse avalikkuse, õiguse olla ära kuulatud, õiguse saada motiveeritud otsus, õiguse edasi kaevata ning teised ausa õigusemõistmise ning hea halduse tagatised. Hispaania põhiseaduse § 31 lg 2 nõuab avalike vahendite tõhusat ja säästlikku kasutamist.
15. Igaühe õigust heale haldusele on otsesõnu nimetatud ühes uuemas põhiõigusi käsitlevas rahvusvahelises dokumendis - Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41. Harta kohustab Euroopa Liidu institutsioone ja asutusi käsitlema isiku küsimusi erapooletult , õiglaselt ja mõistliku aja jooksul. Õigus heale haldusele hõlmab harta järgi muuhulgas õigust pääseda ligi oma toimikule, õigust saada ärakuulatud, ametiasutuse kohustust oma otsuseid põhjendada ning õigust saada hüvitist ametiasutuste tekitatud kahju korral.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta ei ole Eestile õiguslikult vahetult siduv, kuid - nagu see on väljendatud ka harta preambulis - tugineb harta muuhulgas Euroopa Liidu liikmesriikide ühistele põhiseaduslikele tavadele ning demokraatia ja õigusriigi põhimõtetele. Demokraatia ja õigusriigi põhimõtted, samuti teised Euroopa õigusruumis kehtivad õiguse üldpõhimõtted ning põhiväärtused kehtivad ka Eestis.
16. Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtete analüüs viib järeldusele, et PS §-st 14 tuleneb isiku õigus heale haldusele, mis on üks põhiõigustest.”8
Seega on hea halduse põhimõte katusmõiste, mis hõlmab endas teisi haldusõiguse põhimõtteid. Enamik on neist koondatud haldusõiguse üldosa seadustesse (HMS, RVastS, AtSS), andes põhiseadusest tulenevatele õiguse üldprintsiipidele konkretiseeritud sisu haldusõiguse kontekstis. Riigikohus on oma praktikas korduvalt viidanud heale haldusele kui iseseisvale argumendile – seoses mõistliku aja jooksul tegutsemisega, ärakuulamisõigusega jne. Õigust heale haldusele tunnustab ka EL põhiõiguste harta art 41.
2. Seaduslikkuse põhimõte
PS § 3 lg 1: „Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.”
Sisaldab mitut alapõhimõtet:

positiivses tähenduses seadusliku aluse nõue ehk üldine seadusereservatsioon, mis tähendab, et:

• teatud kompetents on reserveeritud üksnes seadusandjale (nt hulga põhiõiguste piirangute juures on põhiseaduses kirjas, et neid saab piirata vaid seaduses ette nähtud juhtudel ja/või korras; samuti tuleb mitmed riigikorralduse küsimused reguleerida seadusega);
  
• igal põhiõiguse riivel peab olema seaduslik alus;
  

negatiivses tähenduses seadusliku aluse nõue ehk seaduslikkuse põhimõte, mis tähendab:

• kõrgema õigusjõuga õigusakti kehtivuse prioriteeti (hierarhiliselt madalama õigusjõuga õigusakt ei või olla vastuolus kõrgema õigusjõuga õigusaktiga (nt määrus seadusega));
  
• madalama õigusjõuga õigusakti kohaldamise prioriteeti (st esmajärjekorras peab kohaldama määrust ja siis alles seadust).
  

HMS § 3 lg 1: „Haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel.”
3. Õiguskindluse põhimõte
Põhiseaduse §-s 10 toodud sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttest tuleneb õiguskindluse ja selle osiseks olev õiguspärase ootuse põhimõte. Riigikohus on selgitanud õiguskindluse põhimõtte sisu, märkides, et „[k]õige üldisemalt peab see printsiip looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte).“9 Seega tuleneb õiguskindluse põhimõttest 2 alaprintsiipi:

• õigusselgus – vt:
  

HMS § 55 lg 1: „ Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav.”
HMS § 63 lg 2 p 5: „ Haldusakt on tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita.”

