89
Tallinna Ülikool
Infoteaduste Instituut




Mari Hõbemäe
Valitsusasutuste dokumendi- ja arhiivihalduse kriisireguleerimise analüüs
Magistritöö





Juhendajad: Kädi Riismaa
Ingrid Raidme



Tallinn 2008

SUMMARY

The analysis of governmental institutions crisis management methods in handling records and archives management
Master’s thesis is written in Estonian. The thesis consists of 88 pages including two appendixes in five pages. Thesis contains 25 figures and 12 charts; some of those are from the elaborated literature and some are produced according to the data gathered by the author . Sources used for writing the thesis are mostly those that the author has used during her work concerning crisis regulation , including documents form crisis regulation in NATO committees. Materials from Riigi Teataja (Estonian State Gazette), National Library, Library of Estonian Public Service Academy and internet were also used for completing the thesis. 48 sources altogether were used in writing the thesis.
The characterizing keywords of the thesis are document management, archive management, emergency situation, danger , threat , crisis, crisis regulation plan, data system, IT security , crisis regulation team, risk analysis, prevention measures and security measures.
The relevance of this thesis is in the fact that many government offices are at present composing crisis regulation plans . The paper gives an analytic overview about the problems and the current situation of document and archive crisis regulation. In addition, it offers some proposals for the government offices in composing crisis regulation plans and improving the existing plans. The subject has not been researched before . This paper analyzes the needs for being prepared for emergency situations in document and archive management. The needs are issued from the claims that the law of Readiness for emergency situations states for offices to be prepared for different emergencies.
The goal of the master’s thesis is to examine by analyzing the readiness of solving document and archive management crisis situations in government offices and to offer some suggestions for improving the crisis regulation plans or even to improve the legislation of the field .
For achieving the mentioned goal, following tasks are set:

• To give an overview about the crisis regulation system in accordance with HOVS;
  
• To analyze the practice of solving crisis situations in document and archive management and the current situation of crisis regulation in government offices;
  
• To explore the nature and reasons , why document and archive management crisis emerge, and how they should be protected according to HOVS;
  
• To make suggestions how to plan solving the crisis and how to improve the legislation.
  

The master’s thesis’ exploratory task is to evaluate the government offices’ readiness in solving the crisis of document and archive management.
Written inquiry and literature, legal acts ’, standards’ and databases ’ (including internet) analysis were used as a method .
After analyzing the received inquiries, the author gives the following suggestions:

• To compose the crisis regulation plans that include different fields’ prevention and security measures in order to achieve unitary readiness for the emergencies;
  
• To unify the legislation, so that the different fields would adhere with each other ;
  
• To develop unified methodology for conducting document and archive management, IT security and work healthcare risk analysis, and more specific regulations and suggestions in order to unify different fields and to develop solid and clear understanding between document and archive management.
  

The Ministry of Agriculture is planning to use the outcomes in composing the crisis regulation plan and in the work of being prepared for document and archive management crisis.

Sisukord

SUMMARY 2
Sisukord 4
MÕISTED 5
LÜHENDITE LOETELU 9
SISSEJUHATUS 11
1. KRIISI- JA HÄDAOLUKORDADE LAHENDAMISEST 15
1.1 Kriisireguleerimise mõistest ja rakendamisest 15
1.2 Kriisi olemus 16
1.3 Kriisi ennetamine 18
1.4 Ennetamise osaks olev analüüs 21
1.5 Ennetamise osaks olev ettevalmistus 27
1.6 Kriisireguleerimisplaani vajadus hädaolukorra lahendamisel 29
1.7 Kriisireguleerimismeeskond 30
1.8 Riskianalüüsis hinnatud suuremad tekkida võivad hädaolukorrad Eestis 32
1.9 Rahvusvaheline kriisireguleerimine 34
2. VALITSUSASUTUSTE DOKUMENDI- JA ARHIIVIHALDUSE KRIISIREGULEERIMISE HETKEOLUKORRA ANALÜÜS 36
2.1 Ankeetküsitluse metoodika ja valimi kirjeldus 36
2.2 Uurimistulemused ja nende analüüs 39
2.2.1 Dokumendi- ja arhiivihalduse kriisiks valmisoleku planeerimine valitsusasutustes 39
2.2.2 Dokumendi- ja arhiivihalduses ennetamise osaks olev analüüs valitsusasutustes 42
2.2.3 Dokumendi- ja arhiivihalduse riskide ennetamine ja maandamine valitsusasutustes 44
2.2.4 Valitsusasutuste arvamused dokumendi- ja arhiivihalduse kriisireguleerimise korraldamisest 50
3. Dokumendi- ja arhiivihalduse kriisi- ja hädaolukorRA lahendamise planeerimine 52
3.1 Vajadus hinnata ohte dokumendi- ja arhiivihalduses 52
3.2 Ennetamise osaks oleva analüüs dokumendi- ja arhiivihalduses 55
1.1 TOIME 59
3.3 Dokumendi- ja arhiivihalduse suuremad ohud 64
3.4 Ettevalmistus dokumendi- ja arhiivihalduse riskide ennetamiseks ja maandamiseks 67
3.5 Tagajärgi leevendavad tegevused ehk taastamine 73
KOKKUVÕTE 75
KASUTATUD KIRJANDUS 80
LISAD 84
Lisa 1 85
Riskianalüüsi ankeet 85
(Siseministeeriumi riskianalüüsi juhend) 85
Lisa 2 86
Magistritöö koostamisel tehtud ankeetküsitlus 86

