JÜRI LIVENTAAL
SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE
RIIK JA ÕIGUS
I OSA: RIIK. II OSA: ÕIGUS TEINE, KOGUMIKUKS KOONDATUD VÄLJAANNE
LOENGUMAPP
ÕIGUSINSTITUUDI ÜLIÕPILASTELE
TALLINN 2000 1
EESSÕNA LOENGUMAPI TEISELE VÄLJAANDELE Loengumapi käesolevas väljaandes on kogumikuks koondatud autori kaks varasemat
Õigusinstituudis välja antud loengumappi:
1) J.Liventaal. Sissejuhatus õigusteooriasse. Riik ja õigus. I osa. Riik. Tallinn
1997,
2) J.Liventaal. Sissejuhatus õigusteooriasse. Riik ja õigus. II osa. Õigus.
Tallinn 1998.
Käesolevas väljaandes on parandatud mõlemas varasemas loengumapis ilmnenud
trükivigu, korrigeeritud lühendite süsteemi, samuti tehtud
mõningaid üksikuid sisulisi
muudatusi. Põhilises on tekstid samad, muudatused ei ole tinginud isegi
kummagi loengumapi lehekülgede iseseisva numeratsiooni
muutmist . Osas II “Õigus” on
teema I
“Sotsiaalsed normid, õigus ja õigusnorm ” alla lisatud uus, fakultatiivses
jaos esitatud lõik - § 8: “
Õigusnormi struktuuri klassikalisest ning normativistlikust
doktriinist õiguskirjanduses”. See paragrahv on fakultatiivne I kursuse üliõpilastele,
obligatoorne aga IV kursuse üliõpilastele.
J.Liventaal
Tallinnas 4.veebruaril 2000.a
2
SISUKORD
ÕPPEAINEST 10
TEEMA 1. ÕPPEAINE SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE SISU 11
(TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA; ÕIGUSTEOORIA NING
ÕIGUSTEADUS ; ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA ; ÕIGUSÕPE; ÕIGUSTEOORIA
NING ÕIGUSTEADUSE FUNKTSIOON; ÕIGUSHARUD ; SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID )
§ 1. TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA 11
§ 2. ÕIGUSTEADUS NING ÕIGUSTEOORIA 12
§3. ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA 14
§ 4. ÕIGUSÕPE 14
§ 5. ÕIGUSTEADUSE NING ÕIGUSTEOORIA FUNKTSIOON 14
§ 6. SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID 15
TEEMA 1. PÕHIMÕISTED 16
I OSA. RIIK
TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS 17
§ 1. RIIGI TEKKE AJALOOLISED TEOORIAD (Platoni kontseptsioon riigist ning 17
riigi tekke Aristotelese teooria)
P.1. PLATONI KONTSEPTSIOON RIIGIST 17
P.2. RIIGI TEKKE ARISTOTELESE TEOORIA 19
§ 2. RIIGI TEKKE PATRIARHAALSED TEOORIAD 20
§ 3. RIIGI TEKKE TEOLOOGILISED TEOORIAD 20
§4. RIIGI TEKKE ÜHISKONDLIKU LEPINGU TEOORIAD 21
§ 5. RIIGI TEKKE PSÜHHOLOOGILISED TEOORIAD 21
§6.RIIGI TEKKE VÄGIVALLATEOORIAD 21
TEEMA 2. PÕHIMÕISTED 22
TEEMA3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL 23
§ 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED 23
3
P.1. ALGNE EHK ORIGINAALNE TEKKIMINE (TÜHJA MAA KOLONISEERIMINE) 23
P.2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE 23
§2. RIIKIDE LÕPPEMISE PÕHILIIGID 23
§3. MANDAAT JA HOOLDUS 24
TEEMA 3. PÕHIMÕISTED 25
TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON , RIIK KUI 26
ORGANISATSIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED
§1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID . 26
ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON NING RIIK KUI ORGANISATSIOON
P.1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID . 26
TSIVIILÜHISKONNA SUB- JA SUPERSTRUKTUURID
P.2.RIIK KUI ORGANISATSIOON, TEMA PÕHITUNNUSED NING RIIGI 27
SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE ELEMENDID § 2. RIIGI TERRITOORIUM 28
§ 3. RAHVAS 28
P.1. MÕISTE RAHVAS ERINEVAID TÄHENDUSI 29
P.2. KODAKONDSUS 30
§ 4. AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON 31
§ 5. RIIGI SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE NELI ELEMENTI 32
§6. RAHVAS, RIIGI SÜSTEEM NING ÜKSIKISIK ÜHISKONNA 33
POLIITILISES ORGANISATSIOONIS
P. 1. POLIITILINE ÜLESEHITUS (OSALEMINE POLIITILISES PROTSESSIS) 33
P. 2.RAHVA, RIIGI SÜSTEEMI SEKUNDAARSETE ELEMENTIDE NING 33
ÜKSIKISIKU ESINDATUSEST ÜHISKONNA POLIITILISES ORGANISATSIOONIS
JA RIIGI SÜSTEEMIS
P. 3. INIMENE, ÜHISKOND, RIIK - SEOSTE TÜÜBID 35
TEEMA 4. PÕHIMÕISTED 36
TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI 37
FUNKTSIOONID
4
§.1.RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID 37
§ 2. RIIGI VORMID 38
P.1.RIIGI VALITSEMISE VORMID 38
P. 2. RIIKLIK KORRALDUS 41
P.3. POLIITILINE REZIIM 42
§ 3. RIIGI FUNKTSIOONID JA ÜLESANDED 43
TEEMA 5. PÕHIMÕISTED 44
TEEMA 6. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING LIIGITUSI, 45
VALIMISÕIGUSE PÕHIMÕISTEID
§.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING RIIGIORGANITE LIIGITUSI 45
P.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED 45
P.2. RIIGIORGANITE PÕHILIIGITUSI 45
P.3. RIIGIORGANITE ERILIIGITUSI 45
§2. ESINDUSORGANITE MOODUSTAMISE ALUSED (VALIMISSÜSTEEMID: 47
prof . R.Taagepera põhjal - vt Taagepera, Shugart, 74.) P.1. VALIMISÕIGUS 47
P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU 48
P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON 49
P. 4. VALIMISSÜSTEEM 49
P. 5. HÄÄLETUSSEDEL 49
P. 6. MUUD MÕISTED 49
P.7. VALIMISSÜSTEEMIDE PATOLOOGIAD (Taagepera) 50
TEEMA 6. PÕHIMÕISTED 52
TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA , 53
VALITSUS NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD , FUNKTSIOONID,
PÄDEVUS JA STRUKTUUR
§ 1. RAHVA VAHETU OSAVÕTT VÕIMU TEOSTAMISEST 53
5
§2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM 53
P.1.JURIIDILINE LAAD (ISELOOM ) 53
P. 2. FUNKTSIOONID 54
P. 3. PÄDEVUS 54
P. 4. STRUKTUUR 55
§ 3. RIIGIPEA 56
P. 1. JURIIDILINE LAAD 56
P. 2. FUNKTSIOON 57
P. 3. PÄDEVUS 57
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM 58
P. 1. JURIIDILINE LAAD 58
P. 2. FUNKTSIOONID 58
P. 3. PÄDEVUS 59
P. 4. STRUKTUUR 60
P.5. TÖÖKORD 61
P.6.VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT 62
§5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE 62
KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS
P.1.RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID 62
P.2. JURIIDILINE LAAD 63
P.3. FUNKTSIOONID 63
P.4. PÄDEVUS 64
P.5. STRUKTUUR 64
§6. KOHUS NING JUSTIITSORGANID. JÄRELEVALVE NING JÄRELEVALVEORGANID 65
P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED 65
6
P.2. KOHTUTE STRUKTUUR (RAKING) 66
P.3. JÄRELEVALVE INSTITUTSIOONIDE FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS 67
TEEMA 7. PÕHIMÕISTED 69
TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD 71
OMAVALITSUSED ; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID;
KULTUURAUTONOOMIA ; KUTSEALADE OMAVALITSUSED;
KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS §
1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED -
MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, 71
PÄDEVUS JA STRUKTUUR
P. 1. MÕISTE 71
P.2.JURIIDILINE LAAD 71
P.3. FUNKTSIOONID 72
P.4. PÄDEVUS 72
P.5. STRUKTUUR 73
§ 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID 74
§ 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID 74
§4. KUTSEALADE OMAVALITSUS 75
§ 5. KIRIKUOMAVALITSUS 75
TEEMA 8. PÕHIMÕISTED 75
TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS 77
§ 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID 77
§2. AVALIK TEENISTUS JA TEENISTUJAD 78
§3. RIIGITEENISTUJATE KATEGOORIAD 79
§ 4. RIIGITEENISTUSE KOLM SÜSTEEMI 79
P.1.KARJÄÄRISÜSTEEM 79
P.2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM 80
P.3. MÄNED ?ERISÜSTEEM 80
TEEMA 9. PÕHIMÕISTED 81
7
8
Skeem nr 1 (RIIGI PÕHITUNNUSED) 82
Skeem nr 2 (RIIGI VALITSEMISE VORMID: MONARHIA ) 83
Skeem nr 3 (RIIGI VALITSEMISE VORMID: VABARIIK) 83
Skeem nr 4 (ÕIGUSHARUD: EESTI) 84
Skeem nr 5 (ÕIGUSHARUD: SOOME) 85
LISA 1 SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE 86
I OSA: RIIK FAKULTATIIVNE TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL 86
Teema lisa: § 4. SUKSESSIOON (SUCCESSIO) EHK ÕIGUSTE JA KOHUSTUSTE 86
PÄRANDAMINE
§ 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED 86
P.2.TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE - lisa 86
P.2.2. dismembratio juurde:
TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI 86
ORGANISATSIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM (MAA-ALA) lisa: riigi territooriumi teooriate ning doktriinide 86
genees
P.1. Ajaloolised ning sotsioloogilised teooriad 86
1.1.Antiikaja klassikaline kliimavööndite teooria 86
1.2. Montesquieu teooria riigi territooriumist 87
1.3. Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade teooriad 87
P.2. Riigi territooriumi juriidilised doktriinid : territoriaalse võimu doktriin ; 87
territoriaalse ülimuslikkuse doktriin; doktriin territooriumist kui riigivõimu
teostamise ruumist 2.1. Juriidilised doktriinid: juured 87
2.2. Territoriaalse võimu doktriin 87
2.3. Territoriaalse ülimuslikkuse doktriin 88
2.4. Doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist 88
9
§ 3. RAHVAS
§ 3. P.2 lisa: kodakondsuse instituudi geneesist 88
TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING 89
RIIGI FUNKTSIOONID
§2. P. 2. RIIKLIK KORRALDUS - lisa: 89
Föderatiivse riikliku korraldusega riikide osariigid 89
TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS 89
NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID,
PÄDEVUS JA STRUKTUUR
§ 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM - lisa: Sissejuhatuse juurde: 89
P. 4. STRUKTUUR - lisa: 89
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM: 90
P. 2. FUNKTSIOONID - lisa: 90
P.6.VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT - lisa: 91
§5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE 92
KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS
P.1.RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID 92
- lisa:
1.1. Oma(valitsus)haldusega regioonid 92
1.2. Kohahaldus 92
TEEMA8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD 93
OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID;
KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE OMAVALITSUSED;
KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS:
§
1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED -
MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, 93
PÄDEVUS JA STRUKTUUR - lisad: P. 1. Mõiste - kogukondlik ning riiklik teooria 93
1.1. Kogukondlik teooria 93
1.2. Riiklik teooria 93
1.3. Omavalitsusliku kogukonna statuudiakti probleeme 94
10
1.4. Suhtelisest vabadusest moodustada ise oma esindus - ja täitevorganite süsteem 95
P.5. STRUKTUUR - lisa: 96
TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS 97
§ 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID 97
Riigiteenistus - geneesist 97
Riigiteenistuse probleemide teaduslikust uurimisest 99
Tänapäeva riigiteenistusest Euroopas 100
Riigiteenistuse ning halduse iseloomulikke jooni Kesk- ja Ida- Euroopa 102
totalitaarre?iimiga riikides
Haldusjuhtimise meetodi täielik politiseerumine: 103
Kohe pärast demokratiseerumisprotsessi tekkis olustik , milles: 103
Viimasele ajale on iseloomulik (1994.a. seis): 103
FAKULTATIIVSE OSA LÕPP
-------------------------------
Lisa 2 TEEMAKOHASED ALLIKAD 105
I. KIRJANDUS 105
II. NORMATIIVAKTID 112
11
SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE (ÕIGUSTEOORIA ÜLDOSA)
ÕPPEAINEST
Sissejuhatus õigusteooriasse (peaaine AO 10111) on Õigusinstituudis õigusõppe sissejuhatavaks
aineks. Aineprogrammi kohaselt on selle õppeaine komponentideks:
1) õiguse entsüklopeedia, mis sisaldab riigiõpetuse ning õiguse
teoreetilised põhimõisted ja -
käsitlused;
2) õigusteaduse metodoloogia ning meetodi osa, mis üldise ning erilise vahekorras seondub
kohustusliku kõrvalainega
teadusmetodoloogia (ÜA 21222 ).
Selles õppeaines õpitakse tundma
õigusteaduse,
õigusteooria ning nn
praktilise jurisprudentsi põhimõisteid. Õppeaine kava taotleb süsteemset seostatust Õigusinstituudi teiste õppeainetega
nagu:
õiguse ajalugu,
riigiõigus,
haldusõigus,
õigusfilosoofia ning
õigusteooria eriosa , samuti
üksikute
õigusharude (nt tsiviilõigus, kriminaalõigus , riigiõigus, haldusõigus jne) õppeained. Õppeaine kava
arvestab Õigusinstituudi üldise
õppekava erisusi, kuid tugineb õiguse entsüklopeedia dogmaatiliselt
klassikalisele ülesehitusele. Põhimõisteteks on siin kõige üldisemad
instituudid, institutsioonid ,
terminid, definitsioonid, klassifikatsioonid, doktriinid ning
kontseptsioonid riigi ja õiguse kohta ning
üldised seosed õigusteaduse ja õiguse
rakendamise vahel.
Instituut (ld
institutum): õiguse instituut on kogum õigusnorme (resp - õigusakte), mis reguleerivad
ühte kindlat ühiskondlike suhete valdkonda ja on sisemiselt süsteemselt omavahel seotud.
Instituut võib esineda ka mõistete
tava või
õpetus tähenduses.
Institutsioon (ld
institutio) õigusteaduses on riigi poliitilise süsteemi ühik (asutus või muu
organiseeritud ühik) kindla funktsiooni teostamiseks oma
pädevuse raames.
Termin (ld
terminus) õigusteaduses on täpselt
piiritletud juriidilise tähendusega oskussõna.
Termin koosneb ühest oskussõnast,
fraseoloogiline termin aga kahest või enamast.
Definitsioon (ld
definitio) on
määratlus , mõiste põhilise sisu avamine. Definitsioonis antakse harilikult
antud mõiste lähem
soomõiste (ld
genus proximum) ning
liigitunnus (ld
differentia specifica).
Legaaldefinitsioon on juriidilise erimõiste (nähtuse) ametlik määratlus, mis on sätestatud kindlas
korras antud õigusnormis.
Klassifikatsioon tähendab kindlate tunnuste alusel liigitust või rühmitamist.
Mõistel
doktriin (ld
doctrina) on nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu tähendust:
teoreetiline õpetus;
õigusteaduslik või õigusfilosoofiline teooria;
poliitiline süsteem;
õppelause.
Mõistel
kontseptsioon (ld
conceptio) on samuti nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu
tähendust: vaatlus- või käsitusviis; vaadete süsteem; üldkujutlus; plaan; tärganud mõte või idee.
Loengumapi läbiv
käsitusviis on
kontseptuaalne, kuid kohati ka
ontologistlik ning
sotsioloogiline.
Loengumapp ei sisalda
õigusteaduse metodoloogiat ning
meetodeid (selle kohta on Tartu Ülikooli
võrdleva õigusteaduse professori Raul Naritsa monograafia - vt
kirjandus: Narits, 54., lk 9-32) - nt
Multi Level Approach, samuti nt
jurisprudentsi põhijoonte teemat (vt
kirjandus: Narits, 50., 51., 52.,
53.), kuid aineprogramm hõlmab ka neid. Seega ei ole
käesolev loengumapp hõlmav õpik või
käsiraamat . Lisaks juhime tähelepanu, et õigusteaduse, õigusteooria ning praktilise jurisprudentsi
põhimõisted on antud vastavuses põhiliselt käesoleval sajandil kinnistunud ning püsivate
paradigmaatiliste lähtealustega, refereerides vajalikul määral nende kujunemist (
geneesi).
Paradigma mõiste võttis kasutusele USA teadusajaloolane Th. Kuhn.
Paradigma (kr
paradigma:
näide, eeskuju) tähendab teaduse ajaloo mõistena püsivat ja üldtunnustatud mõistete, seaduste ja
meetodite süsteemi, millel rajaneb teadusliku uurimise ning teaduslike distsipliinide õpetamise
traditsioon.
12
Paradigmad esinevad nii teaduslikus maailmapildis
tervikuna kui ka teadusharudes. Põhiväide: ühe
paradigma piires arenev normaalteadus jõuab lõpuks kriisini, millele järgneb üleminek kvalitatiivselt
uuele paradigmale.
Th. Kuhn on täpsustanud paradigma mõistet, võttes kasutusele
matriitsi mõiste (Aarnio, 1. lk 53-55).
Paradigmat võib mõista kui teadlasi ühendavat raamistikku, milles nende professionaalne
kommunikatsioon toimub suhteliselt probleemideta ning teaduskollektiivides esitatud “asjatundjate
hinnangud ” uurimistööde kohta on suhteliselt üksmeelsed. Selles käsituses aitab õigusteaduslik
paradigma täpsemalt väljendada, mida tähendab õigusteadusele iseloomulik episteemiliselt sisene
vaatenurk. Paradigmale on seejuures tüüpiline mõisteline avarus, suhteline käsituste
elastsus matriitsi
raames. Lühidalt: teaduses on aegruumis kõik arusaamad vaid suhteliselt püsivad.
Paradigmad koosnevad prof.A.Aarnio järgi järgmistest elementidest (Aarnio, 1., lk 53):
1) sümboolsed üldistused;
2) seosed objekti üldjoontes kujundavate mallidega;
3) seosed ühiste väärtuste ja normidega;
4) ühised teaduslikud eeskujud, s.o. paradigmale omased probleemilahendused.
* * *
TEEMA 1. ÕPPEAINE SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE SISU (TEADUS,
TUNNETUS NING TEOORIA; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUS; ÕIGUSE
ENTSÜKLOPEEDIA; ÕIGUSÕPE; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUSE FUNKTSIOON; ÕIGUSHARUD; SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID)
§ 1. TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA
Teadus on loogiliselt korraldatud, praktikas kontrollitud, tõestatav ning pidevalt arenev mõistete
süsteem looduse ja ühiskonna kui
nähtuste ning nende
tunnetuse seaduspärasustest inimese poolt.
Teadus võimaldab põhjendatud prognoosimist ja loodus- või sotsiaalse keskkonna mõjutamist ning
ümberkujundamist (protsesside juhtimist, manipuleerimist nähtuste ning protsessidega). Teaduses
levinud üldise käsitluse kohaselt peab olema võimalik mistahes nähtusi kirjeldada neile eriomaste
tunnuste kaudu. Teaduse eesmärk on uute, tunnetuslikult ning praktiliselt oluliste teadmiste saamine
ja rakendamine, aga samuti saadud teadmiste töötlemine, kasutamine, säilitamine ja paikapidavuse
hindamine.
Tunnetus nn argitähenduses on objektiivse
tajumine inimese poolt.
Teaduslik tunnetus on
kaalutletud ning sihipärane protsess objektiivse tajumisel inimese poolt, mille käigus toimub:
1)
uurimisobjektist
uurimisaine piiritlemine (fakt, kirjeldus; abstraheerimine; idealiseerimine);
2) abstraktsiooni (üldistuse) või eksperimendi või mõõtmise tulemusena
saadud andmete kodeerimine vastavalt rakendatavatele ideedele, printsiipidele, uurimisvahenditele ja -meetoditele;
3)
kodeeritud andmete töötlemine (nt loogiline või matemaatiline);
4)
saadud tulemuste dekodeerimine ning
väljendamine seadustena (seaduspärasustena), seletustena, kirjeldustena, üldistustena, prognoosidena või soovitustena.
Teaduse diferentseerimise aluseks on objektiivse tegelikkuse valdkonnad (so
teaduse objekt) ja
konkreetsed ning erilised seaduspärasused, mis
toimivad antud objektis ning mille tunnetamine on
konkreetse teaduse eesmärk (so
teaduse aine). NB!Seejuures teaduse objekt ei võrdu teaduse aine!
Aine sisaldab endas uurimise objekti.
Materialistlikult lähtealuselt on objektiivne maailm tervikuna teaduse
objektiks ,
kusjuures teadus ise on
ühtne oma objektiga, leides
- objekti ja subjekti ühtsuse tõttu inimtunnetuses (inimene kui tunnetuse
subjekt on samas ka
objektiivse maailma substants ehk osa).
13
Objekti alusel jaotatakse teadused kahte suurde rühma:
1)
reaalteadused (loodus-, tehnilised, matemaatilised);
2)
humanitaarteadused (sotsiaalsed ning filosoofilised; veel ka: nn hingeteadused).
Teooria (kr
theorja: vaatlus,
uurimine ) on teadusliku teadmise kõrgeim vorm; teaduslikke
idealisatsioone ja mõttelisi
mudeleid (malle),
printsiipe ja
seadusi esitavate
mõistete ja
väidete,
mõtteliste
eksperimentide ja
tõestuste terviklik süsteem, mida saab rakendada
reaalsuse (objektiivse)
erilisel viisil
kirjeldamiseks (modelleerimiseks;
kirjeldus),
teaduslikult (
empiirilisel või
teoreetilisel tasandil) kirjeldatud nähtuste
seletamiseks (
seletus) ja
ettenägemiseks (
teaduslik ettenägemine ehk
teaduslik prognoos). Oluliselt erinevad teineteisest täppisteaduslik ning mittetäppisteaduslik teooria -
just viimase ülesandeks on lähtudes teatavatest reaalsuse (objektiivse) nähtustest ning protsessidest
neid
liigitada ja
kirjeldada, aga samuti nende
tekke- ja arengulugu modelleerida.
§ 2. ÕIGUSTEADUS JA ÕIGUSTEOORIA
Õigusteadus (jurisprudents) ja
õigusteooria kuuluvad sotsiaal- ehk ühiskonnateaduste alarühma.
Seejuures on nad:
1)
poliitilised,
2) nii üldistavad kui ka rakenduslikud,
3) nii ühtsed kui ka diferentseeritud.
Poliitilised on õigusteadus, õigusteooria ning praktiline jurisprudents seetõttu, et kuuluvad
sotsiaalteaduste sellesse rühma, mis uurivad poliitilisi suhteid ühiskonnas (
ühiskonna poliitilist
organisatsiooni).
Üldistavad kui ka rakenduslikud on nad seetõttu, et kujunevad ja arenevad valdavalt sotsiaalse
praktika, st riigi organiseerimistegevuse ning õigusliku reguleerimise mõjul, üldistades saadud
kogemusi ning
andes üldistuste pinnalt praktikale tagasi teaduslikult põhjendatud
lahendeid .
Ühtsed on nad selles mõttes, et esinevad sotsiaalteaduste süsteemis nende tunnetuse objekti alusel
ühtsena (terviklikuna), kuid seesmiselt on nad ise omakorda diferentseeritud erinevateks teaduse
harudeks ning allharudeks.
Õigusteadus on teadus õigusnormide sisust, mis aitab teisi ühiskonnateadusi nende teaduste
eesmärkide saavutamisel.
Positiivne õigus on antud riigis antud ajal kehtiv reaalne õigus
(
õigusnormide ning
-aktide,
õiguse instituutide ja
õigusharude ning
õiguse põhivaldkondade kogum ja
süsteem kõigis oma seostes). Kesksed nähtused, mida õigusteadus uurib on
inimene,
sotsiaalne
keskkond (ühiskond), riik kui organisatsioon sotsiaalses keskkonnas, õigus(-normid) kui sotsiaalsete
protsesside regulaator, inimese tegu (
tegevus ja
tegevusetus)
aegruumis, teo tagajärg, kausaalne
seos teo ja tagajärje vahel. Õigusteadus on koondav mõiste: ta koondab endasse
valdkonnaharudena õigussotsioloogia,
õigusdogmaatika,
õiguse ajaloo ning
võrdleva õigusteaduse.
Õigussotsioloogia uurib õigusnorme kui inimese käitumist juhtivaid (reguleerivaid) tegureid.
Õigusdogmaatika uurib
positiivset õigust.
Õiguse ajalugu uurib ajaloolist õigust (st õigust, mis kehtis varem koos ajalooliselt kadunud riigiga).
Võrdlev õigus uurib sarnaselt õigusdogmaatikaga positiivset õigust, kuid seda võrdlevalt nii erinevate
nn
suurte õigussüsteemide kui ka üksikute rahvusriikide
rahvuslike õigussüsteemide ning
õiguskordade võrdleva analüüsi kaudu.
Õigusteadus diferentseerub peale
valdkonnaharude veel
teadusharudeks vastavuses
õiguse
süsteemi liigitamisega
kaheks põhivaldkonnaks ning
õigusharudeks.
14
Õiguse süsteem hõlmab kogumina ning kindlates seostes kogu positiivset õigust: kõiki
õigusnorme ning
-akte,
õiguse instituute ja
õigusharusid ning
õiguse põhivaldkondi.
Õiguse põhivaldkondade all tuleb mõista
õiguse süsteemi liigitamist õigusliku reguleerimise vastava
objektide rühma ja spetsiifilise meetodi põhjal kahte põhivaldkonda:
era- ehk tsiviilõiguse ning
avaliku
õiguse põhivaldkonnaks. Kumbki koondab endasse kindlates seostes spetsiifiliselt ühetüübilisi
ühiskondlikke suhteid reguleerivaid
õigusharusid ning
õiguse instituute. Nii era- kui ka avaliku õiguse
mõiste tugineb ajalooliselt
rooma õiguse süsteemile:
eraõigus - j
us dominum ja avalik õigus - j
us
publicum.
Õigusharude all tuleb mõista õiguse süsteemi ning põhivaldkondade liigitamist õigusliku reguleerimise
vastava objekti ning õigusliku reguleerimise meetodi järgi erinevatesse rühmadesse.
Õigusharu koondab õigusnorme, milledega reguleeritakse sellele harule spetsiifilise meetodiga kvalitatiivselt
ühetüübilisi ühiskondlikke suhteid (nt
era- ehk
tsiviilõigus;
kriminaalõigus,
riigiõigus,
rahvusvaheline õigus jt). Õigusharusid on võimalik liigitada ühtse objekti raames selles sisalduvate eriobjektide alusel
veel allharudeks, mida nimetatakse
õiguse instituutideks (nt
tsiviilõiguse instituudid on
asjaõigus,
võlaõigus,
pärimisõigus).
Õiguse süsteemi ning õigusharude alusel diferentseerub õigusteaduski esiteks kahe suure valdkonna
ning seejärel üksikute õigusharude alusel vastavateks
õigusteaduse harudeks. Lisaks toimub
õigusharude raames diferentseerumine veel
materiaalõiguse või
protsessuaal- ehk
menetlusõiguse haru alusel. Materiaalõiguse
sisuks on õigusnormides sätestatud
alused,
juhud ,
tingimused ning
juriidiliste erimõistete määratlused ehk
legaaldefinitsioonid. Menetlusõiguse sisuks on materiaalõiguse
realiseerimise kord.
Õigusteooria on teaduslik teadmine
riigist ja
õigusest, eeskätt
positiivsest õigusest. Õigusteooria
üldobjektiks on sotsiaalsed nähtused
riik ja
õigus ning
-aineks nende olemuse, sotsiaalse tähenduse,
formeerumise ning arengu seaduspärasused. Levinud on seisukoht (Aarnio, 1., lk 47-49), et
õigusteooria diferentseerub järgmisteks valdkondadeks (harudeks):
1) teooria õigusest,
2) teooria õiguslikust praktikast,
3) teooria õiguse uurimisest.
Teooria õigusest ehk
seadusandluse teooria on teoreetilised käsitlused õigusnormide tekkest,
olemusest ja mõjust ühiskonnas (õiguse ja moraali vahekord; õigusteadvus ning õiguskultuur;
õigusnormide
hierarhiline süsteem; õigussuhe; õigusnormide andmine ehk
õigusloome ja selleks
pädevad subjektid riikliku olemise tingimustes; õigusloome etapid (
otsustusprotsess õigusloomes)
riikliku olemise tingimustes; õigusnormide olemus ja regulatiivne toime; õigusnormide kehtivus ajas,
ruumis ja isikute ringi suhtes).
Teooria õiguslikust praktikast ehk
otsustamise teooria on teoreetilised käsitlused õiguse
realiseerimise kohta (õiguse realiseerimise vormid, viisid ning realiseerimise õigustatud ja kohustatud
subjektid; otsustusprotsess õigusemõistmisel ning riigihalduses).
Teooria õiguse uurimisest ehk
uurimise teooria on teoreetilised käsitused õiguspärase ning
õigusvastase käitumise ja vastava väärtusorientatsiooni seaduspärasustest, õigusnormidest ja nende
olemusest, õigusnormide arengust, aga samuti erinevate rahvusriikide õigusnormidest,
õigussüsteemidest ja õiguskordadest (realiseerub konkreetsemalt vastavalt
õigussotsioloogia,
õigusdogmaatika,
õiguse ajaloo, aga samuti
võrdleva õiguse teooria käsituste kaudu).
Õigusteaduse ning õigusteooria vahekorrast: õigusteooria loetakse kuuluvaks
õigusteaduse valdkonda ning moodustab viimase baasi (Aarnio, op.cit.).
Õigusteooria ning õigusteaduse
uurimisobjekt langevad praktiliselt kokku.
Objektiks on kõige üldisemalt
riik ja õigus ning kõik sellega
seonduvad
probleemid õigusteooria ning
õigusteadus vahel. Osa autoreid piiritleb veel omaette valdkonnaks
praktilise
15
jurisprudentsi. Paljuski on tegemist sisulistes tunnustes kattuvate mõistetega, mis peaks ilmnema
ülaltoodu tähelepanelikul võrdlemisel.
§ 3. ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA Mõiste
entsüklopeedia on kreeka päritolu ning tähendab süstematiseeritud teadmiste ringi ühes
kindlas või mitmes eluvaldkonnas.
Õiguse entsüklopeedia on teadmiste ring õiguse ja riigiga seotud
valdkondades. Õigust ja riiki aitavad tundma õppida
teaduse üldmetodoloogia ning
konkreetsed
meetodid, sh õigusteaduse
spetsiifiline metodoloogia ning
spetsiifilised meetodid. Teaduse
üldmetodoloogia ning meetodite suhtes on
viimased üldise ja erilise ning
osa ja terviku vahekorras.
§ 4. ÕIGUSÕPE Õigusõpe on
positiivse õiguse, õiguse üldteooria
aine ja
uurimisobjekti ning positiivse õiguse
rakendamise süsteemne tundmaõppimine ning interpreteerimine. Tundmaõppimine kätkeb endas 2
aspekti:
1)
sisulist,
2) protsessuaalset ehk tegevuslikku.
Sisuline aspekt tähendab õigusõppe
objekti, st positiivset õigust ennast, õigusteooria ainet ning
õiguse rakendamise teoreetilisi aluseid ja praktikat. Tegevuslik ehk protsessuaalne aspekt tähendab
õigusõppe objekti tundmaõppimist kui spetsiifilist õppetegevust kindla metodoloogia ning meetodite
alusel.
Miks on vaja tundma õppida sissejuhatust õigusteooriasse? See õppeaine peab andma
baasteadmised õiguse põhimõistetest ning
aitama kujundada õigusliku mõtlemise sisu ja malle, mis
kokkuvõttes kujundavad juristi spetsiifilise mõtlemisviisi. Enesekindla iseteadvuse peaks asendama
teadmine sellest, et on palju tundmaõppimata ja lahendamata probleeme, sh õigusteaduse probleeme
ning neid on vaja uurida. Seejuures
valdab ja kasutab
jurist spetsiifilist formaliseeritud keelt (nn
metakeel), mis baseerub juriidiliste terminite ning definitsioonide süsteemil. Sissejuhatus
õigusteooriasse koolitab seega juristi spetsiifilist mõtlemisviisi, mille põhikomponentideks on
süsteemsed teadmised ja mõtlemine kindlate kategooriate, mõistete ning käsituste adekvaatse
kasutamise abil.
§ 5. ÕIGUSTEADUSE NING ÕIGUSTEOORIA FUNKTSIOON
Õigusteaduse ning õigusteooria funktsioonid on:
1)
teoreetilis-metodoloogilised;
2)
rakenduslikud;
3)
kasvatuslikud.
Teoreetilis-metodoloogilist funktsiooni nimetatakse veel
tunnetuslikuks, st selle funktsiooni alusel on
õigusteooria ning -teaduse ülesandeks riigi ja õiguse nähtuste teoreetiline uurimine vastava
metodoloogia ning meetodite abil. Olulisim ülesanne on seejuures riigi ja õiguse kui nähtuste arengu
objektiivsete seaduspärasuste
väljaselgitamine ja mõistmine. Mõistmise pinnalt tekib võimalus näha
ette konkreetsete nähtuste arengut tulevikus, st edasist arengut saab läbiuuritu raames prognoosida.
Rakendusliku funktsiooni alusel on nende ülesandeks metodoloogiliste soovituste väljatöötamine
seadusandluse, õiguse realiseerimise, positiivse õiguse regulatiivse toime, riigi organisatsiooni jne
täiustamiseks. Seda ongi osa
autorite poolt peetud praktilise jurisprudentsi sisuks. Praktilised
soovitused ei ole üksnes ettepanekud või
tõlgendused, vaid ka üldteoreetilised kinnistunud
seisukohad, arusaamad. Eriti oluline on viimaste osakaal positiivse õiguse süsteemi
lünkade täitmisel,
16
vastuolude ehk
kollisioonide ületamisel ning
süsteemide unifitseerimisel. Seega nii praktilised
soovitused kui ka
teoreetilised doktrinäärsed seisukohad on adresseeritud kokkuvõttes õiguse
rakendajatele. Õigusteadlaste soovitusi realiseeritakse mitmel viisil - personali õigusõppe kaudu (
põhi-
ja
täiendõpe), avaldatud
ettepanekute ning
eksperthinnangute kaudu,
eelnõude rahvaarutelude käigus, õigusloome
ettevalmistavas ning
promulgeerimisfaasis,
teaduslikes publikatsioonides ning
massiteabevahendite kaudu.
Promulgeerimine on õigusnormi või -akti algatamise, arutamise ning jõustamise menetlus kehtiva
õigusega reguleeritud alustel ja korras.
Kasvatusliku (ideoloogilise) funktsiooni alusel on õigusteooria ning -teaduse ülesandeks inimeste
maailmavaateline mõjutamine, õigusriigi ideoloogia, humanistlike printsiipide
selgitamine ja
propageerimine, ühiskonna üldise õiguskultuuri taseme tõstmine, õiguskuulekuse
kasvatamine .
Ideoloogiline funktsioon realiseerub õigusteadvuse vahendusel, kus õigusteooria ning -teaduse
teoreetilised seisukohad moodustavad õigusideoloogia sisu. Õigusteadvus on nende objektiivsete
ühiskondlike suhete ideoloogiliseks väljenduseks, mis õigusega reguleerimise läbi on omandanud
õigussuhete iseloomu ning mis omakorda väljendavad antud ühiskonnas toimivaid üldisi
sotsiaalseid
suhteid.
§ 6. SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID Peale õiguse süsteemi selle §-s 2 käsitletud tähenduses tuntakse õigusteoorias veel mõistet
suured
õigussüsteemid, millel on spetsiifiline sisu. Suuri õigussüsteeme on mitu, näiteks:
1)
Euroopa
kontinentaalõiguse ehk
romaani-germaani süsteem (juured rooma õiguses);
2)
anglo-ameerika ehk
üldine õigussüsteem ehk selles eritähenduses
common law süsteem
(juured inglise
common law ning pretsedendiõiguses);
3) islami õigussüsteem;
4) hinduistlik õigussüsteem;
5) judaistlik õigussüsteem;
6) Kaug-Ida õigussüsteem;
7) Aafrika ning Madagaskari õigussüsteem;
8) sotsialistlik õigussüsteem.
Kahte esimest suurt õigussüsteemi käsitletakse sissejuhatuses õigusteooriasse, ülejäänuid eraldi
õppeaine raames. Tuleb märkida, et
ühelt poolt
Euroopa kontinentaalõiguse süsteemi ning
teiselt poolt
anglo-ameerika õigussüsteemi raames erinevad käsitused kardinaalselt mitte ainult õigusest,
vaid ka riigist ning sh eriti riigi rollist. Üldistatult võiks väita, et nii õiguse kui ka riigi olemuse avamisel
on erinevate õigussüsteemide teoreetiliste koolkondade erinevatele käsitustele vaatamata ikkagi
põhiprobleemiks
üksikisiku ning
ühiskonna,
era- ning
avaliku huvi vahekord. Siit edasi aga
riigi kui
organisatsiooni roll ning
õiguse kui
vahendi ja
viisi roll era- ja avalike huvide mõistlikul ühitamisel, mis
peab lõppastmes tagama
kõigi ja
igaühe tasakaalustatud eksistentsi kindlal viisil korraldatud
ühiskonnas. Õiguse ja riigi osas on kontinentaalõiguse süsteemis olnud kaks valitsevat doktriinide
suunda:
loomuõiguslikud ja seejärel XIX saj. I veerandist
positivistlikud. Esimese maailmasõja eel
hakkavad kontinentaalõiguse süsteemis eriti tugevat mõju avaldama
normativistlikud doktriinid ja
kontseptsioonid (riik on nn
Grundnorm ehk
moraalse autoriteedi absoluutne allikas). Anglo-ameerika
süsteemis on eriti pärast Esimest
maailmasõda aga valdavad
sotsioloogilised (riigi ja õiguse
funktsionaalsed) doktriinid ja kontseptsioonid - see nähtus on jälgitav ligikaudu XIX saj. keskpaigast
kuni II Maailmasõjani. Pärast seda on teooriates eriti viimastel aastakümnetel täheldatav järjest
suurenev vastastikuste mõjutuste saamine ning eriti riigiteooriate osas
sotsioloogiliste käsituste
levimine. Taustaks sellele on tendents, et sotsiaalsete protsesside reguleerimisel loovutab kaasaegne
riik järjest enam traditsiooniliselt temale omistatavaid funktsioone kas nn
parariiklikele (
kvaasiriiklikele)
või
erastruktuuridele. Põhiline lahkmejoon käsitustes tundub tänapäeval kulgevat ühelt poolt riigi
organisatsioonilise ning teiselt poolt
funktsionaalse käsituse vahel.
Parariiklikeks (ka
kvaasiriiklikeks ehk justkui riiklikeks)
riigi süsteemi struktuuriühikuteks peetakse
organisatsioone, mis ei kuulu otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad ministeeriumist
või keskametkonnast (-asutusest) allpool oleval juhtimistasandil avaliku halduse teostamisel
abistavasrollis, olles omalaadsed vahelülid ühelt poolt avalik-õiguslike ning teiselt poolt eraõiguslike
subjektide vahel.
17
Organisatsiooniliselt defineeritakse riiki kui valitsemisinstitutsioonide kogumit, mis ajalooliselt tekkis
üsna
hiljuti . Valitsemine on seaduste loomise, kontrollimise, riigi suunamise ja reguleerimise protsess
(Dunleavy, O’Leary, 7., lk 1). Osundatud autorid märgivad edasi, et
funktsionaalselt võib defineerida
riiki kahel viisil. Esiteks: nn
ex ante lähenemisviis määratleb riiki kui institutsioonide kogumit, mis
teostab teatud eesmärke, kavatsusi või sihte. Erinevalt organisatsioonilisest määratlusest mõistetakse
riigi all empiirilises tegelikkuses neid institutsioonitüüpe, mida tavaliselt (st traditsiooniliselt) ei käsitleta
avalikku sfääri kuuluvatena. Organisatsioonid, mille eesmärgid või sihid kattuvad
riiklike funktsioonidega, lülitatakse automaatselt riigi koosseisu. Teiseks: nn
ex post lähenemisviis määratleb
riiki tema tegevuse tulemuste põhjal, st kui sotsiaalse korra tagajat. Riiki samastatakse nende
institutsioonide või käitumisstruktuuridega, millel on stabiliseeriv toime. See määratlus laiendab samuti
riigi komponentide ringi ja seda omamoodi äärmuseni: kui näiteks väita, et riigi põhiülesanne on
sotsiaalse terviklikkuse kujundamine ning
uskuda , et perekond suudab tagada selle eesmärgi
saavutamise peaaegu samal määral kui riik, võib järeldada, et perekond kui institutsioon on riigi osa
(riigi institutsioon). Mõlema määratluse puhul käsitatakse riiki kui
ühtset subjekti, mis välistab
igasuguse võimaluse käsitada riiki kui
indiviidide kogumit.
Mistahes käsitus (doktriin, kontseptsioon) riigist on paratamatult seotud
geneesi taustteguritega.
Kõikide riikide tsentraliseerituse, hierarhilisuse ja bürokratiseerumise tase on otsustaval määral
sõltunud sellest, kas riik on läbinud feodalismi või ei ole seda teinud. Lääne-Euroopa ühiskondadega
võrreldes on USA-s, Kanadas ja teistes sellise ajalooga maades mõnes mõttes suhteliselt
alaarenenud keskvõimuga riigid. Samuti on ilmne, et revolutsioonid, sõjad ja positsioon, mille riigid on
saavutanud rahvusvahelises sõjalises, diplomaatilises ja majandussüsteemis, on avaldanud sügavat
mõju sellele, kuidas riigi
struktuurid arenevad (op.cit.: lk 1-10). Lisame omalt poolt - on avaldanud
omakorda ka sügavat
korrelatiivset ehk seoslikku mõju vastavatele teoreetilise mõtte suundmustele.
Meie õppeaine raames avatakse valdavalt Euroopa
kontinentaalõiguse ehk
romaani-germaani süsteemi ning vajalikul määral võrdlevalt
anglo-ameerika ehk
üldist õigussüsteemi. Üksikasjalikult
tutvume õigussüsteemi, õigusharudega ning õiguse instituutidega õiguse osa vastava teema
käsitlemisel. Sissejuhatuseks esitatakse käesoleva peatüki juurde "Õigusharude skeem".
Sissejuhatuses õigusteooriasse tulevad vaatluse alla eeskätt traditsioonilised
normativistlikud doktriinid ja kontseptsioonid õigusest ning riigist, mis peaksid andma süsteemse aluse teistsuguste
teoreetiliste alustega võrdlemiseks.
* * *
TEEMA 1. PÕHIMÕISTED:
Riik, õigus; instituut; institutsioon; termin; definitsioon; klassifikatsioon; doktriin;
kontseptsioon; paradigma, paradigmaatiline; tunnetusprotsess; teadus; teaduse objekt,
teaduse aine; reaalteadused, humanitaarteadused; sotsiaal- ehk ühiskonnateadused;
õigusteadus ning -teooria (kui poliitilised, nii üldistavad kui ka rakenduslikud, kui ühtsed
teadused); õigusteooria ning õigusteaduse sisu; teooria õigusest ehk seadusandluse teooria;
teooria õiguslikust praktikast ehk otsustamise teooria; teooria õiguse uurimisest ehk uurimise
teooria; õigussotsioloogia; õigusdogmaatika; õiguse ajalugu; võrdlev õigus; õiguse
entsüklopeedia; õigusõpe; positiivne õigus, ajalooline õigus (+ negatiivse õiguse probleem);
metakeel, spetsiifiline formaliseeritud keel; teoreetilis-metodoloogiline ehk tunnetuslik
funktsioon; rakenduslik funktsioon; promulgeerimine; kasvatuslik (ideoloogiline funktsioon);
õigusharu; õiguse instituut; õiguse süsteem (õigussüsteem); avalik õigus, eraõigus; jus
publicum, jus dominum; suured õigussüsteemid; Euroopa kontinentaalõiguse ehk romaani-
germaani suur õigussüsteem; anglo-ameerika ehk üldine (common law) suur õigussüsteem;
islami suur õigussüsteem; hinduistlik suur õigussüsteem; Kaug-Ida suur õigussüsteem;
Aafrika ning Madagaskari suur õigussüsteem; avalik huvi, erahuvi (privaathuvi); riigi ja õiguse
normativistlikud doktriinid; Grundnorm; riigi ja õiguse sotsioloogilised doktriinid; parariiklik 18
lähenemisviis; ex ante läehenemisviis); riik kui ühtne subjekt; riik kui indiviidide kogum;
tsentraliseeritus; hierarhilisus; bürokraatia , bürokratiseerumine; korrelatiivne mõju.
I OSA. RIIK
TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS
Vaatleme siinkohal üksnes neid riigiteooriaid, mis on seoses riigi tekkimisega (kuidas tekib,
ülesanded, olemus). Siin ei
esitata teooriaid, mis käsitlevad riiki lahus õigusest ja organisatsioonist,
neid tuleb käsitleda õigusfilosoofia õppeaine ning õigusteooria eriosa õppeaine raames.
§ 1. RIIGI TEKKE AJALOOLISED TEOORIAD (Platoni kontseptsioon riigist ning riigi tekke
Aristotelese teooria)
Üldistuseks tuleb märkida, et Antiik-Kreekas oli riigi kodanikkond tänapäevases mõistes väga
kitsas ring isikuid: kodanikeks ei loetud orjasid, naisi, välismaalasi, samuti mehi, kes ei olnud võimelised
relva kandma ning mehi, kes olid alla kolmekümne aasta vanad. Antiik-Kreekas oli V saj. e.m.a.
kodanike
üldkoosolek kõrgeim otsustaja kõigis olulistes välis- ja sisepoliitilistes küsimustes, kusjuures
otsustused tehti
hääletamise teel (nt Sokratese juhtum). Platoni ning Aristotelese
aegadel olid kogetud
juba nii
demokraatia (
demos - kodanike kogu,
rahvas;
kratos - kellegi üle valitsema,
võim) kui rahva
võim, kuid ka
aristokraatia kui päriliku seisuse võim ning
monarhia kui päritav isikuvõim.
P.1. PLATONI KONTSEPTSIOON RIIGIST Riik Platoni käsitluses: riik ja inimene on tekke seisukohalt põhimõtteliselt üheealised. Inimese
kõrgeima ja lõpliku olemise vormiks on riik, sest ülimuslik on täiuslik ehk
vooruslik ühiskond, mitte
vooruse poole püüdlev indiviid. Indiviid püüdleb olemuslikult riigi poole ja "lahustub" ühiskondlikus
olemises. Seega ei saanudki olla kunagi aega, mil ei oleks olnud riiki, olemine väljaspool ühiskonda ei
ole lihtsalt inimesele omane, tema püüdleb aiva kollektiivse olemise poole, kollektiivi
tahe omakorda
on määrav indiviidile.
Riigi eesmärk (peaülesanne) on tagada
voorusliku ühiskonna loomine ja läbi selle üldine
heaolu - vooruslik ühiskond ja riik on samas ka
õiglased.
Riigi ülesanded:
1) igaühele sobiva tegevuse leidmine > suhtelise võrdsuse tagamine
/ (sest inimesed on kord juba
/
ebavõrdses seisus, kuid üksnes
/ sünnipäraste isiklike võimete alusel)
/ \
st.igaüks oma >--- "kihti" ehk "kasti" (igaüks oma
eelduste järgi -
määrav ja kõlbeline on
/ eelduste
käsitlus indiviidi isiklike omaduste
/ (
sünnipärase võimekuse) alusel, mitte "võimekus"
/
varanduse või päriliku võimu alusel, mida
Platon peab
/ ebakõlbeliseks ja nö kunstlikuks võimekuseks)
/
Sobiva tegevuse leidmise aluseks on Platoni käsitlus inimese
hinge struktuurist,
mis koosnevat 3-st elemendist -
mõistus; tahe; himud (vajadused, soovid).
Igaühele neist vastab siis ka ühiskonnas
oma tegevusvaldkond, sest indiviid
eksisteerib ühiskonnale ja ühiskond peegeldab "lahustunud" indiviidi. Samas
on indiviid sündinud ("kutsutud") just selle tegevusvaldkonna jaoks ja kohustatudki
siis nimetatud valdkonda ühiskonna hüvanguks realiseerima (tunnetatud kutsumus
19
ja missioonitunne seda täita). Kui ta nii ei toimi, siis ei ole ta
vooruslik ega ka
õiglane.
Ideaalriigi struktuuris vastab hinge elementidele peegeldusena 3
seisust :
-
"
mõistusele" >
juhtiv seisus ehk
tõeline vaimuaristokraatia (vanemad
ehk "archontes"). Selleks seisuseks kõlbavad vaid
filosoofid kui inimesed,
kes kõige täiuslikumalt suudavad tunnetada, mida ühiskonnale vaja täiuslikuks
hüveoluks.
Tarkus on nende voorus. Vaimuaristokraatia on väga väiksearvuline ring
isikuid, kes sünnipäraste suurte vaimueelduste tõttu sellesse seisusesse sobivad
(NB! Mitte päriliku võimu või varanduse tõttu - siis võivad sellesse seisusse
sattuda ka ebakõlbelised ja tegelikult vähearukad!);
- "
tahtele" >
ametnikud ja
valvurid ("epikuroi"; phylakes"). Nende kõlbeline ülesanne
on abistada valitsejaid (juhtivat seisust ehk tõelist vaimuaristokraatiat)
seaduste
kehtestamisel kui ka
seaduste rakendamisel (õiguse kohaldamisel) ning
õigusemõistmisel. Peale selle on nende ülesanne riigi stabiilsuse, st
riigi julgeoleku tagamine:
a) sisejulgeolek - traditsiooniliselt spetsiaalsete avaliku korra kaitse jõudude
ülesanne - nt keskaegses linnas
raesõdurid - kuid vanaajal, keskajal ning
hiljemgi kasutati selleks tihti ka sõjaväge;
b) välisjulgeolek - traditsiooniliselt riigi sõjaväe ülesanne, kuid sõjalise
ebaõnne olustikus paisatakse lahingusse kõik võimalikud jõud, sh ka
sisejulgeoleku mehed (NB! Traditsiooniline ning põhjendatud on sellelt
pinnalt kaasaegne
kriteerium riigi demokraatliku iseloomu hindamiseks - kui
üksnes sõjavägi täidab ka sisefunktsiooni, siis on ühiskonnas midagi kõvasti
viltu - autoritaarse poliitilise re?
iimi üks põhitunnuseid!).
Ametnike ja valvurite
eriliseks vooruseks on
ülim vaprus ja kohusetunne,
lojaalsus riigiasjade ning tõelise vaimuaristokraatia suhtes. Arvuliselt on neid ühiskonnas märksa
suurem hulk, kui vaimuaristokraatiat, nemad on
riigiteenrid; - "himudele" > kogu ülejäänud
rahvas ("demos") ehk
talupojad, käsitöölised ja
kaupmehed . Nende ülesanne - riigi kõigi kodanike (sh muidugi kahe eelmise seisuse)
aineliste vajaduste rahuldamine ja teenindamine. Sünnipäraste eelduste puudumise
tõttu millekski muuks kui osundatud vajaduste rahuldamiseks ei ole nad suutelised;
nad ei võta osa riigiasjade korraldamisest, kuid nende voorus on
mõõdukus.
2) huvide ühendamine, tülide lahendamine ühiskonnas (riigis) > tagatakse
seadusandlusega ja pannakse täide ametnike ning valvurite poolt. Kuna igal seisusel nii
õigused oma
missiooni täita kui ka
kohustus seda teha, siis eeskujuliku täitmise korral ongi ühiskonnas iseenesest
harmoonia ning t
asakaal. Tasakaal teostub kõiki seisusi ühendava
üldvooruse -
õigluse - läbi
(seejuures peab igaüks oma seisuses ("kastis") innukalt oma missiooni täitma ja mitte teise "kasti"
tikkuma).
Platoni
ideaalriigi vormiks on seega
ideaalne aristokraatia. Reaalne Antiik-Kreekas tuntud vorm oli
vabariik orjandusliku aristokraatia vormis, kus võim kuulus suhteliselt väiksearvulisele päritavate
eesõigustega ülikkonnale (tüüpiline oli veel nt Rooma vabariigi perioodil, kus võim oli patriitside käes).
Platon peab ideaalse aristokraatia
vastandiks kõiki temale tollal tuntud reaalseid riigivorme, millest neli
on seejuures täiesti kõlbmatud:
1)
timokraatia - siin on kodaniku õigused sõltuvuses varandusest ja mittekõlbelisest seisusest
ühsikonnas - seega ei saa avalduda
puhtad sünnipärased võimed, mis paneksid ta "õigesse"
seisusse;
2)
oligarhia - veel kõlbmatum - siin valitseb kõlblusetu, pärilike võimu- või varanduslike
õiguste abil võimu haaranud väike ladvik, kildkond ("oligarhid");
3)
demokraatia - kahest eelmisestki kehvem - see vorm viivat alati andetute, ent samas
ambitsioonikate ja võimuahnete hulkade valitsemiseni. Arvukas
demos ei ole sünnipäraste võimete
poolest ette valmistatud ega kutsutud tõeliselt võimekaks juhtimistegevuseks (riigijuhtimiseks), tema
asi on juhte ja ametnikke teenindada (ainelisi vajadusi rahuldada). Kui võimule pääseb, lähevad
üksikud rühmitused paratamatult tülli, mis toob kaasa stabiilsuse kadumise - paratamatult rakendub
põhimõte: maksimaalselt vabadust = maksimaalselt ebapädevust;
20
4)
türannia - "demokraatiast" väljakasvanud - halvim kõigist, sest võimule on pääsenud
üksainus, tavaliselt äärmiselt võimuahne ja kaval, kuid samas tihti vähearukas ja piiratud üksikisik,
kelle meelevald, omavoli ja piiramatu madal suva on ülimuslikuks seaduseks kogu iseenesest
mõistlikule ühiskonnale.