• õiguspärane ootus – vt:
  

HMS § 67 lg 1: „Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades arvestab haldusorgan peale käesoleva seaduse § 64 lõikes 3 sätestatu ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks.” Vt samuti järgnevad lõiked.
4. Proportsionaalsuse põhimõte10
PS § 11: põhiõiguste ja -vabaduste piirang peab olema vajalik demokraatlikus ühiskonnas ega tohi moonutada piiratavate õiguste olemust.
HMS § 3 lg 2: „Halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes.”
AtSS § 3 lg 3: „Kohustuse täitmise tagamiseks kasutatakse leebeimat sunnivahendit ja -määra, mis eelduste kohaselt on tõhusaimad. Haldusorgan peab valima sunnivahendi, mis isikut võimalikult vähe kahjustades sunnib teda täitma talle ettekirjutusega pandud kohustust.”
Riigikohus kontrollib proportsionaalsust kolmel astmel: abinõu sobivus, vajalikkus ja mõõdukus ehk proportsionaalsus kitsamas mõttes. "Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid, samuti erinevusi riigi kulutustes. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust."11
5. Võrdse kohtlemise põhimõte
Põhiseaduse II peatükis " Põhiõigused , vabadused ja kohustused" sisalduva PS § 12 lg 1 lause 1 sätestab, et kõik on seaduse ees võrdsed. Tegu on üldise võrdsuspõhimõttega. Riigikohus on märkinud, et PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse " […] esemeline kaitseala hõlmab kõik eluvaldkonnad ning isikuline kaitseala igaüht. Põhiseaduse § 12
lg-s 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub ebavõrdne kohtlemine […]. Põhiseaduse § 12 lg-t 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi . Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine . Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud."12 Oluline on rõhutada, et "ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada pelgalt administratiivsete raskustega."13
Võrdse kohtlemise põhimõtte järgimine muutub eriti oluliseks juhtudel, kui haldusorganile on jäetud väga ulatuslik kaalutlusõigus ja menetlustulemuse õigsuse kontrollil peab kontrollija (kohus) keskenduma eeskätt menetluse õigsuse kontrollile .
PS § 12 suhtes on erinormiks PS § 30, mis tagab isikule subjektiivse õiguse võrdsele kohtlemisele avaliku teenistuse ametikohtade hõivamisel.
Tuginedes võrdse kohtlemise põhimõttele, ei saa isik nõuda ka ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist. S.t isik ei saa võrdse kohtlemise põhimõttele tuginedes nõuda, et tema suhtes korrataks sama viga, mida haldusorgan on teinud teise isiku suhtes.14
6. Uurimisprintsiip, eesmärgipärasus , vormivabadus
HMS § 5 lg 1: „Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti.”
HMS § 5 lg 2: „Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.”
HMS § 6: „Haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel .”
II Diskretsioon ja määratlemata õigusmõisted15
1. Mõisted
Loe lisaks: K. Merusk. Administratsioon diskretsioon ja selle kohtulik kontroll. Tallinn 1997, lk 25-31.
HMS § 4 lg 1: „Kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel.”
Eristatakse: - otsustusdiskretsioon (kas üldse otsust teha);
- valikudiskretsioon (milline õiguslik tagajärg valida).
RKPJKo 13.06.2005, nr 3-4-1-5-05, punktid 16 ja 20: "Määratlemata õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale. Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja juhiste ja eesmärkide abil. Seega tuleb [… määratlemata õigusmõiste – lisatud täiendus] sisustada vaadeldava volitusnormi eesmärgi kaudu ehk püüda välja selgitada, mis oli seadusandja eesmärk kohaliku omavalitsuse volitamisel […] Delegatsiooninormist tuleneva pädevuse rakendamisel peab kohalik omavalitsus silmas pidama erinevate huvide, väärtuste ja õiguste tasakaalustamise vajadust ning volitatud seadusandluse teostamisega põhiõigustele asetatud piirangute proportsionaalsust."
Miks kaalutlusõigusest ja määratlemata õigusmõistest üldse räägitakse – põhiküsimuseks on kohtuliku kontrolli piiratus .
Õigusnorm :
Kui ………………………………., siis võib/on õigus ………………
Kui ………………………………., siis …. või …./… kuni …..
↓ ↓
abstraktsed koosseisulised tunnused õiguslik tagajärg
määratlemata õigusmõisted kaalutlusõigus
2. Teostamise põhimõtted
HMS § 4 lg 2: „Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.”
HMS § 64 lg 3: „Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega , haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid.”
Seega on HMS kohaselt kaalutlusõiguse teostamisel oluline silmas pidada:

• volituste piire , st õiguslike tagajärgede võimalusi, mida seadus ette näeb;
  
• kaalutlusõiguse eesmärki, st mis on seaduse üldiseks eesmärgiks ja miks konkreetses küsimuses on jäetud kaalutlusõigus;
  
• õiguse üldpõhimõtteid, st võrdne kohtlemine, proportsionaalsus jne;
  
• olulised asjaolud, st konkreetse juhtumi asjaolud (kergendavad, raskendavad);
  
• põhjendatud huvid (adressaadi, kolmandate isikute, avalikud huvid).
  

Seaduses kaalutlusõiguse sätestamisel on kohtulik kontroll piiratud. HKMS § 19 lg 6 sätestab, et „[k]ui asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik on volitatud tegutsema diskretsiooni (suvaõiguse) alusel, kontrollib kohus ka seda, kas haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.”
Seega on HKMS kohaselt kaalutlusõiguse teostamisel oluline (sisuliselt sama HMS § 4 lg 2):

• kaalutusõiguse piire;
  
• kaalutlusõiguse eesmärki;
  
• proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise jms õiguse üldpõhimõtteid.
  

RKHKo 18.02.2002, nr 3-3-1-8-02, p 6: „Planeerimisotsustused kui diskretsiooniotsustused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud ulatuses kohtulikult kontrollitavad . Riigikohtu varasema praktika kohaselt […] puudub kohtul pädevus planeerimisotsustuste otstarbekuse kontrollimiseks. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud riivavad, on oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma eelkõige õiguslike hüvede õiglase kaalumise kontrollimist. Kohtulikult kontrollitav on ka planeerimisdiskretsiooni teostamisele (planeeringu kehtestamisele) eelneva menetluse õiguspärasus.”
RKHKo 14.10.2003, nr 3-3-1-54-03, p 38: „Halduse kaalutlus- ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga.”16
Kokkuvõtlikult: kaalutlusõiguse teostamisel on oluline järgida menetlus- ja vorminõudeid (sh eriti põhjendamiskohustust) + HMS § 4 lg 2 sätestatud asjaolusid.
3. Kaalutlusvead
Eristatakse järgmise kaalutlusvigu:
1. kaalutlusõiguse mittekasutamine, nt:
- haldusorgan ei saa aru, et talle on antud kaalutlusõigus;
- ei kaalu kõiki võimalusi;
- seob end ise, nt halduseeskirjadega; halduseeskirju võib vastu võtta, kuid need ei tohi välistada konkreetsel üksikjuhul kaalutlusõiguse teostamist.
2. kaalutlusõiguse piiride ületamine, st valib võimaluse, mida seadus ette ei näe (ületab kaalutlusõiguse „välised” piirid);
3. kaalutlusõiguse kuritarvitamine, st ületab kaalutlusõiguse „sisemised” piiride, nt ei teosta kaalutlusõigust lähtudes seaduse eesmärgist, kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega vms.
4. Kaalutlusõiguse taandamine (ehk redutseerumine) nullini
Loe: K. Merusk. Administratsioon diskretsioon ja selle kohtulik kontroll. Tallinn 1997, lk 58-61.
Haldusorganisatsioon
I Haldusekandja
Avaliku halduse kandja on õigussubjekt , kes on iseseisev avalik-õiguslik juriidiline isik, kellel on õigusvõime ja kellele on õiguskorra poolt antud õigused ja peale pandud kohustused avaliku halduse teostamisel.
Haldusekandjateks on:

• riik avalik-õigusliku juriidilise isikuna;
  
• kohalik omavalitsus avalik-õigusliku juriidilise isikuna;
  
• muud avalik-õiguslikud juriidilised isikud;
  
• füüsilised ja eraõiguslikud juriidilised isikud, kes täidavad avaliku halduse ülesandeid.
  