MÕISTED

Magistritöös kasutatavad mõisted pärinevad hädaolukorraks valmisoleku seadusest, arhiiviseadusest, avaliku teabe seadust, Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 1998. a määrusest nr 308 “Arhiivieeskirja kinnitamine”, Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 2007. a määrusest nr 252 “Infosüsteemide turvameetmete süsteem” ning Rahvusarhiivi juhisest “ Asjaajamise ja arhiivitöö kontrollimine siseauditi käigus”, Siseministeeriumi poolt väljatöötatud “Ministeeriumi valitsemisala hädaolukordade riskianalüüsi ajakava ja metoodika 2007”.
Õigusaktide ja standardite vahel esineb vastuolusid. Selletõttu on lähtutud töös mõistete valikul just õigusaktidest ja juhenditest.
Andmekandja – ese või materjal, millele on teave jäädvustatud (nt paber, magnetlint, CD).
Arhiiv ― arhivaalide kogumise, säilitamise, korrastamise ja kasutamisega tegelev arhiiviasutus ning käesolevas seaduses sätestatud Rahvusarhiivi struktuuriüksus.
Arhivaal ― dokument, millele on kehtestatud säilitustähtaeg või mida säilitatakse tema väärtuse tõttu ühiskonnale, riigile, omanikule või teisele isikule.
Asjaajamine ― dokumentide loomine, registreerimine, edastamine, süstematiseerimine, hoidmine ja kasutamine nende üleandmiseni arhiivi.
Asutuse dokumendiregister ― digitaalselt peetav andmekogu , mida asutusse saabunud ja asutuses koostatud dokumentide registreerimiseks ja neile juurdepääsu tagamiseks peab riigi- või kohaliku omavalitsuse asutus või avalik-õiguslik juriidiline isik.
Digitaalne dokument – dokument, mida saab arvuti abil kasutada, edastada ja töödelda.
Dokumendi elukäik – toimingud dokumendiga alates selle loomisest kuni hävitamise või arhiiviasutusse üleandmiseni.
Dokumendihaldus – üksikdokumendiga selle elukäigu haldamiseks teostatavad toimingud.
Dokumendisüsteem – asutuse dokumentide ja arhiivi haldamise süsteem, mille koostisosadeks on dokumendid , dokumendihalduse toimingud, tehnoloogia ning töötajad.
Dokument ― mis tahes teabekandjale jäädvustatud teave, mis on loodud või saadud asutuse või isiku tegevuse käigus ning mille sisu, vorm ja struktuur on küllaldane faktide või tegevuse tõestamiseks.
Elektrooniline dokumendihaldus – digitaalsete dokumentide ja nii digitaalsete kui paberkandjal dokumentide kirjeldavate andmete haldamine elektroonilises keskkonnas alates dokumendi loomisest kuni hävitamise või arhiivi andmiseni.
Elutähtis valdkond – riigi tegevusvaldkond , mille toimimine hädaolukorras on elulise tähtsusega.
Hädaolukord ― sündmus või sündmuste ahel, mis ohustab riigi julgeolekut või elutähtsate valdkondade jätkusuutlikku toimimist või kahjustab inimeste elu ja tervist või keskkonda või tekitab ulatusliku majandusliku kahju ning mille lahendamiseks on vajalik avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja/või eraõiguslike juriidiliste isikute kiireloomuline koordineeritud tegevus.
Infosüsteem – andmeid töötlev, salvestav või edastav tehniline süsteem koos tema normaalseks talituseks vajalike vahendite, ressursside ja protsessidega.
Infoturve – turvameetmete loomise, valimise ja rakendamise protsesside kogum.