Kokkuvõttes on Platoni käsitlus riigist teatud mõttes
staatiline - nii indiviidi tarve olla ühiskondlikult ja
ühiskonnale kui ka riik on juba loomupäraselt ette antud. Seejuures Platon idealiseerib
riigi vormi -
täiuslik vorm on ülim, st riigivormidest on parim eespool kirjeldatud
ideaalne aristokraatia, kõik
ülejäänud järgnevad halvenevas järjestuses. Platoni järgi kulgeb riigivormide areng nö suletud ringi
mudeli kohaselt, st :
aristokraatia >
timokraatia >
oligarhia >
demokraatia >
türannia >
aristokraatia…>. Seejuures leiab Platon, et areng aristokraatialt oligarhiani kulgeb tänapäevases
mõistes evolutsiooniliselt, üleminek oligarhialt demokraatiale toimub aga revolutsioonilise murrangu
läbi, misjärel demokraatiat asendab võimule tulnud
türann ,
türannia hävib järgnevalt oma
sisevastuolude tõttu ning algab uus ring
aristokraatia > ... jne.
P. 2. RIIGI TEKKE ARISTOTELESE TEOORIA (Aristotelese teooriat loetakse esimeseks Euroopa
teadaolevaks riigi tekke teooriaks, mis eeldab teatud
geneesi). Aristotelese vaated riigi küsimustes on
esitatud tema
uurimuses "Politeia" ("riigist") ning
materjalis "Ateenlaste riigist" (tema teadusliku
pärandi moodustavad
dialoogid (pole allikatena säilinud),
uurimused ning
materjalid - viimased on
visandid ja alginfo kogumid uurimuste jaoks).
Aristotelese järgi kaldub inimene ühiskondlikule, kollektiivsele eluviisile. Ühiskondlik eluviis realiseerub
riigi näol. Kuna iga indiviid kaldub ihaldama järjest täiuslikumat voorust (püüdleb tahes tahtmata selle
poole), siis on riigi ülesanne selle taotluse tagamine, soodsate tingimuste loomine ehk kodanikule
õnneliku, samas vooruslikult täiusliku elu võimaldamine. Aristotelese jaoks on kõige halvem riik, kelle
taotlused koonduvad ainult pelga võimu teostamisele oma kodanike suhtes või sõjapidamisele
anastuste eesmärgil.
Riigis on 3 organisatsioonilist
tasandit :
1) vere- või hõimusugulus >
perekond ( kuhu kuulusid omandina ka õigusteta
orjad (st I tasand), isa on
perekonnapea (
versus juht).
Perekond on iga ühiskonna
lähtevormiks. Mehe ja naise
ühendus loob kodukolde ("oikos"), mis on ühiskondliku
elu
algelement, sellele
toetub kogu
ühendav organisatsioon 2)
asundused ehk
külakogukonnad ("kome") > perekonnad (I-d tasandid) ehk pered
ühinesid. Nende "peade" nõukogu ehk
"
kolleegium " on asunduse pea (
versus juht) -
(II tasand). Peade
otsustus on õiguse allikaks
NB!Tinglikult võime rääkida juriidilise isiku "esiisast".
3)
asunduste liit on riik ("polis") > riigipea on
monarh .
Seaduseandjaks oli rahvafoorum, autoritaarse reziimi korral - ainuisik.
Riigipea (või + kaaskond), st "rahva isa(de)" võim riigis ja
asundustes samal alusel (päritolu) mis perekonnas isal.
NB! Riigi all mõistab
Aristoteles nimelt Kreeka linnriiki ehk
polist, kuigi nimelt tema ajal
kujunes
Makedoonia Aleksandri
impeerium - viimane asjaolu aga Aristotelese arusaamasid riigist kui
sellisest ilmselt eriti ei mõjutanud.
Aristotelese järgi kasvas riik seega välja perekonna baasil. Selline
geneesist lähtuv käsitlus on
vastand Platoni staatilisele nägemusele sellest, et riik ja inimene on alati olemas olnud. Aristotelesel ei
lahustu indiviid ja perekond ühiskonnas - nad moodustavad riigi lugupeetava elemendi, mida tuleb
austada ja mille vaba arengut
vooruse poole igati toetada.
21
Aristoteles ei näe riigi ideaali üksnes täiuslikus vormis nagu Platon, vaid selles kuidas ja mil määral
üks või teine
riigivorm riigi aristoteleslikku ideaali realiseerib, tagab. Aristotelese järgi on igal
rahval oma iseloom ja konkreetsed elamistingimused - seega võivad osutuda neile igaühele parimaks täiesti
erinevad riigivormid. Tähtis on üksnes lõpptulem - riigi eesmärgi realiseerimine selle rahva jaoks
kasvõi antud vormis. Riigi eesmärk (põhiülesanne) esineb
universaalsena põhimõtteliselt kõigi
riigivormide jaoks. Mistahes riigivorm, mis lõpptulemina tagabki ideaalse ülesande lahendamise (vt
ülalpool, mis on Aristotelesel ideaaliks!) on ka siis seeläbi parim, hea.
Samas toob Aristoteles juba
ajaloolis -praktilise kogemuse põhjal üldistusena välja 6 põhilist riigivormi,
millest 3 on "õiged" ja 3 "valed" - st õiged ongi ideaaliga hakkama saanud, teised mitte.
A. Õiglased (vooruslikud) riigivormid: 1)
monarhia - monarh on
vooruselt kõigist teistest ühiskonnas peajagu üle, ta on "tark
ja hea isa", kes kutsutud
saatuse poolt teisi valitsema;
2)
aristokraatia - võim
voorusliku vähemuse ehk nn sündinud juhtide käes, kes
kutsutud saatuse poolt valitsema;
3)
vabariik - võimu juures on arukate, vooruslike kodanike enamus. Kui nii on
juhtunud, siis
eeldusel , et nad (see enamus) on ka tõesti võrdväärselt vooruslikud.
B. Ebaõiglased (voorusetud) riigivormid:
1)
türannia -
voorusetu üksikisiku piiramatu võim, kus türanni ei huvita kunagi rahva heaolu,
perekonna ja üksikisikute täiuslikkuse ja vaba arengu poole püüdlemise tagamine, vaid üksnes kõigi
ja kõige allutamine türanni mistahes kõlblusetule soovile;
2)
oligarhia - võim on majandusliku ladviku käes, kes paneb teised kodanikud selle läbi
sõltuvusse - ka oligarhialt ei ole loota midagi paremat kui türannilt;
3)
demokraatia - so väheväärtusliku, madala ehk
voorusetu massi
vägivallavalitsus
(diktatuur), kelle hulgas ei saa kuidagi kehtivusele pääseda
arukuse (mõistuse)
kaine ja
vooruslik hääl, massi ei ohjelda enam miski. Tekitab anarhia.
Riigivormide arenguskeemiks Aristotelese järgi on:
monarhia > pärilik
aristokraatia >
vabariik >
oligarhia >
türannia >
demokraatia> monarhia… Aristoteles (ja mitte ainult tema) piiritleb juba selgelt
kodanikke (
Ateena kodanikud) ning mittekodanikke: kodanike hulka ei kuulu naised, orjad,
välismaalased (võõrad), mehed alla kolmekümne eluaasta ning relvakandmiseks kõlbmatud mehed.
Riigivorme määratleb ta läbi kodanike õiguste ja mahu sisu, just sel alusel vastandab ta nt
demokraatiat aristokraatiale ning monarhiale.
§ 2. RIIGI TEKKE PATRIARHAALSED TEOORIADAristotelese "isavõimu" käsitlus on aluseks
hilisematele patriarhaalsetele teooriatele, mis püüdsid seletada riigi(avaliku)võimu tekke allikat.
Hilisemates patriarhaalsetes teooriates on Aristotelesest lähtudes üsna selge vahetegu riigi oma
põliselanike ehk
kodanike ja
võõraste ehk välismaalaste vahel.
Kodanike ja
võõraste instituudid
arendatakse edasi rooma õiguses vabariigi perioodil. Kodaniku -
civitas Romanus - staatus andis
võrreldes teiste Rooma territooriumil elanud isikutega rea eesõigusi. Täisealised Rooma kodanikud
võtsid osa riigiasjade otsustamisest rahvakoosolekutel ning kasutasid tsiviilõigusest (
ius civile)
tulenevaid õigusi. Teised isikud ei
võtnud osa riigi valitsemisest ning nende õigusliku seisundi
määrasid kindlaks välismaalaste preetori (
praetor peregrinus) poolt kehtestatud
õigusnormid (ius
gentium). Siit kinnistub põhimõte, et kodanikel on ainsatena ka poliitilised õigused - võtta osa õiguse
kehtestamisest ja muutmisest ning kohtumõistmisest.
Võõrastel, vangidest ja orjadest rääkimata, ei
ole külastatavas riigis poliitilisi õigusi, nad naudivad sugukondliku korra aegade tavaõigusest pärit
külaliseõigusi (öömaja, toit, kaitse kolmandate ründe vastu) - eriti seda, et külaline on pereisa kaitse
all. Samas peavad austama
selle maa (riigi)
tavasid, seadusi ning nende rakendamise korda (kehtivat
õigussüsteemi). Kõik järgnevadki patriarhaalsed teooriad jäävad võimu allika ja autoriteedi küsimustes
Aristotelese käsitluse
alustele .
§ 3. RIIGI TEKKE TEOLOOGILISED TEOORIADTegemist ei ole ühe konkreetse teooriaga, vaid see
on
üldistus põhimõtteliselt ühelaadsel alusel teooriate rühma kohta. Põhipostulaat - maapealne riik on
taevariigi peegeldus. Seejuures eksisteeris nn
kahe mõõga teooria:
22
1) riigi põhifunktsioon on
jumala tahte
teostamine maa peal ehk inimeste juhtimine kooskõlas
jumala seadustega (
ilmalik funktsioon);
2) kiriku põhifunktsioon on inimeste ettevalmistamine igaveseks eluks ning nö järelevalve riigi
tegevuse üle selles, et inimeste juhtimine
toimuks monarhi poolt
tõepoolest kooskõlas
jumala seadustega (
kanooniline funktsioon).
Taevariigi valitseja on jumal, maapealses riigipea (monarh st kuningas, vürst jne). Võimutäiuse on
riigipea algselt saanud jumalalt, on tema volinik ning asemik maa peal. Siit ka nõue vastuvaidlematult
kuuletuda monarhile, muidu nö tõstetakse käsi jumala enda vastu. Selle kontseptuaalse lähtealuse
põhjal on tekkinud enamus omaaegseid nn maailmariigi (suurimpeeriumi) ning konkreetsete
impeeriumide laiendamist põhjendanud kosmopoliitilisi teooriaid - aluseks "ainuõige taevaliku tahte"
vägivaldne pealesundimine naaberriikidele ja -rahvastele. Riigi tekke teoloogilisi teooriaid ei tohi
samastada
teokraatlike teooriatega: viimased eitavad üldse ilmaliku võimu olemasolu. Teokraatlike
teooriate kohaselt on kõrgeima riigivõimu allikaks Jumal, tegelik valitseja kas jumalustatakse või
käsitatakse teda Jumala asemikuna maisuses. Sellise (
vaimuliku ) riigi tegelikud seadused põhinevad
usulise pärimuse tõlgendusel ning kõrgeima võimu
kandjaks (tegelikuks valitsejaks) on vaimulikkond
või selle juht (nt islamis: kaliif, sultan, ajatolla;
budismis : dalai-laama; katoliikluses: paavst).
§ 4. RIIGI TEKKE ÜHISKONDLIKU LEPINGU TEOORIADNende teooriate alged on antiikajas,
põhiideestik toetub aga
valgustusaja suurmõtlejate ideedele (Spinoza, Hobbes,
Locke ,
Rousseau ).
Riik on tekkinud kodanike (resp inimeste) ühiskondliku kokkuleppe tulemusena. Riigile (st
kokkuleppele) eelnes ajalooliselt nn ürgvabaduste periood ja üldinedemokraatia, kus inimestele
kuulusid ürgsed vabadused. kõikide sõda kõikide vastu. Ühiskond rajanes kollektiivsel tööl ja
tarbimisel. Eraomandi ning ühiskondlike gruppide
varalise ebavõrdsuse tekkimine viis "kõikide sõja
kõikide vastu" olustikus ühiskonna tervikuna krahhi äärele, mistõttu terve mõistus võitis ning lepiti
kokku riigi loomises. Riigipea (valitseja) sai oma võimu seega algselt rahvalt (NB! Rahvas kõrgema
riigivõimu allikana!). Seega - kui valitseja rikub "lepingut" (kuritarvitab võimu) on rahval õigus sellise
valitseja vastu välja astuda (türann kukutada). Ühiskondliku lepingu teooria põhiseisukohtade
kaasaegsed pooldajad väidavad, et konstitutsioonid (põhiseadused) ongi selliseks lepinguks.
§ 5.
RIIGI TEKKE PSÜHHOLOOGILISED TEOORIAD
Riigi teket
seletatakse inimpsüühika nn erilise omadusega - enamuse vajadusega alluda (nn
kari otsib
juhti). Riik on
eriline organisatsioon (NB!) selleks, et väljapaistvad isiksused saaksid allumisvajaduses
piinlevaid teisi inimesi ehk enamust juhtida ning valitseda. Ajaloos kerkivad sellised
karismaatilised isiksused pinnale, enamus tunneb nad ära (nn kari tunneb juhti) ning tunnustab autoriteedina,
juhina .
Nii tekib juhist ja tema kaaskonnast ning abilistest (k.a. sõjavägi) riigi poliitiline süsteem.
§ 6. RIIGI TEKKE VÄGIVALLATEOORIADPõhisisu - need teooriad püüavad seletada algsete riikide
teket sõjalis-poliitiliste faktoritega, st ühe hõimu alistamisega teise poolt. Kui üks hõim osutus
tugevamaks (ei analüüsi millal ja miks) ja allutas teise, siis pidi ta alistatu ohjamiseks ning korra
tagamiseks spetsiaalse organisatsiooni looma ning ka teiste sõjakate hõimude eest kaitsma nii
ennast kui vallutatut (NB! Sise- ja välisfunktsioon!). Riik
luuakse eeskätt sunniaparaadina alistamiseks
koos sellest tulenevate kõigi seostega riigipea ja riigiorganite süsteemi ülesannete osas. Kuna
vallutamine on tugevama poolt nõrgema allutamine, on seega tegemist loomuliku, looduse enda ürgse
seadusega.
* * *
23
TEEMA 2. PÕHIMÕISTED:
Riigi tekke teooriad: Platoni kontseptsioon riigist, riigi tekke Aristotelese teooria,
patriarhaalsed teooriad, teoloogilised teooriad, ühiskondliku lepingu teooriad,
psühholoogilised teooriad, vägivallateooriad; demokraatia, aristokraatia, monarhia; sise- ning
välisjulgeolek; timokraatia, oligarhia, türannia; riigi organisatsioonilised tasandid; impeerium;
vabariiklus; kodanikud, võõrad (välismaalased); civitas Romanus; ius civile, praetor
peregrinus; selle maa tavad; maapealne riik, taevariik; maailmariik (suurimpeerium);
kosmopoliitilised teooriad; ühiskondlik kokkulepe ehk ühiskondlik leping; kõikide sõda kõikide
vastu; riigipea; rahvas; kõrgema riigivõimu allikas; konstitutsioonid ehk põhiseadused; riik kui
eriline organisatsioon; karismaatiline isiksus; riigi poliitiline süsteem; korra tagamise
spetsiaalne organisatsioon; sunniaparaat; sise- ja välisfunktsioon.
24
TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL
§ 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED
P.1. ALGNE EHK ORIGINAALNE TEKKIMINE (TÜHJA MAA KOLONISEERIMINE)Kaasajal ei ole
see enam võimalik, enam ei ole mida koloniseerida. Selle mõiste sisu ei eelda vastava maa-ala
absoluutset inimtühjust -
piisab formaaljuriidilisest alusest ehk kui ükski riik ei tunnista sellele oma
jurisdiktsiooni laienemist või ei avalda muul alusel pretensioone. Ajaloost näiteid võimalik viiside
kohta:
1)
Ameerikast viidi XIX saj. keskel vabakslastud orjad Aafrika põhjaossa tagasi (nn
Piprakaldale), kus nendega asustatud maa-alal tekkis 1847.a. Libeeria vabariik;
2) esialgselt tegutses mingil tegelikult asustatud maa-alal suurkaubakompanii, kes arendas
oma tegevust tingimusel, et sellel kehtiks avalik kord ja rahu ning esmaste haldusfunktsioonide
täitmine. Sellisel teel tekkinud riikidest on iseloomulikem Kongo riigi rajamine (oli
personaalunioonis Belgia Kuningriigiga), samuti Lõuna-Aafrikas Buuri vabariigid Oranje ja Transvaal (
annekteeriti 1902.a.
Suurbritannia poolt);
3) esimeste riikide teke pärast ürgkogukondliku korra lagunemist
;4) Euroopa rahvusriikide teke.
P. 2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE
Sel juhul tekib riik mõnele teisele riigile kuulunud territooriumil
.1.
Eraldumine emariigist (kaks põhilist võimalust):
9.2.1. rahulikul teel (esineb harva - Norra eraldus 1905.a. Rootsist)
9.2.2. vägivaldsel teel (sõda,
revolutsioon , rahvuslik vabadusvõitlus - iseseisvussõja teel
Suurbritanniast Ameerika
Ühendriigid 1776.a., Türgist Kreeka 1830.a. ning Hollandist Belgia 1831.a.,
Ladina-Ameerika ning Aafrika rahvusriigid endiste koloniaalimpeeriumide territooriumil jne)
.2.
Emariigi lagunemine (
dismembratio): Nt : Austria-Ungarist Austria, Tsehhoslovakkia ning Ungari; Vene keisririigis (pole nö vaieldamatult
klassikaline d. juhtum!)
kadus 1917.a. bolševistliku oktoobripöörde tagajärjel side endiste Vene
impeeriumi osade vahel, lagunenud impeeriumi pinnal tekkisid sõltumatud uued riiklikud ühikud või
samuti sõltumatud võimukoondised: Soome, Eesti, Läti, Leedu, Poola,
Ukraina , VFSNV (algul
pealinnaga Peterburis (Petrogradis), hiljem Moskvas), Armeenia, Gruusia, Aserbaid?aan, Kubanimaa,
Siber, Kaug-Ida, Krimm, Põhja-Vene (pealinn Arhangelsk) Loode-Vene (ajutine valitsus Eesti pinnal),
Valgevene jt.
Liitumine (
diffusio) Liitumine (vastand
dismembratiole) võib toimuda
unitaar - või
liitriigiks (föderatsiooniks).Näited liitriigi
tekkest: USA (1789) ja Saksa keisririigi (1871) teke, NSV Liit (1922), Brasiilias tekkis 1889.a.
revolutsiooni tagajärjel unitaarse monarhia asemele föderatiivne vabariik. Näited unitaarriigi tekkest:
mitmete Apenniini poolsaare riikide liitumine Itaalia unitaarseks kuningriigiks
1859 -1870.
§ 2. RIIKIDE LÕPPEMISE PÕHILIIGID
1.
Faktiline lõppemine:1)
füüsiline hävimine - st riigi maa-ala või elanikkonda võib tabada ülisuure
ulatusega looduskatastroof (nt Maa kokkupõrge komeediga), või hävib kogu elanikkond (sh
kodanikkond)
epideemia tagajärjel (see on teoreetiline alus, praktikas ei ole
esinenud );
2)
äravõitmine (
debellatio) - st teise riigi poolt alistamine sõjalise jõuga (Transvaal ja Oranje võideti ära
Suurbritannia poolt 1902.a.; Gruusia võideti ära NSV Liidu vägede sissetungi tagajärjel 1921.a. jne.);
25
3)
jaotamine - Poola lõplik jaotamine 1795.a. Venemaa, Austria ning Preisimaa vahel;
4)
lagunemine (
dismembratio) - vt ülalpool Austria-Ungari jt lagunemine
2. Juriidiline lõppemine:
1)
liitumine - senised riigid kaovad
subjektidena täielikult (uus
unitaarriik) või kokkusulamine endiste
riikide osas üksnes vaidluste lõppemisega (uus riik on
föderatsioon );
devolutsioon - unitaarriik muutub liitriigiks (vt Brasiilia näide ülalpool)
2)
allaheitmine (
alistumine) - sõltumatu riik oma juriidilises vormis tahteavaldusega kuulutab end
lõppenuks lepingu alusel,
inkorporeerudes teise riiki (nii lõpetasid 1561.a. oma sõltumatuse Vana-
Liivimaa , Saare, Lääne ja Tartu piiskopkonnad ja ordumaad; 1909.a. loobus Korea
keiser oma
riiklikust
suveräänsusest Jaapani kasuks) [NB! Võrdle
inkorporeerumine või
inkorporeerimine - formaalselt
vabatahtlik või ka formaalselt lihtsalt ülemvõimu kehtestamine];
4)
cessio - st üks suveräänne riik lepingu poolena (
tsedent) annab cessio-lepingu alusel
teisele suveräänsele riigile lepingu teise poolena (
tsessionäär) üle selle ühe riigi
suveräänsuse õigused osale tema
senisest maa-alast;
5) 4) varjatud
cessio: a)
ost-müük - Venemaa müüs 1867.a. Alaska poolsaare USA-le;
b)
rent - Jaapan rentis Hiinalt Liaotungi poolsaare (selle "lõi üle" Venemaa), Saksamaa
rentis Hiinalt Kia-Tšao sadama; c)
pant - Rootsi pantis
1803 .a. temale kuuluva
Vismari linna 100-ks aastaks Mecklenburgile, kuid ei saanudki enam linna tagasi;
d)
valitsemiseks saamine - endised Türgi provintsid Bosnia ning Hertsegovina anti 1878.a.
Berliini kongressi otsuse kohaselt Austria-Ungarile "valitsemiseks ja valdamiseks" täieliku
ülemvõimu teostamise õigusega. Austria-Ungari kuulutas 1908.a. aprillis selle ala aga
annekteerituks; e)
tingimisi üleandmine - Küprose saar anti Suurbritanniale
tingimusega , kuid viimane kustutas tingimuse 1923.a. ning kuulutas saare
inkorporeerituks.
§ 3. MANDAAT JA HOOLDUS
Mandaatsüsteem loodi pärast Esimest maailmasõda Rahvasteliidu põhikirja alusel. Süsteem loodi
selleks, et kaasa aidata sõltumatuse saavutamiseks rahvastele, kes Esimese maailmasõja
tulemusena lakkasid allumast neid varem valitsenud riikide suveräänsusele, kuid kes ise ei olnud
võimelised end veel
juhtima tänapäeva maailma keerukas rahvusvahelises olustikus. Arengutaseme
alusel jagati
mandaadid 3 kategooriasse - "A" (Jordaania, Palestiina, Iraak, Süüria, Liibanon), "B"
(Togo, Kamerun, Tanganjika, Ruanda-Burundi),"C" (Mariaani, Karoliini ja Marshalli saared, Uus-
Ginea, Lääne-Samoa, Edela-Aafrika, Nauru saar). Mandaati teostas Rahvasteliidu poolt volitatud riik -
mandataar.
Hooldussüsteem ja eriline Hooldusnõukogu loodi
ÜRO põhikirja alusel. ÜRO põhikirja
kohaselt oli rahvusvahelise hooldussüsteemi ülesandeks:
1) kindlustada rahvusvahelist rahu ja
julgeolekut;
2) soodustada hooldusaluste territooriumide elanikkonna poliitilist, majanduslikku ja
sotsiaalset progressi, progressi hariduse alal ja progressiivset arenemist osavalitsuse või sõltumatuse
suunas... 3)
edendada
inimeste õiguste ja põhivabaduste austamist kõigi jaoks, vahet tegemata
rassi, soo, keele ja usundi järgi ning edendada maailma rahvaste vastastikuse sõltuvuse tunnustamist;
4) kindlustada võrdset
suhtumist organisatsiooni liikmetesse ja nende kodanikesse
sotsiaalsel, majanduslikul ja kaubanduslikul alal, samuti ka võrdset suhtumist nendesse
õigusemõistmise teostamisel...
Hooldussüsteemi läksid üle:
1) mandaatterritooriumid, kes ei olnud veel sõltumatust saavutanud;
26
2) fašistlikku koalitsiooni kuulunud riikidelt Teise maailmasõja tagajärjel äravõetud
territooriumid;
3) territooriumid, mis vabatahtlikult võidi anda hooldussüsteemi riikide poolt, kes nende
valitsemise eest vastutasid.
Hooldus võidi panna:
1) ühele
liikmesriigile
2) riikide grupile
3) 3)
ÜRO-le
* * *
TEEMA 3. PÕHIMÕISTED:
Riikide tekkimise alused: algne ehk originaalne (tühja maa koloniseerimine) ning teisene ehk
sekundaarne (derivatiivne); teisene: eraldumine emariigist, emariigi lagunemine
(dismembratio), liitumine (diffusio); riikide lõppemise põhiliigid: faktiline ning juriidiline;
faktiline lõppemine: füüsiline hävimine, äravõitmine ehk alistamine (debellatio), jaotamine,
lagunemine (dismembratio); juriidiline lõppemine: liitumine, devolutsioon (devolutio),
alistumine, annekteerimine, inkorporeerimine, cessio (varjatud cessio: ost-müük, rent, pant,
valitsemiseks saamine, tingimisi üleandmine): tsedent, tsessionäär; mandaat ning hooldus;
mandataar.
27
TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI ORGANISATSIOON
NING RIIGI PÕHITUNNUSED
§ 1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. ÜHISKONNA
POLIITILINE ORGANISATSIOON NING RIIK KUI ORGANISATSIOON
P.1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. TSIVIILÜHISKONNA
SUB- JA SUPERSTRUKTUURID Et saada süsteemset pilti
ühiskonna ja
riigi vahekorrast, peame kasutama ühelt poolt õigusteaduse
ning õigusteooria, teiselt poolt aga teiste sotsiaalteaduste, eriti
sotsioloogia ning
politoloogia mõisteaparaati nende vastastikuses, üksteist täiendavas toimes. Tuleb hoiatada, et sotsioloogilise
ühiskonnakäsitluse refereerimisega satume paratamatult nende doktriinide mõjusfääri, millega
opereerivad
funktsionaalsed (sotsioloogilised) riigiteooriad (vt teema 1. § 7), mis omakorda on
iseloomulikud
anglo-ameerika õigussüsteemile. Omamoodi on see paratamatu, kuna kaasaegse
sotsioloogia ning funktsionaalsete riigiteooriate arengusse on kaalukaima panuse andnud eriti USA
teadlased.
Klassikaline, nn lääne mõttemalli kohane käsitlus lähtub sellest, et looduskeskkond on üldisem
nähtus, mille
lahutamatu koostisosa allsüsteemina on
sotsiaalne keskkond ehk
ühiskond. Mõisted
ühiskond, riik ja
õigus (
õigusnormid) on
abstraktsioonid. Ühiskond (
versus inimühiskond) on terviklik
sotsiaalne süsteem, mis koosneb organiseerituse ning
interaktsiooni kvalitatiivselt erinevatest
tasanditest. Ühiskond hõlmab mistahes organiseerituse ning interaktsiooni tasandeid
kõiki kokku (sh ka riiklust),
mõistega riik tähistatakse aga
eriti süsteemselt organiseeritud korraldavat tasandit
ühiskonnas.
Interaktsioon psühholoogia ning sotsioloogia mõistena tähendab
teabevahetuse käigus
suhtlevate isikute vahel asetleidvat vastastikust mõjutamist.
Mõjutamine võib olla
vahetu või
vahendatud.
Sotsiaalset interaktsiooni on mõnede autorite poolt mõistetud kui kõigi mõeldavate
mõjude ühtepõimumist mingi kestva protsessi keskmes.
Kaasaegne ühiskond on pika arengu vältel saavutanud teatud üldise struktureerituse, kus igal
struktuurielemendil on oma
kindel roll,
teisi mõjutav faktor. Seos on vastastikune - antud faktorina
esinev struktuurielement saab teistelt ka ise vastumõjutusi. Need mõjutused ja mõjutamine
alluvad teatud
objektiivsetele seaduspärasustele, seda nii
geneesi kui ka
olevikus toimivate vastastikuste
seoste osas.
Ühiskonna suhtes on spetsiifilist aspekti avavaks
liigimõisteks ühiskonna poliitiline
struktuur. Ühiskonna poliitilise struktuuri suhtes veelgi kitsam liigimõiste on omakorda riik kui
organisatsioon.
Nii riik organisatsioonina kui ka õigus on
sotsiaalse kontrolli vahend ja vorm inimeste (nii
indiviidide kui
ka tervete
sotsiaalsete gruppide, samuti ka riigi organisatsiooni
institutsioonide) nn
normitud ehk
prognoositava käitumise saavutamiseks kogu inimühiskonna või antud riigi ühiskonna üldistes
huvides. Kui sotsioloogiat huvitab
sotsiaalne olemine üldse,
sotsiaalsed struktuurid ning institutsioonid
ja nendevaheline
interaktsioon, samuti selle interaktsiooni
seaduspärasused ja tagajärjed, siis
õigusteadust huvitab eriti sotsiaalse interaktsiooni see aspekt, mis on seotud üksikisikute ja
sotsiaalsete gruppide spetsiifilisel viisil reguleeritud,
õigusega normitud käitumisega ning selle
normitud käitumise prognoosimise ja järelmitega. Riik kui
eriline organisatsioon ei sekku ühiskondlike
suhete reguleerimisse mitte igal
interaktsiooni tasandil ja mitte
totaalselt, kõikehõlmavalt. Esmajoones
sekkub ta siis, kui on vaja reguleerida
üldise ehk
avaliku huvi ning
isikliku ehk
erahuvi vastastikuseid
seoseid ning ratsionaalset tasakaalustatust. Paljud sotsiaalsed protsessid toimivad ka ilma
õigusnormide regulatsioonita ning seejuures kas
moraali- ning
tavanormide toimel või
isereguleeruvate protsessidena. Samuti on uurimise objektiks riik kui
organisatsioon ja selle tegevus,
28
mis spetsiifilisel viisil ja vormis suunab normitud käitumist ja ühiskondliku elu protsesse, samas aga ka
ise sellele suunamisele (regulatsioonile) allub.
Kaasaegses sotsioloogias on levinud
ühiskonna poliitilise struktuuri teaduslikul kirjeldamisel tema
käsitlemine nn
sub- ja superstruktuuridena [lektori õppeskeem].
Ühiskonna
substruktuuri käsitletakse sotsioloogias kui fundamentaalset tasandit, mis hõlmab
tootmise ja
taastootmise domineeriva viisi ühiskonnas.
Tootmissuhetes on võtmeküsimuseks, kellega
ühiskonnas on tegemist - kas
omanike (vabade ettevõtjate) kui ettevõtlusele orienteeritud indiviidide
või
palgatöötajatega kui indiviididega, kes on orienteeritud oma tööjõu müümisele.
Teisisõnu - kes
kellena on ühiskonnas
esindatud tootmissuhetes, milline on isiku
sotsiaalne staatus. Seejuures ei ole
tegemist indiviidi
samastumisega (
identifikatsiooniga) vastavasse staatusse kui
rolli, vaid reaalse ehk
objektiivse staatusega (nö kas ongi omanik või ongi palgatöötaja). Sellel tasandil küpsevad ja toimivad
süvaprotsessid, mis lõppkokkuvõttes mõjutavad paratamatult ühiskonna arengut.
Superstruktuure käsitletakse sotsioloogias kui
sotsiaalse interaktsiooni kõrgemat, komplitseeritumat
tasandit, kus põimuvad nii individuaalne kui ka grupitasand kogu lõpmatus seosterikkuses.
Superstruktuur hõlmab seejuures nii nö sotsiaalselt lõdvemalt (vabamalt, vähemreglementeeritult)
korraldatud keskkonna ehk
tsiviilühiskonna kui ka ühiskonna eriti selgepiiriliselt ja süsteemselt
organiseeritud kõrgeimat kaasaegset tasandit -
riiki kui organisatsiooni. Superstruktuuri tasandil
toimub kõige aktiivsem nii üksikisikute kui ka kogu ühiskonna arengu mõjutamine soovitud suunas,
kusjuures riik on spetsiifiline organisatsioon eriti just selleks mõjutamistegevuseks. Superstruktuur
jaguneb seega kaheks tasandiks -
tsiviilühiskonnaks ja
riigi süsteemiks ehk
riigi mehhanismiks.
Tsiviilühiskond ühiskonna superstruktuuri tasandina on üksikisiku (indiviidi) interaktsiooni tasand
ühiskonna
sotsiaalses ja poliitilises süsteemis. See on tema nn igapäevase elamise ehk
olmetasand,
eksistentsi igapäevatasand. Seega - üksikisik ja perekond sotsiaalse ja poliitilise kommunikatsiooni
ning sotsiaalse eneseteostuse tasandil. Sellel tasandil realiseerub suurim osa inimese kolmest
tegevuse põhiliigist -
tööst, õppimisest ja
mängust. Antud tasand hõlmab selliseid sotsiaal
poliitilisi
institutsioone nagu
massimeedia , p
oliitilised parteid (erakonnad),
huvigrupid ,
haridussüsteem,
usuühingud usutunnistuste kaupa ja
isikute vabatahtlikud ühendused [lektori õppeskeem].
Tsiviilühiskonna tasandil konstitueerub nähtusena
poliitiline kultuur kui avalikus elus toimiv
sotsiaalsete hoiakute ja veendumuste ning üldtunnustatud käitumisreeglite süsteem, mille kaudu
realiseeritakse oma grupihuvisid.
Superstruktuuride kõrgeim, organiseerituim tasand on riigi süsteem ehk riigi mehhanism ,
asetsedes ühiskonna poliitilises süsteemis kõigi teiste tasandite tipus . Selle tasandi käsitlused
nii õigusteaduses ja õigusteoorias kui ka sotsioloogias ning politoloogias langevad koolkondade
erinevustele vaatamata põhilises enam-vähem kokku ning riigi süsteemi analüüsime järgnevalt
õigusteaduse ja õigusteooria lähtealustelt.
P.2. RIIK KUI ORGANISATSIOON, TEMA PÕHITUNNUSED NING RIIGI SUVERÄÄNSUSE
TAGAMISE ELEMENDID Kaasaegne riik on diferentseeritud
organisatsioon. Organisatsioon tähendab sisemiselt süsteemset ja
struktureeritult korrastatud ühikut sihipäraseks tegutsemiseks. Riigil on:
1) kõik tüüpilise organisatsiooni tunnused;
2) võime moodustada teiste võrdväärsete subjektidega (resp riikidega) rahvusvahelisi
ühendusi (näit ÜRO; NATO; EU; EC; WEU; EFTA), samuti teatud juhtudel sanktsioneerida
siseriiklike subjektide ühenduste loomist (näit AER - Assembly of European Regions;
CLRAE - Standing Conference of
Local and Regional Authorities of
Europe ).
29
Põhimõtteliselt antiikajast alates kuni klassikaliste normativistide doktriinideni on peetud riigile
omaseks kolme põhitunnust:
1)
territoorium ehk
maa-ala,
2)
rahvas (
elanikkond),
3) ning
avaliku võimu organisatsioon.
Erialakirjanduses on eriti viimastel aastakümnetel esitatud veel neljas riigi põhitunnus: tegelik võime
olla täies
mahus rahvusvahelise suhtlemise, st rahvusvahelise õiguse subjektiks.
Seejuures riigi
tõeliselt suveräänsest iseolemisest võime rääkida, kui on tagatud
riigi suveräänsuse ehk riigi tegeliku iseolemise neli elementi ehk põhitingimust (vt Truuväli - § 5, lk 32).
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM
Riigi territoorium on
maakera pinna osa, selle all olev
maapõu ning selle kohal olev
õhuruum, aga
samuti
riigi akvatoorium koos selle all asuva
kontinentaalselfiga, mis kuulub rahvusvahelise õiguse
kohaselt tunnustatud riigi ülemvõimu (
jurisdiktsiooni) alla. Jurisdiktsiooni ulatust ruumis piiritleb
riigipiir. Normativistliku doktriini kohaselt on riigi territoorium riigipiiriga piiritletud ala, mille ulatuses riik ise
lahendab rahvusvahelise õigusega tema siseriiklikku kompetentsi antud
küsimusi (
kompetentsi piir).
Riigipiir on tähistus, millega nii dokumentaalselt (ofitsiaalne kaart, piirilepingud) kui ka looduses
märgitakse riigi territoriaalse ülemvõimu kehtivuse reaalne ulatus ruumis. Riigipiiride tähistamise
aluseks on:
1) looduslike pinnavormide poolt determineeritud piirid (nt kontinendi maismaaosa lõpp vastu
merede või ookeanide rannajoont; jõgede ning
järvede rannajoon või telgjoon mõlemast kaldast; mäe
või mäeaheliku tipud) - neid nimetatakse
teoorias loomulikud piirid;
2) inimese poolt rajatud märgistused ehk tähised looduses (sihid, sillutatud piiriribad,
kraavid, kupitsad, tarad, valtad, lõigud elektrooniliste andurite vahel jne) - neid
nimetatakse teoorias
kunstlikud piirid.
Kui riigipiiri sees mingil osal ei kehti selle riigi jurisdiktsioon, on antud riik oma jurisdiktsiooni
teostamisel takistatud, nt teise riigi poolt, kes on tema maa-alast ühe osa
annekteerinud.
Antud riigi
tinglikuks territooriumiks loetakse nt:
-
antud riigi
registrisse kantud õhu- ja kosmosesõidukid ;
-
avamere põhja pandud ning avameres antud riigile kuuluvad rajatised ;
-
tema sõja- ning kaubalaevad ja sõja- ning tsiviillennukid väljaspool antud riigi
piire .
Antud riigi jurisdiktsiooni alla ei kuulu:
a) teiste riikide
välisesindused (
saatkonnad ja
konsulaaresindused) ning
nendega võrdsustatud esindused - neil on
diplomaatiline immuniteet
(välisesindustega võrdsustatud võivad olla näiteks
väliskaubandusesindused, rahvusvahelised missioonid, teatud juhtudel
isegi mõned rahvusvahelised investitsioonipangad ning nende töötajad);
b) teiste riikide
sõjaväebaasid (nt USA Guantanamo baas Kuubal);
c) teiste riikide sõjalaevad antud riigi territoriaalvetes ja sadamates (nt kui
nad on visiidil; nende omavoliline tulek antud riigi territoriaalvetesse on
käsitatav agressiooniaktina);
d) teiste riikide sõjaõhusõidukid antud riigi õhuruumis tema territooriumi
kohal (nt kui nad kasutavad ülelennuluba määratud õhukoridoris; nende
omavoliline sisenemine antud riigi õhuruumi on taas käsitatav
agressiooniaktina);
e) teised teatud õigusliku re?iimiga alad nii ajalooliselt (nt
settlement; konsulaarjurisdiktsioon) kui ka kaasajal.
30
Sõltumata sellest, kas
riikliku korralduse vormi osas on kaasajal tegemist
unitaarse ehk ühtse või
föderatiivse ehk liitriigiga, jaotatakse riigi territoorium avaliku võimu
hajutatud teostamiseks kohtadel n
haldusjaotuse üksusteks, millised moodustavad riigi piires
seostatud hierarhilise süsteemi.
§ 3. RAHVAS
Rahvas on inimeste kogum, mille üle kehtib selle riigi võim (jurisdiktsioon), mille territooriumil nad
alaliselt või
ajutiselt elavad või viibivad.
Kaasaegseid riike määratletakse sõltumata tekkimise alusest ning riigi vormist kui
rahvusriike.
Rahvusriigi põhimõte tuleneb rahvusvaheliselt üldtunnustatud alusest -
rahvaste enesemääramise
õigusest. Rahvusvaheliselt on üldtunnustatud printsiip, mille kohaselt üks kindel rahvus saab ennast
määrata (st jõuda
suveräänse omariikliku olemiseni) konkreetsel territooriumil maailmas vaid üks kord.
P.1. MÕISTE RAHVAS ERINEVAID TÄHENDUSI Mõistel
rahvas on
kahesugune põhitähendus:
etnograafiline (erinevaid
aspekte avavad sisus mõisted
rahvas ning
rahvus);
poliitiline (peamiselt kasutatakse mõistet
rahvas).
Etnograafilise tähenduse aluseks peetakse
veresugulust koos
vaimse ühtekuuluvusega,
samastamisega antud rahvuse hulka. Veresugulus esineb siin laiemas tähenduses, kui otsene
sugulus lähedases ülenevas, alanevas või külgnevas liinis - kogu antud rahvus on seotud mingis ajas
tagasi ühise esivanemate kogumiga. Vaimse ühtekuuluvuse klassikalisteks põhialusteks loetakse
rahvuskeelt ning
spetsiifilist kultuuri, ka
domineeriv usk võib mängida väga olulist rolli.
Etnograafilise aluse põhjal liigitatakse konkreetse rahvusriigi rahvas
põhirahvuseks ning
minoriteetideks ehk
rahvusvähemusteks.
Minoriteetideks peetakse
teisi rahvusgruppe, kes elavad
antud riigis
eponüümse (st riigile nime andva) rahvuse kõrval ning erinevad eponüümsest
põhirahvusest keele, usu, kultuuri, rahvusliku kuuluvuse ning muude tunnuste alusel. On leitud, et
minoriteedid võivad seejuures elada:
1) kompaktsemalt riigi äärealadel (piirialadel);
2) kompaktsemalt saarekestena (kooslustena) sisemaal;
3) üksikult või perekonniti või suguseltsidena hajusalt üle kogu riigi territooriumi.
Minoriteete on omakorda püütud liigitada
rahvusvähemusteks ning
vähemusrahvusteks.
Rahvusvähemust on käsitatud kooslusena, kes elab riigi piirialadel ning kelle keel, kombestik ja
rahvuslikud sümpaatiad on orienteeritud piiritagusele naaberriigile, kus elabki tema põhirahvus
(emarahvus), nt lätlased Eesti-Läti riigipiiri läheduses Eesti alal ning eestlased analoogiliselt Läti alal.
Naaberriigi põhirahvus (emarahvus) on sel juhul rahvusvähemuse veresuguluslik, keeleline ning
kultuuriline tugiala. Naaberriigi eponüümne põhirahvus on seega ka rahvus, kes on vastaval
territooriumil ajaloos enese määranud, st oma suveräänse rahvusriikluseni jõudnud.
Vähemusrahvust on käsitatud kooslusena, kes võib elada kompaktsemalt sisemaal või hajusalt üle
kogu riigi ning keda ühendab oma kordumatu keel ja kultuur, kuid kellel ei ole ühegi teise riigi
territooriumil eponüümsest põhirahvusest tuge, st selle rahvuse esindajad ei ole mingil ajaloolis-
poliitilisel põhjusel kusagil suveräänse omariikluseni jõudnud. Selline vähemusrahvus võib elada kas
ainult ühes või ka mitmes rahvusriigis. Tuleb märkida, et rahvusvahelisel tasandil ei ole
rahvusvähemuse (
minoriteedi) mõiste ning selle eritunnused kõrgeimal tasemel veel lõplikult
ametlikku määratlust leidnud. ÜRO ühele allkomiteele esitatud aruandes leidub ilmselt üks
tänapäevasemaid määratlusi:
rahvusvähemus on grupp inimesi, kelle arv on väiksem riigi elanikkonna
enamusest. Selle definitsiooni põhjal võib leida rahvusvähemuse järgmised tunnused (Uibopuu, 77.):
1) arvuline vähemus,
2) mittedomineeriv positsioon ühiskonnas,
3) kodakondsus,
4) etniline, usuline või keeleline eripära, võrreldes elanikonna enamusega,
5) solidaarsustunne .
31
Salzburgi Ülikooli professor H.-J.Uibopuu osundab lisaks (op.cit.), et sisus lähedane määratlus on
esitatud soovitusena Parlamentaarse Assamblee resolutsiooni nr 1201 lisaprotokollis enne 1993.a.
sügisel toimunud Euroopa Nõukogu Viini tippkohtumist: rahvusvähemus tähendab gruppi inimesi, kes:
1) elavad alaliselt teatud riigi territooriumil ja on selle riigi kodanikud (NB! taas
kodakondsus!),
2) omavad kauaaegseid
kindlaid sidemeid selle riigiga,
3) omavad kindlaid etnilisi, kultuurilisi, usulisi või keelelisi erisusi võrreldes põhirahvusega,
4) on küllalt representatiivsed, olgugi et neid on arvuliselt vähem kui selle riigi või piirkonna
elanike enamus,
5) on motiveeritud soovist säilitada oma ühist identiteeti, sh kultuuri, traditsioone, usku ja
keelt.
Poliitilise tähenduse kohaselt on
rahvas antud riigi kogu elanikkond, kes kuulub selle riigi juurde (elab
püsivalt selle riigi territooriumil). Rahvas (elanikkond) on liigitatakse poliitilise tähenduse alusel:
1) riigi
kodanikud ehk
kodakondsed; 2)
välismaalased ehk
apatriidid - jaotatakse omakorda:
a) välismaalased - teiste
riikide kodanikud:
- diplomaatilise immuniteediga isikud, -
diplomaatilise immuniteedita isikud;
b)
kodakondsuseta isikud (pole ühegi riigi
kodakondsust).
P.2. KODAKONDSUS Kodakondsus on püsiv õiguslik seos isiku ja riigi vahel, mis annab kodanikule rea õigusi, pannes talle
ka samaaegselt teatud kohustused antud rahvusriigi vastu. Vaid kodakondsus annab näiteks
rahvusvaheliselt tunnustatud
poliitilise õiguse valida parlamenti ning osaleda referendumil. Samuti
võib üksnes kodanikel olla nt sõjaväeteenistuse kohustus. Rahva õigusliku re?iimi
kindlaksmääramine, k.a. kodakondsuse alused, kuulub
riigi suveräänsete õiguste hulka.
Diplomaatilise immuniteediga isikute funktsiooniks on esindada kodumaad välisesinduse
asukohariigis, välisesindusega võrdsustatud esinduse funktsiooniks aga esindada näiteks vastavat
rahvusvahelist organisatsiooni. Seetõttu ei ole neil esindajatel asukohariigis poliitilisi põhiõigusi (nt
valida parlamenti või osaleda muul viisil asukohariigi poliitilise süsteemi kujundamisel). Immuniteet
tagab samas neile eriprivileegid - nt asukohariigi politsei ei tohi peatada diplomaadi vastavalt
tähistatud autot või diplomaati arreteerida.
Teiste riikide diplomaatilise immuniteedita
kodanikud (nt turistid, ajutise või alalise
elamis - ja/või
tööloaga isikud) ei oma asukohariigis poliitilisi põhiõigusi (samuti nt valida parlamenti või osaleda muul
viisil asukohariigi poliitilise süsteemi kujundamisel), kuid alluvad asukohariigi jurisdiktsioonile. Nn
topeltkodakondsuse juhul on isikul kõik poliitilised
põhiõigused riikides, mille kodanik ta on;
jurisdiktsioonile allutakse aga igas asukohariigis.
Ka ühegi riigi kodakondsuseta isikutel on põhimõtteliselt sama staatus nagu välismaalastel, kuid
sõltub konkreetse riigi põhiseadusest ja
seadustest , kas neil on piiratud poliitilisi õigusi (nt õigus valida
kohaliku omavalitsuse esinduskogu).
Kodakondsus tekib erilise püsiva õigusliku seosena isiku ja riigi vahel kas
juriidilise fakti (
sünd) või
õigusliku akti (
kodakondsusesse vastuvõtmine ehk
naturalisatsioon). Sünniga
saab (kodakondsuse
saamise põhialus) isik kodakondsuse oma vanematelt järgmiste printsiipide alusel:
1) lähtudes vanemate või ühe vanema kodakondsusest - st
ius sanguinis ehk vereõiguse ehk
põlvnemise printsiip, arvestamata seda, kas laps sündis kodu- või välismaa pinnal;
2) sünnikoha riigi järgi - st
ius soli, kusjuures laps saab sünnikoha riigi kodakondsuse sõltumata
vanemate või ühe vanema kodakondsusest;
3) segapõhimõttel - st antud riigi kodanikeks loetakse:
a) riigi kodanike lapsed sõltumata sünnikohast või
b) välismaalaste või kodakondsuseta isikute lapsed, kes sündisid antud riigis.
32
Naturalisatsiooni korras (naturalisatsiooni tuleks käsitada
kodakondsuse saamise erialusena)
saadakse kodakondsus kooskõlas antud riigis kehtiva protseduurimenetlusega põhiliselt kolmel
alusel: 1) kodakondsuse
taotleja abiellumisel antud riigi kodanikuga;
2) kodakondsuse taotleja
lapsendamisel antud riigi kodaniku poolt;3) antud riigi kodakondsust
taotleva isiku vormikohase
taotluse (avalduse) põhjal antud riigis kehtivatel muudel
naturalisatsiooni alusel (nt Eesti kodakondsus võidakse anda
eriliste teenete eest riigile (naturalisatsiooni spetsiifiline alus kodakondsuse seaduses).
Kodakondsuse muutmise alused reguleeritakse siseriikliku õigusega ja on praktikas riigiti
mitmekesised. Uue riigi tekkimisel määratletakse kodakondsusesse kuuluvate isikute ring tavaliselt
põhiseaduse (
konstitutsiooni ) alusel eriseadusega.
Kodakondsusest lahkumine ning nn
topeltkodakondsuse võimalus on reguleeritud tavaliselt siseriikliku
õigusega, mida võivad täiendada
lepingud teiste riikidega. Kodakondsus võidakse siseriiklikus
õiguses sätestatud alustel ka
ära võtta, samuti nähakse ette juhud mil kodanik soovib
ise loobuda kodakondsusest. Kodakondsuse eriinstituutideks on:
aukodanik - selleks võidakse võtta riigi ees erilisi teeneid omavaid isikuid;
reintegratsioon - st lihtsustatud korras antud riigi kodakondsuse taastamine
opteerimine - st õigusega reguleeritud võimalus valida kodakondsust.
Opteerimist kasutatakse tavaliselt vajadusel topeltkodakondsuse juhtude lahendamiseks, kuid on ka
erijuhtusid: Tartu rahulepingu kohaselt anti senistele Vene riigi alal elunevatele etnilistele eestlastele
võimalus kadunud riigi kodakondsuse asemel valida kas Eesti Demokraatlise Vabariigi või Vene
SFNV kodakondsus.
Kodakondsuseta isikute hulka tuleb liigitada kaasajal väike hulk nn "maailmakodanikke"
(
kosmopoliidid) -
maailma-riikkondsuse ehk
universaalse riikkondsuse ehk rahvusvahelise
indigenaadi
idee kandjaid. See idee ei ole leidnud laia kõlapinda, sest valdav on
suveräänsete rahvusriikide kui
rahvusvahelise õiguse subjektide idee.
§ 4. AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON Avalik võim on suveräänse riigi õigus ja võime teostada takistamatult oma vabalt moodustatud
riigiorganite süsteemi abil seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu. Avalik võim ning selle
teostamine on riigi kolmanda põhitunnuse
sisuline aspekt. Avalik võim baseerub riigi autoriteedil ning
riiklikul sunnil (
ultima ratio printsiip).
Avaliku võimu organisatsiooniks on
riigi süsteem. See on riigi kolmanda põhitunnuse
vormi aspekt.
Riigi süsteemi (veel ka:
riigi poliitiline mehhanism;
riigi poliitiline süsteem) moodustavad
riigiaparaat (st
riigi süsteemi primaarsed elemendid) ning nn
teised organisatsioonid (st
riigi süsteemi
sekundaarsed elemendid).
Primaarsed ning
sekundaarsed elemendid struktureeruvad kas kollegiaalseteks või ainuisikulisteks
institutsioonideks (organiteks). Institutsioonideks võivad olla veel
asutused ning
organisatsioonid (sh
korporatiivsed organisatsoonid).
Riigiaparaadi (veel ka:
riigiorganite süsteemi)
moodustavad
kokku
kõik
võimude lahususe printsiibi alusel lahutatud ning tasakaalustatud
riigiorganid (
rahvast käsitletakse õigusteoorias
sui generis
organina väga spetsiifilises ja kindlas tähenduses ning üksnes teatud juhtudel - nimelt
riigivõimu
kõrgeima kandjana avalikõigusliku subjekti tähenduses).
Riigiaparaat (riigiorganid;
primaarsed elemendid) on:
1)
seadusandliku riigivõimu organid (
parlament );
2)
riigipea: valdavalt
täidesaatva riigivõimu organ - (reeglina ainuisikuline institutsioon: vabariigis -
president ; dualistlikus monarhias - nt
kuningas) - teatud juhtudel on riigipeal seadusejõuga
legislatiivfunktsioon (
dekreediõigus);
33
3)
täidesaatva riigivõimu organ - valitsus (
kollegiaalne institutsioon, temale subordineeritud
hierarhilises
keskorganite ning
regionaalsete ja
lokaalsete struktuuride süsteemis võib olla nii
kollegiaalseid kui ka ainuisikulisi);
4)
justiitsorganid.