TsÜS § 25 lg 2: „Avalik-õiguslik juriidiline isik on riik, kohaliku omavalitsuse üksus ja muu juriidiline isik, mis on loodud avalikes huvides ja selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel.”
Riik haldusekandjana on erisugune, kuna:

• tal on kompetentsi jaotamise kompetents (arvestades teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute põhiseaduslikke tagatisi );
  
• tema funktsioonid on universaalsed (teised avalik-õiguslikud juriidilised isikud tegutsevad teatud kindlates valdkondades).
  

II Riigi haldusorganisatsioon
Täidesaatva riigivõimu asutused – Vabariigi Valitsuse seadus.
Vabariigi Valitsus
Valitsusasutused
ministeeriumid (11)
Riigikantselei
↓
↓
↓
↓
↓
kaitsevägi
amet
inspektsioon
maavalitsus
Riigiarhiiv
↓
↓
kohalik asutus
kohalik asutus
Valitsusasutuse hallatav asutus
hallatav asutus
Seadusega võib luua ka muid valitsusasutusi, nt Justiitsministeeriumile alluvad prokuratuur , vanglad .17
Valitsusasutus :

• loodud seadusega;
  
• põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine;
  
• töötavad valdavalt ametnikud.
  

Valitsusasutuse hallatav asutus:

• loodud Vabariigi Valitsuse poolt või Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras (Vabariigi Valitsuse 08.10.1996 määrusega nr 244 kinnitatud „Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise kord”) valitsusasutuste poolt, kui seadus ei sätesta teisiti;
  
• teenindavad valitsusasutusi või täidavad teisi riiklikke ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaal- või muus valdkonnas (n-ö pehmed ülesanded);
  
• töötavad töötajad.
  

Lisaks võib eristada:

• keskhaldusorganid, nt ministeerium , amet jne;
  
• kohahaldusorganid, s.t organid , mis asuvad maakondades ja täidavad oma haldusülesandeid kohapeal maakonnas , nt maavalitsus.
  

Erandlik nähtus: riigitulundusasutus RMK (Riigimetsamajandamise Keskus).
Kasutatakse veel ka ametiasutuse mõistet – seotud avalikus teenistuses töötamisega.
III Kohaliku omavalitsuse haldusorganisatsioon
Reguleerib kohaliku omavalitsuse korralduse seadus:

• volikogu , valitsus;
  
• kohustuslikult revisjonikomisjon , võib moodustada muid komisjone jms;
  
• ametiasutused;
  
• hallatavad asutused.
  

IV Haldusorgan
4.1. Mõiste
HMS § 8 lg 1: „Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik.”
Seega on haldusorganiks see konkreetne asutus (nt ministeerium, amet), kogu (nt volikogu, komisjon ) või isik (nt minister, peadirektor, linnapea), mis seadusega või selle alusel on määratud avaliku halduse ülesandeid täitma.
4.2. Pädevus
HMS § 8 lg 2: „Haldusorganisiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti.”
Eristatakse:

• välispädevus : tuleneb seadusest või määrusest, mis näeb ette haldusotsuse tegemise;
  
• sisepädevus: haldusorganisiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti.
  

Välis- ja sisepädevuse eristamine on oluline, kuna nende rikkumise tagajärjed on erinevad:

• välispädevuse rikkumine: tagajärjeks on tühisus (HMS § 63 lg 2 p 3), kui välispädevuse rikkumine oli ilmselge;
  
• sisepädevuse rikkumine: tagajärjeks on menetlusviga (HMS § 58), mis ei pruugi kaasa tuua isegi haldusakti kehtetuks tunnistamist.
  