Kriisireguleerimine ― hädaolukorraks valmisolekut tagav riiklik meetmete süsteem, mis hõlmab hädaolukordade ennetamist, hädaolukordadeks valmistumist, hädaolukordade lahendamist ning hädaolukorra põhjustatud tagajärgede esmast leevendamist, et taastada elutegevuseks vajalike teenuste kättesaadavus.
Kriisireguleerimismeeskond ― teabevahetuse, ressursside kasutamise ning ametkondade koostöö koordineerimiseks ning olukorra analüüsimiseks moodustatud meeskond , mille koosseis ja töökorraldus ning ettevalmistus võimaldavad ööpäevaringse töö hädaolukorras.
Nõrkus e turvaauk – infosüsteemi (infovarade) suvaline nõrk koht või turvadefekt.
Oht ― nähtus või sündmus, mis teatud tingimustel võib põhjustada hädaolukorra.
Ohuplaan ― plaan, mille arhiivid , riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused ja avalik-õiguslikud juriidilised isikud ning seaduses või selle alusel sätestatud avalikke ülesandeid täitvad juriidilised ja füüsilised isikud koostavad ja kehtestavad nende valduses olevate avalike arhivaalide kahjustumise või hävimise ärahoidmiseks.
Ohustatud piirkond ― ala, millele jäävad riskiallika poolt ohustatud objektid.
Rahvusvaheline hädaolukord ― välisriigi sündmus või sündmuste ahel, mis ohustab rahvusvahelist julgeolekut ja millega Eesti Vabariik on seotud väliskohustuste või rahvusvahelise abipalve kaudu.
Rahvusvaheline kriisireguleerimine ― rahvusvahelistele hädaolukordadele vastamiseks rahvusvaheliste meetmete süsteem, mis hõlmab riikidevahelist koostööd ja koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega.
Risk ― hädaolukorra tekke tõenäosus teatud aja vältel koos sellest tulenevate tagajärgedega, mis ohustavad inimeste elu ja tervist, riigi julgeolekut, elutähtsaid valdkondi, keskkonda ja vara.
Riske vähendavate tegevuste kava e riskimaandamisplaan – hädaolukordi vältivate ja/või hädaolukordade tagajärgi leevendavate tegevuste kava, milles on välja toodud hädaolukorraks valmisolekut suurendavad tegevused aastate kaupa koos nende tegevuste maksumusega.
Riski vähendavad meetmed ­ hädaolukorda vältivad või hädaolukorra tagajärgi leevendavad tegevused, mis suurendavad hädaolukorra valmisoleku võimekust.
Riskianalüüs ­ analüüs esineda võivate hädaolukordade väljaselgitamiseks ning hädaolukordade tüüpide ja nende esinemise tõenäosuse määramiseks koos võimalike tagajärgede hindamisega, mille põhjal koostatakse asjakohased kriisireguleerimisplaanid.
Riskiklass ­ numbri ja tähe kombinatsioonist koosnev hädaolukorrale määratud ohtlikkuse aste, mis sõltub hädaolukorra tekke tõenäosusest ja selle tagajärgede raskusastmest.
Tagajärg ­ hädaolukorra põhjustanud sündmuse või sündmuste ahela tekitatud kahju inimeste elule ja tervisele, varale ning keskkonnale.
Turvakadu e turvarike – sündmus, mille käigus kahjustub infosüsteemi kuuluvate varade turvalisus (käideldavus, terviklus ja/või konfidentsiaalsus ).
Turvameetmed – organisatsioonilised toimingud ja vahendid, tehnilised protsessid ja tehniliste vahendite rakendamine andmete ja infosüsteemide andmete turvalisuse saavutamiseks ja säilitamiseks.
Tõenäosus ­ mõõdetavate kriteeriumide põhjal eeldatav või subjektiivselt hinnatav hädaolukorra esinemise sagedus teatud aja jooksul.