Teised organisatsioonid (
sekundaarsed elemendid) on:
1) I rühm - kohalikud omavalitsused; riigikaitselised organisatsioonid; kultuurautonoomia;
kutsealade omavalitsused;
2) II rühm - poliitilised organisatsioonid;
4) III rühm - muud organisatsioonid (tulunduslikud ja mittetulunduslikud).
Riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid ja nende
staatus on konstitueeritud riigi
põhiseaduslikes aktides ja teistes õigusnormides (-aktides) - lühidalt
riigi kehtivas õiguses. Staatuse
sätestamisel reguleeritakse riigi süsteemi elementide
juriidiline laad,
pädevus ning
struktuur.
Juriidiline laad näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) suhet rahvaga ning kuhu see element
paigutub riigi süsteemis, viimasest tulenevalt ka elementide omavahelisi suhteid ja seoseid ning
teostatava võimu iseloomu ja mahtu.
Pädevus sisaldab:
1) ülesanded (funktsiooni),
2) õigused,
3) kohustused,
4) vastutuse.
Funktsioon näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) põhiülesannet, milleks teda on vaja, mis
eesmärgil ta tegutseb.
Struktuur näitab, kuidas ja millise põhimõtte kohaselt on üles ehitatud vastava institutsiooni
siseorganisatsioon.
Institutsioonid on
abstraktsioon, iseenesest ilma inimeste tegevuseta nad
toimima ei hakka.
Üldistusena ütleme, et riigi süsteemi tervikuna, aga samuti iga institutsiooni eraldi teenindab või töötab
tema
koosseisus nn
avaliku teenistuse korpus ehk
avalikud teenistujad (eraorganisatsioonide
teenistuses olevad isikud liigitatakse vastavalt nn
erateenistujate korpuseks ehk
erateenistujateks).
Sarnaselt institutsiooniga on ka igal avalikul teenistujal oma
spetsiifiline juriidiline laad ning
pädevus.
Korporatiivseks organisatsiooniks nimetatakse kindla süsteemse sisekorraldusega ning ideoloogiaga
organisatsiooni kindla eesmärgi teostamiseks.
NB! Poliitiliste organisatsioonide -
poliitilised erakonnad (
parteid) ning
ühendused (nt valimisliit) -
ideoloogia baseerub poliitilisele alusele; muude organisatsioonide ideoloogia võib baseeruda ka mingil
muul alusel (nt maailmavaatelisel - usuorganisatsioonid) või ühendab nende liikmeid ühine elukutse
(nt kutseühingud) või huviala (nt jahimeeste seltsid).
Korporatiivse organisatsiooni põhitunnused on:
1) kindel liikmeskond;
2) oma statuudiakt (
põhikiri );
3) oma autonoomsed juhtimisstruktuurid;
4) oma
kassa (
fiscus).
Korporatiivsed on veel näiteks seisuslikud ehk aadliorganisatsioonid. Teoreetilisi vaidlusi on
põhjustanud küsimus kas ka riiki ja kohalikke omavalitsusi pidada põhimõtteliselt korporatiivseks
organisatsiooniks - juhiks tähelepanu, et prof.A.-T.
Kliimann kasutab riigi iseloomustamiseks sellisel
juhul
korporatiivse ühiku mõistet.
34
§ 5. RIIGI SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE NELI ELEMENTIRiigi
suveräänsuse tagamise neli elementi
prof. E.-J.Truuväli järgi on:
1)
antud riigi piires ühtne avaliku võimu organisatsioon: klassikalise võimude lahususe
teooria kohaselt
seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim (need kolm võimu ei välista lisaks veel
kogukondlikku isekorraldavat initsiatiivi oma haldusüksuse elu korraldamisel põhiseaduse ja seaduse
alusel ehk
kohaliku omavalitsuse detsentralistlikku ning autonoomset (piiratud pädevusega ) võimu;
2)
riigi piires ühtne õigussüsteem (õ
igussüsteem +
legislatiivinstitutsioonid =
õiguskord) –
koosneb:
a)
õigusnormidest (siseriikliku õiguse normid),
b)
rahvusvahelise õiguse normidest, tavadest ja põhiprintsiipidest,
c)
kohtupraktikast (mitte kõikjal);
4)
riigiametnikud (nn riigiteenistujate korpus) ja erilised institutsioonid - viimasteks on:
a)
armee ehk
sõjavägi + maakaitse tüüpi organisatsioonid;
b)
avaliku korra ning
sisekaitseformeeringud;
c)
kodanikukaitse- ja
päästeteenistused või -talitused;
d)
riigi
karistus - ehk
pönitentsiaarasutused (kaasajal demokraatlikes riikides
pigem
kriminaalteraapia korrektsiooniasutused).
4)
riigikassa ehk fiscus - sisu:
a)
maksud (
riigi- ja kohaliku omavalitsuse ehk
kohalikud maksud);
b)
eelarve (
tulud ja
kulud);
c)
rahvusliku
valuuta emiteerimine ja selle ringluse kontroll (kaasajal tagab enamasti
riigi- või emissioonipank).
§ 6. RAHVAS, RIIGI SÜSTEEM NING ÜKSIKISIK ÜHISKONNA POLIITILISES
ORGANISATSIOONIS
Riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid on samas ka
ühiskonna poliitilise
organisatsiooni elementideks.
Rahva,
riigi süsteemi (nii primaarsed kui ka sekundaarsed elemendid)
ja
üksikisiku ning
riigi poliitilise organisatsiooni vahekorra puhul on põhiküsimus
poliitilises
ülesehituses ning
esindatuses võimu teostamisel.
P. 1. POLIITILINE ÜLESEHITUS (OSALEMINE POLIITILISES PROTSESSIS)
Poliitilise ülesehituse all tuleb mõista kõige erinevamate huvigruppide huvide realiseerimist
ühiskonna
poliitilise süsteemi ja
riigi süsteemi institutsioonide kaudu,
poliitika kujundamises osalemist ja selle
viise ning vorme. Poliitika mõiste tuleneb
kreekakeelsest algupärandist:
politike - linna-
resp linnriigi
(
polis) juhtimise
kunst ; veel ka:- riigiasjad.
Kõige lihtsustatumalt on poliitika määratletav kellegi poolt oma eesmärkide saavutamisena
(realiseerimisena) avaliku võimu kaudu. Poliitikaga tegelemist võib määratleda
valikute tegemisena
alternatiivsete tegutsemisvõimaluste hulgast üldistes või grupihuvides. Alternatiivid tulenevad nii
erinevatest (grupi)huvidest kui ka objektiivselt ühiskonnas lahendamist vajavatest probleemidest
seostatult nende lahendamise võimalustega. Huvid fikseeritakse reeglina vastavas programmis või
platvormis või poliitiliste jõudude kokkulepetes.
P. 2. RAHVA, RIIGI SÜSTEEMI SEKUNDAARSETE ELEMENTIDE NING ÜKSIKISIKU
ESINDATUSEST ÜHISKONNA POLIITILISES ORGANISATSIOONIS JA RIIGI SÜSTEEMIS Rahvas osaleb
ühiskonna poliitilises organisatsioonis otseselt aktiivse elemendina (p.1, 2 ja 4 juhul:
toimib
kõrgeima riigivõimuorganina) põhimõtteliselt järgmistel juhtudel:
1)
parlamendi (ja kohalike omavalitsuste esinduskogude, kui see
riigiorganite süsteemis konstitueeritud), ka
riigipea valimise kaudu, kui riigipea valitakse otse (
üleriigiline tasand);
2)rahvahääletuse (referendumi) ning rahvaküsitluse kaudu (
üleriigiline tasand);
3) omavalitsusüksuse elanike hääletuse ning elanike küsitluse kaudu (
kohalik tasand)
35
4) põhiseaduse
kehtestamise ja muutmise või seaduseelnõude nn rahvaalgatamise kaudu
(
üleriigiline tasand);
5) seaduste või teiste õigusaktide eelnõude arutelude kaudu, kui need pannakse
rahvaarutelule (
üleriigiline tasand)
6) omavalitsusüksuse esinduskogu õigusaktide algatusõiguse kaudu (
kohalik tasand);
7) omavalitsusüksuse esindus- ning täitevorganite õigusaktide eelnõude arutelude kaudu, kui
need pannakse
kohalikule avalikule arutelule (
kohalik tasand);
8)
petitsiooni esitamise kaudu riigi- või kohaliku omavalitsuse organile (
üleriigiline või
kohalik tasand).
Erandjuhtudena tuleb käsitada lisaks veel rahva selliseid otsese osavõtu vorme nagu:
1)
revolutsioon, ülestõus (nt Suur Prantsuse revolutsioon) - aktiivne erandliku
sekkumise vorm;
2)
kodanikuallumatus (vrdl Indias Mahatma Gandhi algatatud vastav liikumine Inglise
koloniaalre?iimi vastu) - passiivse erandliku sekkumise vorm.
Rahva poliitiliselt aktiivsel osal on ühiskonna ning riigi ees seisvate probleemide lahendamise
missioonitunde teostamiseks võimalik tegutseda kas:
1) individuaalselt või
2)
organiseeritult.
Kuna individuaalne tegevus on tavaliselt väheefektiivne, siis kasutatakse reeglina organiseeritud
vorme:
poliitilisi parteisid (
erakondi) või
poliitilisi liikumisi ja
ühendusi. Kuid ühel või teisel viisil on
võimalus saada ise primaarsete elementide kaudu aktiivmõjutajaks. Rahva poliitiliselt aktiivne osa võib
aga jääda ka kaudseks mõjutajaks
partei laiemas toetajaskonnas (alalises või ajutises) või leitakse
võimalus osaleda nn
lobby tegevuses.
Miks üksnes poliitiliselt aktiivne osa rahvast?
Kõik ei ole kunagi aktiivsed - N.Liidus ja teistes
sotsialismileeri riikides tuntud "99,99(9)%" osavõttu valimistest ja poolthääletamisel saavutati
valikuta
valimissüsteemi, otsese või kaudse surve (mõjutamise),
infosulu ning pealekauba otseste võltsingute
teel (vt valimisõiguse põhimõistetest:
potentsiaalsed ja
tegelikud valijad).
Riigi süsteemi
sekundaarsed elemendid on alati huvitatud (
ehkki erinevast aspektist ja
erineval määral):
1) riigi
keskvõimust;
2)
riigi
dekontsentreeritud ehk kohtadele hajutatud r
egionaalse kohahalduse võimust;
3)
kohaliku omavalitsuse
detsentralistlikust ehk
autonoomsest piiratud ja spetsiifilisest
kohalikust võimust. Seejuures:
a)
poliitilised parteid (
erakonnad) on kindla ideoloogia (maailmavaate ja veendumuste)
ning süsteemse sisestruktuuriga, tavaliselt tugeva seesmise tsentraliseeritusega ja
kindla liikmeskonnaga kui ka + kindlapiirilise toetajaskonnaga organisatsioonid
poliitiliste huvide (ideoloogiliste programmide) püsivaks realiseerimiseks;
b)
poliitilised liikumised on tavaliselt ajutisemat
laadi ning liikmeskonnalt ja struktuurilt
heterogeensed, spontaansete tegevusviisidega organiseeritud ühikud teatud
ideoloogiliselt
aluselt lähtuva ühise eesmärgi realiseerimiseks (nt rahuliikumised;
naisvõrdõiguslaste liikumised; abordivastaste liikumine), kuid ka nende seas võib
leida püsivamate, korporatiivsete tunnustega ning hästikorraldatud organisatsioone (
nt Rahvarinne; Greenpeace).
Poliitilised parteid (erakonnad):
1) kasutavad oma poliitilistel eesmärkidel ära teiste sekundaarsete elementide huve;
2) taotlevad põhimõtteliselt alati üht ja sama põhieesmärki - riigivõimu enda kätte
saamist > kui see käes, siis selle kujundamist oma partei eesmärkide (programmi)
realiseerimise huvides > kui see käes + kujundatud - siis enda käes hoidmist.
Peale primaarsete ja sekundaarsete elementide esineb ühiskonnas veel teatud piiratud
hulk
dissidentlikke või kõigi ja kõige suhtes
nihilistlikke elemente, kusjuures
viimastele on
36
vastav ideoloogia ning sotsiaalne staatus tavaliselt eesmärk omaette. Dissidentlus on
vaadete erinevus valitsevate või enamlevinute suhtes. Dissidentluse äärmuslikeim
avaldumisvorm valitseva
poliitilise re?iimi suhtes on
poliitiline terrorism kui
poliitilise
sektantluse ilming.
Kaasaegses infoühiskonnas, arenenud riikide nn
postindustriaalses arengufaasis on kujunenud eriti
tugevaks jõuks üldsuse arvamuse kujundamisel ja sellega
manipuleerimisel massimeedia (nimetatakse juba
neljandaks võimuks). Tinglikult võime kanda ka massimeedia sekundaarsete
elementide hulka. Teiselt poolt on massimeedia ka üheks rahva vahetu osavõtu väljundiks ühiskonna
ja riigi aktuaalsete probleemide teadvustamisel, aga samuti sotsiaalse kontrolli vahendiks.
P. 3. INIMENE, ÜHISKOND, RIIK - SEOSTE TÜÜBID
Riigi ja inimese suhete osas võime välja tuua kaks põhilist suhete süsteemi -
riigikeskse ja
inimese(isiksuse)keskse ühiskonna malli. Esimene neist on seejuures äärmuslik nähtus.
Riigikeskne ühiskond - seda iseloomustab
prioriteetide gradatsioon RIIK>ÜHISKOND>INIMENE,
kusjuures NB! - inimene on selles viimasel kohal. Domineerivad riigi (resp võimulolevate ringkondade)
huvid ühiskonna üldiste huvide ja enamuse ühiskonna liikmete huvide ees. Sellisel juhul on piltlikult
öeldes
inimene surutud näoga riigi poole,
inimene on riigi ees põlvili (vt allpool nn politseiriik). Kehtiv
õigus konstitueerib riigiorganite süsteemile valdavalt (või absoluutselt) üksnes õigused, inimesele aga
valdavalt (või üksnes) kohustused. Ei ole tagatud kaasajal rahvusvaheliselt üldtunnustatud üldised
inimõigused ja kodanike poliitilised, majanduslikud ning sotsiaal-kultuurilised õigused, isiksuse vaba
eneseteostus. Selliste suhete prioriteetide puhul valitseb ka kogu ühiskonnas surutus, sallimatus,
üldine umbusaldus ning isiksuse kapseldumine endasse.
Inimese(isiksuse)keskne ühiskond - seda iseloomustab prioriteetide gradatsioon
INIMENE>ÜHISKOND>RIIK, kusjuures NB! - inimene (isiksus) on siin esikohal. Isiksuse eneseteostus
on vaba, riik ja ühiskond suhtuvad sellesse tolerantselt, inimene tegutseb oma võimete kohaselt
mistahes sotsiaalses
staatuses ja rollis ning saab sellest avatusest rahuldust. Tagatud on üldised
inimõigused ja kodanike poliitilised, majanduslikud ning sotsiaal-kultuurilised õigused, isiksuse vaba
eneseteostus, mis on konstitueeritud nii riigi põhiseaduses kui ka selle alusel kogu õigussüsteemis.
Konstitueeritus on reaalselt tagatud ja realiseeritud, piltlikult öeldes on siin
riik näoga inimese poole,
riik on inimese jaoks. Kehtiv õigus konstitueerib riigiorganite süsteemile kui ka inimesele nii õigused
kui ka kohustused. Kui riik kohustab inimest, peab ta looma samas ka eeldused ja võimalused seda
täita. Ülismuslik on
põhiseadus ja
seadused - seda nii riigi kui inimese jaoks. Lühidalt - kõigi subjektide
suhtes toimib
legaalsuse ja
egaalsuse põhimõte.
Legaalsus tähendab seaduslikkust,
egaalsus -
võrdõiguslikkust, võrdväärsust. Tuleb märkida, et
teisena esitatud malli ei tohi käsitada
vastandäärmusena, mille puhul nö
riik on põlvili inimese ees ja “ümmardab” teda tingimusteta.
Normaalne on, kui nii inimesel kui ka riigil on teineteise ees võrdselt nii õigused kui ka kohustused.
Suhete inimene riik põhilised konstitueeritud vormid on :
1) kodakondsus;
2) maksud (
maksukohustus) ja nende eest
kaudselt avalike teenuste saamine (riigi
funktsioonide realiseerimine) - nt välis- ja sisejulgeolek, tagatud avalik kord jne;
3) osavõtt ühiskonna ja riigi kujundamisest:
a) valimisõiguse kaudu (parlament, riigipea, kohaliku omavalitsuse esinduskogu);
b) rahvahääletuse ja -küsitluse ning -algatuse kaudu;
c) korporatiivse tegevuse õiguse ja vabaduse kaudu (erakonnas või poliitilises
liikumises või survegrupis või muus sanktsioneeritud organisatsioonis osalemine
või avalikkuse ees ülesastumine);
d)
koolikohustus (üldine vähemalt UNESCO standardite kohane
alg- või põhiharidus);
e) reeglina meestel -
sõjaväekohustus (Iisarelis ka
20-40 -aastased naised; Eestis võivad naised teenida kaitseväes
vabatahtlikult)
või
alternatiivteenistus. 37
* * *
TEEMA 4. PÕHIMÕISTED:
Looduskeskkond; ühiskond ehk sotsiaalne keskkond ehk inimühiskond; interaktsioon;
ühiskonna poliitiline struktuur; riik kui organisatsioon; sotsiaalne kontroll; sotsiaalne grupp;
riigi organisatsiooni institutsioon; sotsiaalne olemine; sotsiaalne institutsioon; normitud ehk
prognoositav käitumine; avalik huvi ehk üldine huvi, erahuvi ehk privaathuvi; moraalinormid,
tavanormid, isereguleeruvad protsessid; ühiskonna poliitilise süsteemi sub- ja
superstruktuurid; tsiviilühiskond; riigi süsteem ehk mehhanism; inimtegevuse põhiliigid - töö,
õppimine, mäng; massimeedia, poliitilised parteid (erakonnad), huvigrupid, survegrupid
(lobby), usuühingud ja usutunnistus, isikute vabatahtlikud ühendused; poliitiline kultuur; riigi
kolm põhitunnust: maa-ala ehk territoorium, rahvas, avaliku võimu organisatsioon; neljas
tunnus: tegelik võime rahvusvahelise õiguse subjektina; riigi suveräänsuse neli elementi;
jurisdiktsioon; riigipiir: loomulik, kunstlik, nn kompetentsi piir; riigi territooriumi koosseis; riigi
tinglikud territooriumid; riigi jurisdiktsiooni alla mittekuuluvad territooriumid; diplomaatiline
immuniteet, esindus, missioon ; settlement; konsulaarjurisdiktsioon; riikliku korralduse vorm:
unitaarne, föderatsioon, konföderatsioon, unioon (personaalunioon, reaalunioon), allianss;
territooriumi haldusjaotuse üksus: liidumaa , regionaalne tasand, lokaalne tasand,
kinnistusüksuse tasand; rahvusriik ; rahvaste enesemääramise õigus; suveräänne omariiklik
olemine; rahvas: etnograafiline ning poliitiline tähendus, eponüümne, minoriteedid
( rahvusvähemused , sh rahvusvähemuse ning vähemusrahvuse probleem), apatriidid,
kodanikud ning kodakondsus, kodakondsuseta isikud, kosmopoliidid (mailmariikkondsus ehk
universaalne riikkondsus ehk rahvusvaheline indigenaat), juriidiline fakt, õiguslik akt,
naturalisatsioon, ius sanguini, ius soli, segapõhimõte, abiellumine, lapsendamine,
kodakondsuse muutmine ning kodakondsusest loobumine (vabatahtlik, väljaarvamine),
topeltkodakondsus, aukodanik, reintegratsioon, opteerimine; riigiorganite süsteem ehk
riigiaparaat; riigi poliitiline süsteem; seadusandliku riigivõimu organid, riigipea, täidesaatva
riigivõimu organid, justiitsorganid; riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid;
korporatiivne organisatsioon: liikmeskond, statuudiakt (põhikiri), autonoomne
juhtimisstruktuur, oma kassa; korporatiivne ühik; avaliku ning erateenistuse korpus; avalik
võim; avalik-õiguslik subjekt, riigivõimu kõrgeim kandja; riigi postindustriaalne arengufaas;
manipuleerimine; keskvõim, dekontsentreeritud kohahalduse võim, detsentraliseeritud
autonoomne võim; poliitiline liikumine; dissidentlus; poliitiline terrorism ning sektantlus;
rahvahääletus ( referendum ), rahvaküsitlus, rahvaarutelu, rahvaalgatus; seaduseelnõu;
petitsioon; valimisõiguse patoloogia; poliitiline ülesehitus, poliitika, kollisioon, üldine ning
poliitiline inimõigus, kodanikuõigus, genotsiid, tortuur, proportsionaalne esindatus ning
disproportsioon, vabad valimised; riigikeskne ning inimesekeskne ühiskond; legaalsus ning
egaalsus; maksud, avalikud teenused, koolikohustus, sõjaväekohustus (kohustuslik,
vabatahtlik, alternatiivteenistus); õigussüsteem ning õiguskord; erilised institutsioonid;
riigikassa: maksud, eelarve (tulud ning kulud), rahvusliku valuuta emiteerimine,
emissioonipank, raharinglus.
38
TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI FUNKTSIOONID
§.1. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID
Riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse küpsuse aste, mille
eelduseks omakorda on
ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning
tootlike jõudude ja
tootmisvahendite piisav tase.
Ürgühiskonnas, sugukondliku korra tingimustes ei olnud piisavaid
eeldusi riigi tekkeks ning seda ei
toimunudki.
Riigi ajalooline tüüp iseloomustab, milline
riigi vorm ning
riigi valitsemise vorm vastab aegruumis
millisele ühiskonna poliitilise organisatsiooni arengu
astmele ning iseloomule selle vastaval etapil.
Riigi
kuulumine ühte või teise ajaloolisse tüüpi määrab konkreetsel juhul selle riigi funktsioonide,
poliitilise süsteemi ning vormide kõige üldisemad tunnused, sisu ning avaldumisvormid.
Riigi ajaloolise tüpoloogia liigituste aluseks võib olla ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alus;
aluseks võib olla vorm, millisena nad aegruumis eksisteerisid, aga samuti rahva osavõtu maht
riigivõimu teostamisel.
Ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alusel saame neli riigi ajaloolist tüüpi (sotsialistlike riikide
õigusteooria muid aluseid ei tundnudki, sidudes selle aluse riigi klassiiseloomuga) - ehk millises
ühiskondlik-majanduslikus formatsioonis riik eksisteeris:
1)
orjanduslik,
2)
feodaalne, 3)
k
odanlik, 4)
sotsialistlik.
Võttes aluseks
territooriumi ulatuse ning
millistena riigid eksisteerisid erinevates aegruumides, saame
kaks riigi ajaloolist tüüpi:
1)
linnriigid,
2) impeeriumid (vrdl Montesquieu liigitusega fakultatiivse osa teema 4 § 2 p.1.2. all lk 87
).
Võttes aluseks
riigi vormid aegruumis (vt skeem nr 2 ja 3 lk 83), saame kaks põhilist riigi ajaloolist
tüüpi:
1)
monarhiad:a)
absolutistlikud ehk
piiramatud (orjanduslikud
despootiad ja
türanniad;
feodaalsed),b)
dualistlikud ehk
piiratud (feodaalsed: piiratud
feodaalse killustatuse tõttu või
seisuste esindusinstitutsioonide poolt; kodanlikud:
parlamentaarsed)
; 2)
vabariigid: a)
ajaloolised (orjanduslikud:
demokraatiad ning
aristokraatiad; feodaalsed:
linnvabariik),
b)
kaasaegsed (kodanlikud demokraatiad:
parlamentaarsed,
parlamendikesksed, puhta võimude lahususe alusel, presidentaalsed; sotsialistlikud:
nõukogude süsteem ning nn
rahvademoraatia, pärilik partokraatia - Korea RDV).
39
Võttes aluseks
rahva osavõtu mahu riigivõimu teostamisest, saame kolm riigi ajaloolist tüüpi:
1)
despootia - rahva osavõtt "0",
2)
dualistlikud ehk osavõtt valitud esindajate kaudu teatud ulatuses (ainuvalitseja jagab võimu -
nt esinduslik monarhia, konstitutsiooniline monarhia),
3)
demokraatia - kõrgeima riigivõimu allikas ning kandja on rahvas (on kõrgeim riigivõimu organ
- vt § 6 p.2 lk 33), seadusandlikud organid otsevalimisega (
vabariik; võib aga olla ka
konstitutsiooniline monarhia - monarh koos parlamendiga);
§ 2. RIIGI VORMID Riigi vormid näitavad, kuidas on organiseeritud riigivõim (riigi valitsemise vorm),
millistel põhimõtetel
rajaneb riigi territooriumi jaotus (riikliku korralduse vorm) ja milliste vahendite ning meetodite abil
riigivõimu teostatakse ehk realiseeritakse (poliitiline re?iim) - see on ühelt poolt riigi vormi sisuline
aspekt.
Riigi vormide kohta vt:
1)
skeemid nr 1, 2 ja 3 lk 82-83;
2) eelnev § 1 - riigi ajaloolised tüübid riigi vormide alusel.
Lisaks: riigi vormid kõrgemate ja teiste riigiorganite suhete alusel :
1) demokraatlikult
tsentraliseeritud riik;
2)
bürokraatlikult
tsentraliseeritud riik.
Tsentralismi 2 vormi:
/ \
a)
demokraatlik b)
bürokraatlikst
valitavad kõrgemad riigivõimu Üksnes nimetamine, valitavaid organeid ei ole üldse
organid või kui ongi, siis on nad sisuliselt
formaalsed moodustavad teisi, täidesaatva
riigivõimu organeid
(
moodustamise viisid on:
- valimine
- nimetamine
- määramine
- kinnitamine)
P.1. RIIGI VALITSEMISE VORMID Riigi valitsemise vormid näitavad riigivõimu kõrgemate organite moodustamise, ülesehituse ja
omavaheliste suhete printsiipe ning suhet teiste riigi süsteemi primaarsete elementide ning
sekundaarsete elementide teiste institutsioonide või organisatsioonidega ja kodanikega.
Sõltuvalt riigi tüübist on riigi valitsemise vormidel olulised iseärasused - nt riigi valitsemise vormid
kõrgemate riigiorganite moodustamisel: kodanliku demokraatia riigitüüp,
parlamentaarne vabariik ning
seejuures
demokraatliku tsentralismi juhul:
1) rahva (st hääleõiguslikud kodanikud) osavõtt
esindusdemokraatia kaudu:
rahvas valib > parlamendi > parlament
moodustab valitsuse >
kohahaldus ja
ametnikud :
esindusdemokraatia kaudu ( valitsus ja hierarhias selle all-
/ institutsioonid
määravad,
kinni-
/
tavad või
nimetavad neid)
40
võib võtta rahva- hääletusel (
referendumil) vastu põhiseaduse
ning seadusi
/ \
rahvaalgatuse seadusandliku võimu ette-
korras panekul
---------------------------------------
2) rahvas valib
otse riigipea > nimetab valitsuse (kabineti) juhi ning esitab tema ettepanekul
parlamendile kinnitamiseks valitsuse koosseisu, samuti teised kõrgemad ametiisikud
====================================
Riigi valitsemise vormide põhiliigitus:
/ /
monarhia : C) vabariik
/ \
A) absolutostlik B) dualistlik ehk piiratud
Detailsema liigituse ning seoste kohta vt skeemid nr 2 ja 3 lk 83.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ISELOOMULIK monarhiale:
A. monarhi:
1) võimu allikas algselt kas jumalikku päritolu või nn
sui generis alusel (monarhia kui riikluse idee
kehastus (Hegel));
2) kui riigipea absoluutne võimutäius -
seadusandlik,
täidesaatev ning
kohtuvõim on koondunud
monarhi kätte;
3) kui riigipea võimupädevus on päritav (valimine vaid spetsiifilisel juhul: a) kui dünastia lõpeb - nt
Prantsuse marssal Jean
Baptiste Bernadotte valiti algul Rootsi kuninga troonipärijaks ning pärast Karl
XIII surma sai ta kuningaks Karl XIV Johani nime all; või b) kui monarhia sisse seatakse - nt Saksa
keisri Wilhelm I valimine > edasi juba monarhi võimu pärandamine);
B. monarh jagab võimu kas:
1) suursenjööridega (feodaalse killustatuse ajastu) või
2) seisuslike esinduskogudega (Euroopas on neis tüüpiline koosseis nn
kuuriate kaupa
kolmest seisusest:
aadel ,
vaimulikkond,
linnade esindus (linnakodanlus; hiljem üldse kodanlus kui
ettevõtjad; v.a. Rootsi - seal oli erandlikult neli seisust:
aadel,
vaimulikkond,
(linna)kodanlus, vabad
ehk
riigitalupojad)) või
3) parlamendiga - vrdl:
a) uusaegse dualistliku parlamentarismi formeerumise perioodil: Inglismaa pärast Cromwelli
lordprotektoraadi ajastut; Prantsusmaa pärast 1789.a. revolutsiooni,
b) kaasaegne konstitutsiooniline monarhia (monarhi ning parlamendi, täidesaatva ja
kohtuvõimu suhted piiritletud konstitutsioonis - võimud seejuures juba selgelt lahutatud);
C. või ei jaga
monarh üldse võimu kellegagi (abolutismi õitseng - nt Louis XIV ajastu).
ISELOOMULIK põhiliselt vabariigile (kuid: samas ka kaasaegsele konstitutsioonilisele
monarhiale, v.a. p.5 e) esitatu): 1) võimu ainsaks
sui generis allikaks on rahvas, kes teostab teatud juhtudel võimu otse,
reeglina aga esindusdemokraatia kaudu;
2) riigipea võimupädevus ei ole päritav, vaid riigipea valitakse:
a) kas otse rahva poolt või
b) vahendatult - nn valijameeste kaudu
3) võimud on lahutatud (seadusandlik võim (parlament), täidesaatev võim (riigipea -
president ;
valitsus), kohtuvõim), kusjuures parlament ja valitsus on kollegiaalsed ning kohtud reeglina samuti;
4) parlament ning riigipea valitakse kindlaks tähtajaks, parlamendi koosseisu osas võib lisaks
toimuda koosseisu volituste kestel osaline ümbervalimine ehk rotatsioon + riigipea puhul võivad olla
piirangud ühe ja sama isiku ametisoleku kordade osas;
5) lahutatud võimudel on vastastikuse poliitilise kontrolli ning tasakaalustamise võimalus - nt:
a) parlament võib avaldada valitsusele umbusaldust;
41
b) riigipeal on kas absoluutse või suspensiivse veto õigus parlamendis vastuvõetud seaduste
suhtes;
c) seaduse vastavuse konstitutsioonile võib vaidlustada konstitutsioonikohtus või
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtus - kohtu otsus on lõplik;
d) riigipea võib teatud juhtudel parlamendi ennetähtaegselt laiali saata ja valimised välja
kuulutada;
e) parlament võib avaldada riigipeale umbusaldust (Kongressi
impeachment USA
presidendile);
f) riigipea poolt erandlikus olustikus antud seadusjõulised
õigusaktid (dekreedid) peab
järgnevalt kinnitama parlament - kui viimane seda ei tee, on dekreet õigustühine (null and void)
algusest peale (ex tunc) jne.
Riigi valitsemise vormide osas on Euroopa õiguskirjanduses üsna levinud järgmine
klassikaline liigitus seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu organite omavahelise suhte alusel
(vabariik; kodanlik esindusdemokraatia):
a) parlamentaarne süsteem - rahvaesinduse ja valitsuse suhetes kohaldatakse nn
parlamentarismi mehhanismi, st valitsusel peab olema parlamendi poliitiline usaldus
umbusalduse korral võib parlament vahetada valitsuse täiskoosseisu (st saata selle
eesotsas peaministriga või nn
kabineti juhiga täiskoosseisu erru). Usaldus
saavutatakse kas parlamendis enamuses olevale poliitilisele jõule või jõudude
koalitsioonile toetudes. Pädevus on parlamendil ja valitsusel iseseisev ning erinev,
piiritletav. Parlamentaarset süsteemi (rahvuslike süsteemide kirevas erisuses)
kasutab enamik Lääne-Euroopa riikidest - Suurbritannia, Benelux'i riigid,
Skandinaaviamaad (NB! Mitte Soome!), Saksa LV, Itaalia, Kreeka,
Hispaania , samuti
kuulub siia Eesti;
b) parlamendikeskne süsteem - parlament otsustab ise kõik sisulised riigielu küsimused,
juhib ise riiki. Valitsus vaid parlamendi täidesaatva komisjoni rollis, kelle liikmed
nimetab ja vabastab parlamendi juhatus. Erinevus eelmisest - kuigi parlament ei ole
valitsuse poliitikaga rahul, ei too see kaasa kogu valitsuse koosseisu erruminekut.
Lääne-Euroopa riikidest on üksnes Šveitsi Konföderatsioonis selline süsteem;
c) võimude lahususe süsteem - puhas lahususe süsteem eeldab seadusandliku,
täidesaatva ja kohtuvõimu absoluutset eraldatust ja vastastikust tasakaalustatust.
Selgeimalt need põhimõtted fikseeritud Prantsusmaa, Soome ja Portugali
konstitutsioonilistes riigiorganite süsteemi reguleerivates seadustes. Kuid ühegi
Lääne-Euroopa riigi riigiorganite süsteem ei põhine puhtal võimude lahususel -
tegemist osundatud ja parlamentarismi süsteemi segavariantidega. Segasüsteemi
riikides on riigipeal laiem või kitsam, kuid küllalt tugev pädevus - näit valitsuse
moodustaja nimetamine, parlamendi laialisaatmise ning seaduste suhtes vetoõigus (vt
jaotus "a)").
Oluline oleks Eesti juristidel teada ka prof.A.-T.Kliimanni liigitust (Kliimann, 26.)
:
võttes aluseks
riigivõimu ja alamate (kodanikud, elanikud) omavahelise suhte iseloomu seonduvalt veel
haldusakti iseloomuga sai prof.A.-T.Kliimann neli riigi valitsemise vormi,
mis seonduvad samas ka riigi ajalooliste tüüpidega:
1)politseiriik - st
haldusaktiga kui
toiminguga kohustati alamaid, mitte aga valitsevat võimu ennast - st
on üksnes
õigustatud ja
üksnes
kohustatud pool (iseloomulik absolutistlikule monarhiale);
3)
konstitutsiooniline riik - st siin on
haldusakt hoopis teistsuguse sisu ja toimega - haldusakt nii
toimingu kui ka
normatiivakti tähenduses on siduv nii riigivõimule või tema konkreetsele
esindajale kui ka kodanikule (elanikule) - seega mõlemal poolel nii
õigused kui ka kohustused
(
iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile, eriti nende algusaegadel);
3) nn moodne demokraatia (Kliimanni ajal, st 1930-teks aastateks) - st kehtivad eelmises alapunktis
refereeritud põhimõtted, kusjuures tunnustatakse õigustatuks (õiguspäraseks) üksnes teatavaid
haldusakte - nimelt neid, mis on sisu osas kooskõlas
positiivse õiguse vastavate
normidega.
Neis positiivse õiguse normides on aga sätestatud
alused (juhud) ja kord (vastava haldusakti
ülesanne, otstarve, sihid,
vastuvõtmise ja
kehtestamise menetluse
alused (juhud) ja kord, täitmise
alused (juhud) ja kord) (iseloomulik
iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile uuemal ajal);
4)
õigusriik - st siin tohib
avalikõiguslik riigi- või
kohalike omavalitsuste organite süsteem tungida
haldusakti regulatiivse toimega kodanike (elanike) õ
iguste ja huvide sfääri
üksnes ühelainsal 42
eeldusel: kui see on antud valdkonna või küsimuse osas
lubatud (õigustatud)
kõrgema õigusjõuga normi(
stiku ) poolt, mis sätestab kodanike (elanike)
põhiõigused ja -vabadused. Kus kodanikele ei ole
võimaldatud täit kaitset haldusakti vastu või haldusakti kontroll ei ole täielik või ei
kontrollita kõiki
võimalikke haldusakte, seal ei või olla
juttu õigluse, õiguse ja vabaduse ideede teostamisest. Kus
üksnes kohustava haldusaktiga on võimalik solvata kodanike (elanike) isikuvabadust (resp põhiõigusi)
või piirata nende
omandiõigust, seal ei leia teostamist õigusriigi põhimõtted. Õigusriigi põhiprintsiibid
on seega
õiglus ,
õigus ja
vabadus ning
kõiges legaalsuse ja
egaalsuse printsiibi rakendamine
(
iseloomulik tänapäeva kõrgeltarenenud demokraatiale, kuid tegelikult õigusriigi ideaali ei ole
suudetud täies mahus veel kusagil realiseerida).---------------------------------(Prof. Kliimanni liigitus ja
selle alused tuginevad riigivõimu
normatiivsele teooriale - õigusaktide süsteemi hierarhiat käsitletakse
põhjalikumalt õiguse osas)
2. RIIKLIK KORRALDUS Riikliku korralduse vorm näitab riigi haldusterritooriumi jaotust, haldusüksuste suhete omavahelist
iseloomu ning suhet terve riigiga. Riikliku korralduse alusel liigitatakse riigid
unitaarseiks (ei koosne
mitme endise riigi
liidust ) ja
föderatsioonideks (koosnevad riikide liidust, kes delegeerinud osa oma
suveräänsusest föderatsioonile) - vt skeem nr 1.
Liht- ehk unitaarne korraldus Eesti näite alusel:
kogu riik kui tervik > maakonnad > vallad ja linnad
Teistes unitaarriikides on maakonnast
suuremaid regionaalseid haldusterritooriumi üksusi
(
provints,
departemang;
krai,
oblast;
krahvkond), st diferentseeritus ja astendatus suurem - sõltub riigi
territooriumi
suurusest , iseärasustest (kas kompaktne mandriala või liigendatud ka saarteks, peale
selle näit Prantsusmaal nn meretagused
valdused ehk
meretagused departemangud).
Liit- ehk föderatiivne korraldus: /
II tasand: föderatsioon kui
subjekt > keskvõim, (riiklikud ühikud, mis on liitudes oma suveräänsusest
mingi osa delegeerinud liidule, föderatsioonile - reeglina kodakondsus, üldine välispoliitika,
ühinemise õigus rahvusvahelise õiguse teiste subjektidega,
riigikaitse , õigussüsteemi unifitseerimine,
välislepingute sõlmimine, föderaaleelarve, konstitutsioonilise järelevalve kohus jne) > föderatsiooni
subjekti võim on autonoomne, kuid milleski piiratud. Nt föderatsiooni subjektidest: Saksa LV
liidumaad (
land); USA osariigid (
state),
/
III tasand: territooriumi
haldusjaotus põhimõtteliselt:
1) liitunud riigi (
osariigi ; liidumaa) maa-ala, mis jaguneb:
a) ühe- või
b)
mitmetasandiliseks
regionaalseks süsteemiks, millest iga väikseim
regionaalne üksus jaguneb omakorda
lokaalseteks ehk
kohalikeks haldusterritooriumi üksusteks kuni väikseima lokaalse üksuseni
(tavaliselt Eesti valla vaste; põhimõtteliselt ka linnad, kuid siin rida
erisusi - näit pealinnad).
Kus on jaotuse piir? Väikseim territooriumi haldusjaotuse üksus on selline, pärast mida vahetult
järgmine on juba
kinnistusüksuse tasand (
krunt - elamu-, talu- või ettevõttekrunt jne). Kinnistusüksus
ei ole territooriumi haldusjaotuse üksus, vaid haldusjaotuse üksuse ning kokkuvõttes riigi territooriumil
asuv eravaldus või avalikõiguslik
valdus .
Riikliku korralduse erivormid:
1) ajaloos varasem vorm -
unioonid, st monarhistlike riikide ühendused, mis moodustamise viisi
ja eesmärkide poolest jagunevad:
a)
personaalunioonid,
b)
reaalunioonid;
2) ajaloos hilisem vorm ning kaasaeg -
konföderatsioonid.
Personaalunioonis ühendab kahte või enamat riiki ühine
riigipea (monarh);
reaalunioonid on
riikidevaheliste lepingutega kindlal eesmärgil loodud
monarhistlike riikide liidud, kus igal riigil on oma
riigipea (monarh).
43
Konföderatsioon on riikidevahelise lepinguga loodud ühendus, mille eesmärk on tavaliselt olnud
osalevate riikide välispoliitika
koordineerimine , ühine koordineeritud riigikaitse ning majanduslik
integratsioon (nt Ameerika Ühendriigid 1776 - 1787). Konföderatsioon on lõdvem kooslus kui
föderatsioon: temasse kuuluvad riigid jäävad iseseisvateks rahvusvahelise õiguse subjektideks,
moodustades vaid kooskõlastava ning koordineeriva organi (
konvent). Sellise konvendi otsused
viiakse ellu liitu kuuluvate riikide vastavate riigiorganite poolt. Konföderatsiooni osas ei ole ühtset
seisukohta, konföderatsiooni loetakse:
a) kas föderatsiooni eriliigiks
b) või suveräänse riigi eriliigiks.
Teoreetiliselt on konföderatsiooni raske piiritleda ka kaasaegsest poliitilisest ning sõjaliselt liidust
(
alliansist).
P.3. POLIITILINE RE?IIM Poliitiline re?iim on riigis kehtiv valitsemiskord, mis iseloomustab, kes ja kuidas võtab osa ning on
dominant riigi funktsioonide korraldamises.
Poliitilisel re?iimil on kolm aspekti, mis näitavad :
1) kuivõrd on antud riigis tagatud
üldised inimõigused (vt ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioon);
2) kuivõrd on antud riigis tagatud
kodanikuõigused (vt pakt kodanike poliitiliste, majanduslike ja
kultuuriliste õiguste kohta) ning seejuures kas on või ei ole :
-
kehtestatud totaalne
tsensuur massiteabe üle,
-
rakendatud laialdast
haldusjärelevalve süsteemi kodanike ja teiste elanike, eriti nn
teisitimõtlejate ehk
dissidentide suhtes ja piiratud nende
liikumisvabadust, -
piiratud
koosolekute- ja kogunemisvabadust ning vabadust ühineda
mittetulunduslikesse, sh
poliitilistesse organisatsioonidesse, -
piiratud kodanike ja teiste elanike
suhtlemist teiste riikide kodanikega, sh teistes
riikides elavate sugulastega ja
perekondade ühinemist, -
otseselt või kaudselt rikutud
kirjavahetuse saladust ja
eluaseme puutumatust, - ametlikult proklameeritud poliitika suhtes eriarvamuse avaldajate
represseerimist (tagakiusamist veendumuste pärast),
-
etnilist puhastust ehk genotsiidi, -
et õigusemõistmist teostavad riigipea või valitsuse poolt mitte seaduse alusel
nimetatud korralised või
erakorralised kohtud -
et
kohtueelsel või
kohtulikul uurimisel rakendatakse
piinamist ehk tortuuri; 3) kuivõrd ja mil viisil on antud riigis tagatud rahva osavõtt riigi funktsioonide
korraldamisest ning kas
võimud on reaalselt
lahutatud, sealhulgas näiteks :
a) valimisõiguse iseloom (kas kõik täiskasvanud
kodanikud on teatud east
valimisõiguslikud, sõltumata soost, rassist, rahvusest, varanduslikust seisust,
positsioonist ühiskonnas jne - st kas valimine on
üldine, ühetaoline ja otsene; kas
hääletamine on
salajane; kas valimissüsteem tagab
valikuga valimise; kas
valimissüsteem tagab lõpptulemina ühiskonna poliitiliste jõudude tegelike
jõuvahekordade
proportsionaalse esindatuse kajastamise valitavates organites -
kas ei teki märgatav
disproportsioon);
b)kas esindusorganid on ka tegelikult seadusandlikud;
c) kas riigivõimud on lahutatud või ei (kas näiteks kohtuvõim on täidesaatva riigivõimu
suhtes
alluvus- ehk
subordinatsioonivahekorras või täielikus majanduslikus sõltuvuses ehk teisisõnu ei ole
tagatud kohtuvõimu
separatsiooni põhimõte);
d) kas riigi- ja omavalitsusteenistujad nimetatakse või võetakse tööle objektiivsete (omal
soovil+objektiivne atesteerimine) või subjektiivsete (patronaa?i) kriteeriumide alusel.
Kõige üldisematest inimõigustest. Humanismi sünniga tunnistati võõrandamatuteks põhilisteks
inimõigusteks
õigus vabadusele,
õigus elule ja
õigus omandile, millest on välja kasvanud
tänapäeva üldtunnustatud inimõiguste kogum. Inimeste põhiõigused võib jaotada
järgnevasse 4 põhirühma:
44
I rühm ehk isiklikud õigused ja vabadused on elu ja tervise kaitse; au ja väärikuse ning
isikuvabaduse kaitse; liikumisvabadus; usuvabadus; eluasemepuutumatus; kirjavahetuse ja
teabesaladuse kaitse jne;
II rühm ehk poliitilised õigused ja vabadused on sõnavabadus; koosoleku- ja
kogunemisvabadus; ühingutevabadus; valimisõigus; kohtuliku kaitse õigus jne;
III rühm ehk võrdõiguslikkust tagavad õigused on kõigi ja igaühe võrdsus seaduse ees;
võrdsus sõltumata soost, rassist, rahvusest jne;
IV rühm ehk majanduslikud, sotsiaalsed ja kultuurialased õigused ja vabadused on õigus tööle
ja tööga kindlustatusele; tasuta põhihariduse saamise õigus; ettevõtlusevabadus, omandiõiguse kaitse
jne
Antidemokraatlike poliitiliste reziimide iseloomulikke tunnuseid:
1) autoritaarne poliitiline re?iim > võimu ülimuslikkus on koondunud:
a) kollegiaalse täidesaatva riigivõimuorgani kätte
b) b) või ainuisikulise riigipea kätte;
2) millistele täidesaatva riigivõimu organitele (või struktuuridele) on antud laialdased
erivolitused:
a) sisekaitsejõud (politsei, > siis on nn
politseireziim sandarmeeria)
b) armee ehk sõjavägi > siis on nn
sõjaväereziim (sõjaväeline diktatuur)
c) riigi ametnikkond ehk
büro - > siis on nn
bürokraatlik reziim kraatia (riigiteenistujate korpus)
NB! Kõik 3 põhilist reziimi liiki võivad esineda kas üksikult või mistahes kombinatsioonis, kusjuures
tegelik võim võib samuti olla koondunud vastavalt kas kollegiaalse täidesaatva riigivõimuorgani või
ainuisikulise riigipea kätte.
§ 3. RIIGI FUNKTSIOONID JA ÜLESANDED
Riigi üldfunktsiooni (
riigi funktsiooni) kui ka iga riigiorgani funktsiooni määrab kaasajal reeglina seadus
(põhiseadus + seadused või konstitutsioonilised seadused või õigusnormid nn common law
õigussüsteemi riikides) ning nende alusel konkretiseerivad sellest madalama õigusjõuga õigustloov
akt (nn haldusakt). Kui seda ei ole tehtud seadusega või haldusaktiga, siis on tegemist määratlemata
funktsiooniga riigiorganiga ( nt nn
portfellita minister).
Riigi üldfunktsioonid (riigi funktsioonid) on riigi tegevuse põhisuunad, mida rakendatakse ellu riigi
süsteemi, eeskätt selle süsteemi primaarsete elementide abil. Kõige üldisemal kujul on riigi
funktsiooniks:
1)
seadusandlik tegevus (positiivse õiguse loomine);
2)positiivse õigusega sätestatud alusel ja korras
riigivalitsemine ja õiguskorra kaitse; 3) rahvale (kõigile ja igaühele)
õiguste, vabaduste, turvalisuse, piisava ainelise heaolu, vaba eneseteostuse ning avalike teenuste tagamine; 4)
riigi
suveräänsuse kaitse .Riigi põhifunktsioonid liigitatakse:
1)
sisefunktsioonid (iseloomustavad riigi tegevuse põhisuundi antud ühiskonnas, st
siseriiklik tegevus);
2)
välisfunktsioonid (iseloomustavad riigi tegevuse põhisuunad suhetes teiste riikidega, st
välistegevus
ehk tegevus rahvusvahelisel areenil oma suveräänsuse alusel teiste
võrdväärsete subjektidega).
Riigi sisefunktsioon koosneb omakorda kolmest kõige põhilisemast -
legislatiivfunktsioon,
haldusfunktsioon (administratiivfunktsioon) ning
jurisdiktsiooniline funktsioon.
45
Riigi tegutsemise laadi alusel oma üldfunktsiooni täitmisel võime funktsioone (nii sise- kui ka
välisfunktsioon) liigitada:
1)
normatiivseks (positiivse õiguse loomine ja rakendamine ning ühiskondlike protsesside ja
suhete reguleerimine (suunamine) positiivse õiguse alusel ja abil riigiorganite süsteemi kaudu
iga riigiorgani pädevuse piires, samuti jurisdiktsiooni teostamine);
2)
normivabaks ehk mittenormatiivseks (korraldav tegevus ehk mittenormatiivsed toiminguaktid
riigi üldfunktsiooni reaalseks täitmiseks riigiorganite süsteemi kaudu iga riigiorgani pädevuse
piires).
Riigi üldfunktsioone tuleb pidada
rangelt lahus riigiorganite süsteemi kui riigimehhanismi üksikute,
konkreetsete organite funktsioonidest ja pädevusest. Esimesed on viimaste suhtes üldise ja erilise
vahekorras. Seejuures täidesaatva riigivõimu organitel on täita spetsiifilised
valitsemisala - e
valdkonnafunktsioonid, mida nad korraldavad nii normatiivse kui ka normivaba
tegevusega .
Pädevus - so võimuvolitusteks antavad õigused ja kohustused, õiguste ja kohustuste täitmiseks
antavad valdkonnad ja ülesanded , realiseerimiseks õigustatud vormid, viisid (st milliste õigusaktidega
pädev reguleerima) + menetlus, vastavate õigustatud ja/või kohustatud subjektide ringi määratlemine
ning vastutus mitteõiguspärase tegevuse või tegevusetuse eest.
[Vt EV põhiseaduse IV-XIV peatükk]
* * *
TEEMA 5. PÕHIMÕISTED:
Riigi tüübid: ajalooline tüpoloogia (ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alus, ruumilise
eksistentsi alus); riigi vorm ning riigi valitsemise vorm: rahva osavõtu alus riigivõimu
teostamisest, prof. Kliimanni tüpoloogia (politseiriik, konstitutsiooniline riik, moodne
demokraatia, õigusriik); riigi vorm ning riigi valitsemise vorm: otsevalitsemine ning
esindusdemokraatia, monarhia (absoluutne, dualistlik) ning vabariik (parlamentaarne,
parlamendikeskne, presidentaalne, puhas võimude lahusus ), valijamehed, veto (absoluutne,
suspensiivne), dekreet; riiklik tsentralism: demokraatlik ning bürokraatlik (moodustamise
viisid: valimine, nimetamine, määramine, kinnitamine, koopteerimine); föderatsioon kui subjekt
ning föderatsiooni subjekt; antidemokraatlik poliitiline re?iim; autoritaarne poliitiline re?iim,
erivolitustega re?iimid: politsei-, sõjaväe- ning bürokraatlik re?iim; riigi üldfunktsioonid: sise-
ning välisfunktsioonid; riigiorganite funktsioonid (valitsemisala ehk valdkonnafunktsioonid);
normatiivne ning normivaba tegevus; pädevus (ülesanded, õigused, kohustused).
46
TEEMA 6. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING LIIGITUSI, VALIMISÕIGUSE
PÕHIMÕISTEID
§.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING RIIGIORGANITE LIIGITUSI
P.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED: -
riigiorgan on
riigiorganite süsteemi (
riigiaparaadi) element, riigiaparaadi struktuurne
osa
-
riigiorganil on riigivõimu volitused (rakendub
ultima ratio põhimõte) -
-
riigiorganil endal on omakorda kindel seaduse
süsteemne sisemine
liigendatus ehk struktuur, mis või
reeglina koosneb
funktsionaalsetest ja harukondlikest seaduse
ehk valdkonna (
valitsemisala) struktuuriüksustest alusel
-
riigiorgan
moodustatakse vastavas korras antud
-
riigiorganil on kindel
ülesanne ja
pädevus haldus-
selle realiseeriliseks akti
-
riigiorgani käsutuses on
eelarvest saadav (õigusakti)
kindel summa
raha ning muu
vara oma ülesannete rea- alusel
liseerimiseks ja töö korraldamiseks
-
riigiorganite koosseisu kuuluvad
füüsilised
isikud, kes on
riigiteenistuses (avaliku teenistuse õigussuhtes
riigiorganiga, evides spetsiifilisi õigusi, kohustusi,
vastutust, kuid ka riiklikke garantiisid) ja moodustavad seaduse või
nn
professionaalse riigiteenistujate korpuse ehk
bürokraatia seaduse alusel antud ... jne.