Sisepädevuse jaotamine võib toimuda väga erinevatel viisidel – olulisem on, et see oleks kirjalikult fikseeritud viisil, mis probleemide korral võimaldaks tõendamist, nt põhimäärus, asjaajamiskord, ametijuhend jne.
Lisaks eristatakse:

• reaalpädevus: haldustegevuse ala, haldusülesannete sisu (nt haridus , sotsiaalteenus jne);
  
• territoriaalpädevus: haldusorgani pädevuse ruumiline/territoriaalne ulatus, kus haldusorgan saab oma ülesandeid täita (nt KOV vaid oma territooriumil).
  

HMS § 9 sätestab asja alluvuse määramise reeglid juhuks, kui eriseadusega ei ole sätestatud konkreetsemalt.
4.3. Erapooletus
Üheks õiguse üldpõhimõtteks on: „keegi ei või olla otsustajaks oma enda asjas” (ld. k. nemo judex in causa sua). See põhimõte kehtib kõikides menetlustes, sh haldusmenetluses. Erapooletust tagatakse kahel viisil:

üldised ametikohaga seotud piirangud, mida kohaldatakse n.ö abstraktselt (nt kõrvaltegevusega tegemise keelud): vt ATS ja KVS;

taandamisinstituut, kust tulenevad piirangud peavad tagama erapooletuse konkreetsel juhtumil: vt HMS § 10.
PS § 30 lg 2 nimetab seadusandja volitust piirata mõne kategooria riigiteenistujate õiguseid tegeleda ettevõtlusega, koonduda tulundusühendustesse, kuuluda erakonda ja mõnda liiki MTÜsse.
V Avalik-õiguslik juriidiline isik (v.a riik)
5.1. Olemus
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute moodustamine on riigivõimu detsentraliseerimise üheks vormiks, kui riik loob enese kõrvale iseseisva otsustuspädevusega haldusekandjad, kelle organid ei asu riigiorganite ühtses hierarhilises süsteemis. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute loomise kaudu saavutatakse kaudne detsentraliseeritud riigihaldus, territoriaalsest lähedusest või valdkonna spetsiifikast tulenev huvitatud isikute kaasatus ning riigisüsteemi stabiliseerimine paindlikumaks muutmise läbi.
Hetkel on Eestis kehtiva õiguse kohaselt umbes 21 avalik-õiguslikku juriidilist isikut. Varasemal ajal on olnud neid rohkem.
Kuigi seadus seda otseselt ei sätesta, siis olemuslikult tuleks avalik-õiguslikeks juriidilisteks isikuteks lugeda ka vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused, mille moodustamise õigus on vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seaduse kohaselt saksa, vene, rootsi ja juudi vähemusrahvusest isikutel ja nendest vähemusrahvustest isikutel, kelle arv on üle 3000.
5.2. Liigid
1. Avalik-õiguslik ühendus ehk korporatsioon
Avalik-õigusliku ühenduse tunnusteks on liikmeskonna olemasolu (territooriumi, tegevusvaldkonna vms tunnuse alusel) ning avalike ülesannete täitmine. Sõltuvalt liikmeskonna moodustamise alustest eristatakse teoreetilises kirjanduses erinevaid gruppe:

• territoriaal- (nt kohalikud omavalitsused ), reaal - (nt ettevõtte või maaomandi asukohast lähtuvalt), personaal - (nt kuulumine mingi tegevusala töötajate hulka; nt Eestis Notarite Koda, Advokatuur , Audiitorite Koda; Eesti Teaduste Akadeemia) ja liitudeühendused ( liikmeteks on juriidilised isikud);
  
• kommunaalenesehaldus, teatud huve esindav enesehaldus ja sotsiaalenesehaldus (Selbstverwaltung) ning teaduslikud kõrgkoolid.
  