LÜHENDITE LOETELU

a ― aasta
ArhE ― “Arhiivieeskiri”
ArhS – arhiiviseadus
DNS – nimeserver
HO – hädaolukord
HOVS – hädaolukorraks valmisoleku seadus
ISKE ― infosüsteemide kolmeastmelise etalonturbe süsteem
jne – ja nii edasi
jt – ja teised
lk – lehekülg
n.ö – nii öelda
NATO ― Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon
nn – nii öelda
OCHA ― ÜRO humanitaarasjade koordinatsioonibüroo
OSCE ― Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverents
PRIA ― Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
sh – sealhulgas
st – see tähendab
UNDAC ― kriiside ja katastroofide hindamise ja koordineerimisega tegelev meeskond
UPS ― katkematu toiteallikas
VPN ― virtuaalsed privaatvõrgud
ÜJKP ― ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika
ÜRO ― Ühinenud Rahvaste Organisatsioon
ÜVJP – ühine välis- ja julgeolekupoliitika
X-tee ― infosüsteemide andmevahetuskiht

SISSEJUHATUS

Maailmas toimub iga päev hulgaliselt ettearvamatuid olukordi , mis toovad kaasa õnnetusi. Meie kõigi kohus on anda endale aru, et igal ajastul on omad kriisid ja see esitab ühiskonnale üha uusi väljakutseid. Need väljakutsed on seda teravamad ja eripärasemad, mida tihedam on asustatus , arenenum infrastruktuur ja kõrgem elatustase (maailmastumine). Üheks uuemaks väljakutseks, millele kriisireguleerijad peavad vastu astuma, võib pidada terrorismi, sh küberterrorismi.
Riigi kohus on võtta kasutusele meetmed tagamaks kodanike elu, tervise ja vara kaitse võimaliku kriisi puhul. Sellest tulenevalt on kriisireguleerimise teema tänapäeval kogu maailmas väga aktuaalne . Paljud riigid ja rahvusvahelised organisatsioonid teevad suuri jõupingutusi, et luua paindlikum ja tugevam ühiskond, mis suudaks vastu seista hädaolukordadele.
Hädaolukorda ei saa ennustada ega tihti ka ära hoida. Vaatamata sellele peab riigil olema meetmete süsteem, mille valmistavad ette asjaomased pädevad riigiasutused koostöös teiste osapooltega, et tagada hädaolukorra turvaline lahendamine. Hädaolukorra reguleerimisel on oluline olukorra lahendamise juhtimine, koordineerimine , kriisikommunikatsioon ja kriisiolukorra tagajärgede leevendamine. Selletõttu peab riigi iga asutus olema valmis kriisi lahendamiseks, seda ka valdkonnas, mis on ühine kõigile riigiasutustele – asjaajamine, mis hõlmab nii dokumendi- kui ka arhiivihaldust.
Hädaolukorraks valmisoleku seaduse (edaspidi HOVS) § 9 kohaselt on ministeeriumitel kohustus koostada võimalike hädaolukordade lahendamiseks ja reguleerimiseks kriisireguleerimisplaanid, milles nähakse ette ministeeriumi töökorraldus hädaolukorras, sh ka töö korraldamine arhiivide ja andmebaaside kaitsel .
Aktuaalseks muudab magistritöö see, et paljud valitsusasutused on koostamas kriisireguleerimisplaane. Töö annab analüüsiva ülevaate dokumendi- ja arhiivihalduse kriisireguleerimise praegusest olukorrast ja probleemidest ning pakub riigiasutustele ettepanekuid kriisireguleerimisplaanide koostamise ning olemasolevate täiustamise kohta. Saadud tulemusi rakendatakse Põllumajandusministeeriumis kriisireguleerimisplaani koostamisel ning igapäevases dokumendi- ja arhiivihalduses. Magistritöö autori igapäevane töö on uurimisvaldkonnaga seotud.
Magistritöö eesmärgiks on selgitada analüüsi tulemusena välja valitsusasutuste valmisolek dokumendi- ja arhiivihalduse valdkonna kriisisituatsioonide lahendamiseks ning sõltuvalt töö käigus selgunud lahendamist vajavatest probleemidest töötada vajadust mööda välja soovitused kas kriisireguleerimisplaanide täiustamise või ka asjakohast valdkonda reguleerivate õigusaktide täiustamise kohta.
Magistritöö “Valitsusasutuste dokumendi- ja arhiivihalduse kriisireguleerimise analüüsi” eesmärgi saavutamiseks on püstitatud järgmised ülesanded:

• anda ülevaade kriisireguleerimise süsteemist HOVS-ist lähtudes;
  
• analüüsida dokumendi- ja arhiivihalduse kriisisituatsioonide lahendamise praktikat ning kriisireguleerimise hetkeseisu valitsusasutustes;
  
• selgitada dokumendi- ja arhiivihalduse kriisisituatsioonide olemust ja tekkepõhjuseid ning võimalusi neid kaitsta HOVS-ist lähtudes;
  
• teha ettepanekuid dokumendi- ja arhiivihalduse kriiside lahendamise planeerimise ja asjakohaste õigusaktide täiustamise kohta.
  

Magistritöö uurimisülesandeks on hinnata valitsusasutuste valmisolekut dokumendi- ja arhiivihalduse kriiside lahendamisel.
Uurimuses kasutatakse järgmist metoodikat: töötatakse läbi ja analüüsitakse teemakohast kirjandust, õigusakte, standardeid ja andmekogusid (muu hulgas on allikana kasutatud Interneti ja rahvusvahelisi kriisireguleerimist käsitlevaid andmeid, millele töö autoril on juurdepääs). Kõik töös toodud joonised ja tabelid, millel puudub viide kirjandusele, on koostatud autori kogutud andmete alusel. Uurimuse tegemiseks korraldati valitsusasutustes küsitlus, mille käigus selgitati välja dokumendi- ja arhiivihalduse olukord ministeeriumides kriiside ennetamisel ning ennetusmeetmete rakendamise võimalused hädaolukorra tekkimise korral. Magistritöös on kindlaks tehtud valitsusasutuste valmisolek hädaolukorras tegutsemiseks, uurides valitsusasutuste tegevust reguleerivaid asjakohaseid õigusakte ja arvestades magistritöö tegemiseks korraldatud küsitluse tulemusi. Töös on analüüsitud dokumendi- ja arhiivihalduse hädaolukorraks valmisoleku korraldamise vajadusi, milles on lähtutud HOVS-ist tulenevatest nõuetest asutustele, et olla valmis erinevate ohtude tekkeks.
Magistritöö allikatena on kasutatud suuremalt osalt materjale, mida autor on Põllumajandusministeeriumi kriisireguleerimise alase töö käigus kasutada saanud, sh NATO kriisireguleerimisega tegeleva komitee tööst osa võtmisega seotud materjale. Töös ei ole kasutatud materjali, mis on mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks “Avaliku teabe seaduse” alusel, ega teavet, mis on salastatud “Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse” kohaselt. Samuti on magistritöös kasutatud materjali, mida on võimalik leida Riigi Teatajast, Rahvusraamatukogust ja Sisekaitseakadeemia raamatukogust ning Internetist.
Töös käsitletavat teemat varem otseselt uuritud ei ole, kuid järgnevalt on loetletud mõningad uurimistööd,, mis on seotud magistritöös käsitletud üksikute valdkondadega:

• Peets , Kadi. Riskide juhtimise protsess ja selle rakendamine Eesti Vabariigi ministeeriumides: dissertatsioon magister artium kraadi taotlemiseks majandusteaduses. Juhendaja : Sinaida Kalnin; Tartu Ülikool, majandusteaduskond , majandusarvestuse õppetool. Tartu: Tartu Ülikool, 2006 http://www.utlib.ee/ekollekt/diss/mag/2006/b18120684/peets.pdf (27.05.2008);
  
• Karuse, Kersti. Riskianalüüs dokumendihalduses kaitseväe juhataja õigusaktide menetlusprotsessi näitel : magistritöö. Juhendaja : Kädi Riismaa; Tallinna Ülikool, sotsiaalteaduskond, infoteaduste osakond . Tallinn: Tallinna Ülikool, 2006;
  
• Laido, Ott. Harju maakonna kriisikommunikatsioonigrupi loomine ja kriisikommunikatsioonikava väljatöötamine: magistritöö organisatsioonikäitumises. Juhendaja: Martin Ehala ; Tallinna Pedagoogikaülikool, sotsiaalteaduste teaduskond, psühholoogia osakond. Tallinn: Tallinna Pedagoogikaülikool, 2004;
  