P. 2. RIIGIORGANITE PÕHILIIGITUSI: 1) levinumaid
kolmikliigitusi:
-
seadusandlikud Vastab võimude
riigiorganid lahususe põhimõttele,
-
täitev-korraldavad-”- kuid ei arvesta
-
kohtuorganid
riigipead (monarhias – monarhi;vabariigis- presidenti:kui tal
on dekreediõigus + absoluutse või suspensiivse veto õigus)
2) kaasaegse teooria nelikliigitus:
-
riigivõimu esindusorganid
- riigipea
- täidesaatva riigivõimu
organid
-
justi tsorganid (kohtud;
47
täitemenetluse organid;
pönitentsiaar- või
kriminaalteraapia korrektsiooniasutused)
P.3. RIIGIORGANITE ERILIIGITUSI
1. Moodustamise viisi alusel on riigiorganid:
1)
valitavad,
2)
määratavad,
nimetatavad,
kinnitatavad. 1.1.
Sealjuures valitavad riigiorganid on kas kollegiaalsed või ainuisikulised:
1) otsevalitavad (vahetult rahva poolt) või
2) kaudselt valitavad (valijameeste kaudu).
1.2. Sealjuures määratavad, nimetatavad või kinnitatavad riigiorganid (samuti kas
kollegiaalsed või ainuisikulised) - määratakse, nimetatakse või kinnitatakse kas:
1) valitava riigiorgani poolt või
2) omakorda määratud, nimetatud või kinnitatud riigiorgani poolt.
Teoreetilises kirjanduses ei ole selget vahetegu, mil mõisteid
määratud,
nimetatud või
kinnitatud kasutada kollegiaalsete või ainuisikuliste institutsioonide puhul. Võib siiski täheldada, et paljudel
juhtudel kasutatakse mõisteid
määratud ja
nimetatud ainuisikuliste, aga
kinnitatud - kollegiaalsete
institutsioonide juhul. Kuid samas kasutatakse kõiki mõisteid ka mõlemal juhul.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
NB! Peale presidendi
valiti Iisraelis 1996.a. esmakordselt
otse ka
täidesaatva riigivõimu - valitsuse
juht -
peaminister , kuid see on seni
erandiks jäänudki. Ehkki - pretsedendina on ta riigiõiguslikust
aspektist huvipakkuv. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------
2.Riigiorganeid liigitatakse
võimuvolituste päritavuse või mittepäritavuse alusel:
1) sõltuvalt riigivõimu tekke õiguslikest alustest:
a)
konstitutsioonilised b)
mittekonstitutsioonilised (teiste õigusaktide alusel)
2)olenevalt riigiorganite otsustuste õigusjõust:
a)
otsustava õigusega (annavad õigusakte enda nimel)
b)
nõuandvad ehk konsultatiivsed (tavaliselt annavad soovituslikke
arvamusi )
3. Volituste kestuse alusel liigitatakse riigiorganeid:
1)alalised - valitakse/nimetatakse volituste aega sätestamata (organeid uuendatakse üksnes
koosseisu, st üksikute liikmete ehk osa koosseisu uuendamise läbi (see on
rotatsioon) - organ kui
selline püsib, tema üksikud liikmed vahetuvad (nt parlamendid; kohaliku omavalitsuse esinduskogud;
osa esindusorganite tööorganeid -
komisjonid , komiteed; veel - valimiskomisjonid jne);
2)
ajutised - teatud ülesande täitmiseks (parlamendi- või valitsuskomisjonid; seaduseelnõude
töögrupid; ekspertkomisjonid).
4.Riigiorganite liigitus
tsentralisatsiooni ja dekontsentratsiooni alusel:
1)
kõrgeimad täidesaatva riigivõimu organid (valitsus);
2)
keskhaldusorganid (
ministeeriumid , keskametid, inspektsioonid; departemangud)
3)
riigi kohahaldusorganid - nimetatakse veel
regionaal- või
vahetasandi haldusorganiteks :
> reginaalse territoriaalse üldfunktsiooni täitmiseks (nt maavanem; provintsi
kuberner);
regionaalse valitsemisala (valdkonna; nn
planeerimisregiooni)
funktsioonide täitmiseks (nt politseiprefekt; fiskaal);
4) riigi
lokaalsed kohahaldusorganid väikseimates territooriumi haldusjaotuse
üksustes - siin on tihti ainuisikulised institutsioonid ehk ametnikud/teenistujad (nt
konstaabel)
5) Riigiorganite liigitus
subordinatsiooni alusel:
1)
suhteliselt
sõltumatud (tegutsevad ainult seaduse või seaduse ja selle alusel kehtestatud
muu õigusakti alusel);
48
3)
sõltuvad ehk
subordineeritud (tegutsevad nii seaduse ja selle alusel kehtestatud muu
õigusakti alusel, kuid samas otseselt ka subordinatsiooni alusel antavate
käsundite/korralduste põhjal).
6. Riigiorganite liigitus
struktuuri alusel:
1)
lihtsad ehk
tavalised ehk
ainuisikulised;
2)
mitmeastmelised ehk
liigendatud ehk
keerulised:
a)
funktsionaalsed struktuurid,
b)
valitsemisala ehk
valdkonnastruktuurid (nn
planeerimisregiooni struktuurid).Nn
planeerimisregiooni mõiste tähendab, et vastava valdkonnahalduse
planeerimiseks ja teostamiseks kehtestatakse samuti ametlik riigi vastavat
territooriumi osa hõlmav jaotus, mis ei ole aga territooriumi haldusjaotus.
Planeerimisregioon võib amteliku haldusjaotusega kokku langeda, kuid ei pruugi
(nt
kohturingkond ei lange oma valdkonnareviirina kokku
ametliku regionaalse
haldusüksuse piiridega)..
7. Riigiorganite
liigitus haldusaktide hierarhia alusel:
1)
legislatiivorganid;
2)
eksekutiivorganid Viimase liigituse puhul tuleb arvestada, et :
1) iga
haldusorgan (täidesaatva riigivõimu organ)
subordineeritud süsteemis on
alama astme
organi suhtes
legislatsioonitasandiks ning temast endast kõrgema tasandi suhtes
eksekutsioonitasandik 2)
õigusaktide hierarhias (käsitleme õiguse osas) iga kõrgema õigusjõuga
õigusakt on alama
õigusjõuga akti suhtes
legislatiivaktiks ning kõrgema õigusjõuga akti suhtes
eksekutiivaktiks;
3)
põhimõtteliselt on
õigustloov üldakt sama tasandi organi (ühe ja sama organi) puhul
omakorda
legislatiivse iseloomuga
õigustrakendava üksikakti suhtes, millel on siis üldakti
suhtes
eksekutiivne iseloom.
§ 2. ESINDUSORGANITE MOODUSTAMISE ALUSED (VALIMISSÜSTEEMID: prof. R. Taagepera
põhjal - vt Taagepera, Shugart, 74.)
P.1. VALIMISÕIGUS
Valimisõigus on demokraatliku ühiskonna üks aluseid. Valikutega on inimkond kokku puutunud
aegade hämarusest alates. Valikutega otsustati ka kogukonna või riigielu üldiselt olulisi küsimusi või
isegi tuntud ühiskonnategelaste saatust. Nt Ateena linnriigis tema langusperioodil puhkes epideemia,
sellega
langesid kokku sagedased maavärinad. Süüdistused tõsteti Sokratese vastu. Hääletamisel
otsustasid Ateena kodanikud, et Sokrates on süüdi. Sokrates pidi ära jooma karikatäie mürki, mida ta
rahva enamuse tahtele alludes ka tegi.
Demokraatlikus riigis võtab rahvas riigielu korraldamisest osa kas
vahetult või oma
valitud esindajate kaudu. Esindajad võivad olla
kollegiaalsed (nt parlament; omavalitsuse
volikogu ) või
ainuisikulised (nt
president;linnapea). Vahetu osavõtt:
1)referendum ehk
plebistsiid või
2)
rahvaküsitlus.
Vahetu osavõtu äärmuslikuks vormiks võiks pidada nt
revolutsiooni või
ülestõusu või
mässu, kuid
neile vormidele ei ole alust demokraatlikus ühiskonnas - need vormid eeldavad reeglina
eelnevalt
antidemokraatliku re?iimi olemasolu. Samas - mäss võib olla suunatud demokraatliku re?iimi
kukutamisele. Referendumil on
otsesed õiguslikud järelmid - reeglina on referendumi tulemused
kohaldatavad kas vahetult (nt põhiseaduse rahvahääletus Eestis) või on nad aluseks parlamendi
otsustusele referendumi tulemuste põhjal (nt rahvahääletused EL asutmise kohta Soomes, Rootsis,
Norras ja muja). Rahvaküsitluse (-arutelu) tulemused ei ole küll formaalselt kohustuslikud, kuid
valitsevad erakonnad peavad paratamatult neid arvesse võtma, kui tahavad nö "sadulasse jääda".
Valimisüsteemid on kõige hõlpsamini manipuleeritav (juhitava protsessi mõttes!) element eesmärkide
saavutamiseks poliitikas võrreldes riigi poliitilise süsteemi teiste elementidega. See ei tähenda, et
valimisreegleid oleks lihtne muuta, vaid et teisi elemente on veelgi raskem (k.a. tülikam!) muuta,
kusjuures lõpptulemus teistel juhtudel ei pruugi olla üldse see, mida algataja soovis. Seejuures
49
valimissüsteemis tuleb omakorda teha vahet nende elementide vahel mida saab muuta seadusega
(nendega saab
legaalselt manipuleerida) ja mida mitte. Seadusega saab muuta:
1) valimisõiguse
üldprintsiipe;
2) valimise organisatsiooni;
3)
valimissüsteeme.
Seadusega ei saa muuta
valijate poliitilisi eelistusi (
diktatuuride, sh
totalitaarreziimide tingimustes on
seda üritatud = seadused+poliitiline represseerimine - tegelikult jätsid valijad sel juhul lihtsalt oma
arvamuse enda teada, avalikult aga andsid "keisrile keisri jao").
P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU: 1.
Vabade valimiste kaasaegsed
üldprintsiibid on:
-
üldine valimisõigus - st riigi kõigil täisealistel
teovõimelistel kodanikel (või
püsielanikel) on vastavast east alates õigus valida;
-
ühetaoline valimisõigus - st kõigil valijatel, kui nad saavutasid vanusekünnise on
sõltumata
soost, rassist, usulistest veendumustest, varalisest seisust, positsioonist
jne õigus valida;
-
otsene valimisõigus - st iga valija hääletab vahetult ja personaalselt, kusjuures igal
valijal on üks hääl (
one vote - one man);
-
salajane hääletamine - st iga valija hääletab
anonüümseks jäädes - kontroll valijate
tahteavalduse üle on keelatud.
2. Aktiivne valimisõigus - st õigus valida;
passiivne
valimisõigus - st olla valitud esindajaks.
3. Kodanike õigused valimisorganisatsiooni ja -süsteemi kujundamisel võivad realiseeruda vastava
referendumi või rahvaküsitluse või rahvaarutelu kaudu. Nt 1989.a. kohalike rahvasaadikute
nõukogude valimiste seadus oli ENSV-s rahvaarutelul. Iirimaal on korduvalt referendumil olnud
küsimus, kas muuta
üksiku ülekantava hääle süsteemi - rahvas oli muutmise vastu
4. Kodanike õigused kandideerimisel - õigus parlamenti või riigipeaks kandideerida on
riigi
kodanikel, kohaliku omavalitsuse esinduskogusse kandideerimisel olustik riigiti
kirev - kus
võivad üksnes kodanikud, kus ka alalised elanikud-mittekodanikud. Kandideerimine kohalikesse
esinduskogudesse enim alalise elukoha kaudu, kuid levinud ka kinnisvara asukoha järgi - nt ka
Eestis enne II Maailmasõda. Neid õigusi võib piirata nt tervisetsensuse kaudu (teovõimetud ei
saa valimisõigust) või paikkonnatsensuse kaudu (nõutav teatud aeg elada antud paikkonnas).
Üldiselt ei peeta eriti demokraatlikuks, kui tegevteenistuse sõjaväelastel on valimisõigus -
sõjaväeosi on võimalik operatiivselt paisata teatud valimisringkonda ning siis võib poliitiliste
eelistuste suhe kardinaalselt muutuda (N.Liit püüdis nii manipuleerida 1989.a. kohalike
nõukogude valimistel Virumaa ringkondades). Kandideerimiseks võivad potentsiaalsed
kandidaadid olla erakonna või valimisliidu liikmed või üksikkandidaadid (nn "üksik hunt").
5. Kodanike õigused kandidaatide esitamisel - õigus esitada valimisseaduse kriteeriumidele vastavaid
kandidaate peab olema vaba. Kandidaatide esitamiseks võivad valijad koonduda valimisliitudesse või
lasta esitada endale sümpaatsel erakonnal või leppida kokku nõutava arvuga ajutise foorumi
(seltskonna) moodustamise. Ka valijate suhtes võib kehtida seejuures samu tsensusi, mis
kandidaatidele. Kui riigid lepivad kokku, võivad ka nt naaberriigi territooriumil elavad antud riigi
kodanikud kasutada seal valimisjaoskondi (nt saatkonna või konsulaadi) ruumes. Oma kogukonna
nimel emamaa kandidaatide suhtes tehtava valimiskampaania osas peab rangelt teise riigi nõusolek
olema.
6. Kodanike õigused hääletamisel - garanteeritud peab olema vaba ja kõrvalmõjutusteta ning
takistusteta hääletamine, salajase hääletuse kabiinid, vajalikud hääletusvahendid (hääletussedel,
kirjutusvahend, valimisjuhend). Kui keegi püüab teist valijat mõjutada või takistada, tuleb ta kohe
kõrvaldada valimisjaoskonnast. Valimiste päeval on agitatsioon vähemalt valimisjaoskonna teatud
50
ruumes keelatud. Agitatsiooniks ei loeta kandidaatide isiku, erakondliku kuuluvuse ja sedelil oleva
järjestuse kohast ametlikku infot. Levinud on kodanike õigus vahetult või oma esindajate kaudu
vaadelda valimisi. Omaette vaatlejate kontingent on nn välisvaatlejad rahvusvaheliste
organisatsioonide, rahvusvahelise pressi ning teiste riikide poolt, kui viimastega kokkulepe
7.
Valimise garantiid - vabad valimised peavad olema tagatud formaalsest aspektist seadustega ning
olema ka praktikas tegelikult realiseeritud. Valimisseadusandluse rikkumise eest kohaldatakse kas
kriminaal - või haldusvastutust, kui tekitati sealjuures varalist kahju, siis tuleb see hüvitada
tsiviilvastutuse korras. Distsiplinaarvastutus on välistatud. Valmisprotestid lahendatakse seaduse
alusel valimiskomisjonide ja kohtu poolt.
P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON
Valimise organisatsioon tähendab kogumis valimise organiseeriva ning tehnilise korraldamisega
tegelevat valimisorganite süsteemi, selle tegevuse aluseks olevat normatiivset baasi ning varalisi
ressursse. Valimisi korraldavad valimiskomisjonid, mis moodustavad hierarhilise süsteemi:
- kohapealsed komisjonid, kes viivad vahetult valimisi jaoskondades läbi ja fikseerivad
hääletustulemused ning teevad hääletustulemustest algkokkuvõtted (
jaoskonnakomisjonid), samuti
võivad olla protestide lahendamisel alginstantsiks;
- territoriaalkomisjonid, kes korraldavad valimisringkonnas valimiste läbiviimist, suunavad
kohapealsete komisjonide tööd ja teevad kokkuvõtted hääletustulemustest ringkonnas
(
ringkonnakomisjonid), võivad olla protestide lahendamise vaheinstantsiks ning teostavad järelevalvet
jaoskonakomisjonide tegevuse üle;
-
valimiste
keskkomisjon, kes juhib valimiste korraldamist ning alamate
valimiskomisjonide tegevust kogu riigis, tagab valimisdokumentatsiooni
valmistamise ja jaotuse ning juhendite koostamise seaduse alusel, valimiseelarve
ja teiste ressursside jaotamise,
lahendavad valimisproteste lõppinstantsina ja
teostavad järelevalvet alamate komisjonide tegevuse üle.
P. 4. VALIMISSÜSTEEM
Valimissüsteem tähendab valimisreeglite kogumit valimisringkondade ja jaoskondade süsteemi
kujundamisel, mandaatide arvu määramisel, hääletamise korraldamisel, hääletustulemuste
kindlakstegemisel ning selle alusel mandaatide jaotamisel.
Hääletustulemuste kindlakstegemise viiside: -
- metodoloogiline aspekt tähendab matemaatiliste ja muude reeglite rakendamist tulemuste
kokkuvõtete tegemisel ning mandaatide jaotuse määramisel;
-
org.-tehniline aspekt tähendab reeglite kogumit kuidas valimiskomisjonid peavad
tööd korraldama häälte lugemisel ning kokkuvõtete tegemisel.
Valimised võivad olla:
- valikuga - st valija saab valida otseselt mitme kandidaadi või ettepaneku vahel;
- valikuta - st puudub valikuvõimalus kandidaatide või ettepanekute vahel - esitatakse ainult üks
kandidaat või ettepanek ja hääletada saab üksnes poolt või vastu.
P. 5. HÄÄLETUSSEDEL Hääletussedel on kindlal, valimissüsteemist sõltuval viisil vormistatud valimisdokument (
formular)
valija eelistuste märkimiseks ning hääletustulemuste tuvastamiseks.
Kategooriline hääletamine - valija saab hääletada vaid ühe kandidaadi või nimekirja poolt mitme
hulgast või ühe ettepaneku poolt mitme hulgast.
51
Järjestav hääletamine - valija võib kandidaate (või parteisid) või
ettepanekuid sedelil järjestada.Nt -
kolm
kandidaati - A, B ja C. Valija saab sedelil näidata, et tema esimene, põhivalik on B, aga arvestab,
et kui B ei osutu valituks, eelistab ta järgmiseks C-d, mitte A-d, kelle ta järjestab
kolmandaks .
Nende vahepealne - nn heakskiitev hääletamine st kiidetakse heaks (ollakse poolt) kolme esimese
kandidaadi või ettepaneku osas 5-st, kuid mitte mingil juhul kahe viimase osas.------------
P. 6. MUUD MÕISTED
Ringkonna suurus - näitab mandaatide arvu antud valimisringkonnas (NB! Mitte pindala!)
Riik võidakse parlamendi valimistel jaotada kas mitmeks ühe- või mitmemandaadiliseks ringkonnaks
või üheks mitmemandaadiliseks ringkonnaks. Mida suurem on
ringkond , seda lähemale jõuab
kohtade jaotus proportsionaalsele esindatusele (PE).
Põhivalimised - valimispäeval toimuvad korralised valimised.
Uued valimised - valimised, mis viiakse läbi põhivalimise
tühistamise korral - kõik otsast peale koos
uute kandidaatide ülesseadmisega.
Kordusvalimised - viiakse läbi
samade kandidaatidega, kui hääletustulemused tühistati protseduuri
rikkumise tagajärjel (sisuliselt - kordushääletus).
Järelvalimised - sisuliselt valimiste
teine voor (või teised voorud) süsteemis, kus esimese (või eelmise)
vooru lõppedes jääb konkureerima kaks enim hääli saanud kandidaati.
Asendusvalimised (ka
täiendusvalimised ehk
rotatsioonivalimised) - täiendavad valimised
esinduskogu antud koosseisu volituste ajal pärast teatud ajavahemikku, mille käigus seadusega
määratud kindel osa koosseisust valitakse ümber (nt 6-aastase volituste kestuse puhul 2-l aastal
valitakse ümber 1/3 koosseisust).
Potentsiaalsed ja tegelikud valijad. Potentsiaalsed on teoreetiliselt kõik hääleõiguslikud isikud, kes
antud riigis vanusekünnise saavutasid. Tegelikud on need valijad, kes end ka ametlikult valijate
registris registreerisid. Seejuures on tavaliselt valija enda otsustada, kas pärast registreerimist
valimispäeval (või eelhääletuse perioodil)
valima minna või mitte. Mõnes riigis on valimine ka
kohustuslik. N.liidus tagati see jälgimise abil (kas käidi või mitte, kui mitte järgnes hurjutamine või
pikemaajaline tagakiusamine). Austraalias ja Hollandis (1970.aastani) kasutati mittetuleku korral
mõõdukat trahvi.
Valijate register (sisuliselt kartoteek - klassikaline või elektrooniline) on nimekiri, kuhu kantakse kõik
hääleõiguslikud potentsiaalsed valijad. Valijate nimekiri valimistel on tegelikult registreerunud valijate
nimekiri teatud ajalise seisuga.
Proportsionaalne esindatus - poliitilise jõu poolt ühiskonnas omatava tegeliku toetuspinna suhteline
väärtus (nt protsent), mis peegeldub suhtena täpselt (1:1) või ligikaudu (~1:1) esinduskogus saadud
kohtade üldarvu osakaaluga. Nimekirjaline proportsionaalne esindatus (PE) - partei või
üksikkandidaadi poolt hääletamine.
Valimisnimekiri on reeglina proportsionaalsete süsteemide puhul kasutatav parteide (erakondade)
kandidaatide nimekiri valimissedelil antud ringkonnas. See nimekiri võib olla:
1)
avatud - valijad
valivad esimese operatsioonina endale sümpaatse partei (erakonna) ja siis võivad selle nimekirja
hulgast valida oma eelistusena ühe või mitu kandidaati; 2)
suletud - valijad valivad üksnes partei
(erakonna) antud sedelil oleva täisnimekirja tervikuna; 3)
panachange (nn sissesegamine) -
hääletatakse põhimõtteliselt kindlasti ühe teatud partei poolt, kuid seejuures antakse võimalus valida
pärast seda eelsitust ka teatud hulk kandidaate sõltumata parteilisest kuuluvusest.
Üksik ülekantav hääl (ÜÜH) - järjestaval valimissedelil märgitakse esimene eelistus ning seejärel kõik
järgnevad
eelistused . Süsteemi kasutatakse Maltal ja Iirimaal, kasutati ka Eestis iseseisvuse
52
taastamise perioodil Ülemnõukogu ja kohalike nõukogude (pärast omavalitsusliku staatuse saamist -
volikogude) valimistel.
Üksik mitteülekantav hääl (ÜMÜH) - ei kasuta hääle ülekandmist ega järjestavat sedelit. Süsteemi
kasutatakse Jaapani parlamendi alamkoja valimistel. M=3 kuni 5, kuid valija valib üksnes ühe
kandidaadi kategooriliselt valimissedelilt. Neljamandaadilises ringkonnas osutuvad seega valituks neli
enim hääli saanud kandidaati sõltumata parteilisest kuuluvusest.
Piiratud hääl - sarnaneb ÜMÜH-ga, kuid valija hääletab mitme kandidaadi poolt, kusjuures lubatud
valikute arv on siiski väiksem mandaatide arvust ringkonnas.
P. 7. VALIMISSÜSTEEMIDE PATOLOOGIAD Tulemuste võltsimine. Valimisreegleid on võimalik rikkuda mitut moodi. Võidakse piirata kandidaatide
esitamist või takistada ebameeldivate kandidaatide valimiskampaaniat (kasutati N.Liidu
okupatsioonivõimude kontrolli all 1940.a. pärast juunipööret Riigivolikogu uue koosseisu valimistel),
takistada teatud valijatel (ebalojaalsetel) hääletamast (võidakse välja lülitada nimekirjast või lihtsalt
valimiste päeval mingil ettekäändel arestida), rikkuda salajase hääletuse printsiipi (nt lojaalne isik
siseneb hääletuskabiini ebalojaalse tegevust jälgima), võltsida otseselt valimistulemusi (komisjonide
poolt tulemuste võltsimist kasutati N.Liidus läbi aegade).
Väärjaotus ja ümberjaotus.Esimene juhtum. Mandaatide arv peaks olema alati proportsionaalne
valijate arvuga antud ringkonnas. Võidakse aga "mängida" sellega, et demagoogiliselt väidetakse - iga
ringkond (NB! sõltumata valijate arvust!) saab võrdse arvu mandaate, kusjuures nt ringkonnas nr.1 on
2000 valijat, ringkonnas nr.2 on 900 valijat ning ringkonnas nr.3 on 350 valijat. Seega mõne ringkonna
valijate
hääled oleks justkui väärtuslikumad. Seda võtet saab kasutada siis, kui valitsev reziim on
tuvastanud, et väiksema valijate arvuga ringkonnas on temale lojaalne
elektoraat (valijaskond).
Teine juhtum. Kui algselt olidki ringkonnad valijate arvult võrdsed, siis loomulik
migratsioon võib pika
aja vältel teha selles olulisi korrektiive. Nüüd on võimalik "mängida" sellega, et pikemat aega jäetakse
teatud ringkondade piirid muutmata, et saavutada sama tulemus, mis eelmisel juhul.
Ringkonna piiride muutmist eesmärgiga võrdsustada üle riigi kõik ringkonnad valijate arvult
nimetatakse
ümberjaotuseks ehk
ümberringkonnastamiseks.
"Gerrymander". Massachusettsi kuberner Gerry'l õnnestus 1812.a. moodustada äärmiselt pikaks
venitatud looklev valimisringkond, mida tema vastaseks kutsusid salamandrit meenutava kuju tõttu
"Gerry Mander'iks". See sõnademäng jäigi käibesse juhtudel, kus rakendati põhimõtet kuhjata kõik
vastuhääled mõnda üksikusse ringkonda ning tagada mõõdukas ülekaal enamuses ülejäänutes.
Näide . Ühemandaadiliste ringkondade puhul on tähtsad ringkondadevahelised piirid isegi juhul, kui
kõigis ringkondades on võrdne arv potentsiaalseid valijaid. Kaheksa linnakvartalit moodustavad 4
ühemandaadilist ringkonda:
40-60 70-30 50-50 60-40
40-61 40-60 70-30 40-60 30-70
40-62
Arvud tähistavad tuhandetes potentsiaalseid valijaid, keda
teatakse eelistavat demokraate (paarides
vasakpoolsed numbrid) või vabariiklasi (paarides parempoolsed numbrid).Kogusumma on 400:400,
mille puhul kumbki partei saaks 2 mandaati.Kui aga vabariiklased saaksid enne valimisi mõjutada
ringkonna piiride muutmist, võiksid nad ühendada kvartalid vertikaalselt:
80-120 140-60 90-110 90-110,
tagades piisava ülekaalu 1., 3. ja 4. ringkonnas.
Demokraadid
eelistaksid omakorda ilmselt kvartalite horisontaalset liitmist:
110-90 110-90
110-90 70-130
53
tagades endale ülekaalu kolmes ringkonnas, v.a. alumine parempoolne.(Valimise temaatika käsitlus
tugineb valdavalt prof.R.Taagepera allikale - vt kirjandus)
* * *
TEEMA 6. PÕHIMÕISTED:
Riigiorganite tunnused; riigiorganite põhiliigitusi: levinuim kolmikliigitus (seadusandlikud
riigiorganid, täitev-korraldavad riigiorganid, kohtuorganid), kaasaegse teooria nelikliigitus
(riigivõimu esindusorganid, riigipea, täidesaatva riigivõimu organid, justiitsorganid); valitavad
ja nimetatavad riigiorganid; päritavad riigiorganid; riigiorganid volituste kestuse alusel;
riigiorganid tsentralisatsiooni ja dekontsentratsiooni alusel; riigiorganid subordinatsiooni
alusel; riigiorganid struktuuri alusel; riigiorganid subordinatsiooni ning antavate õigusaktide
hierarhia alusel; valimissüsteemid; valimisõigus: valimine kui valikute tegemine, kollegiaalne
ning ainuisikuline esindus, valimisõiguse üldprintsiibid, valimise organisatsioon,
valimissüsteemid; valimisõiguse sisu: vabade valimiste üldprintsiibid (üldine, ühetaoline ning
otsene valimisõigus, salajane hääletamine), aktiivne ning passiivne valimisõigus, kodanike
õigused valimisorganisatsiooni ja -süsteemi kujundamisel, kodanike õigused kandideerimisel,
kodanike õigused kandidaatide esitamisel, kodanike õigused hääletamisel, valimise garantiid;
valimise organisatsioon: valimisorganite süsteem, valimiskomisjonid (kohapealsed ehk
lokaalsed, territoriaalsed ehk regionaalsed, keskkomisjon); valimissüsteem: hääletustulemuste
kindlakstegemise metodoloogiline ning organisatsioonilis-tehniline aspekt, valikuga ning
valikuta valimised; hääletussedel: kategooriline hääletamine ning järjestav hääletamine;
ringkonna suurus; põhivalimised; uued valimised; kordusvalimised; järelvalimised;
asendusvalimised; potentsiaalsed ning tegelikud valijad; valijate register ning nimekiri;
proportsionaalne esindatus; nimekirjaline proportsionaalne esindatus (PE); valimisnimekiri
(avatud, suletud, panachange); üksiku ülekantava hääle süsteem (ÜÜH); üksiku
mitteülekantava hääle süsteem (ÜMÜH); piiratud hääle süsteem; valimissüsteemide
patoloogiad: tulemuste võltsimine, väärjaotus ning ümberjaotus ehk ümberringkonnastamine,
gerrimander.
54
TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS NING
JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR
§ 1. RAHVA VAHETU OSAVÕTT VÕIMU TEOSTAMISEST
Rahvas on kõrgeima riigivõimu allikas. Sellest tuleneb, et ka
kõrgeim riigiorgan on
demokraatlikes riikides
rahvas, kes organina teatud juhtudel teostab vahetult riigivõimu:
1) kogu riigi ulatuses:
- rahvahääletusega ehk
referendumiga (riigielu tähtsaimate küsimuste otsustamine),-
rahvaalgatusega (seadusandlik initsiatiiv),- rahvaaruteluga (olulisimate seaduseelnõude
laialdane avalik arutelu),
-
riigipea ja/või esindusorgani valimisega - st nende organite formeerimisega (vrdl
parlament valib/moodustab/nimetab; president moodustab/nimetab/kinnitab)
-
2) lokaalses haldusjaotuse üksuses (omavalitsusüksuses):
- kohaliku referendumiga (nt piiride ja staatuse muutmine),
- kohaliku algatusega (omavalitsusorganite õigusaktide projektide algatamine),
- kohaliku rahvaaruteluga (olulisimad kohalikud küsimused),
- omavalitsusüksuse esinduskogu ja/või kohaliku täitevstruktuuri juhi valimisega.
Rahvas kõrgeima riigivõimu organina tegutseb vahetult tavaliselt üksnes loetletud juhtudel, kuid ka
ajalooliselt otsustavatel murranguperioodidel (nt ülestõus autoritaarse poliitilise re?iimi vastu).
Riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse piiratud autonoomset võimu teostab ta "igapäevaselt" oma
poliitiliste volinike
kogude - vastavalt parlamendi või omavalitsusüksuse volikogu kaudu.
§ 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM
Seadusandlikud riigivõimu organid ehk esindusorganid on reeglina
parlamendid (rahvuslikke nimetusi:
Riksdag ehk Riigipäev - Rootsi, Riigikogu - Eesti,
Parliament ehk Parlament - Suurbritannia jt,
Seim -
Läti; samuti Leedu ja Poola). Ajalooliselt olid parlamendid monarhismi perioodil justiitsorganid - nt
Pariisi Parlament. Parlamendid on nii unitaar- kui ka föderatiivsetes riikides, kusjuures ka föderatsiooni
subjektidel (osariikidel, liidumaadel) on oma parlamendid. Viimasel juhul ei ole tegemist parlamentide
subordinatsiooniga, vaid üksnes föderatsiooni- ja osariigi parlamendi eripädevuse täpse piiritlemisega
selle alusel, millised funktsioonid on delegeeritud föderatsioonile kui tervikule.
P.1. JURIIDILINE LAAD (ISELOOM )
Parlament on kaasajal põhimõtteliselt rahva
otseseks usaldusosaliseks (esimene ja vahetu volitatu).
Parlamendile kuulub juhtiv osa võimude lahususe ja tasakaalustatuse alusel korraldatud riigiorganite
süsteemis ning teda iseloomustab kolm põhiprintsiipi:
diskontinuiteet,
indemniteet ning
immuniteet.
55
Diskontinuiteet tähendab, et tema antud koosseisu volituste lõppedes väljuvad parlamendi
menetlusest kõik osundatud koosseisu poolt lõplikult otsustamata küsimused, eriti seaduseelnõud
(järgmine koosseis ei ole seotud eelneva arvamustega).
Indemniteet tähendab, et deputaate ei tohi ei ametisoleku ajal ega ka peale volituste lõppemist võtta
vastutusele parlamendis esitatud mõtteavalduse (sh poliitilise seisukoha) või vastava hääletamise
eest, v.a. kellegi teise laimamine.
Immuniteet (
versus deputaadi immuniteet) tähendab, et parlamendi eriloata ei tohi ühtegi deputaati
võtta kriminaalvastututusele (mõnel pool - kohtulikule vastutusele).
Parlamendi juriidilise laadi tunnuseid:
1)
deputaadid ei ole tema liikmed mitte oma õigusega, vaid neid valinud
rahva esindajatena, st
nad on spetsiifilise avalikõigusliku volitusega isikud
esindusmandaadiga (välja arvatud mõnes
parlamendis ülemkodade liikmed pärilikult või muul alusel - näiteks Inglismaa parlamendi
Lordidekoda);
2) parlament on avalik-õiguslik kolleegium, mitte
korporatsioon - raha mida ta kasutab on
riigi raha ja tuleb riigieelarvest;
3) parlament kui rahva valitud liikmete kolleegium kuulub mitte eraõiguse, vaid avalikõiguse
valdkonda, sest ta on
rahva valimisvolituse alusel esmane, tuletatud kõrgem võim riigis;
4) parlament on
alaline legaalsel alusel
valitav institutsioon;
5) parlament teostab rahva kui
riigivõimu kõrgeima kandja üldvolituse põhjal seadusandlikku
riigivõimu põhiseaduse alusel ja kooskõlas põhiseadusega (konstitutsiooniliste aktidega)
ning sellega kooskõlas olevate seadustega;
6) parlament ei ole institutsioon
sui generis, st ainuke ja absoluutne enda
äranägemise järgi
tegutsev organ -
sui generis ainsaks
organiks on põhimõtteliselt üksnes
rahvas, kuid
tedagi piirab põhiseadus;
7) parlamendi liikmed tegutsevad
nn vabamandaadi, mitte aga
imperatiivse mandaadi alusel.
Vabamandaat tähendab üldvolitust, mis määratakse kindlaks põhiseadusega (või konstitutsiooniliste
seadustega) ja mis sätestab üldised funktsioonid ja pädevuse, mille alusel parlamendiliige talitab oma
parimat äranägemist ja veendumusi mööda ühiskonna ja riigi hüvanguks, ilma et ta oleks otseselt
seotud mingi kindla valijaskonna ning selle poolt rangelt määratud volituste piiride või ekstra talle
antud ülesandega (kuna tänapäeval on valdavalt levinud salajane hääletamine, siis ei saagi deputaat
ju teada, kes teda isikuliselt valisid! Hilisem
viide a' la "mina valisingi sind" võib olla 50:50 kas tõde või
spekulatsioon).
Imperatiivne mandaat tähendab, et volitatu on absoluutselt seotud oma valijatega nende poolt
määratud volituste ja ülesannete läbi. Imperatiivne mandaat on ajalooliselt vanem kui vabamandaat
ning põhimõtteliselt eeldaks ta avalikku valimist - valija ei tohiks sel juhul jääda deputaadi suhtes
anonüümseks.Käesoleva sajandi algupoole levis salajane hääletamine kui võrratult demokraatlikum
viis. NB! Nõukogude valimistel kasutati küll
salajast hääletamist, kuid samas
valijate juhendite kaudu
saavutati 1970/80-tel aastatel taas imperatiivse mandaadi iseloom - deputaat oli seotud nn
oma
valijate juhendiga, kusjuures anonüümsuse kustumine toimus
valikuta valimise rakendamise läbi (st
ühes ringkonnas vaid 1 kandidaat, kelle suhtes tohtis hääletada üksnes poolt). Valijate juhendid olid
deputaadile täitmiseks kohustuslikud. Imperatiivse mandaadiga seltsib tavaliselt
saadiku (deputaadi)
tagasikutsumise õigus valijate poolt, mida viimased võivad kasutada millal tahes ja mistahes
ettekäändel, kui see ei ole just seadusega piiravalt reguleeritud.
P. 2. FUNKTSIOONID
Põhifunktsioon on seaduste andmine konstitutsiooni või konstitutsiooniliste aktide alusel, selle
raames:
56
1) esimeseks funktsiooniks on parlamendi enda konstrueerimine, enda korraldamine (peab
määrama oma juhataja, looma struktuurid - nt fraktsioonid, komisjonid, komiteed jne ,
kehtestama töö- ja kodukorra);
2) riigi poliitilise süsteemi kujundamine;
3) riigivalitsemise vormi kujundamine;
4) riikliku korralduse kujundamine;
5) riigi õiguskorra kujundamine, k.a. erimenetluse (sh eriti kvalifitseeritud koosseisu enamuse
nõudega) korras põhiseaduse muutmise õigus (põhiseaduse vastuvõtmisel võidakse kehtestada ka
sätteid, mis osutuvad lõplikeks ja absoluutseteks - nt Saksa LV kehtivas põhiseaduses on sätestatud
põhimõte, et Saksa LV on riiklikult korralduselt föderatsioon ning et seda alust ei tohi mitte kunagi
muuta isegi referendumil)
P. 3. PÄDEVUS
Parlamendi pädevus sätestatakse konstitutsioonis või konstitutsioonilistes aktides, nende alusel
võidakse reguleerida konkreetsemalt veel eriseadustes. Pädevuse iseloom varieerub sõltuvalt sellest,
kas tegemist
parlamentaarse,
parlamendikeskse või
võimude lahususe nö puhta süsteemiga.
Parlamendi pädevuse muid põhilisi aluseid - näiteks:
1)
valitsuse ametisse nimetamine ja ametist vabastamine (korraliselt või erakorraliselt ehk
nimetamise, umbusalduse avaldamise kaudu või kui valitsus ise tagasi astub);
2)
valitsuse tegevuse kontrollimine ja valvamine, poliitiline kontroll kogu täidesaatva
riigivõimu tegevuse üle;
3)
üldpoliitiliste suundumuste kavandamine ja realiseerimise suunamine seaduste kaudu;
4) välislepingute
ratifitseerimine ja
denonsseerimine;
5) riigipea seadusjõuga aktide (dekreedid)
järgnev sanktsioneerimine konstitueeritud juhtudel
ja korras;
6) kui konstitutsioonis või konstitutsioonilistes aktides ette nähtud -
riigipea valimine või
nimetamine; 7)
õigus põhimõtteliselt
aru pärida või teavet nõuda mistahes teiselt riigiorganilt, välja arvatud
kohtult - kohtult võib ta teavet paluda, kuid kohus ei ole mingil juhul aruandev parlamendi ees;
8) kontaktid teiste riikide parlamentidega ning parlamentidevahelistes organisatsioonides
osalemine;
9)
kõrgema kohtu (sh ka
konstitutsioonikohtunike) valimine või nimetamine;
10)
sõja või rahu lõplik sanktsioneerimine;
P. 4. STRUKTUUR
Parlamendid on kas
ühe- või kahe
kojalised. Kahekojalised parlamendid on enamasti tekkinud kolmel
põhjusel:
1) ajalooliselt (
Šveits - Liidukogu ja Rahvuskogu; Suurbritannia Alam- ja Lordide koda);
2) föderatsiooni alusel ( Saksa LV - Bundestag; Bundesrat);
3) kui üks koda on teise suhtes kontrolli(revisjoni)funktsioonis.
Föderaalparlamentide üks koda valitakse reeglina otse rahva poolt, teine koda aga mingil
proportsionaalse esindatuse põhimõttel riikliku korralduse ja haldusterritoriaalse jaotuse alusel.
Samas võivad formaalselt ühekojalised parlamendid korraldada oma tööd sisuliselt kahekojalistena.
Näiteks Norras jaguneb parlament uue koosseisu alguses kaheks: seadusandluskärajad ehk
Lagtinget ning maakärajad ehk
Odelstinget; sama süsteem kehtib ka Islandil. Kahekojalistes
parlamentides võivad kojad täita erinevaid ülesandeid: Inglismaa parlament - Alamkoda võtab vastu
seadusi, Lordide Koda kontrollib tema tegevust, kusjuures Lordide Koda on teatud juhtudel sisuliselt
kõrgeim kohtuinstants. Paljudes Euroopa riikides on kahekojalise parlamendi mõlemad kojad
formaalselt võrdõiguslikud, ehkki tegelik "
tööjaotus " võib olla üsna kaugele arenenud.
57
Koosseisu volituste kestus on Euroopa riikide parlamentidel valdavalt 4 aastat (varieerub 3 aastast
Rootsi Riksdag'is kuni 9 aastani Prantsusmaa Senatis). Valimissüsteem on ülekaalukalt
proportsionaalne. Valdav enamus kasutab
d'Hondti kvooti, sh ühte selle modifikatsiooni ka Eesti.
Valimised on
korralised või
erakorralised (ennetähtaegsed). Parlament võidakse riigipea poolt teatud
tingimustel
laiali saata või
astub koosseis ise tagasi. Kojad võidakse valida kas
otse (vahetu valimine)
või
valijameeste kaudu (vahendatud valimine). Töövorm on täiskogu
istungjärk ja struktuuriüksuste
istungid, peale selle
personaalne deputaaditegevus, sh ka nn
töö kuluaarides. Istungjärkude pikkus on
väga erinev - varieerub
Iirimaa Esindajatekoja 33-st päevast kuni Inglismaa Alamkoja 170 päevani.
Parlamendil ja
kodadel on
juhatajad (nn
spiiker) ja\või juhatused, kes korraldavad nende töö- ja
kodukorra tagamise. Kummaski kojas või ühekojalises parlamendis võivad olla:
1)
parlamendifraktsioonid - so saadikute (deputaatide) püsivad või ajutised poliitilised ühendused
parteilisel või parteidevälisel maailmavaatelisel või lihtsalt pragmaatilise liitumise (et oma huvi
piisavalt häältega tagada) alusel;
2)
komisjonid või
komiteed või ka alamkomiteed või nn
laudkonnad ning
toimkonnad - alalised
või ajutised tööorganid(grupid) menetluses olevate probleemide sisuliseks töötlemiseks ja
ettevalmistamiseks aruteluks täiskogule.
Spiikeriks on parlamendist valitud esimees või
juhatus ja\või juhtivkogu(vanematekogu) - suurim
Saksa LV-s, kus
juhtkond + 23 juhatuse liiget Liidupäevas (Bundestagis). Igas parlamendis ei
pruugi olla
klassikalised fraktsioonid õiguslikult selgelt reguleeritud (nt Norra ja Soome) - nad toimivad sel juhul
nn
parlamentaarsete tavade ja traditsioonide najal.
Seadusandluse puhul tuntakse kolme
põhistaadiumi (
otsustusprotsess parlamendis jaguneb
toimingute poolest tegelikult palju diferentseeritumaks!):
1)
algatus (võib tulla parlamendist või valitsuselt või teatud juhtudel rahvalt - vrdl Eesti
põhiseaduse § 103);
2)
ettevalmistus (menetlus parlamendistruktuurides) ;
3)
otsustus (menetlus täiskogul, eelnõu vastuvõtmine).
Poliitilist kontrolli valitsuse üle võib parlament teostada:
1)
umbusaldushääletuse abil valitsusele või selle juhile või mõlemale;
2)
usaldushääletuse nö läbikukutamise abil valitsusele või selle juhile või mõlemale;
3) valdavas enamuses Euroopa riikides tuntakse
umbusaldusettepanekut kui sisuliselt
iseseisvat järelmeid omavat toimingut (st valitsus astub ise tagasi pärast sellise ettepaneku
tõusetumist või esitamist ning enne usaldus- või umbusaldushääletuseni jõudmist,
ootamata ära kindlat lüüasaamist);
4) deputaadi arupärimine ning järelepärimine;
5) vahetu kontroll parlamendikomisjoni või -grupi poolt, kellel selleks alaline või erivolitus.
Parlamendil on tavaliselt oma kantseleiüksused, mille struktuuris on valdavad funktsionaalsed
struktuurid ja erialaspetsialistid, millised tagavad parlamendi teenindamise.
§ 3. RIIGIPEA P. 1. JURIIDILINE LAAD
Juriidilise laadi poolest on riigipeal täiesti erinev iseloom sõltuvalt sellest, kas riigivalitsemise vormid
põhinevad monarhial (absoluutne või dualistlik) või demokraatlikul vabariiklusel:
a) dualistliku vormi korralgi on monarhia
päritav;
b) vabariikliku vormi korral on riigipea amet
alati valitav.
Reeglina on riigipea
ainuisikuline institutsioon (riigivanem; president; riigihoidja; kuningas; keiser jne).
Erand -
kollegiaalne riigipea (Direktoorium ja Konvent Suure Prantsuse revolutsiooni aegadel;
NSVL ja ENSV Ülemnõukogu Presiidium; sõjaväeline
hunta (
hunta on liigimõiste (üldnimetus) sõjaväelastest
koosneva võimu usurpeerinud kollegiaalse organi kohta; praktikas kasutatakse konkreetset nimetust,
nt Revolutsiooninõukogu jne). Riigipea ei ole subordineeritud parlamendile, ehkki teatud süsteemi
korral valib teda parlament (kaudne poliitiline sõltuvus).
58
Riigipea staatust iseloomustab:
1) riigi esindusfunktsioon ja sellega seonduvad auõigused, seejuures ka
ex officio õigused riigi
esindamisel (
ex officio - õigus esindada riiki ilma erivolituseta - aluseks on põhimõte
jus
representationes omnimodae: riigipea tahteavaldus loetakse riigi tahteavalduseks);
2) juriidiline eristaatus ehk
immuniteet; 3) riigipea positsioon (pädevus laiem või kitsam) sõltub suuresti sellest, kas tegemist on
parlamentaarsete või võimude lahususe või neid ühitava segasüsteemiga. Süsteemis, kus president
on sisuliselt ka valitsuse juht (USA), on tema pädevus lai ja positsioon väga tugev. Kui president on
enamasti vaid esindusisik (Saksa LV) , siis on tema positsioon nõrk (pädevus piiratud ja ammendav) .
Riigipea valitakse kas otse rahva poolt või vahendatult - viimasel juhul kas:
1) valijameeste poolt või
2) parlamendi poolt, kusjuures omakorda:
-
üksnes alamkoja poolt, kui kahekojaline parlament
-
mõlema koja poolt.
Riigipea on reeglina täidesaatva riigivõimu ainuisikuline kõrgeim tasand:
1) kui ta ei ole ise valitsuse juht, on ta kõrgeim täidesaatva võimu tasand riigis,
2) valitsuse juhina ühendab ta nii kollegiaalse kui ka ainuisikulise täidesaatva riigivõimu (USA).
Rahva poolt
otse valitud riigipeal on sarnaselt parlamendiga esmase tuletatud võimu mandaat, kuid
ainuisikulise ning täitevvõimu tipu staatuse tõttu ei ole see
sugugi võrdväärne parlamendi omaga -vt
seadusjõuga õigusaktide andmise õigus vaid erandjuhul ning hilisema kinnitusega parlamendi poolt.
P. 2. FUNKTSIOON Riigipea on riigi kõrgeim
ametiisik (kui riigipea on
monarh - siis
valitseja), kelle funktsiooniks
ainuisikulise institutsioonina on esindada riiki ning realiseerida täitevvõimu (juhtida riiki) oma pädevuse
piires.
Kui tegemist nn nõrga või mõõdukalt tugeva riigipeaga, siis teostab ta riigi ainujuhtimise funktsiooni
eriolukorras. USA-s on aga president ise sisuliselt valitsuse juht, mis loob hoopis teise olustiku. USA
presidendi laialdase pädevuse juured on Inglise kuberneri pädevuses.Tänapäeval, võimude lahususe
olustikus peab riigipea andma oma panuse nende võimude tasakaalustamise mehhanismis, sh on tal
teatud juhtudel õigus parlament või valitsus ennetähtaegselt laiali saata ning ennetähtaegsed
parlamendivalimised välja kuulutada.
Kui riigipea on monarh, siis jagab ta dualistlikus süsteemis on järelejäänud suveräänivõimu
parlamendiga. Funktsioonide osas pole iseenesest palju põhimõttelisi erinevusi vabariigi riigipeaga,
kuid üks on päritav, teine valitav staatus. Samas kasutavad dualistlikud monarhiad Euroopas siiski
veel küllalt suurt sõltumatust parlamendist, ehkki nende tegevus on tänapäeval reguleeritud
põhiseaduse alusel.
P. 3. PÄDEVUS
Riigipea pädevuses on reeglina:
1) teostada piiratud ja spetsiifilist legislatiivfunktsiooni > dekreetseadusi andev
> dekreetseadusi mitteandev
2)esitada valitsuse juhi ja liikmed, samuti mõnedel juhtudel kõrgeima kohtu koosseis
kinnitamiseks parlamendile
3) tegutseda operatiivselt ja juhtida ainuisikuliselt riiki erakorralise ja sõjaseisukorra
oludes, kui parlamendi ja/või valitsuse tegevus takistatud;
esindada riiki rahvusvahelisel areenil, sõlmida ja
parafeerida ex officio korras rahvusvahelisi lepinguid
ja kokkuleppeid erivolituseta
59
5) teostada teatud spetsiifilisi haldustoiminguid (ametnike, sh diplomaatide määramine, teiste
riikide diplomaatidelt volikirjade vastuvõtmine; ameti- ja auastmete andmine)
6) anda armu süüdimõistetuile, eriti surmanuhtluse korral
7) juhtida riigikaitset (see ei tähenda vägede juhtimist lahingus!), kuulutada välja sõjaseisukord
ja erakorraline seisukord või eriolukord kogu riigi territooriumil või osal sellest, samuti
mobilisatsioon ja demobilisatsioon
8) kuulutada välja seadusi, st osaleda seaduste
promulgeerimismenetluses (st vastuvõtmine
ja jõustamine) võimude lahususe toime olustikus kindla pädevusega, kasutades seejuures
absoluutse või suspensiivse veto õigust
9) teatud tingimustel õigus saata parlament (või alamkoda) laiali ja kuulutada välja selle
ennetähtaegsed (erakorralised) valimised
Riigipea (presidendi) volitused Euroopa riikides varieeruvad 4-7 aasta piires, monarh on võimul
kogu elu. Presidendiks võib üks ja sama isik olla valitud mõnedes riikides ainult teatud arv
kordi (2-3 ametiaega järjest või kokku) või pole see piiratud (
Island , Prantsusmaa). President
valitakse otse rahva poolt või vahendatult (Prantsusmaal ja
Austrias kaheetapiline valimine).
Eesti kaasaegse presidendi esimestel valimistel kasutati samuti kaheetapilise valimise ühte
modifikatsiooni - kui otsevalimised ei selgitanud tulemust, valis II voorus juba Riigikogu.
Presidendikandidaadi puhul on reeglina nõuetavad üsna ranged kriteeriumid (kodakondsus,
eatsensus jne).
Riigipead teenindab reeglina oma kantselei, mille struktuuris on valdavad funktsionaalsed struktuurid
ja erialaspetsialistid.
---------------
[Vt põhiseaduse V peatükk, VI-X peatükk]
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM
P. 1. JURIIDILINE LAAD Täidesaatev riigivõim ei allu (ei ole subordinatsioonivahekorras) kaasaegsetes demokraatlikes riikides
reeglina ei parlamendile ega riigipeale (v.a. parlamendikeskses süsteemis), kuid tänapäeval peab tal
olema nii või teisiti
parlamendi poliitiline usaldus. Teatud erandi moodustab presidentaalne
süsteem, kus
tugev riigipea on teatud juhtudel kogu täidesaatva süsteemi otsene juht
(USA).Täidesaatev riigivõim tegutseb põhiseaduse (konstitutsiooniliste aktide) ning seaduse alusel.
Parlamendi suhtes on valitsus nö esimene usaldusalune (volitatu), kusjuures parlament ise on
omakorda rahva otsene usaldusalune (volitatu).
Valitsuse võimu allikas on sekundaarne - ta on
teisese (tuletatud) võimu kandja rahva suhtes. Täidesaatva riigivõimu legislatiivtegevus on
parlamendi legislatiivtegevuse suhtes eksekutiivtasand, regionaalse ning lokaalse täidesaatva
kohahalduse süsteemi suhtes on
keskvalitsus omakorda legislatiivtasandiks. Täidesaatval riigivõimul
on põhiseaduse alusel oma eripädevus, millesse parlament ega teised organid ei ole õigustatud
sekkuma ega seda kitsendama.
Valitsuse koosseisu iseloomu alusel on teoorias levinud valitsuste järgmine liigitus:
1)
ametnike valitsus - koosneb kindlaks tähtajaks parlamendi poolt nimetatud täitevvõimu
kandjatest ehk vastavate keskametkondade juhtidest, kes on professionaalsed
administraatorid (viimase
juhu näiteks on Šveits);
2)
spetsialistide valitsus - koosneb parlamendi nimetatud liikmetest kindla kriteeriumi alusel,
milleks on vastava valdkonna atesteeritud või üldtunnustatud erialaspetsialisti nõue
(iseloomulik poliitilise kriisi tingimustes, kus poliitilised jõud lähevad nn neutraalse aluse
peale);
3)
parlamentaarne valitsus ehk
poliitiline valitsus - koosneb parlamendiliikmete või
väljastpoolt parlamendi koosseisu, kuid valitsust moodustavate poliitiliste jõudude seast
nimetatud
professionaalsetest poliitikutest, kusjuures selline
poliitik on tihti ka
erialaprofessionaal (paljude riikide parlamentides on traditsioonilselt väga suur kaal
diplomeeritud majandusspetsialistidel ning juristidel, ehkki tendents on teiste erialade
spetsialistide osakaalu tõusule);
60
4)
presidentaalne valitsus - kogu täidesaatev võimutäius on praktiliselt presidendi (riigipea)
käes, kusjuures valitsuse liikmed on paljuski sümboolsed - nad on presidendi
haldustehnilised abilised, talle alluvad mäned?erid (USA süsteem). Valitsus otsustab nii
nagu otsustab president; iseloomulik - president Lincoln olnud neegrite pärisorjusest
vabastamise küsimuse arutamisel vähemuses, kuid otsuse langetamisel lausunud "ayes
have it" (st "jah-idel on enamus")!.