Avalik-õigusliku juriidilise isiku liikmeks olek võib olla seadusest tulenev, s.t kohustuslik (nt ei ole võimalik tegutseda advokaadina ilma, et kuuluksid advokatuuri) või vabatahtlik.
2. Avalik-õiguslik asutus
Tegu ei ole liikmeskonda omava avalik-õigusliku juriidilise isikuga, vaid avalik-õigusliku juriidilise isiku teenistuses töötavate isikute ja avalik-õiguslikule asutusele kuuluvate esemete kogumiga, mis täidab seadusest tulenevaid avalikke ülesandeid. Avalik-õiguslik asutus osutab avalikke teenuseid, mida ühiskonna liikmed saavad kasutada (nt Rahvusraamatukogu , Rahvusooper, avalik-õiguslik ringhääling jne).
Avalik-õiguslike asutuste moodustamise eesmärk on sageli teatud tegevusvaldkonna autonoomia tagamine ehk „riigivaba otsustusruumi organisatoorne kindlustamine“. Tegu ei ole mitte küsimusega enesekorraldusõiguse andmisest (nagu avalik-õiguslike ühenduste puhul), vaid (sageli põhiseaduslikult nõutava) tegevusautonoomia ja enesejuhtimise tagamise vajadusega. Lisaks võivad avalik-õiguslike asutuste moodustamise põhjusteks olla majanduslikud kaalutlused, vajadus kaasata suuremal määral erialaeksperte, kelle otsused ei sõltuks poliitilistest kaalutlustest (nt Eesti Pank) jne.
3. Avalik-õiguslik sihtasutus ehk fond
Riik eraldab vara teatud avalik-õigusliku eesmärgi taotlemiseks (nt Kultuurkapital). Eestis kuuluvad siia liigi alla lisaks ka sundkindlustust pakkuvad Haigekassa ja Töötukassa; Tagatisfond , Arengufond.
5.3. Moodustamine
Avalik-õigusliku juriidilise isiku loomise aluseks peab alati olema seadus (TsÜS § 25 lg 2), mis ühtlasi määrab ära tema õigusvõime tekkimise aja (TsÜS § 26 lg 3) ja ulatuse. Tegu on küll õigusvõimelise õigussubjektiga, kuid tal puudub privaatautonoomia ning ta ei saa omada tsiviilõigusi ja -kohustusi, mis on vastuolus tema eesmärgiga (TsÜS § 25 lg 4).
Eri avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel on erinevalt reguleeritud see, kes kinnitab tema põhikirja/põhimääruse – Vabariigi Valitsus, minister, isiku nõukogu.
5.4. Järelevalve
Riigi poolt looduna jäävad avalik-õiguslikud juriidilised isikud seotuks riigiga ja nad alluvad riigi poolt teostatavale järelevalvele. Järelevalve avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle peaks reeglina hõlmama nii nende tegevuse kvaliteedi kui ka varade ja finantsvahendite üle teostatavat kontrolli.
Riik saab teostada avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle üksnes riiklikku järelevalvet, mitte teenistuslikku järelevalvet, s.t võimalik on üksnes järelevalve avalik-õigusliku juriidilise isiku tegevuse seaduspärasuse, mitte otstarbekuse üle. Taolisest põhimõttest on lähtunud ka senine õiguspraktika, allutades loodavad avalik-õiguslikud juriidilised isikud reeglina konkreetse ministeeriumi järelevalve alla.
Kõigi avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle teostab Riigikontroll majanduskontrolli (auditit), mille käigus võib Riigikontroll hinnata kontrollitavate sisekontrolli, finantsjuhtimist, finantsarvestust ja finantsaruandeid; majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasust; juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkust ning infotehnoloogiasüsteemide usaldatavust. (Riigikontrolli seaduse § 6, § 7 lg 1 p 3)
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute poolt põhiõiguste ja -vabaduste ning hea halduse tava järgimise üle teostab kontrolli ka õiguskantsler (ÕKS § 19 lg 1).
5.5. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute õigusvõime
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta sätestab TsÜS § 26 lg 3, et see tekib seadusega sätestatud ajast. Tinglikult võiks avalik-õiguslike juriidiliste isikute õigusvõime jagada kaheks. Teiste sõnadega tuleks eristada avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegutsemist avaliku halduse kandajana avalikes huvides (n-ö avalik-õiguslik õigusvõime) ning tsiviilõigusvõime:

• avalik-õigusliku õigusvõime raamides tegutsedes täidab avalik-õiguslik juriidiline isik talle seadusega pandud haldusülesandeid, mis peaks olema tema põhitegevusalaks. Nende raames puudub tal iseseisev otsustusõigus, kas neid täita või mitte – riik on konkreetse avalik-õigusliku juriidilise isiku just nende täitmiseks loonud;
  
• tsiviilõigusvõime on avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel kitsam kui eraõiguslikel juriidilistel isikutel. TsÜS § 25 lg 4 kohaselt ei või avalik-õiguslik juriidiline isik omada neid tsiviilõigusi ja -kohustusi, mis on vastuolus tema eesmärgiga. Lisaks sätestavad eriseadused rida konkreetseid piiranguid avalik-õiguslike juriidiliste isikute tehingute tegemise õigusele.
  

VI Halduse organisatsioonilised süsteemid

• tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüteem;
  
• kontsentratsioon- ja dekontsentratsioonisüsteem;
  
• monokraatne ja kollegiaalsüsteem;
  
• territoriaal- ja reaalsüsteem.
  

Loe: K. Merusk, I. Koolmeister. Haldusõigus. Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele. Õigusteabe AS Juura, 1995, lk 76-78.
Haldusülesannete delegeerimine erasektorile
I Õiguslik regulatsioon

• Haldusmenetluse seadus (HMS): üldseadus.
  
• Halduskoostöö seadus (HKS): eriseadus avaliku halduse ülesannete üleandmiseks.
  
• Lisaks: võlaõigusseadus, riigivastutuse seadus, riigihangete seadus, halduskohtumenetluse seadus jms
  

II Haldusülesannete üleandmiseks sõlmitava halduslepingu olemus
Oluline on esiteks, et halduslepingu pooled peavad olema isikud TsÜS mõttes, kellest üks on riik, KOV, avalik-õiguslik juriidiline isik või füüsiline/eraõiguslik juriidiline isik, kes täidab avaliku halduse ülesandeid. Teiseks, iseseisvaks täitmiseks antakse üle avaliku halduse ülesanne ehk lihtsustatult asutuse põhitegevuslähedane ülesanne (mitte n-ö tugiteenus, nagu koristamine , maja valve vms).
III Haldusülesande üleandmise ja halduslepingu sõlmimise lubatavus
Riigiasutusel on soov anda haldusülesanne üle näiteks KOV-le, mõnele OÜ-le või MTÜ-le.
↓
Milline leping sõlmida: haldusleping või eraõiguslik leping?
Vastus, kumb valida, sõltub:

• õiguslikest eeldustest;
  
• õiguslikest tagajärgedest.
  

3.1. Halduslepingu sõlmimise tagajärjed
Tuleb arvestada järgmiste tagajärgedega:

• kohaldatav õigus: era- või avalik õigus;
  
• kohtualluvus (ja sellest tulenev protsessinormide erinevus): maakohus või halduskohus ;
  
• ülesande täitja muutub haldusorganiks koos sellest tulenevate õiguste ja kohustustega, kuid esmane kahju hüvitamise kohustus jääb ülesande üleandjale (RVastS § 12 lg 3).
  

3.2. Õiguslikud eeldused haldusülesande üleandmiseks
Halduslepingu saab sõlmida üksnes juhul, kui seaduses on sõnaselge volitusnorm . Kui volitusnorm puudub, saab sõlmida eraõigusliku lepingu. Seejuures tuleb silmas pidada, et täidetud oleksid HKS § 3 lõikes 4 sätestatud tingimused.
Halduslepingu sõlmimiseks peab olema seaduslik alus; HKS § 3 lõiked 1 ja 2:
„Kohaliku omavalitsuse üksuse, muu avalik-õigusliku juriidilise isiku, eraõigusliku juriidilise isiku […] või füüsilise isiku võib volitada riigi haldusülesannet täitma seadusega, seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga.”
„Kohalik omavalitsus võib talle seadusega või selle alusel pandud haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga.”
Eraõigusliku lepingu sõlmimise eeldused tulenevad HKS § 3 lg 4: „Haldusülesande täitmiseks volitamise korral võib sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust selgelt ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.”
IV Halduslepingu sõlmimine
1) Analüüsi koostamine (HKS § 5).
2) Haldusülesande täitmiseks volitamise otsuse tegemine:

• pädevus (HKS §-d 6 ja 9);
  
• otsuse sisu (HKS § 7).
  