Presidentaalne valitsus on sõltumatu riigi täitevvõimu funktsiooni teostamisel, kuid ta sõltub
parlamendist (Kongress) seadusandluse ja eelarve kaudu. USA president ei saa parlamenti
ennetähtaegselt laiali saata, küll aga võidakse presidendi suhtes algatada nn
impeachment-menetlus
(tagandamismenetlus). See on praktikas erakordne - nt
Richard Nixoni kaasus (Watergate afäär), mil
impeachment oli sisuliselt ettevalmistamisel, kuid Nixon astus ise enne tagasi.Kolmes esimeses
valitsuseliigis on selle juht (peaminister; kantsler; ministrite kabineti juht) nö
primus inter pares (
esimene võrdsete seas), presidentaalses süsteemis aga tõeline täidesaatva riigivõimu laiade
volitustega kõrgeim juht,
kes valib, nimetab ja vabastab oma aparaadi ise.
P. 2. FUNKTSIOONID
Põhiülesanne on seadusandliku riigivõimu organi ehk parlamendi ja/või riigipea antud seaduste alusel
või täitmiseks riigi sise- ja välisfunktsiooni kõigi valdkondade
elluviimine praktikas, selle alusel sise-
javälispoliitika realiseerimine ning õigusloome (õigustloovate ja -rakendavate
haldusaktide andmine,
neist olulisim on nn
määruseandmisõigus) seadustes sätestatud pädevuse alusel ja korras ning
seaduste täitmise korraldamiseks. Valitsus viib ellu
avalikõiguslikku haldust. Valitsus teostab avaliku
halduse raames nii
territoriaalset üldhaldust kui ka
valdkonna- ehk valitsemisala haldust kogu riigi
territooriumil, see on tema üldfunktsioon.
Avalik-õigusliku halduse ehk avaliku halduse all tuleb mõista riigi sise- ja välisjulgeoluku tagamist,
ühiskonna (rahva) normaalse (stabiilse) säilumise turvamist,
avalike teenuste ning kogu
avaliku võimu
süsteemi (st riigiorganite süsteemi) tegutsemisvõime kindlustamist (selleks eelduste tagamist), samuti
riigi
avaliku sektori majandamist ning riigi lepinguliste kohustuste täitmise tagamist.
Avalike teenuste all tuleb mõista ühiskonnale (sh kodanikele ja teistele elanikele või klientidele teistest
riikidest)
avaliku sektori toodetud (loodud) materiaalseid ja vaimseid väärtusi. Viimasel ajal on
hakatud avaliku sektori mõistet kasutama üha enam väga
laias tähenduses - nimelt üldse avaliku
halduse
sünonüümina. Varasemas käsitluses oli ta peamiselt riigi kulul materiaalsete ja vaimsete
väärtuste loomine kitsamas, tootmistegevuse (samas ka vaimse loometegevuse) tähenduses e
avaliku halduse ühe komponendina. Käsitluse muutus on peegeldus arenenud riikide jõudmisest
tasemele, kus reaalselt tagatakse nn
heaoluühiskond (
hüveoluühiskond). Avalikke teenuseid
toodetakse järjest enam mitte riigiteenistujate poolt, vaid sellele spetsialiseerunud teenindus- ning
muude äriettevõtete professionaalsete palgatöötajate poolt, samuti eriliste
arenduskeskuste töötajate
poolt.
Valitsuse roll ja funktsioonid on ajas läbi teinud märgatava arengu ja palju muutusi. Valitsuse (üldse
võimuorganite) puhul on teoorias levinud ühiskonna mõjutamise viiside (eesmärgi saavutamise
viiside) järgmine
rühmitamine :
1) käsud ja keelud ning nendega seotud negatiivsed sanktsioonid eiramise puhuks
2) majanduslike hüvede andmine või neist ilmajätmine
3) juhtimine ja järelevalve ning nendega seotud tagavad mehhanismid
4) teabevahetus
5) muud viisid (nt: tsensuur; osalusorganisatsioonide ehk osalusväljundite loomine inimestele;
asustuse rajamine ning soodustuste kehtestamine paikkonnas mida soovitakse asustada;
mõjutamine autoriteediga ning avaliku sõna jõuga jne jne).
Tendents on, et valitsemine (haldus) asetub imperatiivsete ettekirjutuste
tegija rollilt ümber piisava
suunaja ning eelkõige vaba tegutsemise jaoks tingimuste looja rolli. Range planeerimise asemele
astub järjest enam eelduste loomine ning stabiilsuse tagamine. Nn
hüveoluühiskonna iseloomulikuks
tunnuseks peetakse
sotsiaalse iseregulatsiooni enamat usaldamist. Vaba ettevõtluse tingimustes
kasvab järjest valitsuse vahendav ja koordineeriv ning unifitseeriv roll. Traditsiooniliselt on peale
61
riigisektori arvatud riigi ja eeskätt valitsuse funktsiooniks
avalike teenuste tagamist.
Thatcherism on
aga tõestanud, et ka avalikud teenused võivad olla edukalt erasektori käes, kui riik ja eeskätt valitsus
nende üle
piisavat, aga mitte ülepingutatud, totaalset kontrolli teostab. Ja selle kontrolli osaski on
valitsust kompenseerivaid mehhanisme tekkinud - nt
tarbijakaitse kontrolli süsteem;
tööandjate ja
töövõtjate tasakaalustatud süsteem jne. Näiteks: Saksa LV-s, kus Ruhri piirkonnas (elanikke kokku ca
5-7 milj) on
elektrienergia tootmine iseenesest
monopoolses seisundis erakontsernide käes, kehtestati
kompaniidele ülikommertskasumi piiramiseks ja kodanike kaitseks
kasumiprotsendi ülemmäär. Seega
muud
objektiivsed kulutused võivad elektri hinda tõsta, kasumi ülemmäär jääb aga
konstantseks. Kaasaegse hüveoluühiskonna riigi institutsioonide õigusloomet iseloomustab
kategoorilise imperatiivi normide asemel nn
soft-law (vt lähemalt õiguse osas) kasutamine.
Valitsuse funktsiooniks on seaduseelnõude ettevalmistamine parlamendile ning nende algatamine
parlamendis (
normatiivne funktsioon). Riigi kohahalduse ja ametnike suhtes teostab valitsus
teenistuskontrolli distsiplinaarkaristuse õigusega, veel - tegevuse
seaduslikkuse ning otstarbekuse
kontrolli, samuti ülesannete täitmise kontrolli (
kontrolli funktsioon). Valitsuste tegevuses on määrav
faktor tegevuse stabiilsus ning poliitika järjepidevus (detailsemalt vt fakultatiivses osas), mis tagab
õiguspärase ootuse printsiibi rakendumise.
P. 3. PÄDEVUS
Täidesaatva riigivõimu organite pädevus sõltub sellest, kas tegemist on
parlamentaarse,
parlamendikeskse või
võimude lahususe süsteemiga. Sellest sõltub ka valitsuse laiem või kitsam
pädevus õigusloomes. Valitsuse pädevuses on traditsioonilselt näiteks:
1) valmistada ette ja esitada seaduseelnõusid parlamendile, anda seisukohti parlamendis
endas algatatud eelnõude kohta;
2)
seaduse alusel konstrueerida tsentraliseeritud haldussüsteem nii keskvõimu kui ka
kohahalduse tasandil;
3) korraldada kogu täidesaatva riigivõimu organite süsteemi tegevust;
4) riigieelarve projekti (eelarveseaduse eelnõu) koostamine;
5) riigieelarve raha ning riigivarade käsutamine ja kasutamine;
6) üldse riigimajanduse (avaliku sektori) tegevuse korraldamine;
7) riigikaitse ning riigikaitsetööstuse korraldamine;
8) läbirääkimised teiste riikide valitsuste ja organisatsioonidega ning rahvusvaheliste
organisatsioonidega, välissuhtlus, väliskaubanduse korraldamine;
9) koostöös riigipangaga (emissioonipangaga) riigi raharingluse korraldamine;
10) vaba ettevõtluse kui ka kohalike omavalitsuste ja regionaalprogrammide
saneerimine jne.
P. 4. STRUKTUUR Q. Valitsus on
alaline kollegiaalne organ, mille koosseisu kuuluvad
ministrid . Seejuures võivad
valitsuse koosseisu kuuluda veel:
1) nn
portfellita ministrid (ei juhi ministeeriumi)
2) nn abi- või aseministrid (abiminister on omapärane staatus - nö nooremminister) -
abiminister võib ministriga jagada sama valitsemisala juhtimist
Valitsust teenindab oma kantselei (Eestis - Riigikantselei).
Valitsusjuhi (peaminister, USA-s - president, kabineti juht, kantsler) positsioon on väga erinev - vrdl
näiteks Šveits või USA. Dualistlikus süsteemis ei ole muide Euroopas kusagil enam monarh riigipeana
samal ajal valitsuse juhiks. Valitsusjuhid loetakse
ministritehierarhia kõrgeimaks tasandiks.
Valitsusjuht suunab ja koordineerib valitsuse kui kollegiaalse organi tegevust. Valitsusjuhi positsioon
on nõrgem tavaliselt mitmeparteiliste poliitiliste valitsuste puhul (
Holland , Belgia), ta ei saa eriti kaasa
rääkida isegi valitsuse koosseisu osas, mis formeerub
koalitsioonikokkulepete alusel. Samas näit
Suurbritannia, Saksa LV ja Iirimaa süsteemis on peaministril väga tugev positsioon. Ta võib saata ise
erru isegi ministri, kes söandas valitsusjuhi määratud sihti ignoreerida või erimeelsust proklameerida.
Üldine tendents on peaministri positsiooni tugevnemisele, seda isegi üksnes poliitilise praktika läbi.
62
Ministritehierarhias järgmine tasand on ministrid, kellest moodustubki valitsus (valitsus; ministrite
kabinet ; ministrite nõukogu). Reeglina kuulub valitsuse (ministrite kabineti) koosseisu Lääne_Euroopa
riikides tavaliselt 20-30 liiget. Paljudel juhtudel otsustavad valitsemise (halduspoliitika teostamise)
mitte kõik ministrid alati koos, vaid põhiotsustused tehakse hoopis kitsamas ringis.
Näiteks Suurbritannias oli sõjaajal täidesaatev riigivõim koondunud tegelikult mõnest juhtiva
valdkonna ministrist koosneva nn
sõjakabineti kätte. Ka rahuajal võib tegelik täitevvõim koonduda
kitsama ringi ministrite kätte - poliitilise mitmeparteilise valitsuse puhul moodustavad valitsusse
kuuluvate parteide
liidrid nn tegeliku jõukeskuse oma tuumikrühmana. Viimase süsteemi näiteks on
Madalmaad (Holland) ning Belgia, kus valitsuses olevad parteiliidrid (-juhid) lepivad alati enne
põhimõttelised otsustused kitsas ringis kokku, mis alles pärast seda esitatakse valitsuse täiskogule.
Ülaltoodud juhtusid käsitletakse üldistusena kui
valitsust kitsas mõttes. Valitsusse laias mõttes
kuuluvad institutsioonina lisaks veel nn
juniorministrid,
riigisekretärid +
abi- või
aseriigisekretärid.
Valitsus võib moodustada enda juurde alalisi või ajutisi komisjone ning töögruppe.
Hollandis, Belgias, Hispaanias, Iirimaal, Suurbritannias, Itaalias, Austrias, Prantsusmaal ja Saksa LV-s
on levinud nn
kitsama koosseisu kabinet, mis ei hõlma kogu ministrite ringi. Näiteks Itaalias on kokku
üle 80 ministri, kellest üksnes kolmekümne ringis kuulub
kabinetti. Täiskoosseis koguneb
erakordsematel asjaoludel või küsimuste otsustamiseks, mis puudutavad paljude ministrite
valitsemisala. Kabineti ja kogu ministrite ringi arv langeb ühte Islandil, Norras, Rootsis, Soomes,
Taanis ja Šveitsis. Põhjamaades osalevad seega kõik ministrid kabineti istungitel, kusjuures
riigisekretärid jäävad kabineti koosseisust välja. Ka iseseisvuse taastanud Balti riikides langeb
ministrite ja valitsuse koosseisu liikmete arv kokku. Ministrid võivad olla samal ajal ka
parlamendiliikmed (nt Soome). Suurbritannias ja Iirimaal ei tohigi valitsus koosneda kellestki teisest
kui parlamendiliikmetest. Eestis peab parlamendiliige sel juhul oma staatuse peatama, aga kui ta
lõpetab töö ministrina, siis on tal õigus naaseda Riigikokku. Prantsusmaal ja Belgias ei tohi minister
olla parlamendi liige, kusjuures prantsuse minister peab täielikult
loobuma parlamendiliikme staatusest
ja katkestama ühenduse ka teda
esitanud poliitise ringkonnaga, et erapooletumalt valitsusasju ajada.
Ministrid võivad Lääne-Euroopa riikides moodustada (
rekruteerida) enda juurde üsna arvukalt
esindusi (edustusi), millede ülesandeks on tagada ministri sidet igasuguste asutuste ning oma
valimisringkonnaga. Eeskätt Prantsusmaal on sellised
sekretariaadid saanud üsna arvestatava
võimupädevuse.
Hierarhias järgmine tasand on
juniorministrid või abiministrid või aseministrid, seejärel
riigisekretärid (+abi- või asesekretärid). Nende süsteem on väga erinev - nt Hispaanias moodustavad riigisekretärid
tasandisiseselt koguni kolm erineva pädevusega alltasandit. Riigisekretärid loetakse teoorias
põhimõtteliselt valitsuse
laia koosseisu hulka. Kitsas tähenduses on valitsuse koosseisus üksnes
need liikmed, keda vastava riigi põhiseadus või seadus sätestab selge sõnaga (
expressis verbis) -
reeglina
ministrite kabinet.
P.5. TÖÖKORD Valitsuse töövormiks on valdavalt
istung, mis on reeglina
kinnine.
Töökorraldus on riikide kaupa väga
erinev. Otsustused sünnivad valdavalt kas:
1)
enamuspõhimõttel (otsustus enamushääletuse alusel, kus vähemus peab
alluma ) või
3)
konsensus- ehk üksmeelepõhimõttel (hääletust ei pruugi üldse olla, kuid vähemus, kes jääb
oma eriarvamuse juurde, ei tööta enamuse otsustusele ka vastu; seejuures peetakse
läbirääkimisi seni, kuni saavutatakse hõlmav
kompromiss ).
Paljudes Euroopa riikides tuntakse poliitilises praktikas kahesuguseid istungeid -
formaalsed ja
reaalsed . Peale nende on aga poliitilises praktikas ka veel nn
mitteformaalsed istungid.
Esimesi juhatab
riigipea, neil otsustatakse küsimusi, mis põhiseaduse ja seaduse kohaselt on
riigipea pädevuses (nt parlamendile üleantavad seaduseelnõud, vastused järelepärimistele või
arupärimistele (järele- ja arupärimised on riigiti erinevate õiguslike järelmitega), riigipea
dekreedid, üsna paljudes riikides kõrgemate riigiametnike, sõjaväejuhtide ning diplomaatiliste ametiisikute
nimetamine, vastavate au- või teenistusastmete omistamine, autasustamise otsustamine).
63
Teisi juhatab
kabineti või
valitsuse juht. Sellistel istungitel arutatakse kõiki valitsuse pädevuses
olevaid sisulisi probleeme, kavandatakse lahendused ja määratakse ülesanded ministritele täitmiseks.
Neil istungeil kuulatakse ära ka spetsialistide ja ametnike seisukohad ja arvamused või saadud
ülesannete täitmise ettekanded või aruanded. Samuti esinevad aruannete ja ettekannetega
täidesaatva riigivõimu territoriaalse kohahalduse või valdkonnahalduse regionaalsete struktuuride
juhid.
Mitteformaalsetel istungitel (pigem kokkusaamised) toimub sundimatu vabaarutelu, millel reeglina ei
ole otseseid juriidilisi järelmeid ega ka menetlusreglementi. Need on vabadiskussiooni foorumid, kus
arutatakse tulevikukavasid või poliitiste erimeelsuste ületamise või koalitsioonide tegevuse täiustamise
võimalusi jne. Sellisteks foorumiteks on näiteks Soome valitsuse nn
õhtukooliistungid (
iltakouluistunto)
ning Rootsi valitsuse päevased
lõunakogunemised. Eesti valitsuse poliitilises praktikas tekkis hr Mart
Laari
juhitud valitsuse koosseisu ajal samuti vabaarutelu koosolekute vorm - teisipäevane istung oli
reaalne, neljapäevane kujunes aga tihti
mitteformaalseks - seda vormi kasutasid ka järgnevad
valitsused nn
kabinetiistungi nime all.
Ministrid võivad moodustada nn
ministrikomisjone või
ministeeriumikomisjone (-
toimkondi). Esimesi
juhib minister ise, teisi ministeeriumi või keskametkonna
vastutav töötaja või hoopis väljastpoolt
valdkonnaspetsialist või mõnel juhul valitsuserakonna poliitik. Sellised organid võivad koosneda kas
valitsuskoalitsiooni parteide esindajatest või ametnikest või spetsialistidest või olla eeltoodute
kombinatsioonid.
P.6. VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT Ministritele alluvad otseselt või on valitsemisalas mitmesugused keskhaldusaparaadi süsteemid ning
struktuuriüksused - eeskätt
ministeeriumid. Neis on oma sisestruktuursed vastutavad üksused
(osakonnad, talitused, bürood jne)
. Ministeeriumid ja teised keskasutused (ametid, inspektsioonid) on
struktureeritud valdavalt valdkonna põhimõttel, kuid peale selle on neis ka teenindavad
funktsionaalsed struktuurid.
Täidesaatva riigivõimu keskorganite süsteemi ülesehituse osas on levinud kaks põhimõtet:
1)
ministeeriumikeskne süsteem;
2)
ametkondadekeskne süsteem (kasutusele võtjas Rootsis -
kameraalsüsteem).
Esimesel juhul on iga valdkonna jaoks põhimõtteliselt oma
ministeerium , samas võib mitut
sidusvaldkonda ühe ministeeriumi alla koondada. Ministeeriumi alluvuses on territoriaalselt hajutatud,
kuid just sellele ministeeriumile alluvad kohahalduse struktuurid.
Alluvuse alusel moodustub range
subordinatsiooniga hierarhiline süsteem ministeeriumiga tipus, mida omakorda juhib minister.
Teisel juhul teeb haldusotsusi ja teostab haldamist ning avalikke teenuseid loovaid
toiminguid keskametkondade süsteem, mille iga üksus on ise suhteliselt autonoomne ja tegeleb oma
valdkonnaga. Valitsus langetab
tähtsaimad poliitilised ning haldus- ja juhtimispõhimõtteid puudutavad
otsustused ja ametkonnad omalt poolt tagavad seadusandluse ja täitmisega seotud ülesanded.
Esimene süsteem on praegu laialt levinud kõikjal Euroopa maades, teise esindaja on Rootsi.
Arengutendentsina on hakanud ilmnema traditsioonilise ministeeriumisüsteemi nõrgenemine. Sellele
aitas ilmselt kaasa USA-st alguse saanud nn
mäned?er-tüüpi juhtimismalli leviku laienemine.
Osundatud juhtimine eeldab nii struktuuriüksuse kui ka üksiku riigiteenistuja suuremat
tegevusvabadust koos vajaliku ressursiga, aga samas ka suuremat vastutust ja huvitatust töö
tulemuste suhtes (nn kontserni juhtimise mudel).
Ministeeriumid ja keskasutused võivad olla nii arvult kui ka struktuuriüksuste hulgalt väga erinevad.
Põhikriteeriumiks on asjaolu, kuivõrd on tegevaparaat koondatud keskusse (pealinna või valitsuse
residentslinna) või hajutatud haldusüksustesse, kuivõrd on ta territoriaalselt dekontsentreeritud.
64
§ 5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE KOHALDUSTASANDITE
JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUSP.1. RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI)
NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID
Riigi kohahalduse süsteem (nimetatakse veel: vahetasandite haldussüsteem; regionaalne
haldussüsteem)
rajaneb riiklikule korraldusele ja edasi konkreetsemalt:
1)
riigi (föderatsiooni puhul lisaks osariigi, liidumaa) haldusterritooriumi jaotusele;
2) täidesaatva riigivõimu
valitsemisalade ehk valitsemisvaldkondade ehk harukondlikule
haldusele vastavates haldusterritooriumi üksustes.
Keskvalitsus (täidesaatev riigivõim) ning selle
territoriaalne kohahaldus ja
valitsemisalade
(valdkondade) dekontsentreeritud kohahaldus moodustavad
hierarhilise subordineeritud süsteemi.
Dekontsentreeritud tsentralisatsioon tähendab nö pealinnast haldusüksustesse (paikkondadesse)
või valdkonnaregioonidesse (nn
planeerimisregioonidesse) hajutatud haldussüsteemi põhimõtet.
Vastava tasandi
territoriaalse kohahalduse aparaat toimib alati üksnes sub- või supraregionaalse
haldusjaotuse üksuse piires. Valitsemisala (valdkonna)halduse aparaadi planeerimisregioonid
piiritletakse haldusvaldkonna otstarbeka korralduse alusel. Planeerimisregioonid ei pruugi kokku
langeda riigi ametliku haldusterritooriumi jaotusega. Nad võivad olla väiksemad või suuremad
vastavast haldusjaotuse üksusest, kuid võivad ka kattuda. Euroopa Liidu riikides on hakanud
osades valdkondades ilmnema suund just ühtelangemise poole.
Vahetasandi haldussüsteemi mõistet kasutatakse erialakirjanduses valdavalt selles tähenduses,
et
lokaalse ehk vahetuima tasandi ja keskvalitsuse (föderatsiooni puhul: osariigi või liidumaa valitsuse)
vahepeal on veel üks haldustasand, millele territoriaalsuse alusel vastab ka reaalne
haldusüksus .
Samas on seda mõistet kasutatud üsna tihti ka siis, kui lokaalsel tasandil ja vastavas haldusjaotuse
üksuses on
omavalitsuslik haldus, mis koos teiste omavalitsusüksustega kuulub suuremasse
(regionaalsesse) üksusse, kus toimib riigi kohahaldus.
Riikide haldusjaotused on rahvusriikide lõikes väga erinevad. Nende kujunemist on mõjutanud:
1) ajaloolised tegurid;
2) rahvuslik-kultuurilised tegurid (sh traditsioonid);
3) riiklik korraldus.
Föderatsioonide puhul on Lääne-Euroopas kujunenud põhimõtteliselt 5-tasandit:
I tasand :
lokaalne (vald, linn,
kommuun);
II tasand :
subregionaalne } regionaalne tasand;
III tasand :
supraregionaalne } -"-;
IV tasand :
osariigi (
liidumaa) tasand;
V tasand :
föderatsioon kui tervik.
Unitaarriikide puhul võib olla põhimõtteliselt kas 3 või 4 tasandit, kusjuures osariigi tasand puudub ja
regionaalne tasand võib jaguneda kas kaheks või on üks tasand.
P.2. JURIIDILINE LAAD
Alluvussuhted määravad kohahalduse juriidilise laadi: kui riigi keskvalitsus on parlamendi esimene
usaldusosaline, siis kohahalduse organid on juba keskvalitsuse nö
käepikendus haldusüksustes.
Laiemas tähenduses on parlamendi usaldusosaliseks kogu täidesaatva riigivõimu süsteem oma kesk-
ja kohahalduse organite süsteemi tervikus (jaguneb omakorda
territoriaalsel ning
valitsemisalade põhimõttel kaheks võimsaks
subsüsteemiks). Samas vahetud suhted on parlamendil siiski üksnes
riigi valitsusega (vt ülalpool omakorda valitsus: kabinet ning valitsus). Kohahalduse funktsioonid,
süsteem, struktuur ja pädevus sätestatakse põhialustes konstitutsiooni ja seadustega. Seda
täpsustavad seaduse alusel juba keskvalitsuse enda õigustloovad ja -rakendavad
aktid . Kohahalduse
organid on aruandvad ja vastutavad otseselt keskvalitsuse ees, samuti vahetu kõrgema tasandi
65
keskametkonna ees. Riigi kohahalduse organid koos keskorganitega on puhtalt riiklikud
institutsioonid.
Peale selle esineb mõnedes riikides
kohaliku omavalitsuse autonoomse halduse kombinatsioone riigi
kohahaldusega. Sel juhul on tegemist nn segasüsteemidega, mis ei ole enam ei puhtalt riiklikud ega
ka omavalitsuslikud (nt Saksa Liitvabariigi
kreisi tasand).
P.3. FUNKTSIOONID
Kohahalduse üldfunktsiooni võime jaotada tema iseloomu alusel:
1)
terrioriaalne üldhaldus;
2)
spetsiifiline valitsemisala haldus;
3)
kitsa, spetsiifilise funktsiooni täitmine.
Viimane tähendab, et ei ole tegemist mitte territoriaalse üldhalduse või mingi pideva valdkonna
haldamisega, vaid üksnes ühe kindla funktsiooni täitmisega (nt territoriaalsed valimisorganid).
Kõigi kolme ülaltoodud funktsiooni täitmist korraldatakse kas:
1) normatiivse tegevuse kaudu või
2) normivabade toimingute abil või
3) nii normatiivse tegevuse kui ka normivabade toimingute abil
Valitsemisala funktsioonide teostamise osas ei ole põhimõttelist vahet keskvõimu (ministeeriumide või
keskasutuste) ning haldusüksuste ees seisvate ülesannete lahendamisel. Üldistusena võib väita, et
laias laastus nad kopeerivad osundatud valdkondi regionaalsel tasandil, kuid seejuures on spetsiifiline
just
regionaalne koordineerimine ja
regionaalplaneerimine.
Kohahalduse tasandite põhiülesanne on avalike teenuste tagamine. Just sellest alusest, kui palju on
mingis riigis selle ülesande mahust keskvalitsusel või kohahaldusel, tuleneb erinevates riikides
osundatud tasandi pädevuse kirevus. Nimetatud tasandil on oma iseseisev eelarve ja selle
sihtotstarbelise kasutamise õigus. Just osundatud tasandi territoriaalorganitel on tavaliselt üsna
laialdased järelevalveõigused lokaalsete tasandite tegevuse seaduslikkuse ning rangelt piiritletud
juhtudel tegevuse otstarbekuse üle.
P.4. PÄDEVUS
Legislatiivfunktsiooni osas on üldpilt erinevate riikide lõikes väga kirev, varieerudes vastavate
institutsioonide üldakti andmise õigusest kuni üksnes üksikakti andmise õiguseni või üksikute
ametiisikute puhul üksnes
toimingute teostamise õiguseni kui spetsiifiliste haldusaktideni. Korraldava
funktsiooni osas varieerub iga institutsiooni pädevus tulenevalt tema eesmärkidest ja nende
lahendamise otstarbest veel
suuremates piirides.
Põhimõtteliselt on nende pädevus konstrueeritud vastavuses funktsioonidega - territoriaalsetel
üldhalde struktuuridel on koordineerimiseks ja korraldamiseks reeglina piiratud üldakti andmise õigus,
harukondlikel struktuuridel aga üsna kitsas valdkonna planeerimise, korraldamise ja spetsiifilise
järelevalve pädevus. Kohahaldustasandite roll ja tähtsus on pidevalt kasvanud, kusjuures keskvõim
delegeerib neile järjest uusi pädevusega tagatud funktsioone. Osundatud protsessiga kaasneb
Euroopa Liidu maades valitsev seisukoht, et prioriteet tuleb arengus anda nn
subsidiaarsetele tasanditele, mis on inimestele kõige lähemal. Põhiline liigitamine võiks toimuda alusel, kas:
1) vastaval tasandil on üldhaldusfunktsioon koos üldise võimuvolitusega (põhimõtteliselt
määruseandlusõigusega) kogu haldusterritooriumi suhtes;
2) vastaval tasandil on üksnes kitsas piiratud pädevus täitmise korraldamise osas, mis
seaduses ja valitsuse määrustes detailselt ning seejuures üpris ammendavalt
reguleeritud.Esimese juhu näiteks on Skandinaaviamaade ja Saksa LV ning Suurbritannia
maakonnad, teise juhu osas - nt Islandi ja Itaalia maakonnad.
P.5. STRUKTUUR
66
Struktuuri osas tuleb teha vahet:
1) kohahaldustasandite
süsteemi struktuuri ning
2) vastavate tasandite
sisemise süsteemi või struktuuri vahel.
Peale väikeriikide Malta ja Küprose kehtib kõikjal Euroopa riikides mitmetasandiline haldussüsteem,
kus põhimõtteliselt on 3 tasandit - riigi tasand ja keskvalitsus (föderatsiooni puhul - föderatsioon ja
föderaalvalitsus ning osastisriik ja selle keskvalitsus) > regionaalüksus ja riigi kohahaldus või
omavalitsuslik tasand ( 1 või 2 tasandit) > kohalik väikseim haldusüksus ja lokaalne haldus. Seejuures
isegi Euroopa suurriikides ei koosne regionaalne riiklik kohahaldus rohkemast kui 2-st tasandist
keskvalitsuse (või osariigi valitsuse) ja lokaalse esmatasandi vahel. Kohahalduse hulka ei loeta
osariikide (liidumaade) valitsusi, samuti mõnedes riikides eriliste regioonide autonoomset
oma(valitsuslikku)haldust, mis tugineb nende regioonide ajaloolisele või rahvuslik-kultuurilisele
eripärale. Esindus- ja täitevorganite struktuur on
sedavõrd kirev rahvuslikest ja paikkondlikest
mudelitest, et nende detailne kirjeldamine väljub antud õppeaine raamest. Märgime vaid kahte
põhimõttelist liigitamise võimalust:
1) institutsiooni iseloomu alusel:
-
ainuisikulised
-
kollegiaalsed
2) haldusülesannete
alusel:
-
valdkonna- ehk harukondlikud struktuuriüksused
-
funktsionaalsed struktuuriüksused
-
poolomavalitsuslikud või -ühiskondlikud struktuuriüksused
-
--------------------------------------------------------------------------
Vt selle teema juurde põhiseaduse IV-XIV peatükk; Vabariigi Valitsuse seadus
§ 6. KOHUS NING JUSTIITSORGANID. JÄRELEVALVE NING JÄRELEVALVEORGANID
P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED
Kohtu ja teiste õiguskaitseorganite põhiülesanne on õigusemõistmine ja õiguskorra kaitse; õiguse
rakendamine oma spetsiifilises valdkonnas ja viisil. Kohus peab tegelema põhimõtteliselt üksnes
õigusemõistmisega, see on tema ainupädevus (õigusemõistmise monopoolsuse printsiip).
Demokraatlikus riigis võib kohtul olla ka täiendavaid funktsioone - näit ühiskondlik-poliitiliste
organisatsioonide registreerimine.
Kohtuvõimu teostamine põhineb 5-l printsiibil:
1) kohtuvõimu
separatsiooni printsiip
2)
kohtuametkonna
autonoomsuse printsiip
3)
õigusemõistmise
monopoolsuse printsiip
4)
õigusemõistmise
obligatoorsuse printsiip
5)
kohtu
sõltumatuse printsiip
Kohtuvõimu
separatsiooniks nimetatakse kohtuvõimu eraldamist võimu kolmikjaotuse (võimude
lahususe) teistest elementidest.
Kohtuvõimu autonoomsuse all tuleb mõista kohtute
internse
enesehaldamise õigust, mis on sätestatud konstitutsiooni ja seadustega.
Internne on selline
haldamine , mis
piirdub üksnes oma ametkonna siseasjadega (näit erinevalt kohalikust
omavalitsusest, kes korraldab peale puht oma organite sisekorralduse küsimuste ka haldusüksuse
kogu elanikonna tegevust, milline on
eksternne haldus. Kohtu
autonoomia on tema
sisehalduse autonoomia. Internse halduse raames võib kohus teostada
funktsionaalset ja
teenistuslikku kontrolli.
Õigusemõistmise monopoolsuse all tuleb mõista
üksnes ja ainuüksi kohtute õigust mõista kohut ,
kusjuures
kõrgeima astme (kassatsioonikohtu) kohtu otsus on lõplik. Lõplik on ka alama astme
kohtu otsus, mille peale ei esitatud
apellatsiooni- või
kassatsioonikaebust.
Lõplikku otsust ei ole õigust
vaidlustada isegi parlamendil või rahval rahvahääletuse korras. Osundatud printsiip tuleneb kahest
eelmisest. See õigus on kaasajal konstitueeritud kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või
konstitutsioonilistes aktides.
67
Apellatsioon on edasikaebus kõrgema astme kohtule seadusega sätestatud juhtudel ja korras
algastme kohtu jõustumata otsuse peale. Apellatsioonikaebuse esitajat nimetatakse
apellandiks.
Apellatsioonikaebusega kaasneb nn
devolutiivne toime - tema esitamise momendist ei tohi alama
astme kohus enam tegeleda vastava vaidlusküsimusega. Otsuse lõpliku jõustumise seisukohalt võime
veel öelda -
suspensiivne ehk viivitav toime. Apellatsioonikohus otsustab asja reeglina sisuliselt ise,
kuid erandkorras, kui see seaduses selge sõnaga sätestatud, võib ka tagasi saata algastme kohtule
uuesti lahendamiseks.
Kassatsioon on apellatsiooni läbivaatamine kõrgemas kohtuastmes, kus võidakse see otsus tühistada
ja alama astme kohtule (uues koosseisus) uueks otsustamiseks saata. NB! Ümberkvalifitseerimine
toimub siin üksnes
juriidilisest aspektist - siin luuakse alus peamiselt apellatsiooniastme otsuste
ümberotsustamiseks, aga ei otsustata ise ümber sisu osas. Erandlikult menetletakse kassatsiooni
korras neid kohtulikke esimese kaebeinstantsi otsuseid, mis eriseaduse alusel on tunnistatud
lõplikeks. Kassatsioonikohus võib parandada ka alama astme kohtute
kohtuvigu.
Õigusemõistmise obligatoorsuse all tuleb mõista kohtuvõimu
subjektiivset õigust ja
juriidilist kohustust tegeldagi õigusemõistmisega, kui see kord on tema
monopoolne ülesanne. Kohus
ei tohi ühelgi
kaalutlusel (poliitiline; pragmaatiline) loobuda õigusemõistmise funktsioonist ja seda kellegagi jagama
hakata.
Kohtu sõltumatuse printsiip avaldub (ja peab olema tagatud) :
a) kõigi kohtute vabastamises mistahes välismõjudest ja eriti teiste riigiorganite ning
rahvaesinduse poliitilisest või muust huvisurvest;
b) kohtuniku vabaduses ja kohustuses mõista õigust mitte olude sunnil või
pragmaatilistel
kaalutlustel , vaid üksnes kehtiva õiguse ja oma siseveendumuse alusel;
c) kohtute sõltumatuses üksteise suhtes, st otsuste langetamisel õigusemõistmise
asjades ei tohi kõrgem kohus teha alamale ettekirjutusi - võimalik on üksnes
apellatsioon ja kassatsioon;
d) kohtuniku
tagandamatuses - kohtuniku amet on paljudes riikides
eluaegne (keeld
tagandada kohtunikku võimuorgani õigusaktiga või survegrupi poliitilise aktiga -
see ei ole
taandamine kui protsessuaalne toiming);
e) kohtuniku
alandamatuses ( keeld alandada kohtunikku aineliselt või auliselt);
f) kohtuniku
siirdamatuses (st keeld reeglina paigutada teda ühest paikkonnast
resp kohtust teise või sellega ähvardamine);
g) kohtuniku ameti
ühitamatuses (keeld töötada (või olla valitud, määratud või
nimetatud) samal ajal mistahes teises ametis).
P.2. KOHTUTE STRUKTUUR (RAKING)
Kohtute struktureeritud süsteemi, kus üksikud kohtud on üksteise suhtes funktsionaalses või
harukondlikus või koordineeritud või subordineeritud seotuses, nimetatakse
kohtusüsteemi struktuuriks (vanem termin Eesti õiguskirjanduses:
raking).
2.1. Kohtud võivad olla struktuuri alusel 1) astmetud ja 2) astmelised ehk astendatud: 1)
astmetu kohtustruktuur moodustub
ühestainsast kohtust (võib aga samas
sisaldada internseid s
truktuuriüksusi, mis peavad olema omavahel
koordinatsioonisuhetes, nt tööjaotuse
korras õigusharude alusel);
2)
astmelise (astendatud) struktuuri puhul on võimalik kaks
varianti -
kahe- (a) või
mitmeastmeline (b) struktuur:
a) kõrgema kohtu alluvuses on vähemalt üks aste alamaid kohtuid (nn
revisjonisüsteem:
revisjoniastme kohus ja
algastme kohus);
c) praktikas valdavalt kolm astmekohut on üksteise suhtes
subordinatsioonisuhetes (nn
kassatsioonisüsteem: kõrgeim aste on
kassatsioonikohus, sellele allub
apellatsioonikohus ning madalaim on
esimese ehk
algastme kohus). Samal
astmel võib sellelgi juhul olla internseid kohtuasutusi.
68
2.2. Kohtud võivad olla koosseisu alusel: 1) ainuisikulised (õigust mõistab üksnes 1
kohtunik - näiteks halduskohtunik);
2) kollegiaalsed ( õigust mõistab kolleegium, kusjuures minimaalarv on
2.3. Kohtud võivad olla funktsiooni kestuse (järjepidevuse) alusel: >
korralised >
üld- ja
erikohtud (vt kohtukolleegiumid)
>
erakorralised> luuakse teatud eritingimustes (nt
sõjatribunalid; Nürnbergi tribunal;
Rahvusvaheline Jugoslaavia Tribunal) - Eesti põhiseadus (vt § 148) välistab erakorraliste kohtute
moodustamise.
2.4. Õigusharude ja funktsiooni alusel liigitatakse kohtuid (ka vastava astmekohtu asutused
ehk struktuurielemendid):
kriminaalkohtud
tsiviil- ning majanduskohtud (vahekohtud; arbitraa?)
halduskohtud
rahukohtud (lepituskohtud)
2.5. Kohtuid liigitatakse territoriaalsuse põhimõtte alusel:
territoriaalkohtud (lokaalsed) - kohturingkond ja haldusüksus ei pruugi
ühtida
föderatsioonisubjektide ülemkohtud
föderaalkohtud
2.6. Kohtuid liigitatakse veel spetsiif ilise funktsiooni - konstitutsioonilise seaduslikkuse kontrolli alusel konstitutsioonikohtuteks
ehkonstitutsioonilisejärelevalvekohtuteks.Konstitutsioonikohtute üldine
ülesanne on lahendada kaebusi:
1) kõigi
institutsioonide peale, kelle
tegevus ei ole kooskõlas konstitutsiooniga või
konstitutsiooniliste normidega (õigusaktidega);
3) kõigi
instituutide osas, mis ei ole kooskõlas konstitutsiooniga või konstitutsiooniliste
normidega (õigusaktidega).
----------------------------
[Vt põhiseaduse XIII peatükk; põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (RT I
1993,25,435)]
2.7. Sõltuvalt rahvusriigi või rahvusvahelisest tasandist võib kohtuid liigitada: rahvusriikide kohtud (versus - kohtusüsteemid!)
rahvusvahelised kohtud (versus - rahvusriikideülene kohtusüsteem, nt
Euroopa Liidu Kohus.
Eraldi tuleb mainida veel üldises kohtusüsteemis üsna erandlikuks jäänud
seisuslikke kohtuid (nn
aadlikohtud), samuti
kutseühenduste aukohtuid, mis lahendavad au- ehk eetikakaasusi. Viimastel ei
ole reeglina "selja taga" riigi sanktsiooni ehk
ultima ratio printsiipi, kuid see ei tähenda, et sellise kohtu
otsus kutseühingu liikme suhtes ei oleks mõjus - vastupidi, kutseühingu aukohtu otsusega võidakse
arvestada tunduvalt rohkem kui riigi kohtute otsustega. Paljudes riikides on veel
rahukohtu ehk
lepituskohtu institutsioon.
Peale kohtute loetakse justiitsorganite hulka (mõneti tinglik - vt skeem nr 1):
prokuröri institutsioon (põhiülesanne toetada riiklikku süüdistust ning
teostada spetsiifilist järelevalvet koos järelevalveprotesti õigusega kohtu
ees) ja
prokuratuur kohtueelse uurimise organid
täitemenetluse organid
pönitentsiaarasutuse ning
kriminaalteraapia korrektsiooniasutused. Mõneti tinglik on justiitsorganite lugemine kohtusüsteemi kuuluvaks seetõttu, et nt justiitsministeerium
(või paljudes riikides - kohtuministeerium; oli ka Eesti Vabariigis algusaastatel) kuulub põhimõtteliselt
täidesaatva riigivõimu organite hulka. Justiitsministri valitsemisala puutub samas paratamatult kokku
69
justiitsorganite ees seisvate õiguslike probleemidega, kuid siin ei tohi olla näiteks kohtu- ja osundatud
ministeeriumi vahel mingeid subordinatsioonisuhteid. Samas järelevalve institutsioonid järgnevalt
esitatud käsitluses on omaette erilised institutsioonid, ehkki ka nende põhiülesanne on õiguskorra ja
õigussüsteemi kaitse.
---------------
[Vt antud teema juurde: põhiseaduse IV peatükk, VI-X peatükk, XV peatükk]
P.3. JÄRELEVALVE INSTITUTSIOONIDE FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS
Riigi tasandil võidakse teostada põhimõtteliselt:
1)
teenistusjärelevalvet (st järelevalvet nii
subjekti tegevuse seaduslikkuse kui ka
tegevuse otstarbekuse üle);
2)
konstitutsioonilisuse järelevalvet;
3)
riigi ja omavalitsuste vara järelevalvet (näit riigi vara säilimist ning riigi poolt omavalitsustele
kindla ülesande realiseerimiseks antud vara (raha ja muu ressursi) sihtotstarbelist
kasutamist);
4)
t
ehnilist järelevalvet ehk seiret.
Teenistusjärelevalve sisuks on järelevalve
subjekti tegevuse seaduslikkuse üle ning
subjekti tegevuse
ostarbekuse üle. Järelevalve
subjekti tegevuse seaduslikkuse üle hõlmab teo (tegevus või
tegevusetus) vastavuse hindamist seadusele või seaduse alusel või täitmiseks antud muule
õigusaktile, kusjuures seadus peab ise olema kooskõlas konstitutsiooniga või konstitutsioonilise
normiga (õigusaktiga). Seaduslikkuse kontrolli
valdkond on põhimõtteliselt eraldatud (seega iseseisev
ja sõltumatu) seadusandlikust, täidesaatvast ja kohtuvõimust. Seda võivad teostada eripädevuse
alusel vastavad riigiorganid või ametiisikud (institutsioonid).
Järelevalve
subjekti tegevuse ostarbekuse üle hõlmab tema teo pragmaatilise aspekti hindamist - kas
ta toimis optimaalseimal viisil ja saavutas optimaalseima tulemuse. Siin on alati oht
kalduda
subjektivismi. Teenistuskontrolli raames tehakse
revisjone või
inspekteerimisi.
Mõnevõrra küsitav on
teenistusjärelevalve käsitlemine lahus järelevalvest subjekti tegevuse
seaduslikkuse ning otstarbekuse juhust, eriti järelevalvest tegevuse seaduslikkuse üle. Sellist käsitlust
võib aga erialakirjanduses siiski kohata. Iseseisev käsitlus olevat põhjendatud spetsiifika esiletoomise
aspektist, sest nimetatud kontroll hõlmavat järelevalvet selles:
a) kas subjekt täidab üldse oma kohustusi,
b) kas subjekt täidab oma kohustusi nõutaval tasemel (nö suudab realiseerida koormust
kui ka vastab kvaliteedilt ülesande nõuetele),
c) kas subjekt on täitnud kõik saadud ülesanded,
d) kas subjektile on loodud täitmiseks vajalikud tingimused,
e) mida tuleb teha antud ülesannete parema täitmise tagamiseks tulevikus,
f) kas (kui tegemist üksikisikuga) on põhjust edutamiseks või nö degradeerimiseks,
g) kontrollitakse kaebusi subjekti peale.
Konstitutsioonilisuse spetsiifiline
järelevalve on tegelikult eriline osa seaduslikkuse järelevalvest.
Eripära - siin hinnatakse eeskätt kas õigusakt on kooskõlas põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse
järelevalvet on korraldatud Euroopas põhiliselt kahel viisil - kas (kõrgeima astme) üldkohtute poolt
lisaks teistele funktsioonidele või selleks eriliselt loodud
konstitutsioonikohtu poolt. Esimesel juhul on
see funktsioon korraldatud kas hajutatud süsteemis või tsentraliseeritud ühe kindla kohtuasutuse
kätte. Hajutatud süsteemi näiteks on Inglismaa, Rootsi ja Kreeka. Seevastu Iirimaal, Norras, Taanis ja
Islandil on tsentraliseeritud see funktsioon ülemkohtute kätte. Erilised konstitutsioonikohtud on levinud
eeskätt mandri-Euroopa riikides. Sellise erikohtu sünnimaale - Austriale - lisaks on sellised kohtud
Saksa LV-s, Itaalias, Hispaanias, Portugalis ja Kreekas. Ka Prantsusmaa nn
konstitutsioonikogu tegevus on põhimõtteliselt samadelt alustelt lähtuv. Konstitutsioonikohtute koosseis on alati
kollegiaalne (koosneb ca 10-15 liikmest). Erinevates riikides
nimetatakse nende koosseis mitemete
erinevate riigiorganite poolt, kuid
enamlevinud on, et parlament nimetab seejuures ikkagi suurima osa
liikmetest. Eestis on konstitutsioonikohtu rollis
Riigikohus , kelle koosseisus on moodustatud
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium.
Järelevalvet riigivarade säilimise ja sihtotstarbelise kasutamise üle teostavad spetsiifilised
institutsioonid või on see valitsuse ülesanne; Eestis - Riigikontroll (vt põhiseaduse XI peatükk).
Kohaliku omavalitsuse vara osas teevad seda omavalitsuste esinduskogude määratud või
70
omavalitsusi reguleerivate seadustega sätestatud institutsioonid (Eestis - volikogude
revisjonikomisjonid).
Tehnilist järelevalvet keskkonna või objekti üle (
seiret) teostavad spetsiifilised organid, Eestis näit
vastavad inspektsioonid.
Õigusteoorias liigitatakse
järelevalve teostamise meetodit (viisi) ehk
kontrolli (teostamise vorm - nt
revisjon;
reid):
1) järjestuse alusel ajas:
a)
preventiivne ehk
eelkontroll (eesmärk - ennetada puuduste, väärnähtuste teket),
b)
repressiivne ehk
järelkontroll (kui on nt saadud eelteavet võimalike väärnähtuste faktide
kohta - siis
post factum tähenduses; võib olla ka nt: eelnenud
preventiivse ning
irregulaarse kontrollreidi käigus tuvastati väärnähtus ja tehti ettekirjutus kõrvaldamiseks - nüüd järelkontroll: kas
täidetud);
2) kontrollifunktsiooni järjepidevuse alusel:
a)
regulaarne ehk pidev ehk
permanentne (reeglina seejuures
hõlmav)
; b)
irregulaarne ehk pisteline (võib olla nii
hõlmav kui ka
valikuline);
3) kontrolli objekti hõlmamise alusel:
a)
täielikult
hõlmav (objektist ammendava ülevaate saamiseks)
; b)
valikuline ehk
väljavõtteline (kas objektist minimaalselt piisava ülevaate saamiseks või nt mõnede konkreetsete
faktide või tunnuste tuvastamiseks).
Peale ülalloetletud järelevalve liikide ja institutsioonide on Euroopa ning teistes riikides laialt levinud:
1) eriline institutsioon parlamentide juures:
ombudsman, kusjuures
Maastrichti lepingu
kohaselt on loodud
Euroopa Ombudsmani institutsioon Euroopa Parlamendi juures;
2) erilised parlamentide
petitsioonide komiteed.
Ombudsmani institustioon on üpris ammune, nt Soome parlamendi (Eduskunna) juurde loodi ta
peamiselt Rootsi mudeli eeskujul juba 1919.a. Ombudsman valitakse tavaliselt parlamendi poolt
teatud tähtajaks. Ombudsmanil on õigus:
1)
saada teavet mistahes ametivõimu või ametniku dokumentide kohta ning nende tööistungitel
viibida otsustuste langetamise juures (kas sõnaõigusega või ilma);
2) esitada ettekanne (raport) parlamendile;
3) kontrollida pönitentsiaarasutusi;
4) teha seadust rikkunud subjektile ettekirjutus, mis kuulub kohustuslikule ja tähtaegsele
täitmisele .
Mõlemad osundatud institutsioonid kuuluvad
haldamise mittekohtuliku järelevalve hulka.
Petitsioon on märgukiri, mis esitatakse
petitsiooni nimetuse all ning mis antakse riigi- või kohaliku
omavalitsuse organile avalikult üle selleks erilises kehtestatud korras (
protseduuridega), kusjuures
üleandja (levinud - allakirjutanute volitatud esindus) annab petitsiooni üle ning vastuvõtja (vastava
organi
ex officio või spetsiaalselt volitatud esindaja või see ametiisik, kelle
nimele esitatakse) võtab
vastu avalikult, tihti massiteabe esindajate juuresolekul.
Seoses demokraatlike mehhanismide üldise arenguga märgime, et eksisteerib veel vägagi mõjus
üldsuse järelevalve toimemehhanism ning sh
spetsiifiline valdkonnajärelevalve selle raames. Üldsuse
järelevalve võimsaks instrumendiks on kujunenud
avalikustamine massiteabevahendite abil.
Spetsiifiline valdkonnajärelevalve võib olla näit
tarbijakaitse süsteem, mis kontrollib nii kaupade kui ka
teenindamise kvaliteeti.