3) Lepingu sõlmimine:

• lepingu sõlmimise pädevus (HKS §-d 8 ja 9);
  
• kohustus viia läbi riigihange (HKS §-d 12-14);
  
• lepingu tingimused (HKS § 10; § 11 lg 1 p 3, lg 3; § 15 lg 1 p-d 2 ja 5, lg 2, lg 3 p 4).
  

4) Lepingu avalikustamine ja jõustumine.
Oluline on tagada sõlmitud halduslepingu alusel tegutseva eraõigusliku isiku üle järelevalve. Järelevalve sisu: õiguspärasus ja kvaliteet. Järelevalve meetodid:

• nõusoleku vajalikkus (HKS § 15 lg 1);
  
• teavitamise kohustus (HKS § 15 lg 3);
  
• pisteline/perioodiline kontroll;
  
• ettekirjutuse tegemise võimalus (nt HKS § 11 lg 1 p 2).
  

1 Käesoleval hetkel on Eestis vaid maakohtud – linnakohtud kaotati (täpsemalt liideti maakohtutega) 01.01.2006.
2 Esimene halduskohtumenetluse seadustik võeti vastu 21.06.1993 ja jõustus 15.09.1993 (RT I 1993, 50, 694). Praegu kehtiv halduskohtumenetluse seadustik võeti vastu 25.02.1999 ja jõustus 01.01.2000 (RT I 1999, 31, 425). Soovitan otsida õigusakte elektroonilisest Riigi Teatajast, kus on aktuaaltekstid kõigi muudatustega: www. riigiteataja .ee.
3 RKTKm 16.12.2002, nr 3-2-1-103-02.
4 RKHKm 19.12.2005, nr 3-3-1-64-05.
5 RKHKm 27.09.2006, nr 3-3-1-67-06.
6 Lühendid : RKHK – Riigikohtu halduskolleegium, RKTK – Riigikohtu tsiviilkolleegium, RKKK – Riigikohtu kriminaalkolleegium , RKPJK – Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium; m – määrus, o – otsus.
7 Huvi korral vt Euroopa Nõukogu poolt vastuvõetud soovitust: Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration.
8 RKPJKo 17.02.2003, nr 3-4-1-1-03.
9 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 12. Õigusselguse põhimõte tuleneb ka PS § 13 lõikest 2.
10 Huvi korral vt nt M. Triipan. Proportsionaalsuse printsiip riigi- ja haldusõiguses. – Juridica nr 5, 2001.
11 RKPJKo 06.03.2002, nr 3-4-1-1-02, p 15.
12 RKPJKo 01.10.2007, nr 3-4-1-14-07, p 13.
13 RKPJKo 21.01.2004, nr 3-4-1-7-03, 39; 20.03.2006, nr 3-4-1-33-05, p 30.
14 Esmakordselt RKHKo 06.12.2004, nr 3-3-1-53-04, p 13.
15 Huvi korral vt ka Euroopa Nõukogu polt vastu võetud soovitust: Recommendation No R(80)2 concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities.
16 Vt ka RVastS § 6 lõikeid 4 ja 5, mis sätestavad juhtumid , millal võib kohus teha avaliku võimu kandjale ettekirjutuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta. Nt kaalutlusõiguse alusel antavate haldusaktide puhul saab kohus kohustamiskaebuse haldusakti andmiseks rahuldada üksnes juhul, kui tegu on kaalutlusõiguse taandamisega. Vt nt RKHKo 18.05.2000, nr 3-3-1-11-00, p 6; RKHKo 26.11.2002, nr 3-3-1-64-02, p 12.
17 VVS § 39 lg 3: „Valitsusasutused on ministeeriumid, Riigikantselei ja maavalitsused, samuti ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused. Seadusega võib ette näha ka teisi valitsusasutusi.”
5