*****
TEEMA 7. PÕHIMÕISTED: Rahvas kui kõrgeim riigiorgan; referendum, rahvaalgatus, rahvaarutelu, riigipea valimine,
parlamendi valimine, kohalik referendum, kohalik algatus, kohalik rahvaarutelu,
omavalitsusüksuse esinduskogu valimine; parlament: rahva otsene usaldusosaline (esimene
ja vahetu volitatu), diskontinuiteet, indemniteet, immuniteet, deputaat (parlamendiliige, saadik), 71
esindusmandaat, vabamandaat, imperatiivne mandaat, põhifunktsioon - seaduste
vastuvõtmine, süsteemid - parlamentaarne, parlamendikeskne ning puhas võimude lahususe
süsteem, välislepingute ratifitseerimine ja denonsseerimine, riigipea dekreetide
sanktsioneerimine, õigus aru pärida (arupärimine) ning teavet nõuda (järelepärimine), sõja ja
rahu sanktsioneerimine; ühe- ja kahekojaline parlament; föderaalparlament ning liidumaa
(osariigi) parlament; koosseisu volituste kestus; korralised ning erakorralised
(ennetähtaegsed) valimised; parlamendi ennetähtaegne laialisaatmine; parlamendi koosseisu
tagasiastumine; töövormid: istungjärk ning istung, deputaaditegevus, töö kuluaarides;
parlamendi ja selle kodade juhatamine: juhataja, spiiker, juhatus, juhtivkogu, vanematekogu;
töö- ning kodukord (reglement); parlamendifraktsioon; komisjon , komitee, alamkomitee,
laudkond, toimkond, töögrupp (ajutine; alatine); parlamentaarsed tavad (traditsioonid);
seadusandluse kolm põhistaadiumi: algatus, ettevalmistus, otsustus; parlamendi poliitiline
kontroll valitsuse üle: umbusaldushääletus, usaldushääletus, umbusaldusettepanek; riigipea
kui ainuisikuline institutsioon (monarhia puhul; vabariigi puhul), riigi kõrgeim ametiisik,
valitseja; kollegiaalne riigipea (direktoorium, presiidium, hunta); ex officio; jus
representationes omnimodae; spetsiifiline legislatiivfunktsioon - dekreetseadus;
parafeerimine; armuandmine süüdimõistetule; riigikaitse, sõjaseisukord, erakorraline
seisukord, eriolukord; promulgeerimismenetlus; absoluutne veto, suspensiivne veto;
ametiaeg ; nõuded riigipea kandidaadile: kodakondsus, eatsensus; täidesaatev riigivõim - riigi
valitsus (keskvalitsus): valitsus, ministrite kabinet, ministrite nõukogu, sõjakabinet; võimu
sekundaarne allikas; valitsus: ametnike, spetsialistide, parlamentaarne ehk poliitiline,
presidentaalne, “ayes have it”,
impeachment-menetlus; valitsuse juht: peaminister, kantsler, ministrite kabineti või ministrite
nõukogu esimees, president valitsusjuhina; primus inter pares; haldusakt,
määruseandmisõigus; avalik haldus (avalik-õiguslik haldus), avalik teenus, avalik sektor ;
heaoluühiskond (hüveoluühiskond), arenduskeskus, sotsiaalne iseregulatsioon, thatcherism,
tarbijakaitse, töövõtjad ja tööandjad, kategooriline imperatiiv (imperatiivne ettekirjutus), soft
law; teenistuskontroll ning distsiplinaarkaristuse õigus; seaduslikkuse ning otstarbekuse
kontroll; ülesannete täitmise kontroll (täitmise kontroll); seaduseelnõude ettevalmistamine
ning algatamine parlamendis; tegevuse stabiilsus, poliitika järjepidevus, õiguspärase ootuse
printsiip; keskvõim ning kohahaldus; saneerimine; minister: valdkonna minister, portfellita
minister, abiminister, aseminister, juniorminister, riigisekretär , abiriigisekretär,
aseriigisekretär; ministritehierarhia; koalitsioonikokkulepe; rekruteerimine, esindus (edustus);
töövorm - istung: kinnine, formaalne, reaalne, mitteformaalne (vabaarutelu, õhtukooliistung
(iltakouluistunto), lõunakogunemine); ministrikomisjon, ministeeriumikomisjon (-toimkond,
töögrupp); keskhaldusaparaat, osakond , talitus, büroo; ministeeriumikeskne süsteem,
ametkondadekeskne süsteem (kameraalsüsteem); mäned?er-tüüpi juhtimismall; riigi
kohahalduse süsteem (vahetasandite haldussüsteem, regionaalne haldussüsteem);
territoriaalne kohahaldus, dekontsentreeritud kohahaldus, dekonstentreeritud
tsentralisatsioon; planeerimisregioon, haldusvaldkond; föderatsioonide haldustasandid:
lokaalne (vald, linn, kommuun), regionaalne (subregionaalne, supraregionaalne), osariik
(liidumaa), föderatsioon; subsüsteem; kohaliku omavalitsuse autonoomne haldus;
territoriaalne üldhaldus, spetsiifiline valitsemisala haldus, spetsiifilise funktsiooni täitmine;
normatiivne tegevus, normivabad toimingud ; regionaalne koordineerimine,
regionaalplaneerimine; haldusakt; subsidiaarne tasand; kohahaldustasandite süsteem,
tasandite sisemine süsteem; mitmetasandiline haldussüsteem, ühetasandiline haldussüsteem;
eriliste regioonide autonoomne omahaldus; esindus- ja täitevorganite strutuur: institutsiooni
iseloomu alus (ainuisikuline, kollegiaalne), haldusülesannete alus (valdkonnastruktuurid,
funktsionaalsed struktuurid, poolomavalitsuslikud või -ühiskondlikud struktuurid); kohtuvõim
(kohus) ning teised õiguskaitseorganid (justiitsorganid); kohtuvõimu viis printsiipi:
separatsioon, autonoomsus, õigusemõistmise monopoolsus, õigusemõistmise obligatoorsus, 72
sõltumatus; internse enesehaldamise õigus, eksternne haldus; lõplik kohtuotsus; apellatsioon,
kassatsioon, apellant, devolutiivne toime, kohtuviga; kohtu sõltumatus: kohtuniku vabadus ja
kohustus, kohtuniku tagandamatus, taandamine, kohtuniku alandamatus, kohtuniku
siirdamatus, kohtuniku ameti ühitamatus; kohtusüsteemi raking: astmetu, astmeline ehk
astendatud (kahe- ning mitmeastmeline, revisjonisüsteem, kassatsioonisüsteem); kohtute
koosseis: ainuisikuline, kollegiaalne; kohtud funktsiooni kestuse alusel: korralised>üld- ja
erikohtud, erakorralised> sõjatribunalid, Nürnbergi tribunal, Rahvusvaheline Jugoslaavia
Tribunal; kohtud õigusharude ja funktsiooni alusel: kriminaalkohtud, tsiviilkohtud,
majanduskohtud (vahekohtud; arbitraa?), halduskohtud, rahukohtud; kohtud riikliku
korralduse alusel: territoriaalkohtud, föderatsioonisubjektide ülekohtud, föderaalkohtud;
kohtud konstitutsioonilise seaduslikkuse alusel: konstitutsioonikohtud, konstitutsioonilise
järelevalve kohtud; kohtud rahvusriikliku tunnuse alusel: rahvuslikud kohtud, rahvusvahelised
kohtud (Euroopa Liidu Kohus); õiguskaitseorganid: prokurör ning prokuratuur, kohtueelse
uurimise organid, täitemenetluse organid, pönitentsiaarasustused ning kriminaalteraapia
korrektsiooniasutused; järelevalve: teenistusjärelevalve - subjekti tegevuse seaduslikkuse üle
ning subjekti tegevuse otstarbekuse üle; konstitutsioonilisuse järelevalve (hajutatud ning
tsentraliseeritud süsteem; Riigikohus, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium), riigi ja
omavalitsuste vara järelevalve, tehniline järelevalve ehk seire; järelevalve liigid teostamise
iseloomu või viisi alusel: preventiivne, repressiivne, regulaarne ehk permanentne, irregulaarne,
hõlmav, valikuline (väljavõtteline); järelevalve teostamise vorm - kontroll; ombudsman
(Euroopa Ombudsman), parlamentide petitsioonide komiteed, ettekanne (raport), petitsioon,
üldsuse järelevalve, valdkonnajärelevalve (tarbijakaitse süsteem), avalikustamine massiteabes. TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD OMAVALITSUSED;
RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE
OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD,
FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS §
1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED -
MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS
JA STRUKTUUR
P. 1. MÕISTE
Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite
õigust ja
võimet seaduse piires ja
kohalike
elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust
(Euroopa kohaliku omavalitsuse harta - ETS-122 - artikkel 3 p.1 - vt normatiivaktid: 138.). Niivõrd
universaalne määratlus võimaldab hõlmata kohaliku omavalitsuse mõiste nii selle
kogukondliku kui ka
riikliku teoooria tähenduses. Mitte ainult omavalitsuste puhul, vaid ka teistes valdkondades ongi selline
universaalne lähenemine integreeruvale Euroopale väga iseloomulik.
P.2. JURIIDILINE LAAD Ajalooliselt on riik tekkinud ning kasvanud välja kogukondliku omavalitsuse organisatsioonist. Kohalik
kogukondlik omavalitsus sellega ei kadunud, vaid hõlmati riigi poliitilisse süsteemi. Viimane asjaolu
määras ajalooliselt ka riigi ning kohaliku kogukonna (nt külakogukond; linnade autonoomne haldus)
vahekorra: riigi avaliku võimu organisatsioon toimis ja toimib kogu riigi maa-alal, asustusüksustes
toimis (kaasajal: haldusjaotuse üksustes toimib) teatud autonoomiaga kohaliku omahalduse
organisatsioon. Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast leiame järgmisi kaasaegset kohalikku
omavalitsust iseloomustavaid ning universaalseid tunnuseid:
1)
territoriaalsus - kohalik omavalitsus tugineb
riiklikule korraldusele, konkreetsemalt -
territooriumi haldusjaotusele;
73
2)
autonoomsus -
põhiseaduse ja
seaduse või
statuudiaktiga sätestatud alustel ja piires on
kohaliku omavalitsuse organite süsteem vastavas territooriumi haldusüksuses iseseisev (tal
on oma pädevus, mida ükski riigiorgan või ametiisik kitsendada või kaotada ei tohi);
3)
otsene (vahetu) demokraatia - haldusüksuse (nt linn või vald) elanikel on võimalus oma
üksuse eluliselt olulisi ja kõige üldisemaid põhimõttelisi küsimusi lahendada
kohaliku
rahvahääletuse või
rahvaküsitluse teel, kusjuures reeglina on sellise hääletuse tulemus
haldusüksuse
omavalitsusorganitele soovituslik. Just kohalikul tasandil realiseerub enim
kodanike osavõtt riigi ja ühiskonna asjade otsustamisest;
4)
esindusdemokraatia: "igapäevaseid" probleeme lahendab haldusüksuse valimisõiguslike
elanike poolt
demokraatlikult, st
vabadel, üldistel,
otsestel ja
ühetaolistel valimistel
salajase
hääletuse teel valitud
esinduskogu (reas riikides ka
täitevorgani juht) ning tema poolt vabalt
moodustatud
täitevorgan(id) - viimased võivad, kuid ei pea olemas olema;
5)
legaalsus - kohalikud omavalitsused tuginevad kas põhiseadusele, seadusele või oma
statuudiaktile või eeltoodute kombinatsioonile. Seega on nad oma pädevuse piires
põhimõtteliselt võrdväärses seisus täidesaatva riigivõimuga - mõlema suhtes on ülimuslik riigi
õiguskord ja
õigussüsteem ning
kohtute otsused;
6)
õigus kehtestada oma eelarve, kohalikke maksusid tuluallikana ning real juhtudel
koormisi (viimane instituut on Euroopas hääbumas) - eelarve- ja maksustamisõigus on olulisimaid
garantiisid, et seadusega määratud pädevust ka tegelikkuses täita õnnestub; siia lisandub
õigus soetada ja omada
vara haldusüksuse elanike hüvanguks;
7)
subsidiaarsuspõhimõte - hartas spetsiifiliselt: järelevalvet kohalike omavalitsuste üle sooritav
kõrgem võim (st riigivõim selle vastava(te) organi(te) näol) peab talle seaduses antud õiguste
rakendamisel valima seadusest lähtudes sellise viisi, mis kindlustab, et seejuures vähimal
määral sekkutaks kohaliku omavalitsuse tegevusse ja autonoomsesse pädevusse, sest
kohalik omavalitsus seisab kodanikule kõige lähemal;
8)
riigi ja omavalitsuste suhete rajamine üksnes
seadusele ja/või
lepingule - kui kohalike
omavalitsuste põhiõigused, -kohustused ja -ülesanded sätestatakse põhiseaduse, seaduse
või statuudiaktiga, siis täiendavaid spetsiifilisi ülesandeid (alalisi või ajutisi) võib anda üksnes
seadusega ning omavalitsustele tuleb siis ka luua tagatised täitmiseks (raha ja teised
ressursid );
9)
detsentralisatsiooni tunnus
riigi üldhalde suhtes - kohalik omavalitsus on suhteliselt iseseisev
ega ole põhimõtteliselt subordineeritud täidesaatvale riigivõimule, samuti ei allu ta
parlamendile, vaid üksnes seadusele;
10)
järelevalve reeglina üksnes
tegevuse seaduslikkuse üle - tegevuse otstarbekuse üle
möönatakse riigi järelevalveõigust üksnes siis, kui riik andis seadusega täiendava ülesande ja
peale selle raha või ressursid selle täitmiseks - siis võib riik kontrollida ka nende kasutamise
sihipärasust.
P.3. FUNKTSIOONID
Kohaliku omavalitsuse süsteemi põhiliseks üldfunktsiooniks on lahendada omavalitsusüksuses
kõiki kohalikke küsimusi, mis praktikas tõusetuvad. Traditsiooniliselt on kohaliku omavalitsuse kui
süsteemi funktsiooniks olnud järgmiste eluvaldkondade korraldamine ning juhtimine
-
rahvaharidus (üldharidussüsteem ehk UNESCO standardite kohaselt
alg- ja
põhiharidus);
-
sotsiaalhoolekanne;
-
tuletõrje;
-
territooriumi
planeerimine , ehitus ja hoonestus;
-
keskkonnakaitse ning jäätmemajandus (k.a. jäätmete likvideerimine);
-
kohalik
liiklus ja teed;
-
kohalik transport;
-
raamatukogud;
-
kultuuritraditsioonide hoidmine;
-
kodanikukaitse ning päästeteenistuse korraldamine kohtadel;
74
-
teatud ulatuses
tervishoid (perearstivõrk jms, kuid mitte suured haiglad ja
erikliinikud);
-
kommunaalvõrgud;
-
avalik kord ja heakord;
-
turism ;
-
paikkonniti spetsiifilised funktsioonid (saarte või kaitsealade erihaldus jne);
-
tööhõive ning uute töökohtade ja avalike teenuste loomine;
-
elektri- ning soojusenergia
hankimine ja jaotamine.
Viimaste aastakümnete arengutendents riigi kui ka kohalike omavalitsuste puhul on sarnane -
ettekirjutustelt ning rangetelt reeglitelt minna üle eelduste loomisele ning üksnes "pehmete
meetoditega" piisavale suunamisele. Oma funktisoonide täitmiseks tuleb kulutada raha. Praktilistelt
kõigis riikides saab omavalitsus selleks tulu 3-st allikast:
1) tulud kohalikest maksudest;
2) avalikelt teenustelt, kohalikust ettevõtlusest ning varalt (peamiselt kinnisvara) laekuv tulu;
3) riigieelarve
eraldised ( mistahes vormis - dotatsioon, krediit, laen (tagastatav, tagastamatu) jne)
P.4. PÄDEVUS Riigi ning kohaliku omavalitsuse pädevuse piiritlemine põhjustab jätkuvalt kõikjal vaidlusi, kuid samas
on kinnistunud mõned piiritlemise üldtunnustatud
printsiibid - kohaliku omavalitsuse pädevuses on:
1) kõik ülesanded, mis on talle pandud seadus(t)ega
expressis verbis; 2) kõik ülesanded, mis ta võtab endale lepingutega;
3) kõik ülesanded, mis ei kuulu seaduse alusel juba mõne teise institutsiooni pädevusse, on
ilmselt kohaliku tähtsusega ning võeti kohaliku omavalitsuse poolt lahendamisele tema
enda
algatusel .
Kohaliku omavalitsuse süsteemi autonoomsuse alusel liigitatakse pädevus:
1) poliitiline
pädevus;
2) halduspädevus:
a) normatiivne pädevus,
b) normivaba pädevus
Kaasaegses
demokraatlikus riigis ei ole põhimõttelist vahet selles, mis on poliitika olemuseks riigi või kohalikul
tasandil - poliitika
objekt ning
subjektid võivad erineda,
vorm ja
sisu ning
viisid on sarnased, kui
mitte täiesti samad. Ka kohaliku omavalitsuse esinduskogud moodustatakse parteipoliitilisel
alusel. Kohaliku poliitika demokraatlikkuse nurgakiviks on autonoomsuse (detsentralistliku
suhtelise sõltumatuse) garanteeritus, st kohalikud demokraatlikult moodustatud esindusorganid
peavad oma pädevuse raames
olema otsustustes vabad ega tohi olla sõltuvuses riigiorganitest
tegevuse otstarbekuse osas. Kohaliku poliitika autonoomia garanteerivad nn
kuus ülimuslikkust:
1) ülimuslikkus organisatsiooni kujundamisel (st õigus igas omavalitsusüksuses ise
juhtimisstruktuur kujundada);
2) ülimuslikkus õigusloomes (st õigus võtta vastu omavalitsusüksuse statuudiakt ning anda
õigustloovaid ja õigustrakendavaid akte igapäevases halduses);
3) ülimuslikkus finantsasjades (st õigus omavastutuslikuks tulude ja kulude e. eelarve
kujundamiseks);
4) ülimuslikkus maksude osas (st õigus kehtestada ise kohalikke makse niivõrd, kui see pole
piiratud kõrgemalseisva seadustikuga finantspoliitika regionaalseks ühtlustamiseks);
5) ülimuslikkus kohalikus planeerimises (st õigus oma vastutusel töötada välja ehituse ja
kommunaalvõrkude perspektiivplaanid, sh maakasutus- ja hoonestusplaanid);
6) ülimuslikkus personali küsimustes (st õigus ise personali valida, tööle võtta, edutada ja
vallandada).
Normatiivne ehk õigusloomepädevus hõlmab esinduskogu ning seaduses ja statuudiaktis
sätestatud juhtudel ka täitevorgani(te) õiguse:
1) anda kohalikes küsimustes
õigustloovaid üldakte (määrusi), mis on antud omavalitsuse
maa-alal üldkohustuslikud;
2) anda kohalikes üksikküsimustes õigustrakendavaid üksikakte kindla subjektide ringi suhtes,
mis on seaduse alusel samuti täitmiseks kohustulikud omavalitsusüksuse maa-alal;
75
3)
veel õigus
sõlmida lepinguid seaduses sätestatud alustel ja korras, millega saadakse
õigusi ja võetakse
kohustusi.
Normivaba ehk täitev-korraldava tegevuse (organiseerimistegevuse) raames vabadus ise valida
optimaalseim ja
otstarbekaim tegevuse vorm ja
viis soovitud eesmärgi saavutamiseks. Vastutus
on demokraatlikes riikides personaalne, kusjuures omavalitsusüksuse esinduskogu liikme suhtes
võidakse
kohaldada ka varalist vastutust, kui esinduskogu otsustustega tekitati kellelegi varalist
kahju.
P.5. STRUKTUUR
Struktuuri osas tuleb teha vahet
omavalitsusliku halduse struktuuri ning
omavalitsusüksuse
organisatsiooni struktuuri vahel.
Omavalitsusliku halduse struktuuri osas on Euroopas levinud kolm põhimudelit:
1) puhtalt ühetasandiline omavalitsussüsteem - st omavalitsuslikud on üksnes lokaalsed
territooriumi haldusjaotuse üksused: vald ja linn (nt Eesti, Soome);
2) kahe- või enamatasandiline omavalitsussüsteem:
a) esmatasand - vald ja linn,
b) teine tasand - Eesti maakonnale vastav üksus, mis hõlmab ka tema piires valdasid ja
linnasid (nt Rootsi, Taani, Island).
Omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuuri mudelite hulk on Euroopa rahvusriikide lõikes väga
mitmekesine , kuid praktiliselt kõigile neile on iseloomulik, et:
1) lokaalsetes omavalitsusüksustes valitakse otsestel valimistel antud omavalitsusüksuse
esinduskogu (volikogu - valitakse tavaliselt 3-6 aastaks; NB!esinduskogu liikmetel puudub
immuniteet);
2) välja arvatud Suurbritannias moodustavad esinduskogud kõikjal oma liikmete hulgast kohati
üpris amorfse
täitevorgani (valitsuse) ning
nimetavad või
valivad täitevorgani juhi;
3) esinduskogu kui ka täitevorgani juhi ja valitsuse juures või alluvuses töötavad nende
moodustatud
tööorganid (komisjonid; komiteed; toimkonnad; laudkonnad), mis on kas
alatised või
ajutised - viimased kas
tähtajalised või
teatud ülesande täitmiseni;
4) täitevvõimule
alluvad
professionaalsed struktuurid, - asutused, organisatsioonid, teenuseid
tagavad ettevõtted ja töövõtjad,
fondid jt asutused, kus töötavad omavalitsusteenistujad.
Paljudes Lääne-Euroopa riikides, kus omavalitsusüksuste kogukonnad on väikesearvulised ning
seega nõrgad, võivad nad moodustada omavalitsusliitusid (-ühendusi). Rõhutada tuleb, et peaaegu
kõikjal Euroopas on suurlinnade haldus korraldatud mingi erimudeli kohaselt, seejuures pealinnadel:
1) pealinna eristaatuse alusel;
2) nn
metropoliregiooni põhimõttel (hõlmab suurlinna + tihedalt seotud tagamaa);
3) nn Suur-Pariisi mudel (üksikute linnaosade
assotsiatsioon ).
§ 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID Riigikaitselised organisatsioonid on vabatahtliku liikmeskonnaga struktuurid, mis moodustavad
vastava riigi sõjaväe spetsiifilise
reservi (nt Eestis Kaitseliit, USA-s Rahvuskaart; nn
maakaitse organisatsioonid). Sõjaseisukorras mobiliseeritakse nende liikmeskonnast suur osa tegevväkke,
rindeteenistuseks kõlmatu kontingent rakendatakse reeglina tagala julgestuseks (valveteenistus,
päästeteenistus, avaliku korra ja julgeoleku kaitse jne). Eriolukorras (erakorraline seisukord;
epideemia; katastroof) täidab reeglina spetsiifilisi ülesandeid vastavalt vajadusele. Reeglina allub riigi
sõjaväe (kaitseväe) tsentraliseeritud juhtimissüsteemile, moodustab kaitsestruktuuri ühe komponendi.
Juhtimine tavaliselt territoriaalringkondade põhimõttel, rakendatakse ranget tsentralisatsiooni ning
subordinatsiooni. Reguleeritud riigi seadustega (eraldi või sõjaväe tegevust reguleerivate
õigusaktidega). Peamine funktsioon - riigi välisfunktsiooni hulka kuuluva riigikaitse- ja
julgeolekufunktsiooni täitmine.
Organisatsiooni iseloomustab põhitunnusena liikmeskonna komplekteerimine rangelt vabatahtlikul
alusel. Totalitaarriikides on vabatahtlikkus küll (eriti kaitseseisukorras) üpris küsitav - vrdl
Hitlerjugend (ehkki formaalselt ei olnud ta riigikaitseline) ning
Volkssturm Berliini kaitsel Teise maailmasõja
76
lõppfaasis. Riigikaitseliste organisatsioonidena saab tinglikult käsitada I ja II Maailmasõja aegadel eriti
laialt levinud
halastajaõdede liikumist ja organisatsioone (NB! Mitte samastada Punase Risti ja
Punase Poolkuu rahvusvaheliste organisatsioonide liikmetega - silmas on peetud nt Soome
lottatüdrukute või Eestis
Naiskodukaitse sarnast organisatsiooni) - ehkki nad täitsid abistavat
funktsiooni.
§ 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID
Kultuurautonoomia põhimõtete ning organisatsiooni loomisel oli Eesti 1920-ndatel aastatel
pioneeriks nii Euroopas kui ka kogu maailmas. Juba tollal fikseeritud põhimõtted olid ja on eeskujuks mitmete
rahvusvahelise õiguse aktide väljatöötamisel selles valdkonnas (kaasa arvatud pikemat aega
ettevalmistamisel olev vastav ÜRO dokument). Kultuurautonoomia funktsiooniks on antud rahvusriigis
koos põhirahvusega elava rahvusvähemuse (
minoriteedi) kogukonna oma rahvusliku
kultuuriidentiteedi säilitamine ja arendamine (keel, tavad, kultuur, kirjandus jne. jne.) ning samas
loomulik integreerumine antud riigi keskkonda. Tavaliselt lisandub sidemete säilitamine kunagise
emamaaga ning selle arengusuundade
vahendamine , samuti enda tutvustamine põhirahvusele,
viimasega heade sidemete loomine. Reeglina moodustatakse kultuurautonoomia korraldamiseks
vastava rahvuskogukonna (
minoriteedi):
1) ühiskondlikud
esindusorganid;
2) palgalised täitevorganid;
3) vajalikud asutused kultuurautonoomia funktsioonide korraldamiseks.
Kultuurautonoomia ei ole niivõrd poliitline, kui sotsiaal-kultuuriline nähtus. Ta tegutseb rangelt
asukohamaa seaduste alusel ja raames. Kultuurautonoomia on
olemuselt mitteterritoriaalne
rahvuslikul valdkonnaalusel korraldatud spetsiifiline omavalitsus. Ta ei asenda kunagi territoriaalset
kohalikku omavalitsust oma rahvuse kogukonnale, vaid tema territoriaalorganisatsioonid tegutsevad
tihedas koostöös vastava omavalitsusüksuse organitega. Keskvõimu struktuuris on tavaliselt omaette
institutsioon, kes tegeleb rahvusvähemuste ning kultuurautonoomia probleemidega ning suhtleb
vahetult ja operatiivselt vastavate kogukondade esindustega (võib olla koguni vastav minister). Riigi
seadustega määratakse vastava kultuurautonoomilise
kogukonna liikmete minimaalne hulk, mis
annab aluse teda ametlikult tunnustada ja registreerida. Kogukonna liikmed peavad olema
asukohamaa
alalised elanikud või koguni kodanikud, reeglina on tegu põlvkondi asukohamaal elunejatega.
Ajutised
elanikud, turistid ning
võõrtööjõud ei saa moodustada kultuurautonoomiat, samuti ei saa
kultuurautonoomia kandjaiks olla okupeeriva riigi
kolonistid, kui
koloniseerimine tuvastatakse.
§ 4. KUTSEALADE OMAVALITSUS
Kutsealade omavalitsus on spetsiifiline
korporatiivne organisatsioon, mis ühendab antud elukutse (või
nende grupi) esindajaid ja tegutseb nende huvides (arstid, advokaadid, meremehed jne). Tavaliselt
moodustavad nad oma esindus- ja juhtiv-täitevorganid, korraldavad liikmete arvestuse. Rajaneb
isemajandamisel ja omahaldusel, kuid kutseõpet võib toetada riik. Levinumad probleemid, mida nad
lahendavad, on:
1)
kutseala arendamine ja kutseõpetus (sh
täiend - ning ümberõpe);
2)
kutse-eetika;
3) kutsepropaganda korraldamine;
4) atesteerimise korraldamine;
5) sise- ja välissuhtlus sõsarorganisatsioonide ning riigi- ja kohaliku omavalitsuse organitega;
6) liikmeskonna sotsiaalsed probleemid;
7) auküsimused (nn aukohtud).
Tegutsevad ametlike esinduste kaudu või arendavad
lobbytegevust.
§ 5. KIRIKUOMAVALITSUS 77
Kirikuomavalitsuse all mõeldakse vastava kiriku (usutunnistusliku konfessiooni) omahalduslikku, riigi
poolt sanktsioneeritud organisatsiooni, sõltumata sellest, kas antud riigis on riigikirik või
mitte.Põhimõtteliselt on ka kirikuomavalitsus
spetsiifiline korporatiivne organisatsioon.
Kirikuomavalitsus rajaneb:
1) usutunnistuse ja veendumuste vabaduse üldtunnustatud põhimõttel;
2) territoriaalsel organisatsioonil (võib kokku langeda haldusjaotusega, kuid ei pruugi);
3) kirikuametite hierarhial;
4) isemajandamisel ja omahaldusel.Kaasajal on osundatud põhimõtted ning kirikute tegevuse
alused sätestatud reeglina põhiseaduse kui ka seadusega, kuid võivad riigi ja kiriku vahelistes
suhetes
tugineda paljuski headele põlistele tavadele. Kirikuomavalitsus teenib usklike
inimeste vabatahtliku ja omaalgatusliku organisatsioonilise korralduse eesmärki, mille raames
nad lahendavad ise välise sekkumise ja suunamiseta kõiki usuelu puudutavaid probleeme -
usuteenimist ja riituste täitmist, usuteaduse arendamist, kirikukorraldust (korraldust
konfessioonide kaupa), suhtlemist teiste organisatsioonide ja riigivõimudega.
--------------------------------------------------------------------------------------------
N.Liidus praktiseeriti moodustamisest alates laialdaselt nn "sisseimbumist" vene õigeusu ja teiste
konfessioonide kirikuametitesse, kusjuures J.Stalini võimuperioodil saavutatigi täielik kontroll vene
õigeusu kiriku valitsemise osas. Pärast N.Liidu kokkuvarisemist selgus, et paljud õigeusu kiriku
tippjuhid töötasid KGB heaks, veelgi enam - ametissemääramised toimusid KGB kooskõlastusel.
******
TEEMA 8. PÕHIMÕISTED: Kohalik omavalitsus: kogukondlik ning riiklik teooria, kohalik kogukond (küla- ning
linnakogukond); kohaliku omavalitsuse universaalsed tunnused: territoriaalsus, autonoomsus,
otsene demokraatia, esindusdemokraatia, legaalsus, oma eelarve, kohalikud maksud,
koormised , subsidiaarsuspõhimõte, seadus ja/või leping riigi ja kohaliku omavalitsuse suhete
alusena, detsentralisatsioon, järelevalve (seaduslikkuse üle; tegevuse otstarbekuse üle),
traditsioonilised funktsioonid; tulud: kohalikud maksud, avalikud teenused ja kohalik
ettevõtlus ning tulud varadest, riigieelarve eraldised (dotatsioon, krediit, laen); pädevus:
poliitiline ning halduspädevus (normatiivne; normivaba); autonoomsuse garanteeritus - 6
ülimuslikkust (organisatsiooni kujundamisel, õigusloomes, finantsasjades, maksudes,
kohalikus planeerimises, personali küsimustes); omavalitsusliku halduse struktuur:
ühetasandiline omavalitsussüsteem, kahe- ja enamatasandiline omavalitsussüsteem
(esmatasand; teine tasand); omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuur: lokaalne
esinduskogu, täitevorgan ning selle nimetatav/valitav juht, esinduskogu ning täitevorgani
tööorganid, täitevvõimu alluvuses olevad professionaalsed struktuurid; suurlinnade
(pealinnade) halduse erimudelid: pealinna eristaatus, metropoliregiooni põhimõte, Suur-Pariisi
mudel; riigikaitselised organisatsioonid: maakaitse, tegevvägi, rindeteenistus ning tagala
julgestus (valveteenistus, päästeteenistus, avaliku korra ja julgeoleku kaitse), riigi
kaitsestruktuuri komponent, liikmeskonna komplekteerimine, vabatahtlikkus;
kultuurautonoomia: minoriteedi kultuuriidentiteedi säilitamine ja arendamine, integreerumine
riigi keskkonda; mitteterritoriaalne spetsiifiline omavalitsus; minoriteedi: ühiskondlikud
esindusorganid, palgalised täitevorganid, kultuurautonoomia asutused; kultuurautonoomilise
kogukonna liikmete minimaalne hulk, ametlik tunnustamine, registreerimine; alalised elanikud,
kodanikud, ajutised elanikud ja turistid ning võõrtööjõud, kolonistid ning koloniseerimine;
kutsealade omavalitsus: kutseala arendamine, kutseõpetus (täiend- ning ümberõpe), kutse-
eetika, kutsepropaganda, atesteerimine, sise- ja välissuhtlus, liikmeskonna sotsiaalsed
probleemid, auküsimused ning aukohus; kirikuomavalitsus: kirik konfessiooni tähenduses,
riigikirik, usutunnistuse ja veendumuste vabadus, territoriaalne organisatsioon, kirikuametite
hierarhia, isemajandamine ja omahaldus, usuteenimine ja riituste täitmine, usuteadus,
kirikukorraldus. 78
TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS
§ 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID
Avalik teenistus on haldustegevus riigi-, kesk- või kohahalduse aparaadis või kohaliku omavalitsuse
aparaadis, mille eest saadakse palka või hüvist.
Riigiteenistus ja
omavalitsusteenistus on
avaliku teenistuse kaks erinevat valdkonda
riigi poliitilise
süsteemi (
riigi süsteemi) vastavate elementide alusel (vt skeem nr 1:
riigiaparaat;
kohalikud
omavalitsused). Piiritlemisel on seega määravaks, kas
tööandjaks on riigiaparaadi institutsioon või
kohaliku omavalitsuse institutsioon.
Töövõtjat, kes selles õigussuhtes asub teenistusse
ametnikuna, nimetatakse tänapäeval üldistusena
alati
teenistujaks; ametniku ametikohal mittetöötavaid isikuid loetakse
töölisteks sõltumata sellest, kas
nende tööandjaks on riigiaparaadi või kohaliku omavalitsuse institutsioon või hoopis mõni teine
organisatsioon (vt § 3:
riigiteenistujate kategooriad;
töölised). Euroopa riikides ning mujal arenenud
riikides käsitatakse
avaliku teenistuse õigussuhet
võlaõigussuhte eriliigina, kuna ka
tööõigussuhet käsitatakse
võlaõigussuhte alaliigina; tulenevalt loetakse
tööõigust eraõiguse
haruks või
instituudiks. Samas kasutatakse ametnike kohta veel teist laialdaselt levinud üldistavat mõistet:
bürokraatia. Mõiste
võttis kasutusele Max Weber, tema kontseptsiooni kohaselt määratletakse
bürokraatiat kui püsivat ja
homogeenset, suhteliselt iseseisvat ning korporatiivsest psühholoogiast kantud sotsiaalset kihti, kes
koosneb professionaalsetest ranges hierarhilises süsteemis olevatest ametnikest ja teenistujatest,
79
kelle funktsiooniks on teenindada riigiaparaati ( aga samuti majandus- ja teisi organisatsioone) ning
viia legitiimsel alusel ellu ratsionaalset haldust.
Bürokraatia mõistet ei tohi samastada
tehnokraatia mõistega. 1
Staatuse (
sotsiaalne staatus) all tuleb mõista kultuuriliselt määratletud (tunnustatud) positsiooni
ühiskonnas, mis rajaneb ideel, et positsiooniga kaasnevad vastavad õigused ja kohustused, samas
aga spetsiifiline respekt teiste poolt staatuse kandja suhtes .
Sotsiaalset distantsi on kaasaegses sotsioloogias defineeritud kui indiviidi ökoloogilist, emotsionaalset
ning sotsiaalset eraldatust teistest.
Võimu all tuleb mõista indiviidi või sotsiaalse grupi võimet (suutlikkust)
kontrollida,
mõjustada ja
manipuleerida teis(t)e käitumist kuni
manipuleeritav teeb lõpliku valiku kas alluda või mitte.
Valitsemisvõim on võim, mis on
legaliseeritud ja
institutsioneeritud ühiskonnas või mõnes teises
sotsiaalses süsteemis ning millega inimesed nõustuvad (mida nad tunnustavad). Valitsemisvõim võib
avalduda kolmes vormis -
traditsionaalses, karismaatilises ning
legaal-ratsionaalses.
Avalik teenistus on üksikisiku
lepinguline tegevus (töö) kindla tasu eest riigi või kohaliku omavalitsuse
seaduslike funktsioonide ellurakendamiseks vastava organi, asutuse või ettevõtte konkreetsel
ametikohal ning ametikohale kindlaksmääratud pädevuse raames.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1: Sotsioloogiliste teooriate kohaselt on
tehnokraatia ühiskonnakiht (
tehnikaintelligentsi eliit), kellel
lasub missioon juhtida tootmistegevust ning
valitseda ühiskonda, kuna teadus- ja tehnikarevolutsiooni
olukorras ei olevat
traditsiooniline bürokraatia (rääkimata ärimeestest ja poliitikutest) enam ülesannete
kõrgusel. Tehnokraatia osatähtsuse kiire kasv tähendavat, et neile peab siirduma ka võim, see viivat
nn.
mäned?eride revolutsioonini (Th.B.Veblen, J.Burnham, R.Aron).
Haldussubjektid on riigiaparaadi või kohaliku omavalitsuse süsteemis toimivad institutsioonid (nii
ainuisikulised kui ka kollegiaalsed), milledel on
haldusakti (
õigusakti või
normatiivse toimingu - sellest
lähemalt õiguse osas) õigus - lühidalt avaliku võimu teostamise õigus kasvõi kitsa funktsiooni osas.
Haldussubjektid võivad olla ka asutused või organisatsioonid, mida liigitatakse
parariiklike hulka: nt
fondid. Haldussubjektid ei ole aga asutused või muud tulunduslikud või mittetulunduslikud
organisatsioonid, kellel haldusakti õigus puudub (nt Eestis: riigiaktsiaseltsid; haldussubjekti tunnuseid
on aga Eesti RAS Teraviljasalvel, kellel on vilja kokkuostu korraldamisel teatud piiratud
normiandlusõigus).
Ametnik on móiste, mida senini pole suudetud teoorias päris üheselt määratleda. Ametnik on kindlasti
ainuisikuline institutsioon. Teoorias on tähistatud selle móistega täitevvóimu kórgemaid esindajaid,
kes tavaliselt on poliitikute (või politiseeritud) tasand - riigipea (eriti president - samas aga monarh on
seisus!), valitsuse esimees ja liikmed jne. Samas näiteks ombudsman, õiguskantsler ning alamate
tasandite avalikud teenistujad on professionaalsed asjatundjad ning apoliitilise iseloomu tõttu eelmise
rühmituse alla ei sobi. Ometi iseloomustab neid avaliku täitevvõimu kasutamise õigus rangelt oma
pädevuse piires, mis riigi poolt on garanteeritud
ultima ratio printsiibiga.
§ 2. AVALIK TEENISTUS JA TEENISTUJAD
Avaliku teenistuse funktsiooniks on tagada avaliku vóimu realiseerimine
ametnike/teenistujate ning
vastava
organisatsiooni asutuste ja
struktuuriüksuste abil.
80
Avaliku teenistuse sisuks on
avaliku teenistuse õiguslik suhe, milles tööandjaks on
avalikõiguslik
subjekt ning
töövõtjaks üksikisik.
Avaliku teenistuse ning
erateenistuse: 1) ühine tunnus on põhimõtteliselt
töövõtu võlaõiguslik suhe;
2) eristav tunnus on see, et üksnes avalikus teenistuses on ametiisikul vói teenistujal koos
konkreetse pädevusega konkreetne täitevvõim ning otsustusõigus seaduse ja õigusaktide alusel.
Avaliku teenistuse
personali kui terviku hulgas võib olla ka
eraõigusliku töösuhte alusel tegutsevaid
töölisi, kellel pole otsustusõigust haldusprotsessis viimase laiemas tähenduses (st
normatiivne+normivaba tegevus) -
vabateenijaid. Avalikus teenistuses ollakse kindla palga eest ning
reeglina täistööpäevaga, ehkki on ka osalise päevakoormusega ametikohti. Peale selle on USA-s ning
sealt ka mujale hakanud levima
kodustöötamise mall , mis eeldab suhtlemist bürooga arvutivõrgu
kaudu. Avalikele teenistujatele laienevad põhimõtteliselt kõik rahvusvahelise õiguse aktid
töö,
puhkeaja,
töötasu ning
töökaitse ja
sotsiaalkindlustuse kohta, kuid sellest on ka üldiselt omaksvõetud
erandeid just riigiteenistujate osas - näiteks:
1) teatud riigiametites ja -teenistustes vóib kehtestada kodakondsuspiirangu (st üksnes antud
riigi kodanikud) ning teisi piiranguid või teenistuslepingu eritingimusi;
2) riigiteenistuses võib piirata streigiõigust, kusjuures valitsusasutustes ning elutalitust
tagavates teenistustes võib streigid üldse keelustada;
3) eriolukordades ning erakorraliste seisukordade puhul ei ole tarvis kinni pidada 40-tunnise
töönädala ning 8-tunnise tööpäeva nõudest (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning riiklikel
tähtpäevadel).
Ametnikkond
rekruteeritakse (värvatakse, palgatakse, võetakse teenistusse) ametisse kas:
1)
valimise teel;
2)
määramise teel;
3)
nimetamise teel (reeglina seadusega määratud tähtajaks - Eestis ka Põhiseadusega
määratud tähtajaks - nt Vabariigi President);
4)
kinnitamise teel kollegiaalse organi koosseisus;
5)
avaliku või
suletud konkursiga.
Avaliku teenistuse, riigiaparaadi ning kohalike omavalitsuste aparaadi, samuti vastava
halduspersonalitegevus peab kaasajal tuginema rangelt õiguslikule alusele, milles on reguleeritud kõik
alused, juhud ja kord (sh kohustused, óigused ning vastutus; pädevus ja funktsioonid).Reguleeritud
peab olema nii organisatsiooni
struktuuriüksuste hierarhia ning seosed kui ka
personali hierarhia ja
subordinatsioonisuhted, kusjuures organi või ametiisiku haldusakti andmise õiguse korral ka tema
antavate haldusaktide koht õigusaktide hierarhias ning kõik vastavad protseduurid.Sätestatud peab
olema, kellel on hierarhias teise suhtes ning millistel tingimustel:
1)
vetoõigus (absoluutne või suspensiivne ehk viivitav);
2)
delegeerimisõigus (kellele ning mille alusel, juhtudel ja mahus);
3)
tegevuse seaduslikkuse kontrolli (
teenistuskontrolli) ning
järelevalve õigus;
4)
tegevuse otstarbekuse kontrolli (
teenistuskontrolli) ning
järelevalve õigus;
5)
haldamise vahendite (vara)
järelevalve ja
teenistusliku kasutamise õigus;
6)
täitmise diskretsiooni ehk vaba suva ulatus;
7) täitmise kontrolli õigus.
§ 3. RIIGITEENISTUJATE KATEGOORIAD.
Riigiteenistujad võib jaotada põhimótteliselt kategooriatesse sõltuvalt nende funktsioonist:
1)
kõrgeimad ametiisikud (vastutavad põhiseaduse ja seaduse või seaduse alusel
ainuisikulise institutsioonina või kollegiaalse koosseisus kindla riikliku funktsiooni täitmise
korraldamise või vahetu täitmise eest täpselt määratletud pädevuse raames) - riigipea; valitsusjuht;
ministrid; kõrgeima kohtu esimees ja liikmed; ombudsman; õiguskantsler jt kõrgeimad institutsioonid;
2)
juhid (juhtivametnikud) - organi või struktuuriüksuse juhid, kes korraldavad kogu organi või
allstruktuuri (või büroo) tegevust ning suhtlevad vahetult poliitikute tasandiga, on poliitikute tasandi
vahetud usaldusosalised (nt Eestis ministeeriumi kantsler, riigikantsler, ameti peadirektor jne);
81
3)
spetsialistid - asjatundjad vastavas valdkonnas või kitsal erialal - nemad on
professionaalsed täitevametnikud ehk
professionaalse bürokraatia "selgroog";
4)
täitva aparaadi teenistujad - nn
abipersonal - organi või asutuse masinakirjutajad,
operaatorid, sekretärid, arhivaarid, asjaajajad jne jne.
Töölisi (riigiorgani või selle struktuuriüksuse funktsionaalse või valdkonnategevusega otseselt või
kaudselt mitteseotud töötajad - elektrikud, koristajad, kütjad, santehnikud, kokad, autojuhid jne,
kusjuures tinglikult kuuluvad tänapäeval just selle kategooria alla ka sellised uued "valgekraed" nagu
asutuse/organi turvamehed(-meeskonnad)) ei loeta traditsiooniliselt täitva aparaadi töötajate ega ka
riigiteenistujate hulka, vaid neid nimetatakse
vabateenijateks. Sama kategooriate süsteemi analoog
kehtib põhimõtteliselt ka omavalitsusteenistuse iseloomustamisel.
§ 4. RIIGITEENISTUSE KOLM SÜSTEEMI
Avaliku teenistuse teooria tundis pikka aega põhiliselt kahte riigiteenistuse süsteemi tüüpi (see pädes
tegelikult kogu avaliku teenistuse kohta üldse):
1)
karjäärisüsteem ehk
personali teenistussüsteem;
2)
teenistuskoha süsteem ehk
ametikohtade täitmise süsteem.
3)
mäned?erisüsteem (seondub teenistuskoha süsteemiga; eriti paaril - kolmel viimasel
aastakümnel piiritletakse iseseisva liigina).
P.1. KARJÄÄRISÜSTEEM
Karjäärisüsteemi aluseks on püsiv riigiteenistujate korpus, kelle suhtes on kehtestatud vastav
ametijärkude (teenistusastmete) süsteem. Siin võib riigiteenistuja tegutseda pensionieani
riigiteenistuse süsteemis. Talle on garanteeritud edutamine rangete hierarhiliste kategooriate raames
ning objektiivsete (õigusnormides sätestatud alused ja kord) reeglitega kooskólas. Selline süsteem
eeldab ühest kategooriast teise üleviimisel:
1)
senioriteedi või
teenistusalase püüdlikkuse arvestamist või nende kombinatsiooni;
2)
ülemus(te)e hinnangut;
3)
atesteerimist - kui see sätestatud;
4)
personaalset küündivust (erialased
teadmised +
vilumused +
psühholoogilised erinõuded).
Tänapäeval on iga hierarhiline kategooria ning isegi üksikute
ameti/teenistuskohtade kutsenõuded sätestatud
kutsekirjeldustes eriala ning ameti kohta, mis omakorda tuginevad teaduslikult põhjendatud
professiogrammidele. Karjäärisüsteemile on eriti iseloomulik regulaarne teenistusalane
kontrollatesteerimine, mis põhiliselt tagabki edutamise alt üles. Kui
teenistuja ei vasta enam nõuetele,
saadetakse ta kas täiendõppele vói viiakse üle jõukohasele tööle (
teenistusastmesse).
Karjäärisüsteem vastab enim Weberi arusaamadele bürokraatia kriteeriumidest, eriti püsiva
riigiteenistujate korpuse ning lojaalse professionaalsuse osas.
P. 2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM
Teenistuskoha süsteem kujutab endast teatud erinevat ameti/teenistuskohtade kogumit, kuhu
määratakse (nimetatakse) ametisse teenistujaid, kes liiguvad siis selle kogumi nimekirja raames ühelt
ametikohalt teisele. Riigiasutuste ameti/teenistuskohad on ka selle süsteemi puhul
kategoriseeritud,
kuid
pretendent võetakse tööle mistahes kohale hierarhias, kusjuures:
1) temalt ei nõuta alamate astmete obligatoorset läbimist;
2) samas ei garanteerita mingil moel järgmisele kõrgemale ametikohale jõudmist senioriteedi
alusel - järgmisele kohale pretendeerib jälle nagu esmasele.
Tihti rakendatakse siin
avalikku või
suletud konkurssi, seetõttu on antud süsteemi iseloomustatud veel
konkurentsisüsteemina. Selles süsteemis puudab alaline riigiteenistujate korpus, kuid seda väidetakse
süsteemi pooldajate poolt korvavat:
1) võimas
rotatsioon (personali vahetumine, uuendamine);
82
2)
professionaalide rekruteerimine nö jooksvalt ja mistahes vajadusel läbi
konkursifiltri.
Karjäärisüsteemi tüüpilisteks esindajateks peetakse eriti Saksa LV-d ja Prantsusmaad ning üldse
mandri-Euroopa ehk kontinentaalset areaali.
Teenistuskoha süsteem, sh ka mäned?erisüsteem
tinglikult selle või omaette süsteemina on enim levinud üldise õigussüsteemi ehk
common law areaalis, tüüpiliseks esindajaks peetakse USA-d, kust selle klassikalised mudelid ka mujale levima
hakkasid.
P.3. MÄNEDZERISÜSTEEM
Selle süsteemi sünnimaaks peetakse USA-d, kuigi seda prioriteeti on vaidlustatud. Osundatud
süsteem kasvas välja selle sajandi viimastel aastakümnetel tegelikult teenistuskoha süsteemist,
säilitades tolle põhikriteeriumid ning -mudeli. Erijoon seisneb selles, et kui karjäärisüsteemis ning
teenistuskoha süsteemis oli igale teenistuskohale ette kirjutatud jäigad funktsioonid, ülesanded ning
pädevus, teenistuja tegevus oli jäigalt reglementeeritud, siis mäned?erisüsteemis lähendatakse
riigiteenistuja tegevusvabadus ettevõtluse juhi omale. Vastutamiseks antud tegevusvaldkonda
käsitatakse samalaadsena kui tootmist turumajanduse tingimustes. Teenistujale antakse suured
vabadused algatusvõimeks oma parimal äranägemisel kõige ratsionaalsemate lahendite
kohaldamiseks, otstarbekaima juhtimise lahendusviisi leidmiseks. Ette antakse vaid parameetrid
lõpptulemuse osas,
milleni ta peab jõudma ning vajalikud minimaalsed ressursid, millest ta peab
optimaalse välja pressima. Seejuures stimuleeritakse rafineeritult algatusvõimet, ratsionaalsust,
operatiivsust ja tulemuslikkust ning eriti materiaalset kuid ka aatelist huvitatust. Lühidalt -
riigiteenistuse struktuuriüksuse juhtivametikoha mudelit lähendati maksimaalselt ettevõtluse juhi
mudelile (nn kontserni juhtimise mudel). Nimetus
mäned?erisüsteem tulenebki vastavast
majandusjuhtimise inglisekeelsest mõistest
management.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
MÄRKUS: selle õppeaine riigi osa raames ei käsitleta otsustusprotsessi haldustegevuses - see
on haldusõiguse õppeaine objekt.
*****
TEEMA 9. PÕHIMÕISTED: Avalik teenistus: riigiteenistus - riigiaparaadi teenindamine (otsene riigiteenistus:
seadusandliku riigivõimu teenindamine, riigipea teenindamine, täidesaatva riigivõimu organite
teenindamine (valitsuse ning valitsusasutuste, samuti valitsusasutuste hallatavate asutuste);
kaudne riigiteenistus: teenistus riigikaitse ning avalike teenuste ehk avaliku sektori
struktuurides); omavalitsusteenistus - kohaliku omavalitsuse aparaadi teenindamine (otsene
omavalitsusteenistus: kohaliku omavalitsuse esindusorgani teenindamine, kohaliku
omavalitsuse täitevorganite teenindamine, teenistus munitsipaalasutustes (-aparaadis);
kaudne omavalitsusteenistus: teenistus avalike munitsipaalteenuste struktuurides); teenistuja;
bürokraatia - alalhoidlikkuse spontaansed funktsioonid (alalhoidlikkus, enda taastootmine,
tegeliku valitsemisvõimu saamine, erilise sotsiaalse staatuse tunnustamine, sotsiaalne
distants ); võim, valitsemisvõim (traditsionaalne, karismaatiline, legaal- ratsionaalne );
haldussubjekt; riigiorganid; riigi- ja omavalitsusasutus, halduspersonal; ametnik; avalik ning
erateenistus: töövõtu võlaõiguslik suhe (avaliku teenistuse suhe), töölised ning vabateenijad,
kodustöötamise mall, töö, puhkeaeg, töötasu, töökaitse, sotsiaalkindlustus; erandid ning
piirangud riigiteenistuses: kodakondsus- ja muud piirangud, teenistuslepingu eritingimused,
streigiõigus, 40-tunnine töönädal ning 8-tunnine tööpäev (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning
riiklikel tähtpäevadel); ametnikkonna rekruteerimine ehk värbamine: valimisega, määramisega,
nimetamisega, kinnitamisega, avatud või suletud konkursiga; struktuuriüksuste hierarhia,
personali hierarhia ja subordinatsioonisuhted; haldusakti andmise õigus, antavate 83
haldusaktide koht õigusaktide hierarhias; personali hierarhias - kellel teiste suhtes: vetoõigus
(absoluutne; viivitav), delegeerimisõigus, tegevuse seaduslikkuse kontrolli ning järelevalve
õigus, tegevuse otstarbekuse kontrolli (k.a. teenistuskontroll) ning järelevalve õigus,
haldamise vahendite (vara) järelevalve ning teenistusliku kasutamise õigus, täitmise
diskretsiooni ulatus, täitmise kontrolli õigus; riigiteenistujate kategooriad: kõrgeimad
ametiisikud, juhid (juhtivametnikud), spetsialistid, täitva aparaadi teenistujad (abipersonal) +
töölised (vabateenijad); riigiteenistuse kolm süsteemi: karjäärisüsteem ehk personali
teenistussüsteem (senioriteet või teenistusalane püüdlikkus, ülemuste hinnang, atesteerimine
(kontrollatesteerimine), personaalne küündivus, kutsenõuded, kutsekirjeldus, professiogramm,
teenistusaste, püsiv riigiteenistujate korpus, lojaalne professionaalsus), teenistuskoha
süsteem ehk ametikohtade täitmise süsteem (kategoriseeritus, pretendent, avalik või suletud
ehk kinnine konkurss , personali rotatsioon, professionaalide rekruteerimine, konkursifilter),
mäned?erisüsteem (tegevusvabadus, ettevõtluse juht, lõpptulemuse parameetrid,
algatusvõime, ratsionaalsus, operatiivsus, tulemuslikkus, materiaalne huvitatus, aateline
(moraalne) huvitatus, nn kontserni juhtimise mudel, management. *** --- *** 84
Skeem nr 1 RIIKLIKU KORRALDUSE
RIIGI PÕHITUNNUSED VORM: (vabariik;
dual . monarhia)
UNITAARNE FÖDERATIIVNE
RIIK RAHVAS:
>
1. MAA-ALA Kodanikud Välismaalas.
Territooriumi haldusjaotus:
2. RAHVAS
3. AVALIKU Teiste riikide
osariik (liidumaa) VÕIMU -põhirahvus kodanikud
ORGANISATSIOON
A:- supra- - supra- V -minoriteedid Kodakondsu-
seta isikud
regionaalne regionaalne (sh kosmo-
poliidid)
- sub- - sub-
regionaalne regionaalne
Diplomaatil
-lokaalne - lokaalne immuniteediga
B:-regionaalne Diplomaatilise
immuniteedita
- lokaalne AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON:
VÕIMUDE LAHUSUSE ALUSEL: SEADUSANDLIK ; TÄIDESAATEV ; KOHTU - . PRIMAARSED ELEMENDID: SEKUNDAARSEDELEMNDID:
RIIGIVÕIMU TÄIDESAATVA RIIGIVÕIMU JUSTIITS - I RÜHM II RÜHM III RÜHM
ESINDUS- ORGANID ORGANID
ORGANID ORGANISATSIOONID:
PARLAMENDID: RIIGIPEA: VALITSUS KOHTUD: KOHALIK POLIITI- APOLIITI-
(Keskvalitsus) OMA- LISED LISED
- PRESIDENT
A: ASTMETU VALITSUS
või
-kahekojalised - MONARH Keskvalitsus-
B. ASTEN- RIIGIKAITSE- - PARTEID TULUNDUS-
asutused DATUD: LISED ORG-D LIKUD
-ühekojalised ↓
I AsTE KULTUUR- -ÜHENDUSED - MITTE-
VAHETASANDI AUTONOOMIA TULUNDUS-
HALDUSASU- II ASTE: LIKUD
TUSED apellat- KUTSEALADE
onkas:↓
(REGIONAALNE) sioon OMAVALIT- ^
SUSED a) riigi-
LOKAALSED III ASTE: b) oma-
HALDUSASU- kassat- KIRIKUOMA- valitsuse-
TUSED sioon VALITSUSED
või c)era-
I
I
PRIMAARSED ELEMENDID = RIIGIAPARAAT ; PRIMAARSED + SEKUNDAARSED = RIIGI SÜSTEEM 85
RIIGI VALITSEMISE VORMID
Skeem nr 2
MONARHIA
PIIRAMATU PIIRATUD
Orjanduslik Feodaalne Feodaalne Kodanlik
(dualistlik)
Despootia Türannia Absolutism Seisuslik- Parlamentaarne
(Ida) (Lääs) esinduslik ehk
konstitutsiooniline
Skeem nr 3 VABARIIK AJALOOLISELT KAASAJAL
ORJANDUSLIK FEODAALNE KODANLIK SOTSIALISTLIK
Demokraatlik Linnvabariik Parlamentaarne Pariisi Kommuun
Aristokraatlik
Parlamendikeskne
proletariaadi diktatuur nt nõukogude
Nn puhas võimude esindusdemo-
lahusus kraatia (end. N.Liit)
või nn
rahvademokraatia Presidentaalne vormis
(end.Varssavi pakti
riigid)
86
Skeem nr 4 ÕIGUSHARUD EESTI VABARIIGI ÕIGUSSÜSTEEM PÕHILISTE ÕIGUSHARUDE KAUPA
ÕIGUS
ERAÕIGUS AVALIK ÕIGUS
Tsiviil- ehk eraõiguse üldosa Riigiõigus Rahvus-
vaheline
õigus
Asjaõigus Maaõigus
Finantsõigus Kriminaalõigus
Võlaõigus Tööõigus
Haldusõigus
Kriminaalmenetlus -
Pärimisõigus õigus(sh
kriminaal -
Tsiviilmenetlusõigus täitevmenetlus)
(sh tsiviiltäitevmenetlus)
Haldusmenetlus-
Perekonnaõigus õigus
(abieluõigus)
Märkus: kuna Eesti õigussüsteem on loengumapi koostamise ajal alles kujunemisjärgus,
siis:
1) on esitatud skeem vaieldav;
2) paljuski tinglik
87
Skeem nr 5 SOOME VABARIIGI ÕIGUSSÜSTEEM ÕIGUSHARUDE KAUPA
( J.UOTILA, S.LAAKSO, T.POHJOLAINEN, J.VUORINEN, 1986; VÕRDLUSEKS SKEEMILE NR 4)
ÕIGUS
ERAÕIGUS AVALIK ÕIGUS
Tsiviil- ehk üldine eraõigus Siseriiklik avalik Rahvusvaheline
õigus õigus
Eraõiguse eriosa
Riigiõigus Kriminaalõigus Menetlusõigus
(protsessiõigus)
Varaõigus Kaubaõigus
Riigiehitus- Haldusõigus
Perekonnaõigus õigus
Üldhaldus- Erihaldus Finantsõigus
Pärimisõigus õigus õigus
Maksu-
õigus
Maa- ja vee- Ettevõtlusõigus
õigus
Finants -
haldusõigus
Justiitshaldus-
õigus
Sotsiaal- ning
tervishoiuhaldus-
õigus
Riigikaitsehaldus-
õigus
Kohalik omavalitsus
88
LISA 1 SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE
I OSA: RIIK ( FAKULTATIIVNE ) =============================================================================
= TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL
Teema lisa: § 4. SUKSESSIOON (SUCCESSIO) EHK ÕIGUSTE JA KOHUSTUSTE
PÄRANDAMINESuksessioon (
successio) on õpetus sellest, mil määral rahvusvahelised õigused ja
kohustused kanduvad ühelt riigilt teisele (nö emariigi päranditomp). Suksessiooni aluseks on kas
fakt või
leping. Pärandamise objektiks on esmajoones kõrgema võimu teostamine (õigused rahva ja maa-
ala peale), seejärel aga omandiküsimused (vara ja sellel lasuvad kohustised, muud varalised õigused
ja kohustused).
§ 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED P.2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE - lisa P.2.2. dismembratio
juurde: Peterburi (Petrogradi) bolševistliku nõukogude valitsuse dekreet rahvuste enesemääramisõiguse
kohta kuni lahkulöömiseni riigist, mille osa ta seni oli, annab õigusliku aluse käsitada ka Eesti
omariikluse tekkimist
dismembratio alusel. Mitmed välismaa õpetlased, sh vene õpetlane
M.A.Zimmermann viitasid enne Teist maailmasõda just sellele alusele, samuti Eesti delegatsioon
Tartu rahuläbirääkimistel. Prof. A.Piip märgib selle seisukoha praktilise järeldusena, et ühelgi endise
Vene keisririigi pinnal tekkinud riigil, ka Nõukogude Venel ei olnud õigust kõnelda endise keisririigi
nimel ega ei ole ka neist keegi Vene keisririigi õiguste ja kohustuste ainupärija (vt suksessiooni
küsimus). Nõukogude Vene esindajad Tartu rahuläbirääkimistel rajasid oma ägedad vastuväited
rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõttele
forma civitatis mutata, non mutatur civitas ipsa (st muutus
valitsemise vorm, mitte riik ise), seetõttu polevat Eesti ja Nõukogude Venemaa "võrdväärsed pojad",
kes keisririigi pärandit jagavad, vaid Eesti on nö "täiskasvanud tütar", kes lahkub
perest ja kellele "isa"
(N.Vene) mõõdab "piisavat kaasavara". See õigusteoreetiline, tänapäevalgi sisuliselt oluline probleem
jäigi Tartu rahuläbirääkimistel lahendamata, sest N.Vene tunnustamisel lugesid Lääne suurriigid
N.Vene valitsuse omaaegse tsaaririigi valitsuse õiguste ja kohustuste järglaseks.
TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI ORGANISASTIOON
NING RIIGI PÕHITUNNUSED
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM (MAA-ALA) lisa: riigi territooriumi teooriate ning doktriinide genees
P.1. Ajaloolised ning sotsioloogilised teooriad
1.1. Antiikaja klassikaline kliimavööndite teooria Aristoteles jt antiikaja õpetlased arvasid, et paikkondade füüsikalis-geograafilised iseärasused tingivad
mitte üksnes üldkultuurilise arengu erinevat taset. Need iseärasused pidavat otseselt
mõjutama ka
poliitilise kultuuri taset ning soodustama või pidurdama riikluse teket. Aristoteles: just Hellase ideaalne
kliima oli see faktor, mis soodustas kreeka ühiskonna jõudmist kultuuriliselt nii
kõrgele tasemele, et
see omakorda oli piisav riigi tekkeks. Miks siis muidu ei tekkinud
riiklus kaugel lõuna või põhja pool.
Platon ning Aristoteles: riiig territooriumi suurusest sõltub ka riigivalitsemise viis ja vorm - vabariik
saavat eksisteerida vaid väikesel kompaktsel territooriumil (NB! Antiik-Kreeka linnriik (
polis) kui
praktiline kogemus!).
89
1.2. Montesquieu teooria riigi territooriumist Montesquieu võttis aluseks antiikaja klassikalise kliimavööndite teooria põhiseisukohad, kuid täiendas
neid doktriiniga riigi territooriumi suuruse otsesest ja süsteemsest korrelatsioonist riigivalitsemise
vormiga:
1) ülisuur territoorium > despootia (impeerium);
2) keskmise (mõõduka) suurusega territoorium > mõõdukas (dualistlik) monarhia;
3) väike ja kompaktne territoorium > vabariik.
1.3. Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade teooriad Riikluse edasine ajalooline areng näitas kliimavööndite teooria puudulikkust, osalist paikapidamatust.
Ajalooliste ning
sotsioloogiliste koolkondade, eriti aga
evolutsiooniteooriate arenedes tekkis järgmine
arusaam. Füüsikalis-geograafilised tingimused võivad tootlike jõudude ning tootmisvahendite algelisel
arengutasemel kas soodustada või pärssida riikluse teket ebasoodsamates kliimavööndites. Samas -
ajalooline praktika tõestas
veenvalt , et riiklus tekkis varem või hiljem ka ebasoodsaks peetud
laiuskraadidel. Jõuti olulise järelduseni: riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse
küpsuse aste, mille eelduseks omakorda on
ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning
tootlike
jõudude ja
tootmisvahendite piisav tase.
*-*
P.2. Riigi territooriumi juriidilised doktriinid: territoriaalse võimu doktriin; territoriaalse
ülimuslikkuse doktriin; doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist 2.1. Juriidilised doktriinid: juured
Juriidilised doktriinid riigi territooriumist lähtusid teistsugustelt alustelt, kui ajaloolised ning
sotsioloogilised. Juriidiliste doktriinide juured on keskaja õiguslikes arusaamades omandi, võimu ning
õigusemõistmise kohta. Seisusliku monarhia vundamendiks oli aadli pärilik maaomand -
domeen (
dominium), mis andis tänapäeva mõistes ka
poliitilise võimu ning
jurisdiktsioonivõimu seal elunevate
suhteliselt vabade või pärisorjuslikus seisundis inimeste üle. Võimud ei olnud praktikas tollal lahutatud
ning poliitilise võimu sisuks oli nii õigus kehtestada
partikulaarset normistikku
kui ka rakendada
peaaegu piiramatut kohalikku
haldusvõimu oma läänis (domeenis). Poliitilist võimu kindlustas senjööri,
teatud ulatuses ka vasalli,
jurisdiktsioonivõim (vrdl
ultima ratio printsiip riigi puhul). Seetõttu nimetatigi
keskaegsete juristide poolt domeenis teostatavat poliitilist võimu
jurisdiktsiooniks (
iurisdictio) -
allumiseks senjööri kohtuvõimule. Jurisdiktsiooni sisu hulka loeti isegi aadli õigusi koguda maksusid
ning nõuda sõjaväeteenistust, samuti muid tänapäevaseid avalik-õiguslikke kohustusi.
2.2. Territoriaalse võimu doktriin
Euroopas kinnistus restauratsiooni tingimustes XIX saj. algupoole käsitlus, mille kohaselt riiklus leidis
kõrgeima väljundi monarhias ning monarhi
isikus . Juriidiliste doktriinide teoreetikud (eeskätt Saksa
koolkonnad) väitsid, et kui likvideerus feodaalne killustatus ning
kindlustus monarhia, koondus
monarhi võimu alla palju seniseid suhteliselt autonoomseid
domeene. Absolutistliku monarhi võim
hõlmas nüüd laialdasi maa-alasid. Nii olevatki tekkinud riigid ning riigi maa-ala ei olevatki muud kui
üks suur domeen. Suurim domeeniomanik oli seega monarh, kelle
poliitilist võimu määratleti kui
territoriaalset õigust (
ius territorii;
Landeshoheit). Riigi territoorium oli riigi
kinnisomand; riik aga =
monarh (monarhia). Leiti, et monarhil oli seega tekkinud põhimõtteliselt justkui
asjaõigus kogu riigi
maa (territooriumi) peale (nö ülikinnistusüksus) - maa oli riigi = monarhi oma. Monarh teostas nüüd
poliitilist ning
jurisdiktsioonivõimu osundatud maa-ala, st
riikliku domeeni kõigi elanike ja seisuste
(rahva) üle. Tuleb märkida: selle ning eriti
territoriaalse ülimuslikkuse doktriini käsitluse taustaks on
veel
õiguspositivistide koolkondade tegevus, kes oma ülipuhtaid teoreetilisi süsteeme
luues töötasid
läbi tsiviilõiguse (eraõiguse) valdkonna
instituute avaliku õiguse valdkonna jaoks (püüdsid kohaldada
eraõiguse instituute avaliku õiguse valdkonnale).
90
2.3. Territoriaalse ülimuslikkuse doktriin
Eraõiguse areng XIX saj. mõjutas järgnevalt avalikus õiguses arusaamani jõudmist, et nii
territoorium kui ka
rahvas on mõlemad
võrdväärsed objektid, mille suhtes teostatakse riigi poliitlist võimu.
Rahvast ei käsitatud enam domeeniterritooriumi pelga päraldisena, rahvas ning riigi territoorium
lahutuvad. Püsima jääb samas arusaam, et riigil on
avalik-õigusliku isiku ülimuslik võim kogu oma
territooriumi kui
riigi omandi üle (
dominium eminens). Samas on riigi territooriumi piires üksikud
maatükid (kinnistusüksused) omakorda eraisikute eraomandis (
dominium directum). Kuid riigil säilib
tema võimu üldise ülimuslikkuse tõttu eravalduste maatükkidel teatud ülimuslikke eriõigusi: maapõu
ning
maavarad on riigi omand; riik võib oma territooriumil kehtestada maamaksu ning koormata
kinnisasja ;
erakinnistu võib sundvõõrandada üldistes (
avalikes ) huvides või riigi erakorralisteks
vajadusteks jne. Sellist käsitlust (doktriini) hakati määratlema kui territoriaalset ülimuslikkust
(Gebietshoheit).
2.4. Doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist Dualistliku monarhia süsteemi kinnistumisega Euroopas osutus aga seegi doktriin puudulikuks - nimelt
järgnevalt kinnistus arusaam sellest, et:
1) võimu teostatakse sotsiaalses keskkonnas ja inimeste üle ning sotsiaalsete protsesside
juhtimiseks;
2) kui monarh jagab võimu rahva poolt otse valitud parlamendiga, siis on rahvas ka iseseisev
avalik-õiguslik subjekt.
Ülaltoodu sundis loobuma käsitlusest, et riigi territoorium on selle riigi kinnisasi (veel varem oli
dualistliku monarhia süsteem sundinud loobuma arusaamast, et riik=monarh ning vastupidi). Asemele
tekkis kaasaegne üldtunnustatud doktriin riigi territooriumist kui spetsiifilisest riigipiiriga piiritletud alast
ruumis, mille piires realiseeritakse konkreetse rahvusriigi poliitilist võimu ning jurisdiktsiooni.
§ 3. RAHVAS
§ 3. P.2 lisa: kodakondsuse instituudi geneesist
Keskajal vastas võimu teostamise kolmele põhialusele ka elanikkonna kolm alluvussuhet:
1)
senjöraadile -
domeenialamlus, mis tähendas pärisorjuslikku või poolpärisorjuslikku
feodaalsõltuvust;
2)
süseräniteedile -
vasallisõltuvus, mis tekkis vastava lepingu alusel;
3)
linnade autonoomsele haldusele -
linnakodaniku staatus, mis ei olnud sõltuvuses ei
feodaali maavaldusest ega ka vasallilepingust, vaid tugines
privileegiga saadud
vaba linna
staatusele (vt:
linna õhk teeb vabaks).
Absolutistliku monarhia kinnistumine ning pärisorjuse kaotamine viisid selleni, et ei olnud enam
vajadust feodaalse, seisuslikult hierarhilise
allumuse (
alamluse) järele: elaniku vahetu alamlus oma
domeeniisanda (vasalli või allvasalli) suhtes; domeenivasalli alamlus - senjööri suhtes; senjööri
alamlus - monarhi suhtes. Järk-järgult asendus absolutismiajastul pärilik aadel (
pärusaadel) nn
teenistusaadliga. Kuna monarh=riik, siis loogiliselt jõuti arusaamani ka allumusest mitte oma vahetule
aadlikust isandale, vaid otse üksnes konkreetse riigi monarhile (
monarhi alamad). Selle käsitlusega
seondub territoriaalse võimu doktriin.
Järgnevalt paneb monarhi alamluse idee kõikuma
territoriaalse ülimlikkuse doktriini levik. Ja lõpuks:
taas
dualistliku monarhia süsteemi kinnistumine ning
juriidilised doktriinid riigi territooriumist kui
riigivõimu teostamise ruumist kinnistavad loogiliselt tuletatud arusaama rahva seotusest mitte
monarhiga, vaid üksnes konkreetse
rahvusriigiga. Seejuures tehti riigi territooriumi kui riigivõimu
teostamise ruumi doktriini tekke ja
esialgse kinnistumise ajajärgul mõistetes üsna selget vahet:
1) konstitutsioonilise monarhiaga riigis olid niisuguse riigi alamad;
2) vabariigis olid selle vabariigi kodanikud.
91
Jääb vaid lisada, et riigivalitsemise
vabariikliku vormi levik ei annaks ideele alamlusest näiteks
valitava riigipea suhtes mingit mõistlikku põhjendust… Tänapäeval on mistahes riigivalitsemise vormi
puhul nii
õigusteoorias kui ka
rahvusriikide õigussüsteemides, samuti rahvusvahelises õiguses
üldtunnustatud
riigi kodakondsuse mõiste. Samas kasutatakse mõnikord käibekeeles veel nüüdki
mõistet
riigi alam mõiste
kodakondsus ebakorrektse sünonüümina.
TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI FUNKTSIOONID
§ 2. P. 2. RIIKLIK KORRALDUS - lisa:
Föderatiivse riikliku korraldusega riikide osariigid Kolmes Euroopa riigis on föderatiivne riiklik korraldus - Saksa LV, Šveits ja Austria. Kahe esimese
osariikidel on üsna lai autonoomia, kuna Austria liidumaade pädevus on sedavõrd piiratud, et ta
hakkab lähenema juba praktiliselt unitaarsele riigile. Osariigi kõrgeim seadusandlik kogu on
maapäev,
sisuliselt tema parlament. Saksa LV liidumaade
maapäevad on ühekojalised (v.a. Baieri), mis
valitakse üldistel ja otsestel valimistel 4 aastaks. Liidukantsleri vaste on liidumaade valitsusjuht
ministerpresident, valitsusse kuulub koos temaga teatud arv ministreid ja riigisekretäre. Saksa LV
linnriigid Berliin,
Hamburg ja Breemen moodustavad erandi, sest nende esinduskogu (Eesti volikogu
vaste) teostab samas ka kohalikku omavalitsusvõimu. Liidumaade ministeeriumidele allub kirev
süsteem poolomavalitsuslikke struktuuriüksusi.
Šveitsis on 26 kantonit, mille esinduskoguks on 4-ks aastaks valitav ühekojaline kantoninõukogu või
nn suurnõukogu, kuuel väiksel kantonil pole valitavat esinduskogu, vaid siin rakendatakse
harvaesinevat otsest demokraatiat - rahvakoosolekut. Osal kantonitest on oma põhiseadus ning teised
rakendavad konföderatsiooni põhiseadust. Kantonite pädevuses on põhiliselt rahvahariduse ja
terrioriaalse õigusemõistmise funktsioon, muu on konföderatsiooni pädevuses.
Austrias on 9 liidumaad, mille kitsasse omapädevusse kuulub vaid üksikuid valdkondi -
territoriaalplaneerimine, avalike haiglate ülalpidamine, oma haldussüsteemi loomine. Kõrgeim
esinduskogu on ühekojaline valitav maapäev, täitevorganiks on maavalitsus maahärra juhtimisel -
tavaliselt mitmeparteilisusel põhinev poliitiline valitsus.
TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS NING
JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR
§ 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM - lisa:
Sissejuhatuse juurde: parlamendid ajalooliselt:
-
XII-XIII saj. oli Lääne-Euroopas aadlike nõupidamiseks, mille kutsus kokku kuningas -
kodade eelkäijad: seisuste (aadel, vaimulikkond, linnade esindajad)
kuuriad;
-
alates XIII saj. lõpust kujunes Inglismaal regulaarselt kooskäivaks seisuste koguks
-
Prantsusmaal kuni Suure revolutsioonini 1789.a. - põhimõtteliselt mõnede
haldusfunktsioonidega
kõrgemad kohtuasutused (tuntuim neist Pariisi Parlament)
P. 4. STRUKTUUR - lisa:
Parlamendi struktuurist: kahekojalised parlamendid on nt Inglismaal, Hispaanias, Itaalias ja
Prantsusmaal kui rahvaarvult suurtes riikides, kuid ka väikestes võib neid olla ajaloolise kujunemise
tõttu - näit Šveits, Iirimaa, Holland ja Belgia. Suurbritannia Alamkoda valitakse Inglismaa enda,
Šotimaa, Wales`i ning Põhja-Iirimaa poolt; Saksa LV Bundestag on kahekojaline föderatiivse
korralduse tõttu, samuti Šveitsi Konföderatsiooni ning Belgia parlamendid (nüüdseks on Belgias
kinnistunud kolmest üsna autonoomsest regioonist koosnev föderatiivne moodustis).
92
Erandlikud on Suurbritannia ning Saksa LV parlamentide ülemkojad:
-
Lordide Koda on eluaegsete liikmetega seisuslik organ (suurima liikmete arvuga -
1183 liiget - koda Euroopas üldse),
-
Saksa LV Bundestagi ülemkoja - Bundesrati - liikmete tähtaeg sõltub sellest, milliselt
liidumaalt mis tähtajaks ta valiti, sest liidumaad määravad igaüks ise selle tähtaja.
Ka Eestis kehtestati 1. Jaanuarist 1938.a. kehtima hakanud põhiseaduse kohaselt
kahekojaline parlament -
Riigikogu, mis koosnes nn
esimesest kojast e
Riigivolikogust (80 liiget) ning erialusel
samaks tähtajaks moodustatavast
Riiginõukogust (sätestatud: 40 liiget - teoreetiliselt aga enamastki:
vrdl b1 ja c1). Varasemad Eesti parlamendid (seadusandlikud
kogud ) olid ühekojalised.
Riigivolikogu valiti otse rahva poolt 5-ks aastaks.
Riiginõukogu koosseisu kuulusid:
a)kohalike omavalitsuste ning kutseesinduste poolt:
1) maaomavalitsuste poolt 3 liiget;
2) linnaomavalitsuste poolt 1 liige;
3)
kutsealaste omavalitsuste (kutseomavalitsuste) poolt 16 liiget (sh põllumajanduse alalt koos
kalandusega 5 liiget; tööstuse, kaubanduse, käsitöö, laevanduse ja ühistegevuse alalt
igaühest 1 liige; vabakutsete alalt 1 liige; kodumajanduse alalt 1 liige; kaitseliidu poolt 1 liige;
hariduse ja kultuuri alalt 1 liige; vähemusrahvuste kultuuromavalitsuste poolt 1 liige;
rahvatervishoiu alalt 1 liige):
b) lisaks ametiõiguse (nn isikliku resp põhiseadusliku õiguse) järgi:
1) Vabariigi Presidendid (st nii ametisolev kui ka kõik endised presidendid);
2) sõjaaegsed sõjavägede ülemjuhatajad (samal põhimõttel, mis presidendid);
c) ametikoha järgi (samuti PS-s sätestatud õigus nagu a) + b)):
1) Sõjavägede Ülemjuhataja või Sõjavägede Juhataja (+ kõik endised ehk erus olevad)
2) kahe tähtsama ja suurema Eestis oleva kiriku pead;
3) kahe autonoomse kõrgema teadusliku õppeasutuse rektorid;
4) Eesti Panga kui
emissioonipanga juhataja;
5) + 10 liiget, kelle nimetab Vabariigi President põhiseadusliku eriõiguse alusel omal
äranägemisel.
Seega olid 24 liiget 40-st
valitavad, ülejäänud
nimetatavad või
ex officio. Kutseomavalitsused
ühendasid tollal ja ühendavad ka tänapäeval Euroopa riikides vastava valdkonna (näit arstid,
advokaadid, agronoomid, kaubandustöötajad jne jne) erialade esindajaid, nad on spetsiifilised
korporatiivset laadi organisatsioonid kultuurautonoomiale sarnase omavalitsusmehhanismiga oma
liikmeskonna suhtes. Tegelevad erialaliikmete huvide esindamise, kutseoskuste levitamise ja
kutsemeisterlikkuse tugevdamise, kutse-eetika ning vastava haridusega, üsna tihti korraldavad
kutsealast atesteerimist.
Kaasaegne Riigikogu on ühekojaline, valitakse
neljaks aastaks (I koosseisu kohta sätestati: kolmeks),
101 liiget.
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM:
P. 2. FUNKTSIOONID - lisa:
Valitsuse tegusust iseloomustab
poliitiline stabiilsus või ebastabiilsus. Poliitiline stabiilsus on nii
parlamendi kui ka valitsuse puhul aluseks nn
õiguspärase ootuse printsiibile (st kodanik ootab, et
järgnevad poliitilised otsustused on alati seoses kord omaksvõetud poliitilise kursiga ning ei muutu tihti
iseenda vastandiks). Iseseisva Eesti esimesel kümnendil oli valitsuse tegevus krooniliselt häiritud ning
paralüseeritud pidevate vahetuste tõttu - pikima valitsuse "eluiga" oli tollal 9 kuud, lühim - 27 tundi.
Põhjus - parlamendis ei olnud ühelgi poliitilisel jõul selget ülekaalu
püsiva enamusvalitsuse moodustamiseks. Iga uus valitsus, kes hakkas alles nö sisse elama, sellest eriti kaugemale ei
jõudnudki, sest juba tuli vahetus. Sellises olustikus hakkas erakordse asjaoluna kasvama
riigiteenistujate otsustusjõu sisuline osakaal, kes pidid lihtsalt olude sunnil tegutsema oma parimal
äranägemisel ja seda tihti ilma poliitilise otsustuse
aluseta . Teisisõnu - nad sattusid ise poliitikat
tegema, mida stabiilses süsteemis ei peeta normaalseks. Riigiteenistuja peab olema
neutraalne professionaal, millist põhimõtet peavad ka poliitikud tunnustama (näiteks: õiguskaitse- või sõjaväe
93
organisatsioon moodustatakse poliitilise pluralismi alustel - kas selline organisatsioon suudaks oma
põhiülesannet normaalselt täita?). Reeglina on stabiilseimad nende riikide valitsused, mis
moodustatakse kahe hegemooni seisundis suurpartei või nn "2 1/2"- suurpartei poliitilise süsteemi
tingimustes ehk 1 võimas erakond + 1 väiksem satelliit - stabiilne liitlane (Suurbritannia, Saksa LV,
Iirimaa, Austria).
P.6. VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT - lisa: Ühelt poolt ministeeriumide ja keskametkondade tasandi ning teiselt poolt regionaalse ja lokaalse
kohahalduse tasandi vahel on paljudes Euroopa riikides spetsiifilised ulatusliku autonoomiaga
valdkonnahalduse struktuuriühikud; peale nende veel nn
parariiklikud (
kvaasiriiklikud)
struktuuriühikud. Viimased on organisatsioonid, mis ei kuulu üldse otseselt täidesaatva riigivõimu
süsteemi, kuid osalevad abistavas rollis avaliku halduse teostamisel, kusjuures reeglina samuti
ministeeriumist või keskasutusest allpool.
Enamuses Euroopa riikides tegutseb ministeeriumide alluvuses suur hulk valdkonniti ja
funktsionaalselt süsteemi osas hajutatud struktuuriüksusi, mille sõltuvus ministeeriumist varieerub
väga suuresti. Sealhulgas piiritletakse nende seast nn ministeeriumi üldhaldesse otseselt
mittekuuluvad üksused (st selle ministeeriumi üldhaldust mitteteostavad, nad teostavad ministeeriumi
raames üsna suure autonoomiaga oma erihaldust riigimajanduse juhtimisel/suunamisel). Näited:
Hispaania:
-
autonoomsed halduslikud organid : rahvuslik Tööinstituut;
-
- finantsasutused : Hispaania
Pank ;
Suurbritannia - ministeeriumi koosseisus
mitteolevad avaliku halduse üksused, sh:
a) täitvad: planeerimisnõukogu
b) nõuandvad: riigi kunstinõukogu
c) tribunalid: monoplide- ja kaubanduskomitee;
Itaalia - autonoomsed haldusorganid : raudteeamet
- avaliku sektori ettevõtted: industriaalse taastootmise ettevõte
Prantsusmaa - riigistatud ettevõtted : Renault' autotehased.
Riigimajandust suunavad keskasutuste struktuurid võivad olla:
1) ametkonna- ehk asutusetüüpi;
2) tulundusühenduse (o/ü) tüüpi;
3) teaduslike uurimisorganisatsioonide tüüpi.
Peale ülalmainitute tuntakse veel nn
parariiklikke avalik-õiguslike tunnustega struktuuriühikuid. Need
on organisatsioonid, mis ei kuulu üldse otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad
abistavas rollis avaliku halduse teostamisel, kusjuures reeglina samuti ministeeriumist või
keskasutusest allpool. Nad on olemuselt omalaadsed vahelülid (vahendajad) ühelt poolt
avalikõiguslike ning teiselt poolt puhtalt eraõiguslike subjektide vahel, nö vahendades spetsiifilises
vormis avalik-õiguslikke funktsioone; neile delegeeritakse teatud ulatuses avalikke õigusi ja
kasutatakse nende teenuseid avaliku ja eraõigusliku sfääri sidemete korraldamisel. Lääne-Euroopas
levinud käsitluste kohaselt peetakse sellise iseloomuga struktuure nn
megatrend-nähtuseks kogu
avalik-õiguslikus tegevussfääris, veel on iseloomustatud neid kui
marginaalse halduse "halli ala".
Põhjus - viimastel aastakümnetel selliste struktuuride tormiline kasv arenenud lääne tööstusriikides,
millede kasv ületab tunduvalt nn traditsiooniliste e ametlike struktuuride kasvu. Sellised struktuurid
võivad tegutseda nii ministeeriumi/keskasutuse alltasandil kui ka supra- ja subregionaalsel ning isegi
lokaalsel tasandil. Erialakirjanduse andmeil on kinnistunud osundatud struktuuride järgmine üldistav
liigitus:
1) iseseisvad
avalikõiguslikud asutused; 2)
avalikõiguslikud ühendused; 3)
fondiettevõtted (fondid) eriliste avalikõiguslike volituste teostamiseks (spetsiifilisel
94
õiguslikul alusel reguleeritud - k.a. riiklike funktsioonide delegeerimine nn
halduslepingu alusel) - sellised fondid ei taotle kommertskasumit ja töötavad nn
nonprofit - põhimõttel (st üksnes piisav ja reeglina maksuvaba kasum kulude
katteks);
4) teatud
avalikõiguslikke funktsioone teostavad
üksikisikud (!).
Põhjamaades mainitakse parariiklikele ühikutele lisaks, aga kohati ka nende asemel iseseisvaid
haldussubjekte, avalik-õiguslikke asutisi ning avalik-õiguslikke ettevõtteid. Saksa LV konstitutsioonis
on sarnased struktuurid koguni legaliseeritud kui seaduse alusel tegutsevad erilised struktuurid
riigiorganite üldises süsteemis (st riigiorganid laiemas mõttes). Seejuures on praktikas tihti juba täiesti
ähmastunud piirid niisuguste struktuuride ning täidesaatva riigivõimu kohahalduse organite vahel. Kui
mandri-Euroopa riikides on veel nende struktuuride vahel kuidagi võimalik piiri tõmmata, siis
Suurbritannia ülalosundatud ministeeriumi süsteemi mittekuuluvad üksused ongi puhtalt
parariiklikud struktuurid. Mandri-Euroopas peetakse selliste struktuuride tüüpiliseks näiteks
emissioonipankasid ning
riigi ringhäälingusüsteemi. Avalik-õiguslike ühenduste ülalpidamisel on tihti mitmesugused
täienduskoolitus-, sotsiaalabi ning tervishoiukeskused, ilmselt võib siia liigitada ka nn
tehnopargid.
Fondide süsteem on demokraatlikes riikides üle terve maailma laialt levinud avalikõiguslike
ülesannete täitmise abistamise süsteem. Tuntuimad on pensioni- ning heategevus- või abifondid.
Organisatsioonide näiteks, mille võrk võib
katta terve riigi maa-ala ning mis teostavad sisuliselt
avalikõiguslikke erifunktsioone, võib tuua Punase Risti ning Punase Poolkuu organisatsioonid.
Spetsiifilisi avalikõiguslikke üksikküsimusi võivad lahendada ka mõned kutseorganisatsioonid (näit
advokaatide või arstide organisatsioondi).
§ 5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE KOHALDUSTASANDITE
JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS
P.1. RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID - lisa:
1.1. Oma(valitsus)haldusega regioonid
Ajaloolis-kultuurilise tekketaustaga omahaldusega regioonid on järgmistel riikidel:
Hispaania - Baskimaa, Galicia, Kataloonia, Kanaari saared;
Suurbritannia - Põhja-Iirimaa, Šotimaa, Wales, + Kanali saared ning Man`i saar;
Itaalia - Sitsiilia , Sardiinia, Val d'Aosta, Trentino Alto-Adige, Friuli Venezia Giuli;
Portugal - Assoorid, Madeira;
Prantsusmaa - Korsika;
Soome - Ahvenamaa;
Taani -
Fääri saared, Gröönimaa.
Rahvuslik-kultuurilised põhjused on järjest süvenevate konföderatiivsete tendentside toitjaks ka
Belgias, kus eriti viimastel aastatel toimub kolme ajaloolise rahvuskogukonna selge piiritlemine.
Osundatud regioonidel on reeglina oma valitav esinduskogu (seda polnud senini näiteks aga Šotimaal
ja Walesil, kes alles 1997. aastast said piiratud pädevusega
parlamendi), oma eelarve ja
maksustamisõigus, samuti oma haldusaparaat. Tähelepanuväärseim õigus on saata oma eriõigustega
esindaja metropoli parlamenti, kes võib seal erikorras esindada sellise regiooni huve.
1.2. Kohahaldus
Hispaanias, Inglismaal, Itaalias, Kreekas, Prantsusmaal ja Saksa LV-s on 2-tasandiline kohahaldus,
teistes 1-vahetasandi haldussüsteem. Iseloomulik, et pea kõikjal on nende tasandite pädevus rangelt
seadusega reguleeritud. Osundatud kuue riigi ülemise tasandi esinduskogu on valitav (3-6 aastat),
liikmete arv kõigub 20...160 vahel. Ülemiste tasandite (krahvkonnad, provintsid, departemangud,
prefektuurid jne) ülesanne ja pädevus on laialdane territoriaalplaneerimine, mõnede avalike teenuste
95
tagamine, keskkonnaplaneerimine ja arendustegevus, madalamate tasemete järelevalve. Neil
regionaalsetel tasanditel on oma kohalike maksude kehtestamise õigus, kuid Inglismaal on nende
osatähtsus regiooni eelarves väike. Esindus- ja täitevvõimu süsteemid ja vahekord erinevad - kord
esinduskogu juht ka täitevorgani juht, samas esineb praktiliselt kubernerisarnaste volitustega riigi
esindaja ( maavanem).
Ülatasandist allpool ja lokaalsest (reeglina kohaliku omavalitsuse tasandist) ülalpool on nn
maakonnatasand. Siin veel suurem süsteemide kirevus.
Üldistada võib üksnes, et siin on samuti
reegliks valitav esinduskogu ja vastav täitevorgan, kelle juht on sageli üks, kusjuures viimane on ka
lisaks riigi või osastisriigi esindajaks maakonnas (ka Eestis kehtis 1992. aastani süsteem ,kus
omavalitsusliku maakonna maavanem oli kohaliku omavalitsuse täitevorgani juht, aga samas veel nö
"kauba peale" riigi esindaja maakonnas). Paljudes riikides algab siit juba omavalitsuslik või
poolomavalitsuslik tasand (eelviidatud segasüsteem). Ka siin on suuri kõikumisi pädevuses - kas lai
iseotsustamisõigus või üksnes piiratud otsustus ja seadusega detailselt reguleeritud ülesanded-
õigused.
TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE
OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA
PÄDEVUS: §
1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED -
MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS
JA STRUKTUUR - lisad: P. 1. Mõiste - kogukondlik ning riiklik teooria
Kohaliku omavalitsuse mõiste määratlemisel eksisteerivad tänini kõrvuti kohaliku omavalitsuse
kogukondlik ning
riiklik teooria.
1.1. Kogukondlik teooria Selle teooria teke seondub Suure Prantsuse revolutsiooni ideoloogidega ning neist aegadest saab ta
ka rakendusvõimaluse. Kogukondliku omavalitsuse tegelikud ajaloolised juured ulatuvad tagasi
sugukondliku korra lagunemise ajastusse, mil see asenduski küla- ja hiljem lisaks linnakogukonnaga.
Põhiidee seisneb selles, et kogukondlik omavalitsus e. territoriaalüksuse elanike omahaldus on alati
olnud ja arenenud evolutsiooni tulemusena
rahvademokraatia alustel (st.
iseotsustamine;
isetegutsemine otstarbe kohaselt;
isemajandamine). Kohalik omavalitsus ei ole riigi või monarhi
"kingitus", nende poolt "antud". Riik peab tunnustama kohalikku omavalitsust kui loodusõiguslikku
(loomuõiguslikku) nähtust, kuid võib seda nähtust suunata oma seaduste abil. Riik peab arvestama, et
kohaliku omavalitsuse kui nähtuse evolutsioonilises arengus valmistatakse iga järgnev etapp ette
varasema pool, kusjuures
etappide vahel tekib aegade seos, mis kindlustub järjepidevuseks. Seega
on riiklikul reguleerimisel piirid - st. riik peab
tunnetama loomulikku arengut ning mitte sekkuma
suvaliste muutlike konstruktsioonidega, sest loomulik evolutsioon on looduse enda seadus. Loodus ja
ühiskond on aga ühtsed.
1.2. Riiklik teooria Riikliku teooria rajamist
seostatakse saksa vabahärra Ludwig von Steini nimega, kes 1808.a.
(Napoleoni sõdade ajal) avaldas linnamääruse, mille ideoloogia sai aluseks kogu hilisema riikliku
teooria põhimõtete kogumile nii Saksamaal kui ka väljaspool teda. Ka selle teooria teket ei saa
lihtsustatult käsitleda - selle Saksamaalt levima hakanud teooria juured on saksa klassikalises
filosoofias, õiguse ajaloolises koolkonnas ning saksa liberalismi poliitilise doktriini põhimõtetes.
(A.Almann. "Kohalik omavalitsus. Teoreetilised lähtealused." Eesti Jurist; Nr.5/6 ja 7, 1993) Saksa
klassikaline filosoofia, erinevalt prantsuse valgustusaja filosoofidest, teeb vahet nn
tsiviilühiskonna ja
96
riigi vahel. Mõlemat vaadeldi ajaloolise arengu tulemina. Tsiviilühiskond on põhimõtteliselt
turumajanduse arenenud nähtus (Hegeli seisukohad). Edasi jõuti järeldusele, et riik ja tsiviilühiskond
on võrdõiguslikud
partnerid . Kohalikud omavalitsused on tsiviilühiskonna oluline institutsioon. Kui
tegemist on võrdsete partneritega, siis ei ole ka kohalik omavalitsus midagi muud, kui üksnes
riigivalitsemise eriliik (von Steini põhipostulaat). Ta on täidesaatva aparaadi autonoomne osa, kes
teostab talle riigilt delegeeritud ülesannete lahendamist samuti delegeeritud piisava võimupädevuse
alusel. Riik tegeleb üldküsimustega, kohalikud omavalitsused kohalikega - üksnes selles ongi vahe.
Ajalooliselt olevat hääbunud kunagine loomuõiguslike sugemetega kogukondlik omavalitsus
ammu riigi tekkimisel, ta
lahustus riikluses. Seega polevat säilinud algsest sisust midagi peale nimetuse.
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) koondab endasse terve rea põhimõtteid, mida
võib käsitada ideoloogiliste
seisukohtade , arusaamade
standarditena, mis sõltumata rahvusriikide
"mudelite" erisusest on kõikjal universaalsed ja üldtunnustatud.
Kahe ülalpool toodud teooria levikuareaali kõrval on ka rida teisi faktoreid - eeskätt rahvuslik-
kultuurilisi ning ajaloolise arengu faktoreid tinginud mitmete nn. superregionaalsete kohaliku
omavalitsuse "mudelite" levikuareaalide teket. Ehkki sellised klassifikatsioonid on alati mingil määral
tinglikud, võime tugineda neist ühele enamlevinule:
1) riikliku teooria leviku areaal (eeskätt Saksamaa ja Austria, Kesk-Euroopa; samasse mõjusfääri
suundus omariikluse saavutamisest alates ka Eesti);
2) kogukondliku teooria leviku areaal (eeskätt Holland ja Prantsusmaa, Lõuna-Euroopa ehk
Vahemere basseini riigid);
3) common law süsteemi riigid (Suurbritannia, Iirimaa);
4) Põhjamaade regioon - sai
mõjutusi paljudest koolkondadest, kuid arendas välja üsna selgelt
piiritletava originaalse süsteemi.
Teine, mitte vähem levinud klassifikatsiooni süsteem on järgmine kolmikjaotus:
1) romaani- germaani areaal ( liidab mandri-Euroopa ühte, v.a. Põhjamaad);
2) common law süsteemi riigid;
3)
Põhjamaad.
Riikliku teooria mõjusfääris on käsitletud kohalikku omavalitsust riigi üldhalde ühe eriliigi ja -vormina
ning rahvuslikud "mudelid" teevad põhipanuse riigi ning kohaliku võimu võimalikult selgele
piiritlemisele (tööjaotusele riigi üldhalde hüvanguks) ja eeskätt riigi sisemise täitevfunktsiooni
ellurakendamisele omavalitsuste poolt.
Kogukondliku teooria mõjusfääris on rahvuslike mudelite raames olnud aegade vältel küllalt suur rõhk
kohalike omavalitsuste poliitilisel rollil, ehkki halduspädevus võib olla üsna kasin.Põhjamaad erinevad
teistest "mudelitest" eeskätt sotsiaalselt turvalise heaoluühiskonna loomise eesmärgi seadmisega, kus
omavalitsustel selles eriti oluline roll ( "mudeli" põhikandjad on Rootsi ja Taani).
Suurbritannia on andnud üsna vastuolulise "mudeli", kus suured ajaloolised kogukondlikud
traditsioonid põimuvad
thatcherismiga ning teiste kaasaegsete nähtustega
. Haldusreformide käigus on
ilmnenud suund omavalitsuste riigistamisele; samas - mitmete teenuste andmine hoopis erasektori
haldusse.
1.3. Omavalitsusliku kogukonna statuudiakti probleeme Linnade osas on kogukondlikul omavalitsusel eriti
kauged juured ajaloos. Paljude Euroopa riikide
linnade õigus on sätestatud keskajast alates vastavate
staatust reguleerivate
privileegidega suveräänidelt ning oma
linnaõigusega. Osundatud
hartas aga kasutatakse
statuudiakti (
statuudi)
mõistet väga laias kontekstis, mille alla
mahub : a) omavalitsusüksuse
põhidokument, mis reguleerib
tema staatust, põhilisi õigusi, kohustusi, ülesandeid ja täitjate vastutust (omavalitsusüksuse enda akt,
mida riik tunnustab);
b) õiguse teoorias selle all tuntud autonoomse võimühiku üldakt ehk määrus;
mida omavalitsusüksus nt pädev ise andma;
c) omavalitsusüksuse staatust reguleeriv seadus.
97
Arvestades nii
hartaga ühinenud riikide kui ka ühinemata riikide (Belgia, Inglismaa, Prantsusmaa,
Šveits) siseriikliku õiguskorra ja -süsteemi mitmekesisust tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et
kohalike omavalitsuste põhiõiguste ja -kohustuste fikseerimisel võime täheldada Euroopa riikide lõikes
väga erinevaid viise. Näiteks Euroopa kontinentaalse õigussüsteemi riikides:
1) vastavas seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse
erilises statuudiaktis ehk
statuudis, kusjuures konstitutsioon neid küsimusi expressis verbis ei sätesta (Norra); 2) konstitutsioonis ja seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse
erilises statuudiaktis (statuudis) - Taani, Rootsi, Soome jt unitaarriigid;
3) konstitutsioonis, seaduses (seadustes), osariikide e. liidumaade seadusandluses ning
omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis - Saksa LV ja Austria kui erinevad
näited föderatsioonist;
4) Euroopa common-law õigussüsteemi riikides, kus kirjutatud ehk kodifitseeritud konstitutsioon
puudub, seaduses (seadustes) ning kui, siis
vastava omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis
ehk
statuudis (Inglismaa ja tema autonoomsed regioonid - sarnase süsteemiga Wales;
Sotimaa ning Põhja-Iirimaa oma erisustega).
Omaette küsimus on teatud autonoomiaga piirkondade (regioonide) iseseisev haldussüsteem ja selle
raames veel territoriaalne kohalik omavalitsus 7 Euroopa riigis (nt Hispaanias - Baskimaa, Kataloonia,
Galicia, Kanaari saared; Prantsusmaal - Korsika; Taanis - Fääri saared, Gröönimaa; Itaalias - Sitsiilia
ja Sardiinia jt). Sellistel regioonidel on enamuses oma valitav, kuid piiratud pädevusega esinduskogu,
oma eelarve ja teatud maksude kehtestamise õigus ning oma haldusaparaat (1997. aastast on
piiratud võimuga
parlamendid ka Šotimaal ning Walesis).
Õiguse teoorias nimetatakse
statuutideks üldjuhul autonoomsete ühikute
määrusi. Kui autonoomsel
ühikul on põhiseaduse või seaduse alusel õigus anda oma pädevuse piires
üldakte -
määrusi, tuleb
teha vahet omavalitsusüksuse õigusi ja kohustusi sätestava
statuudi (staatust sätestava määruse)
ning oma pädevuse piires otsustavat ja korraldavat (normatiivset) tegevust sätestavate nö
tavaliste
määruste vahel. Autonoomsed statuudid on kõik riigiadministratsiooni määruste suhtes
detsentralistlikud aktid. Õigusaktide hierarhias paigutuvad statuudid samale tasandile
riigiadministratsiooni (täidesaatva riigivõimu) üldaktide ehk määrustega, neil on põhimõtteliselt
võrdne
õiguslik jõud. Miks?
Võrdne õiguslik jõud tuleneb kohaliku omavalitsuse suhteliselt autonoomsest seisundist.
Täidesaatev
riigivõim, milles kõrgeimaks organiks
dekontsentreeritud tsentralisatsioonile tuginevas riigiorganite
süsteemis on
valitsus parlamendi vahetu usaldusosalisena kui ka
detsentralistliku autonoomia põhimõttel tegutsev
kohaliku omavalitsuse süsteem tegutsevad
võrdselt seaduse alusel ning
seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Põhimõtteliselt üksnes neil juhtudel, mil ei ole tegemist
kohalike küsimustega, saab olla õigustatud seadusega sätestatud
delegatsioon, millega
valitsust
volitatakse kehtestama seaduses sätestatud
juhtudel ja korras kohalikule omavalitsusele
õigusi või
kohustusi või reguleerima seaduse elluviimise korda. Selline delegatsioon seaduses peab olema
kooskõlas riigi põhiseadusega. Sellest tuleneb omakorda, et nii täidesaatva riigivõimu
määrused kui
ka kohaliku omavalitsuse
statuudid ehk
kohalikud määrused on seaduste (ning dekreetseaduste)
suhtes madalama õigusliku jõuga, seega nn
eksekutiivaktid seaduste suhtes
.
Kui
statuudid (autonoomse ühiku
üldaktid ehk
määrused) satuvad vastuollu riigiadministratsiooni
(täidesaatva riigivõimu)
üldaktide e. määrustega, siis
õiguslikus riigikorras lahendatakse sellised
konfliktid
riikliku järelevalve (põhiseadusliku järelevalve) korras kas konstitutsioonikohtu või
halduskohtu poolt.
1.4. Suhtelisest vabadusest moodustada ise oma esindus- ja täitevorganite süsteem (vt Harta)
Raamid kehtestatakse üksnes põhiseaduse või seaduse või statuudiaktiga (esindus- ja täitevorganite
nimetus, moodustamise alused ja kord kõige üldisemalt); muude täitev- ja munitsipaalorganite ning
98
omavalitsusteenistuse (avaliku teenistuse eriliik) põhialused - muus osas reguleerib omavalitsusüksus
vastavalt ise, keda ja kui palju ülal pidada;
Kohaliku omavalitsuse esinduskogu koosneb põhimõtteliselt kõikjal poliitikutest ning valitakse reeglina
proportsionaalse valimissüsteemi ning parteipoliitilisel alusel ( avatud või suletud nimekirjad ). Tuleb
rõhutada, et kui riigi parlamendi valivad üksnes antud riigi kodanikud, siis paljudes riikides
möönatakse
kohalikel valimistel valimisõigus selle omavalitsusüksuse kõigile alalistele elanikele
(sõltumata kodakondsusest) ning tihtipeale on võimalus veel teha valik:
1) minna hääletama alalise elukoha järgsesse valda või linna, või
2) minna hääletama valda või linna
vara (reeglina kinnisvara) asukoha järgi omaniku valikul.
P.5. STRUKTUUR - lisa:
Struktuuri osas tuleb teha vahet
omavalitsusliku halduse struktuuri ning
omavalitsusüksuse
organisatsiooni struktuuri vahel.
Kahetasandiline kohaliku omavalitsuse süsteem toimis
omavalitsusliku halduse struktuuri osas ka Eestis iseseisvuse taastamise perioodil 1989.a.
detsembrist kuni 1993.a. oktoobrini. Maakonnas valiti samuti otseselt volikogu, kuid maavanem oli
samas ka riigi esindaja maakonnas, ehkki kandidatuuri esitas maavolikogu. Enne II Maailmasõda
toimis Eestis nö. segasüsteem, sest maakogu valiti valdade ja linnade esindajate poolt, mitte otsestel
valimistel. Sarnane süsteem on praegu Hispaanias ja Islandil.
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt ei loeta tasandit omavalitsuslikuks, kui esinduskogu ei
valita üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletuse teel ning kui ta ei moodusta ise
vabalt täitevorganit. Seega ka kõik
juhtumid , mil haldusüksuses on mistahes kombinatsioonis ühitatud
riiklik ja omavalitsuslik haldus, pole harta mõttes omavalitsused.
Islandil, Suurbritannias ning Šveitsis asendab väikestes haldusüksustes volikogu rahva üldkoosolek.
Suurbritannias ei ole omavalitsusüksustes kohalikku valitsust, valdkonniti korraldavad haldust
mitmesugused
toimkonnad.
Linnapea/vallavanema (kogukonnavanema) staatus ja pädevus varieerub riikide kaupa väga
tugevasti, samuti tema
valimise/nimetamise süsteem ja kord.
Põhjamaades ning osa Saksa LV liidumaades on kogukonnavalitsusel (volikogul) tugev staatus ja
pädevus ning funktsioonid, tema alluvuses töötab kogukonnavanem (
kommuunivanem; linnapea ehk
bürgermeister), kes vastutab tegeliku täitev-korraldava tegevuse eest.
Kesk- ja Lõuna-Euroopa riikides on kogukonnavalitsusel peamiselt nõuandev funktsioon
kommuunivanema või linnapea juures, kellel laiad volitused.
Mõnes riigis (nt Belgia, Prantsusmaa, Itaalia, Hispaania) nimetab linnapea (bürgermeistri) riigi valitsus.
Nimetamine võib sel juhul olla vaid
formaalne kinnitus esinduskogu seast valitud linnapeale. Kuid nt
Hollandis võib riigi valitsus nimetada linnapea ametisse isiku, kes pole üldse volikogu liige ja esindab
siis ka korraga riigivõimu selles omavalitsusüksuses.
Bürgermeister, kes reeglina on valitud volikogu volituste ajaks
tähtajaliselt, on nii
volikogu poliitiline
usaldusosaline täitevtasandil (NB! paralleel - parlament valitsus ) kui ka
professionaalne
haldusjuht, kes töötab igapäevaselt täiskoormusega ning saab töö eest soliidset hüvist. Bürgermeistril
on reeglina laialdased täitevvolitused ning kui esinduskogule ja bürgermeistrile on lisaks ka valitsus,
leiame omavalitsustasandilgi eest justkui analoogia
võimude lahususe skeemile.
Sellega aga
tegemist ei ole - see on pigem nö
tööjaotus. Selles skeemis puudub ka oluline komponent -
kohtuvõim. Viimane on riiklik institutsioon ning tema süsteem on riigis omaette ülalt alla ( NB!
Nõukogude võimu tingimustes, kus kohalikud nõukogud olid tegelikult riigi tsentraliseeritud
kohahalduse organiteks (sealjuures kahekordse alluvuse süsteemis), oli neile antud ka teatud
õigusemõistmise funktsioon -
administratiivkomisjonid täitevkomiteede juures, kes lahendasid
haldusõigusrikkumisi). Klassikalises kohaliku omavalitsuse süsteemis ei ole kunagi õigusemõistmise
funktsiooni, kuid kõne alla võib tulla:
1) kohtueelne
haldusmenetlus,
99
2) kohtueelne lepitusmenetlus.
Bürgermeister on reeglina kohaliku suurima erakonna liider. Kohaliku valitsuse moodustamisel
võidakse nagu keskvalitsuse puhulgi lähtuda kas:
1) poliitilisest
alusest
2) professionaalide ehk asjatundjate alusest.Nii nagu keskvalitsuse moodustamisel,
viitab ka
kohalikul tasandil asjatundjate valitsuse moodustamine asjaolule, et kohalike erakondlike
jõudude vahel valitseb mingi patiseis. Kohalikul tasandil võib olla volikogul (esinduskogul) ning
valitsusel oma juht, kuid Euroopas on bürgermeister või kommuunivanem tihti nii ühe kui teise
esimees. Mitmetes riikides, eriti kus bürgermeister on ka riigi esindajaks kohapeal, on tal
kaalukas sõna ütelda valdkondades, mis ei kuulu muidu omavalitsuse pädevusse.
Toimkonnad/komiteed on samuti väga erineva pädevusega - alates volikogule, valitsusele või
linnapeale probleemide ettevalmistajast kuni vastavat valdkonda iseseisvalt korraldava
organini.
TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS
§ 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEIDRiigiteenistus - geneesist Iga
suure tööjaotusega inimühiskonna ajaloos on kaasnenud:
1) vastava valdkonna eraldumine iseseisvaks
tootmis- või
mittetootmissfääri tegevusalaks ning
elatusallikaks 2)
eelnevast on põhjustatud ning stimuleeritud muutused
ühiskonna poliitilises struktuuris.
Alljärgnevalt mõned
suurte tööjaotuste seosed muutustega:
I: põllumajandus >
sugukondliku korra
>
kogukondliku korra
teke
(tootmissfäär)
lagunemine
>
vahetu rahvademokraatia > primitiivne
kogukondlik omavalitsus II: käsitöö > kaubanduse teke:
> järgnevad diferentseerumised
(tootmissfäär)
(mittetootmissfäär)
(tootmissfäär kui ka mittetootmissfäär)
>
linnade teke +
territoriaalühikute teke
>
riikluse teke
linnade teke: + territoriaalühikute teke:
>
riikluse teke ning
>
kogukondlik > kogukondlik omavalitsus
rahvusriikluse areng:
omavalitsus +
vahetu rahvademo- kogukondliku oma-
kraatia + kogukondade valitsuse + vahetu
+ vahetu rahva- territoriaalne liitumine ja rahvademokraatia
demokraatia koostöö piiramine
>>
valitsejate eraldumine
>
sõjaväe, korrakaitse,
fiskaalala jne eraldumine,
teenistusaadli
teke
(bürokraatia
"vanaisa")
riikluse (rahvusriikluse)
>
absolutism:
>
kaasaegne demokraatlik areng
>
tsentraliseeritud rahvusriik (föderatiivne;
ja arenenud
unitaarne):
tööjaotusega
>
võimude lahusus ning
ametnikkond kutselise bürokraatia ning
riigiaparaat teke ja eraldumine
(bürokraatia "isa") kohaliku omavalitsuse
>
kogukondlik >
kohaliku omavalitsuse omavalitsus renessanss
miinimumi
Järgnevate diferentseerivate tööjaotuste puhul järjest enam mittetootmissfääri valdkondade
domineerimine ehk siirdumine
primaarsest sekundaarsesse ning
tertsiaarsesse sektorisse.
100
Primaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad elatusallikate või
esmatarbeliste hangetega (hankivad tegevusalad) - põllundus,
metsandus , kaevandamine,
kalastamine, jaht ja küttimine.
Sekundaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad toorme töötlemisega
poolfabrikaatideks või lõplikeks toodeteks (produktideks) - ta hõlmab kogu töötleva ja tootva
tööstuse.
Tertsiaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis ei tooda ise, vaid teenindavad ja
loovad teenuseid, sh kuni info tootmise ja meelelahutuseni välja.
Teenistusaadli kui seisusliku riigiteenistujate kihi all tuleb mõista
ilmalike feodaalide kihti, mis
kujunes Euroopas varasel keskajal
ratsasõdureist ja
allvasallidest (nt inglise
squaier ehk
"kilbikandja"), kes teenis
suverääni (
valitseja) sõjaväes või riigiaparaadis,
saades tasuks maavaldusi (
lääne ehk
feoode) pärusomandina.
Vene
teenistusaadel moodustus XIII - XV saj
vürstide õukondlastest, kes alates XV saj said
maavaldusi mittepärandatavate ja mittevõõrandatavate
teenismõisatena. Euroopas sulas
teenistusaadel pikapeale kokku põlise
sugukonna-aadliga ühtseks
aadliseisuseks. Seevastu
Venemaal ühendas Peeter I haldusreformiga
bojaarid (
sugukonna-aadel)
teenistusaadliga ühtseks
aadliseisuseks - 1722.a. kehtestati
teenistusastmete (-klasside ehk -järkude) süsteem nii
tsiviil, õukonna- kui ka sõjaväeteenistuse jaoks. Määrati kindlaks seisuse struktuur, õigused ja
teenistuskord:
Aadli õigused saadi teenistusastmete
1722-
1856 1856-1917
süsteemi alusel alates vastavatest
klassid (teen. astmed)
klassid (teen. astmed)
klassidest:
tsiv.teen. sõjaväes tsiv.teen. sõjaväes-----
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1.
Pärandatava aadli õigus
VIII - I
(sama?)
IV - I
VI - I2.
2.Isikliku (ainult sellel isikul tema
eluajal) aadli õigus
3. Aukodaniku nimetus -
-
XIV - X
-
______________________________________________________________________________
Osundatud süsteem kehtis kuni 1917.a. bolševistliku oktoobripöördeni reeglina kõikjal Vene
impeeriumi aladel, kuid Eestimaa ning Liivimaa kubermangus teatud erisustega. Selle tingis
balti
erikorrast tulenev balti aadli laialdane autonoomia ning selle raames spetsiifiline seisuste süsteem
(seda kõigutas üksnes Aleksander III - tsaar aastail 1881-1894 - kes jättis balti aadli
privileegid
kinnitamata ning alustas räiget venestamist).
Taoline seisuste sidumine
riigiteenistusega oli omane tegelikult ka Euroopa XIX saj. monarhistlikele
rahvusriikidele ning sellele nähtusele tegi lõpu alles I Maailmasõda. Riigiteenistuse nö. musta töö tegi
ära aga juba arenenud ning kindlustuv
bürokraatia (kus viimane oli veel nõrk - senine tsentraliseeritud
riigiaparaadi mitteseisuslik personal). Refereeritud teenistusastmete süsteemile kui absolutismi
iseloomustavale nähtusele on omane juba terve
kompleks tunnuseid, mis seonduvad hilisemal,
bürokraatia ajastul
avaliku teenistuse nn.
karjäärisüsteemi e. personali teenistussüsteemiga:
1) süsteem
koosneb
hierarhilisest teenistusastmestikust;
2)
karjääri tegemine madalamalt astmelt kõrgemale, kusjuures
sanktsioonina on võimalik
degradeerimine ehk
viimine madalamale astmele või üldse süsteemist väljalülitamine;
3)
karjääri võimalus on saavutuse motiivi stimuleeriv tegur;
4) igale astmele on oma nõuded;
5) iga aste evib oma
sotsiaalse positsiooni,
staatuse;
6) vastavasse astmesse arvamine eeldab
teenistuja olemist teenistuses (tööl, tegevuses)
mingis konkreetses
riigiaparaadi institutsioonis (samas võimaldas teenistusaadli süsteem
praktikas:
101
1) põhimõtteliselt auametit, milles olemiseks ei olnud vaja olla valdkonnaspetsialist ( kui
oldi - siis
oli see meeldiv kokkusattumus riigi aspektist);
2) aste omistati spetsiifiliste teenete eest või ka sidemete kaudu - võimed olid teisejärgulised;
3) aste võidi saada päriliku seisuse alusel, mis välistas igasuguse vajaduse võimekuse või
teenete järele.
Osundatud puudused olid üks oluline tegur, miks teenistusaadli süsteem kapitalismile jalgu jäi.
Kapitalism eeldab vaba konkurentsi ning stimuleerib halastamatult võimekust ja suutlikkust.
Tööstusrevolutsioon ning kapitalistlikele tootmis- ja turusuhetele üleminek kogu Euroopas ja Põhja-
Ameerikas loob eelduse palgalise ametnikkonna ja kaugelearenenud tööjaotuse ning liigendatud
funktsioonidega riigiaparaadi tekkeks. Kaasaegse riigi mehhanismi kujunemisprotsess toimib kogu
XIX saj., kuid XX saj. on ta oma põhijoontes (
institutsioonid kui ka
instituudid) välja kujunenud.
Sealhulgas on saanud kõikjal arenenud riikides tõsiasjaks
bürokraatia kui väljakujunenud nähtus, mille
eelduseks oli absolutismiajastu
tsentraliseeritud riigiaparaat ja
ametnikkond.
Riigiteenistuse probleemide teaduslikust uurimisestTsentraliseeritud süsteemse riigimehhanismi
kui nähtuse uurimisel on tekkinud rida koolkondi, mida eeskätt võib eristada selle alusel, kas nad
tekkisid mandri-Euroopas või
common law areaalis.
Mandri-Euroopas valitses viimaste aastakümneteni teadusliku mõtte suund, mille juured on taas
Saksa klassikalises filosoofias,
common law areaalis seevastu on traditsiooniline
sotsioloogiline
teaduslik mõte. Alates 1960-ndatest aastatest toimub mõlema suuna lähenemine ning isegi teatud
süntees.
XIX saj olulisimad ideed esitasid osundatud valdkonnas Hegel, Marx ja Engels, (Hegel oli Marxi
suurim mõjustaja). Hegelil oli sügavuti ja üsna detailselt arenenud arusaam
tsentraliseeritud
riigiaparaadist, mis avaldas määravat mõju Max Weberi ideede kujunemisele
bürokraatia kohta.
Üldise organisatsiooni- ning juhtimisteooria järgnev kujunemine ning areng: > Taylori
teaduslik
ärijuhtimise teooria > Fayol'i teooria
renoveerimine Gulick'i ning Urwick'i poolt >
inimsuhete koolkond >
haldusotsustuste tegemise teooria >
strukturalistlik-funktsionalistlikud ja süsteemiteoreetilised
organisatsiooni määratlused. Euroopa
haldusteoreetilise mõtte osas peetakse olulisimaks Max Weberi
teooriaid haldamisest ja bürokraatiast - nad panid aluse sotsioloogilistele koolkondadele. Viimased
vastanduvad:
1) Hegeli filosoofias juurtega olevale
Saksa süstematiseeritud haldusõigusliku mõtte suunale (Ludwig von Stein, Otto Mayer, Georg Jellinek) - oli Euroopas kõikjal juurdunud 1960/70.
aastateni;
2)
Marksistlikule dialektilise materialismi ning eeskätt antagonismide kui arengu peamise mõjutaja
käsitlusele.
Eesti õigusteadlastest on põhjalikumalt analüüsinud
avaliku teenistuse probleeme prof. A.-
T.Kliimann, kellele omakorda on tuntavat mõju avaldanud eriti Jellineki vaated ja
seisukohad.Viimased viis aastakümmet on Eesti alal jagamatult valitsenud marksistlik-leninlikelt
dogmaatilistelt alustelt lähtunud kriitika Max Weberi teooria, meetodi ning seisukohtade suhtes.
Bürokraatiasse kui nähtusesse on suhtunud halvustavalt nii Karl Marx,
Friedrich Engels kui ka
Vladimir Lenin. Kõik nad väidavad, et bürokraatia:
1) eralduvat
rahvahulkadest ja vastanduvat talle
2) olevat üksnes kapitalismi
roiskumisele omane ja eriti eemaletõukav nähtus, mis pärast
sotsialistlikku revolutsiooni kaob ja asendub ülidemokraatliku
kommunistliku omavalitsusega,
mille kandjaiks on kõrge
revolutsioonilise teadlikkusega personal, baasiks aga kogu rahvas, kes
valitsemisest ka vahetult osa võtvat.
Tegelikkuses pidi Lenin palju kordi materdama
sotsialistlikku ning
nõukogude bürokraatiat, mis
osutus veelgi eemaletõukavamaks kui paljusarjatud kapitalistlik bürokraatia.
Stalinismi perioodil
kujunes välja nõukogude bürokraatia keeruline ja spetsiifiline mehhanism, mis teenis
totalitaarset
süsteemi. Nõukogude bürokraatia eemaletõukavamaid jooni oli kõikehõlmav
pealekaebamise e
öördamise (
denuntseerimise) süsteem, millele oli alus pandud sotsialistliku riigi rajajate poolt ning
mis järgnevatel aastakümnetel arenes ülima rafineerituseni. Praktiliselt kõigi valdkondade kõigis
asutustes ja organisatsioonides oli loodud võimas järelevalve ning julgeoleku süsteem (nn esimesed
ja teised osakonnad, eriosakonnad ja eritöö sektorid, eritöö volinikud ja inspektorid jne jne), mis
korraldas ülalviidatud öördamise süsteemi (selle kohta vt eriti - A.Solzenitsõn."Gulagi arhipelaag").
Nõukogude bürokraatiale võib võrdset leida üksnes teiste totalitaarsete poliitiliste reziimide
102
sünnitatud süsteemide seast. Teine iseloomulik joon eriti stalinismi ajal oli bürokraatia tsiviil- ning
militaarse osa kokkusulamine. Seega ei pääsenud ka sotsialism bürokraatiast - vastupidi, ta sünnitas
eriti võimsa totaalse ja seejuures poolsõjaväestatud poliitilise bürokraatia.
103
Tänapäeva riigiteenistusest Euroopas
Euroopa riigiteenistuste rahvuslike süsteemide osas valitseb kirev rahvuslike mudelite rohkus, kuid
ometi on rida sarnaseid kriteeriume vói jooni:
1)töölevótmise süsteemide osas;
2) rekruteerimise ning ümberpaigutuste osas;
3) hariduse ja täiendóppe osas;
4) vallandamise aluste osas;
5) edutamise osas;
6) töötingimuste muutmise osas;
7) poliitikute ning teenistujate suhete osas;
8) riigiteenistujatele esitatavate póhinóuete osas.
Töölevärbamine (teenistussevärbamine). Teenistusvärbamisel vóib olla:
1)
tsentraalne või tsentraliseeritud süsteem;
2)
hajutatud süsteem (iga
tööandja ise) .
Póhjamaades kehtib hajutatud avaliku konkursi süsteem, värbamismeetodid ei ole sätestatud.
Karjäärisüsteem on Póhjamaades üksnes sójaväes ja diplomaatilises teenistuses. Poliitilised
ametissemääramised puudutavad ainult ministrite poliitilisi sekretäre (nt Soome); sekretärid on valmis
üleviimiseks alati, kui valitsus seda nóuab (nt Rootsi). Hollandis kasutatakse samuti avalikku konkurssi
vói kandideerimist samast ametkonnast; tsentraalset süsteemi ei ole, kuigi Riigi
Psühholoogiateenistusel on ülevaade valikuprotseduuridest. Suurbritannias toimub värbamine vaba
konkurentsi alusel, Prantsusmaal aga kindlate reeglite järgi. Suurbritannias praktiseeritakse
värbamisóiguse andmist asutustele (alates 1988.a. uus süsteem - nn
tuumikministeeriumid ja -osa-
konnad ), Prantsusmaal on vastutus tööjóuga varustamise eest ministeeriumidel. Mólemas riigis
kasutatakse kirjalikke vói suulisi
teste sobivuse kontrolliks, kuid Suurbritannias ei nóuta
sertifikaati eelneva väljaóppe kohta - toimib nö
ópipoisisüsteem töökohal. Prantsusmaal nóutakse eelnevat
koolitust karjääri tegema asumiseks E.N.A. (Riikliku Haldusjuhtimise Kooli) süsteemis.
Karjäärisüsteemiga Hispaanias on värbamismeetodite aluseks selgelt sõnastatud 3 póhiseaduslikku
printsiipi:
1)
vórdsete vóimaluste printsiip;
2)
väärtuste ja vóimete printsiip;
3)
reklaamiprintsiip. Tegelikult on need printsiibid levinud aga kõikjal Euroopas ja Põhja-Ameerikas.
Iirimaal toimub värbamine 3-l tasandil:
- pärast alamastme keskkooli - madalamale tasandile,
- pärast kórgema astme keskkooli - keskmisele tasandile,
- pärast ülikooli - kórgemale tasandile.
Kehtib omapärane póhimóte, et riigiteenistusse tuleb astuda noorelt ning óppida töö käigus.
Riigiteenistus on prestiizhne, sest ta pakub stabiilset sissetulekut ja staatust, eriti rahutuste perioodil.
Töölevótmist organiseerib tsentraliseeritud Riigiteenistuse Komisjon.
Rekruteerimise osas on reeglid Euroopas móne kriteeriumi puhul üsna universaalsed:
1) teenistusse vóetakse kas:
- póhikohale;
- asendajaks;
- katseajaga vói ilma;
- määramata vói määratud tähtajaks;
2) ümberpaigutamise reeglid on sóltuvuses 3-st riigiteenistuse süsteemist;
3) esitatakse teatud nóudeid teatud ametikohtadele (levinumad - kodakondsus,
haridus ,
akadeemiline kraad vói kutseóppe tunnistus, füüsiline ja vaimne vóimekus, vanus, ka
tóekspidamised(!)).
104
Rekruteerimispõhimõtete näide: Iirimaal pärast 1980.a. reformi:
- nooremametnike tasand - 70 % nooremametnike vakantsetest kohtadest täidetakse
ametkondadevahelise konkursi kaudu;
- tippametnikud (alates osakonnajuhatajatest) täidetakse TELAC-i (Kórgete Ametikohtade
Komitee) poolt.
Haridus ja täiendópe: süsteemid on riikide kaupa väga erinevad.
Nóuded haridusele (3 riigiteenistuse astet):
/ \
Suurbritannia
Prantsusmaa
Haldusjuhid (kórgemad riigiteenistujad)
Kórgmad teenistujad
(astmed 1 - 7)
(kaader A)
Täidesaatev klass
Keskastme teenistujad
(kaader
B)
Ametnike klass
Madalamad ametnikud
(kaader
C)
Prantsusmaa omapäraks on vóimas ja pidev täienduskoolituse süsteem - pidev tihe enesetäiendus on
edutamise ning üldse riigiteenistuses püsimise kohustuslik eeldus. Samas Iirimaal valdavalt
täiendatakse end töö käigus, ehkki riigitenistujatel, kes tegid läbi kursused Haldusjuhtimise Instituudis,
on paremaid karjäärivóimalusi (
magistrikursused ja spetsiaalsed
lühikursused). Ka Hollandi
riigiteenistujaid koolitatakse töö kórvalt - óppeasutus, mis neid spetsiaalselt ette valmistab, alles loodi
hiljuti. Täienduskursused tasutakse riigi poolt:
a) 100%, kui kursuse teema on tihedalt seotud igapäevatööga;
b) 50%, kui on seotud kaudselt.
Tingimuseks on, et riigiteenistuja kohustub kursuste tasu ministeeriumile tagastama, kui:
a) ta ei lópeta kursust,
b) lahkub ministeeriumist 3 aasta jooksul pärast kursuste lópetamist.
Hollandi riigiteenistujatel spetsialistidena on väga mitmekesine haridus, sh:
-
juristid 17%
- majandusteadlased
22%
- sotsiaalteadused 7%
- tehniline
33%
- mitteakadeemiline haridus 20%
Teenistusest vabastamise osas on jällegi kriteeriumid üsna universaalsed:
- pensioniikka jóudmine;
- määratud vanusepiiri saavutamine ametikohal (karjäärisüsteemis);
- mittevastavus ametikohale (sobimatus);
- paranematu tervislik töövóimetus;
- ametniku oma soov;
- koondamine;
- ametikoha (asutuse) likvideerimine;
- teenistuslepingu
rikkumine teenistuja poolt (mittetäitmine);
- teenistujakandidaadi poolt valeandmete esitamine
konkursil ;
- teenistuseeskirjade räige rikkumine teenistuja poolt.
Nn "ausal" vallandamisel (st kui pole distsiplinaarkaristusena), makstakse
enamikes riikides väga
erinevaid kompensatsioone. Näiteks: Hollandis riigiteenistuja staatusega töötajale:
A:
1) esimesed 3 kuud - 93% viimasest palgast;
2) järgmised 9 kuud - 83% viimasest palgast;
3) järgmised 4 aastat - 73% viimasest palgast;
4) pärast 4 aastat - 70% viimasest palgast;
105
106
B: lepingulisele riigiteenistujale:
.
1) esimesed 2 kuud - 93%
2) järgmised 2 kuud - 83%
3) järgnevalt
- 73%
4) lópuks langeb - 70%.
Paljudes riikides kasutatakse nn
teenistusreservi arvamist kuni uue töö leidmiseni riigiteenistuses - st
sisuliselt eelisjärjekord koos vallandamistoetusega. Selline süsteem kehtestati ka Eestis avaliku
teenistuse seadusega (ATS). Póhjamaadele on seejuures veel iseloomulik eriti tugev sotsiaalne
kaitstus vallandamiste vastu. Seda vaatamata sellistele kardinaalsetele erinevustele, et Soomes
kehtib
riigiteenistuse teenistusleping, Rootsis aga nn.
individuaalleping (
private contract).
Edutamise ning töötingimuste muutmise osas on väga suured erinevused, sóltuvalt taas sellest,
millisega 3-st riigiteenistuse süsteemist tegemist. Tugeva garantii annab
kollektiivlepingute süsteem,
paljudel juhtudel aga sätestatakse need tingimused ainult
teenistuslepingus vói
individuaallepingus.
Teenistuslepingu töötingimuste osas annab üldise aluse riigi tööseadusandlus, individuaalleping jätab
tööandja - töövótja suhetes vabama mänguruumi, ehkki póhipiirangud ja -alused ka siin
tööseadusandluse póhjal.
Poliitikute ning riigiteenistujate suhted. Reegliks on see, et juhtide ja spetsialistide tasandist algab
professionaalne tasand, tippametnikud on poliitiku tasand (vt ülalpool
riigiteenistujate kategooriad!).
Nagu juba Weber osundas, on halduspersonali puhul póhiprobleem, kes teda juhib, kasutab, samuti
millised on bürokraatia ning poliitikute suhted. Tänapäeva praktika on kirev.
Hollandis vóib näit riigiteenistuja olla poliitilise partei liige - ministeerium ei tee üldse numbrit. Kui
riigiteenistuja valitakse esindusorganisse, peab ta senisest kohast loobuma automaatse naasmise
óiguseta. Poliitikud otsustavad ametissemääramise kahel kórgeimal tasemel - peadirektor ja
peasekretär - poliitilised motiivid mängivad teatud osa (püütakse säilitada tasakaalu 14 partei vahel,
kui teenistuja ei ole ühegi liige neist, siis tal šansse ei ole). Peasekretäridel ja -direktoritel
samasugune sotsiaalne kaitse kui teistel riigiteenistujatel - minister ei saa neid poliitilistel póhjustel vallandada.
Ministrite jaoks eraldi poliitilist tugirühma 14 partei hulgas ei ole, puuduvad ka struktuursed probleemid
poliitilis - administratiivsetes suhetes.
Iirimaal on aga range poliitilise neutraalsuse nóue riigiteenistujale, üksnes madalama astme
teenistujad tohivad tegeleda kohaliku poliitikaga (so riigiorganid on
depolitiseeritud). Kui riigiteenistuja
osutub valituks, peab ta lahkuma kompensatsioonita. Iiri poliitiline süsteem on inimesekeskne -
parlamendisaadikud jälgivad valijaskonna pisimaidki probleeme, seetóttu nende ja riigiteenistujate
vahel on otsene kontakt. Eriti tähelepanelikud on opositsioonisaadikud. Iiri haldussüsteem on ülimalt
hierarhiline, otsustamisóigust ei delegeerita madalamatele tasemetele. Kórgemad riigiametnikud on
üle
koormatud üksikasjadega ning neil on vähe aega sisuliste probleemidega tegelemiseks. See tingis
poliitiliste ja täidesaatvate ametikohtade lahususe, otsustusóiguse andmise täitevtasandile.
Tulemuseks oli sel reformil seni ebaedu (poliitilise opositsiooni tóttu) - parlamendisaadikud vóivad
kaotada osa vóimalusi valijate teenindamiseks.
Suurbritannias on Iirimaaga vórreldes palju sarnaseid jooni (inimkesksus; kui keegi kandideerib
valitavale kohale, peab riigiteenistusest palgata puhkust vótma. Politiseerumise aste riigiteenistuses
on madal jne).
Prantsusmaal on maad vótnud avalik arutelu üldistusena teemal - riigi politiseerumine vói poliitika
bürokratiseerumine.
Póhjamaade riigiteenistust iseloomustab traditsiooniliselt poliitiline neutraalsus.
Riigiteenistuse ning halduse iseloomulikke jooni Kesk- ja Ida- Euroopa totalitaarreziimiga
riikides
107
Haldusjuhtimise meetodi täielik politiseerumine:
1)
paralleelne juhtimine - st
riigihaldus oli allutatud hierarhiliste paralleelsidemete kaudu
parteilisele ( seda ainupartei olustikus), kus tegelik haldussüsteemi tipp oli partei juhtorgan;
2).sama isik vóis olla korraga kahel ametikohal - nii partei- kui haldusliinis (see kehtis eriti
kórgemate ametikohtade, nn
nomenklatuuri suhtes);
3) haldusjuhtimise tasandil ei toimunud poliitika väljatöötamist ega analüüsi - siin realiseeriti
parteipoliitilisi retsepte;
4) tuvastamatu arv riigiteenistujaid töötas
julgeolekustruktuuride heaks, viimased tungisid
praktiliselt igasse ettevóttesse, asutusse ning organisatsiooni (nt: esimesed ja teised osakonnad,
eriosakonnad ja -sektorid, eritöö osakonnad ja inspektorid jne);
5) riigiametnikel oli sama sotsiaalne staatus, mis töölistel - kummalgi puudus kaitse
poliitiliste ülemuste vastu, eriti
pealekaebamise tingimustes;
6) samas olid sotsialismi tingimustes riigiteenistujatel - parteinomenklatuuril soodustused, mis
tulenesid nende ametikoha puutumatusest (puudus menetlus kohtuasja algatamiseks
administratsiooni ebaóige käitumise suhtes); peale selle pakkus kaitset nn ringkäenduse mehhanism
ning täiendavad soodustused lói erivarustus (eripoed küllusliku valiku ja madalate hindadega);
7) kórgematele tasanditele värvati
poliitilise alusel, madalamatele -
mitteametlikul alusel
(isiklikud sidemed, lojaalsed soovitused jne).
Kohe pärast demokratiseerumisprotsessi tekkis olustik, milles:
1) riigiametnike (teenistujate) staatus tegelikult ei ei muutunud ning uue staatuse
väljatöötamist ei seatud neist üheski riigis prioriteediks;
2) saadeti laiali sotsiaalseid probleeme kontrolliv ainupartei struktuur - see hakkas
reorganiseeruma teise nime all;
3) vahetusid tippametnikud ja -juhid, kuid üle vóeti ametnike/juhtide valiku sotsialistlik praktika,
mis póhines poliitilisel lojaalsusel, mitte professionaalsusel;
4) keskastme ametnikke ja teenistujaid asendati harva ning nad kasutasid isiklikes huvides
ära senised kontaktid tööstus- ja póllumajandusnomenklatuuriga ( Weberi
hoiatus - mida lühemat
aega iga poliitiline rühmitus vóimul ja kontroll nórgeneb, seda omavolilisemalt ning omapäi bürokraatia
tegutseb);
5) ei olnud vóimalik avastada kóiki riigiteenistujaid, kes töötasid julgeoleku heaks - jäid oma
endistele kohtadele ja mójutasid protsesse.
Viimasele ajale on iseloomulik (1994.a. seis):
1) valitsuste
sagedane vahetus, millega kaasneb kórgemate ametnike ja teenistujate sama
sage vahetumine, mis tingis
järjepidevuse defitsiidi poliitikas;
2) vähe muutusi kesktasemel - vana re?iimi teenistujad said vóimaluse jätkata uute
protsesside vaikset takistamist ning kasutasid ära oma majanduslikke kontakte isiklikes huvides, k.a.
seljataguse kindlustamine riigiteenistusest lahkumise puhuks;
3) infolevi on tihti takistatud ning ministeeriumid ja keskasutused töötavad järjest
ebaefektiivsemalt;
4) moraalne allakäik tööalase turvatunde ning madala palga foonil.
* * *
Euroopa demokraatlike riikide
eksperdid näevad järgmiste sammude vajalikkust ülaltoodud olustiku
muutmiseks (EHI-s peetud seminar 1994.a.):
1) selgitada ulatuslikult poliitiliste otsustuste tegemise protsessi ja riigihalduse klassikalist rolli;
2) defineerida, milline saab olema riigi roll ühiskonnas;
3) koostada uutel póhimótetel uus avaliku teenistuse seadus ja uus haldusjuhtimise
organisatsiooniline struktuur;
4) hoiduda kopeerimast Euroopa Ühenduse riikide süsteeme, sest:
-ajaloolised traditsioonid on erinevad;
- tingimused ei ole sarnased;
5) óppida Euroopa Ühenduse haldussüsteemide vigadest ja ebakóladest;
7) paindlikul riigiteenistuse süsteemil on Ida - Euroopa jaoks eelised jäiga ees - Prantsusmaa ja
Saksa LV jäikasid süsteeme seetóttu ei soovitata;
108
7) avaliku teenistuse seadus olgu paindlik, et pakuks kaitset vóimu kuritarvituse vastu
poliitikute poolt ning teatavat töögarantiid, kuid mitte karjäärigarantiid (nagu nt Hollandi süsteem);
8) lähtuda pigem turule orienteeritud süsteemidest - nt Uus-
Meremaa mudel, kus edutamine
ja palk sóltuvad osaliselt töö tulemuslikkusest;
9) värbamissüsteemi osas selgete kriteeriumide rakendamine vastuvótul ning värbamise
viimine vórdsete vóimaluste alusele;
10) hea koolitussüsteemi väljaarendamine, mis looks lisaajendeid (motivatsiooni)
kompetentsete inimeste jäämiseks riigiteenistusse vói noorte inimeste ühinemiseks riigiteenistusega.
FAKULTATIIVSE OSA LÕPP
109
Lisa 2 ALLIKAD
I. KIRJANDUS EESTI KEELES:
1. Aarnio, A. Õiguse tõlgendamise teooria. Õigusteabe AS Juura, 1996
2. Almann, A. Kohalik omavalitsus: Teoreetilised lähtealused. "Eesti Jurist". Nr.5/6 - 7, 1993
3. Anepaio, T. Eesti Vabariigi kohtute kujunemine. "Eesti Jurist". Nr.3, 1994
4. Anepaio, T. Rahukogud (ringkonnakohtud). "Eesti Jurist". Nr. 9-10, 1994
5. Anepaio, T. Eesti Vabariigi Riigikohus. "Eesti Jurist". Nr. 4 - 5
6. Burke, John J.A. Kohtuniku roll Ameerika õigussüsteemis. "
Juridica ". Nr. 3,1993
7. Dunleavy, P., O’Leary, B. Riigiteooriad. EHI. Tallinn, 1995
8. Eesti Asutava Kogu seletus Eesti riiklisest iseseisvusest ja rippumatusest. "Akadeemia".
Nr.2, 1993
9. Einbund..K. Õiguslik riik. Rahva poliitiline kirjastik nr.1. Tartu, 1918
10. Epaminondas Marias. Euroopa Liit: demokraatiat aitab tagada
ombudsman."Eesti
Jurist", nr.5, 1994
11.
Ernits , M. Põhiõiguste mõiste ja tähtsus õigussüsteemis. “Juridica” nr 9, 1996
12. Fellner, W. Austria kohtute korralduse, halduse ja kontrolli õiguslikud alused. “Juridica”
nr 8, 1996
13. Friedman, Milton. Kapitalism ja vabadus. Eesti Avatud Ühiskonna Instituut. Tallinn, 1994
14. Ginter, J. Erikohtute võimalik koht Eesti Vabariigi õigussüsteemis. "Juridica" nr.1, 1995
15. Heidenheimer, A.J., Heclo, H., Adams, C.T. Võrdlev halduspoliitika. EHI. Tallinn, 1996
16. Hovi, K. Teiste riikide suhtumine Eestisse ajaloo valguses. "Akadeemia". Nr. 5, 1994
17. Jansen, E. Rahvuslusest ja rahvusriikide sünni eeldustest Baltimail. "Akadeemia".Nr.11,
1994
18. Jerofejev, P. Apellatsioonimenetlus."Juridica" nr.2, 1994
19. Judt, T. Minevik on teine maa: Poliitilised müüdid sõjajärgses Euroopas. "Akadeemia".
Nr. 8-9, 1994
110
20. Keizerov; N. Võim ja autoriteet.Kodanlike teooriate kriitika. "Eesti Raamat".Tallinn, 1977
21. Kidron, Anti. Suhtlemispsühholoogia."Valgus" Tallinn, 1986
22. Kehtiv haldusõigus.Konspekt.Autoriseerunud prof. dr.A.-T.Kliimann. Koostanud Lang, V.;
Kruus, E. Tartu, 1939
23. Kergandberg, E. Kohtunikuõigusest Saksamaal. "Juridica". Nr.3, 1993
24. Kerikmäe, T. Mis on vähemus? "Juridica" nr.8, 1995
25. Kerikmäe, T. Inimõigused rahvusvahelises õiguses. “Juridica” nr 3, 1996
26. Kliimann A.-T., Administratiivakti teooria. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus.Tartu, 1932
27. Kliimann A:-T. Haldusprotsess. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus. Tartu, 1935
28. Kliimann,A.-T. Õiguskord. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus. Tartu, 1939
29. Konstitutsioonikohtute organisatsioon ja tegevus. Euroopa Nõukogu; Riigikohus. Tartus
3.-5. mail 1995.a. korraldatud
seminari ettekanded. Tartu, 1995
30. Konverentsi "Maakondlik ja regionaalne juhtimine" materjalid. Tallinnas 1.-2. juunil 1994.
Eesti Haldusjuhtimise Instituut; Tampere Ülikool; Kohaliku Omavalitsuse ja Avaliku
Teenistuse Instituut (Budapest)
31.
Kurs , O. Eesti piirid Euroopa riikide taustal. "Akadeemia". Nr.3, 1993, lk.451-468
32. Kurs, O. Poliitgeograafia arengulugu. "Akadeemia". Nr.12, 1993, lk.2640-2666
33. Laidoner, J. Kõne Tallinna juutkonnale 29. mail 1926. "Akadeemia".Nr.11,1993
34. Lehis, E. Rahvusvaheline Jugoslaavia Tribunal. “Juridica” nr 1, 1996
35. Luts, M. Sissejuhatus õigusfilosoofiasse. Õigusteabe AS Juura, 1997
36. Lõhmus, A.-E. Vähemusrahvuste kultuurautonoomia ajaloolis-õiguslikud traditsioonid
Eestis. "Eesti Jurist". Nr. 2, 1994
37. Machiavelli, N. Valitseja (
Il principe). "Akadeemia".Nr.5 - 7, 1993
38. Maruste, R. Põhiseaduslikkuse kohtulik järelevalve. "Juridica" nr.10,1994
39. Maruste, R., Schneider, H. Võimude lahususe teoreetilised lähtekohad ja mõned
praktilised probleemid Eestis."Juridica" nr.3, 1994
40. Maruste, R., Truuväli, E.-J. . Teooria ja praktika probleeme seonduvalt põhiseaduslikkuse
järelevalvega. "Juridica" nr.7, 1995
41. Maruste, R. Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 6 ja Eesti siseriiklik õigus.
“Juridica” nr 3, 1996
111
42. Maruste, R. Veel kõrgemate riigiametnike kriminaalvastutusele võtmise korra seadustest
ehk hämamine vastutuse kategooriaga. “Juridica” nr 3, 1996
43. Masary'k, T.G. Maailmarevolutsioon. 55.peatükk: Bolshevism ja kommunism
põhimõtteliselt. "Akadeemia". Nr.7, 1993
44. Merusk, K. Halduskohtute mõiste, organisatsioon ja pädevus haldusvaidluste
lahendamisel. "Juridica" nr.2, 1994
45. Merusk, K.
Veelkord õigustloovatest aktidest. "Juridica" nr.3, 1993
46. Merusk, K. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi. TÜ, Tartu, 1993 (1995 -
2.,täiendatud väljaanne).
47. Merusk, K. Avalik-õiguslik juriidiline isik kehtivas õiguskorras."Juridica" nr.4, 1994
48. Merusk, K. Avalik-õiguslik juriidiline isik avaliku halduse organisatsioonis. “Juridica” nr 4,
1996
49. Morgenstern, C. Platoni
Politeia'ks nimetatud raamatu eesmärgist ja teemast.
"Akadeemia". Nr.1, 1993
50. Narits, R. Kontinuiteet ja
actus contrarius printsiip. "Juridica". Nr. 4, 1994
51. Narits, R. Õigusteadus. "Juridica" nr.3, 1995
52. Narits, R. Jurisprudentsi põhijoontest."Juridica" nr.9, 1995
53. Narits, R. Õiguse entsüklopeedia.Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele.
Tartu 1995.
54. Narits, R. Õigusteaduse metodoloogia. Õigusteabe AS Juura, 1997
55. Olle, V. Riiklikust järelevalvest kohalike omavalitsuste üle Eestis enne 1940.a.
"Juridica". Nr.3, 1993
56. Oviir, M. Õigussüsteemi arengust. "Eesti Jurist". Nr.7, 1994
57. Paju, J. Rootsi administratiivne kohtusüsteem ja selle ajalooline areng. "Eesti Jurist". Nr.
7/8, 1994
58. Piip, A. Rahvusvaheline õigus. Akadeemilise Kooperatiivi Kirjastus. Tartu, 1936
59. Piip, A. Riigivanema ameti ja vabariigi valitsuse juriidiline laad ja funktsioonid. VII
Õigusteadlaste päev Tartus , 12. ja 13.
aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Ņigus". Nr.5-6-7,1928
60. Pikamäe, P. Euroopa Ühenduste õiguskorrast. “Juridica” nr 5, 1996
61. Pärsimägi, A. Kohus see on kohtunik… . “Juridica” nr 8, 1996
62. Rahvuskogu ja põhiseadus.Rahvuskogu väljaanne. Tallinn, 1937
112
63. Rahvusvaheline seminar "Euroopa avaliku teenistuse süsteemide alused ja
arengusuunad: võrdlev analüüs ".Seminari materjale. Euroopa Haldusjuhtimise Instituut
(EIPA), Maastricht; Riigikantselei Koolituskeskus, Tallinn. Tallinn, 20.-21.jaanuar, 1994
64.
Rebane , I; Schneider, H. Põhiseaduse ja seaduse vahekorrast. "Rahva Hääl", 1994,
nr.11.-12. 1.
65. Redecke, Niels von. Kohtukorraldus ja võimujaotus demokraatlikus õigusriigis saksa
seisukohast vaadatuna. “Juridica” nr 5, 1996
66. Rei, A. Riigikogu töökorraldus.VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja13. aprillil 1928
.Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr. 5-6-7, 1928
67. Riigiõigus ja põhimõistete õpetus: Loengud Eesti Riigikaitse Akadeemias. Autoriseerinud
ERA riigiehituse ja kohaliku omavalitsuse õppetooli professor E.-J.Truuväli. Konspektide
ning teeside alusel toimetas õppetooli lektor J.Liventaal. ERA, Tallinn, 1993/1994
68. Salumaa,E. Filosoofia ajalugu I . EELK Usuteaduse Instituudi Toimetised V.Tallinn, 1993
69. Salumäe, E. Kirik ja riik Eestis anno 1993. "Juridica". Nr.5, 1993
70. Schneider, H. Põhiseaduse
preambula : tema tähtsus ja õiguslik loomus. “Juridica” nr 9,
1996
71. Sermat, V. Väikesed grupid ühiskonnas. "Akadeemia". Nr. 7, 1994
72. Strömholm, S. Juristide Euroopa. "Akadeemia". Nr.11, 1994
73. Sundnormide kogu maaomavalitsuste kohta. Koostanud Maddison, E.; Kaiv, J. Eesti
Maaomavalitsuste Liidu väljaanne 1926/1932
74. Taagepera, R.; Shugart, M. S. Häältest mandaatideni: Valimissüsteemide mójud ja
mójutajad . EMI loengumapp nr.5-3. I-III. Tallinn, 1989
75. Tammekann, A. Euroopa geograafiline suurjaotus. "Akadeemia". Nr.8, 1994
76. Tõnisson, J. Kodaniku käsiraamat. I . “Postimehe” kirjakogu III. Tartu, 1911
77. Uibopuu, H.-J. Vähemusrahvuste poliitika ÜRO-s, OSCE-s ja Euroopa Nõukogus:
printsiibid ja areng. "Juridica" nr.9, 1995
78. Uluots, J. Kohtuvõimu korraldus põhiseaduses. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12.ja 13.
aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928
79. Uluots,J. Riigikogu juriidiline laad ja funktsioonid. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja
13. aprillil. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928
80. Uustal, A. Rahvusvaheline õigus. "Eesti Raamat".Tallinn, 1984
81. Valitsusasutuste tegevus. 1935/36.a. Riigikantselei väljaanne. Tallinn, 1936
113
82. Õim, H.; Koit, M. Mõtlemine ja selle mõjutamine tavakujutlustes: Kommunikatiivsed
strateegiad. "Akadeemia". Nr. 1, 1994
83. Õigusinstituut.
Seminaripreparaat nr.3. I jagu. Riik ja õigus. I osa. Riik. § 2. Ühiskonna
poliitiline organisatsioon ja riigi mehhanism.2.4. Poliitiline reziim.
Artiklid
(valguskoopia):
1) Ed.Laaman. "Enamlus"; "Fasism"; "Tulevikuväljavaated"; "
Hitler ". Kogumikust
"Demokraatia ja diktatuur". Perona, 1991;
2) J.Uluots. "Eesti ja vene sotsiaalpoliitilisest ideoloogiast". 1944.
84. Ülevaade Taani kohalikust omavalitsusest. Taani - Eesti ühisseminar 8.-10. jaanuar 1992
(Eesti Linnade Liidu väljaanne)
85. Weber, M. Protestantlik eetika ja kapitalismi vaim. "Akadeemia". Nr. 8-12, 1993; nr.1-4,
1994
86. Wheeler, R. Kohtute administratsioon: selle seos kohtute iseseisvusega. Riigikohus,
Tartu, 1995
INGLISE KEELES:
87. Allan, T.R.S. Law, Liberty and Justice: The Legal Foundations of
British Constitutionalism. Oxford: Clarendon Press, 1993
88. Boudin, L. B.
Government by Judiciary.Volume II New York/
Russell & Russell. Reissued
1968
89. Calvi, J.V.; Coleman, S. American Law and Legal Systems. Prentice Hall, Englewood
Cliffs, New Yersey 07632,1989
90. Constitutionalism in East Central Europe: Discussion in Warsaw, Budapest, Prague,
Bratislava. Bratislava, 1994
91. Elections and Referendums in Estonia 1989-1995. A Brief Overwiew. National Electoral
Committee. Tallinn, 1995
92. Ellis, E., Tridimas T. Public Law of the European Community: Text, Materials and
Commentary. Sweet&Maxwell, London, 1995
93. Financial Apportionment and Equalisation. Council of Europe.
Study Series: Local and
Regional Authorities in Europe: Study nr 24. Report prepared under the guidance of the
members of the Committee of Experts on Local and Regional Finance by Graham Kelly
(Consultant).
Strasbourg , 1976
94. Local Authority Accounting in Europe. Council of Europe. Study series: Local and
Regional Authorities in Europe: Study nr.16. Strasbourg, 1978
95. Evaluation of Public Administration Needs 1995-96. Phare.
Work Document, National
Seminar, May 15, 1996
114
96. Powell, Richard. Law Today. Longman, 1993
97. Public Administration in the Federal
Republic of
Germany . - Dewenter: Kluwer, 1983
98. Regions of Europe. Assembly of European Regions. Magazine of the European
Regions. Nr. 2 - 2nd Semester 1990; Nr. 3 -
First Semester 1991
99. Riley, A. Englich for Law. MacMillan Publishers LTD. First published 1991; reprinted
1992, 1993 (twice), 1994
100. Sociology. General editor Hagedorn, R. Holt, Rinehart and Winston of Canada,
Limited Toronto. Toronto,1986 (Canadian Cataloguing in Publication Data - Sociology ISBN
0-03-921836-8)
101. The Role of Parlamentarism in the New European Architecture. The Nordic Council;
1991.Nord 1990:110 E. ISBN 91-881 12-09-8, Malmö
102. Vining, J. The Authoritative and the Authoritian. Chicago, London. The
University of
Chicago Press, 1986
103. Wade, C.S.; Bradley, A.W. Constitutional and Administrative Law. London, New York:
Longman, 1993
SAKSA KEELES:
104. Degenhart, C. Staatsrecht I. Staatszielbestimmungen; Staatsorgane; Staatsfunktionen,
4. neubearbeitete Auflage. C.F. Müller Juristische Verlag.1988
105. Gisevius, W. Leitfaden durch die Kommunalpolitik. 1991 im Verlag G.H.W.Dietz Nacht.
GmbH, Bonn.(vt ka Gisevius, W. Kohaliku omavalitsuse poliitika Saksamaa Liitvabariigis.
ESDP kirjastus, 1993.)
106. Kommunalverwaltung in Europa. Local Government in Europe. L`Administration local en
Europe.(Der Landkreis. Zeitschrift für Kommunale Selbstverwaltung. Herausgeber:
Deutscher Landkreistag, Bonn, Adenauerallee 136. Sonderdruck aus Heft 10/1991)
107. Stein, E. Staatsrecht. 13., neubearbeitete Aufgabe. J.C.B.Mohr (Paul
Siebeck).Tübingen,1991.
SOOME KEELES:
108. Asikainen; Hannula; Hievanen; Kuokka; Linnamäki; Wessman. Yhteiskuntatalous
ylioppilasluokkia varten. Yhteiskunnalliset voimat ja laitokset. Yhteiskuntatalouden
ensimmäinen kurssi Kustannuskiila. Kuopio. 1980
109. Asikainen, J.; Seppo, H.; Hievanen, J.; Kuokka, H.; Linnamäki, A.; Wessman, R.
Yhteiskunta - ja talousopin peruskurssi. Ensimäinen painos. Kustannuskiila OY. Pieksämäki,
1983
110. David, R. Nykyajan suuret oikeusjärjestelmät. Edellinen nide.
Helsinki , 1982
115
111. Eduskuntavaalit 17.3.1991. Määräyksiä ja ohjeita. I . Oikeusministeriö. Helsinki, 1990
112. Erme, L. Oikeusoppi keskiastetta varten. Markkinointi-Instituutin kirjasarja N: 0 21.
Weilin +Göös. 6.painos .Espoo,1988
113. Helander, V. Pohjosmaiden poliittiset järjestelmät. Turun Yliopisto. Valtio-oppi.Vatio-
opillisia tutkinnuksia. N:0 44, 1988
114. Hide'n, M.; Saraviita, I. Valtiosääntöoikeuden pääpiirteet. 4. täydennetty painos.
Suomen lakimiesliiton Kustannus OY. Helsinki, 1985
115. Hoikka, P. Kunnalishallinnon malli: teoriaperustan hahmottelu. Tampereen Yliopisto,
Kunnalistieteiden laitos.Julkaisusarja 2/1993. Tampere, 1993
116. Jyränki, A.; Pertunen, J.;Vilkkonen, E. Valta, valtio ja kansalainen. Forum-kirjasto.
Kustannusosakeyhtio Tammi. Helsinki, 1989
117. Kuntalaki: Kunnalliskomitean mietintö. - Helsinki, 1993.
118. Kurvinen, P.; Sippala, S. Päätöksenteko hallinnossa. 2.uudistettu painos. Lakimiesliiton
kustannus. Helsinki, 1989
119. Makkonen, K. Luentoja yleisesta oikeustieteesta. Toinen, muuttamaton painos.
Kustannusyhtio "Juridica" Ky. Helsinki-Jyväskylä,1981
120. Modeen, T. Virkamiesoikeus pääpiirteitäin .Werner Söderström OY. Porvoo-Helsinki,
1976.
121. Niemivuo, M. Valtio ja kunnallinen itsehallinto. Julkisoikeudellinen tutkimus. With on
English Summary. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki, 1991
122. Opiskellen Euroopan Yhteisöön. Valtiovarainministeriö, Henkilöosasto; Valtionhallinnon
Kehittämiskeskus. Helsinki, 1993
123. Oulasvirta, L. Kuinka kuntaa toimi. 1992 3. uudistettu painos. Suomen
Kaupunkiliitto/Kaupunkiopisto. Suomen Kunnalisliitto/Kunnalisopisto
124. Oulasvirta, L. Kunta, valtio ja talous. Kuntien ja valtion taloudellisia suhteita,
valtionapujärjestelmää ja kuntien talousongelmia koskeva tutkimus. Tampereen Yliopisto.
Kunnalistieeden laitos. Julkaisusarja 1/1992. Tampere, 1992
125. Ryynänen, A.; Lehkonen, R.; Mennola, E. Kunnalisoikeus. Johdatus kunnan
oikeudellisen aseman perusteisiin.Vapk-kustannus. Helsinki, 1992
126. Ryynänen, A. Uuten kunnallislakiin - kuntien Suomeen. Finnpublishers OY. Tampere,
1992
127. Ryynänen, A.; Rehula, J. Valtio ja kunnat yhteistyöosapulina. Lainsäädännön
uudistamisen kehityslinjat vapaakuntakokeilun ensimäisen vaiheen perusteella.
Itsehallintoprojektin julkaisuja 1/1992.Sisäasiainministeriö,1992
116
128. Suomen oikeus ja yhteiskuntajärjestys. R.A. Wreden saman nimisen teoksen pohjalta
toimittaneet Inkeri Anttila, Yrjö Blomstedt, Erik Castren,
Esko Hoppu, Heikki Jokela, Paavo
Kostari, Ilmari Melander,V.Merikoski, ArvoSipilä, Tauno Tirkkonen, Matti Ylöstalo ja Simo
Zitting. Werner Söderström Oy. Porvoo-Helsinki, 1970
129. Tarasti, L.; Taponen, H. Suomen vaalilainsäädäntö. VAPK-kustannus. Helsinki, 1990
130. Työmarkkinaopas 1986. Teollisuuden Kustannus OY. Art-
Print OY, Helsinki, 1986
131. Uotila,J.; Laakso, S.; Pohjolainen, T.; Vuorinen, J. Yleishallinto-oikeus
pääpiirteittäin.Finnpublishers OY. Tampere, 1986 (ja
hilisemad )
132. Vartola, J. Valtionhallinnan rakenteellisen muutoksen ongelmasta. Tutkimus
julkishallinnon kriisiteeseistä ja Max Weberin byrokratiateoriasta seka näiden välisistä
suhteista valtionhallinnon rakenteellisen muutoksen ongelman valossa. Acta Universitatis
Tamperensis, ser.a vol.103.Tampereen Yliopisto.Tampere,1979
VENE KEELES:
133. Administrativnoje ustroistvo Federativnoi Respubliki Germanii. Nemetskije kreisõ.
Sverhregionalnõje kommunalnõje upravlenija v Evrope. Nemetskii Landkreistag . Bonn,
(1991)
134. Ratibor,V. Pravovoje gosudarstvo. (The Rule of Law). Overseas Publications
Interchange Ltd.London, 1990
135. Sovremennõi konstitutsionalizm (po materialam sovetsko-britanskogo simpoziuma).
Moskva. 1990
136. Teorija gosudarstva i prava. 2-e izdanije. Pod. red. professora Mokitševa K.A:
"Juriditšeskaja Literatura ", Moskva,1970
137. Taranovski, O.V. Utšebnik entsiklopedii prava. Jurjev [Tartu], 1917
*********************************************************************************************************
II. NORMATIIVAKTID
138. Eesti Vabariigi põhiseadus. Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus.Riigi
Teataja toimetuse väljaanne.Tallinn,1994
139. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) (Council of Europe. Nr.122 European
Charter of local Self - government . Strasbourg,15.X.1985. RT II 1994, 26,95
140. Riigikogu valimise seadus. RT I 1994, 47, 784
141. Riigikogu kodukorra seadus. RT I 1994, 90, 1517
142. Riigikogu töökorra seadus. RT I 1992, 46, 582
143. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus. RT I 1993, 25, 435
144. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. RT I 1993, 25, 436
117
145. Riigikogu liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri,
Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme
kriminaalvastutusele võtmise korra seadus. RT I 1995, 83, 440
146. Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikme kohtulikule vastutusele võtmise korra
seadus. RT I 1995, 83, 1441
147. Vabariigi Valitsuse seadus. RT I 1995, 94, 1628
148. Vabariigi Presidendi valimise seadus. RT I 1996, 30, 595
149. Riigikontrolli seadus. RT I 1995, 11, 115
150. Eesti Panga seadus. RT I 1993, 28, 498
151. Riigieelarve seadus. RT I 1993, 42, 614
152. Kohtute seadus. RT I 1991, 38, 472
153. Kohtuniku staatuse seadus. RT I 1991, 38, 473
154. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. RT I 1993, 37, 558
155. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus. RT I 1996, 37, 739
156. Avaliku teenistuse seadus. RT I 1995, 16, 228
157. Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus. RT I 1995, 29, 356
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
158. Vallaseadus. RT 1937, 32, 310
159. Linnaseadus. RT 1938, 43, 404
160. Maakonnaseadus. RT 1938, 43, 405
161. Riigikogu kodukord.Põhiseadus.Põhiseaduse maksmapaneku seadus.Riigikogu
väljaanne, Tallinn,1924
======================================================================
Loengumapi koostas ja toimetas Õigusinstituudi (eraülikool) õigusteaduste osakonna avaliku
õiguse õppetooli dotsent J.Liventaal
ÕI.Uuskonts.rv1.doc. /.1997 © ÕIGUSINSTITUUDI INTELLEKTUAALNE OMAND
LOENGUMAPI RETSENSEERIS:
PROF. EERIK - JUHAN TRUUVÄLI
100 punkti
Autor soovib selle materjali allalaadimise eest saada 100 punkti.
~ 118 lehte
Lehekülgede arv dokumendis
2017-10-06
Kuupäev, millal dokument üles laeti
43 laadimist
Kokku alla laetud
1 arvamus
Teiste kasutajate poolt lisatud kommentaarid
p6944
Õppematerjali autor
annaabi.ee 
Kõik kommentaarid