• Kuiv Anti. Ettevõtte töökeskkonna riskide analüüs ja juhtimise võimalused : (GNT Eesti AS näitel). Tallinn : Tallinna Tehnikaülikool, 2004;
  
• Kuklase, Imre . Juhendmaterjal ohualade määratlemiseks riskianalüüsis. Tallinn: Sisekaitseakadeemia 2007;
  
• Lempu, Margo . Ehituslik tuleohutus kolme- ja enamakorruseliste puiteluhoonete rekonstrueerimisel. Tallinn: Sisekaitseakadeemia 2007;
  
• Porss , Rain. Koolitussuundade väljatöötamine efek­tiivsema koostöö tagamiseks operatiivteenistuste ja kriisireguleerimismees­konna teavitusgrupi vahel. Tallinn: Sisekaitseakadeemia 2005;
  

Magistritöö koosneb kolmest peatükist, mis omakorda jagunevad alapeatükkideks.
Esimeses peatükis käsitletakse Eestis kriisireguleerimisüsteemi, riskianalüüsi metoodikat ja kriisireguleerimismeeskonna moodustamise vajalikkust ning tutvustatakse lühidalt rahvusvahelise kriisireguleerimisega tegelevaid organisatsioone.
Teises peatükis analüüsitakse valitsusasutustes korraldatud ankeetküsitluse tulemusi ning tuuakse välja andmed vastanud valitsusasutuste hetkeolukorra kohta dokumendi- ja arhiivihalduse ohutuse planeerimisel.
Kolmandas peatükis analüüsitakse dokumendi- ja arhiivihalduse ohu planeerimise vajadust ning antakse soovitusi riskianalüüsi tegemise kohta dokumendi- ja arhiivihalduses. Samuti on ära toodud suuremad ohud, mis võivad esineda dokumendi- ja arhiivihalduses, ning ohtudest tulenevalt on pakutud mõningaid soovitusi ennetusmeetmete rakendamise kohta.
Autor avaldab tänu oma juhendajatele: Riigikantselei dokumendihalduse osakonna juhatajale ja Põllumajandusministeeriumi õigusosakonna juhataja asetäitjale, kes on motiveerinud ja toetanud käesoleva töö valmimist, ning tänab Põllumajandusministeeriumi õigusosakonna peaspetsialisti Leeni Silki ja kõiki, kes ankeetküsitlusele vastasid.

KRIISI- JA HÄDAOLUKORDADE LAHENDAMISEST

Kriisireguleerimise mõistest ja rakendamisest

Sõna kriis tuleneb kreekakeelsest sõnast krinein, mis tähendab otsustama. See viitab teiste sõnadega otsustamisfaasile sündmuste jadas ning minevikus kasutati seda tihti haiguste käigu selle faasi kirjeldamiseks, kus toimus otsustav pööre paremuse või halvemuse poole. Kriise iseloomustab enamasti nende kiire toimumine, paljude erinevate osapoolte seotus , vajadus teha otsuseid ajanappuses ja ebakindluses ning meedia roll nii kriisi osalisena kui selle kirjeldajana [4, lk 8].
Traditsiooniliselt on kriisi mõiste olnud seotud rahvusvahelise julgeolekuga ning sõjalise konflikti oht on olnud üheks peamiseks kriteeriumiks kriisi defineerimisel. Kuid tänaseks on leitud uuem käsitlus kriisi definitsioonile – situatsioon, kui millegi stabiilsus on ohus või kõikuma löönud.
Kuni 2001. aastani reguleeris elanikkonna kaitsmist Eestis rahuajal loodusõnnetuste ja katastroofide korral kodanikukaitse seadus. 2001. aastal otsustati minna üle hädaolukorraks valmisolekule ning kriisireguleerimise valdkonna üldseadusena jõustus HOVS, milles on sätestatud Vabariigi Valitsuse, valitsusasutuste ning kohalike omavalitsuste hädaolukorraks valmisoleku korraldamise ja kriisireguleerimise õiguslikud alused. HOVS seab ülesanded hädaolukordade ennetamiseks, nendeks valmistumiseks ning nende lahendamiseks kõikidele ministeeriumidele, Riigikantseleile, maavalitsustele, kohalikele omavalitsustele ning ettevõtjatele. Seaduse põhjal on ka määratud, millised ametkonnad ( ministeeriumid ja nende valitsemisala asutused) vastutavad konkreetses valdkonnas ohtude hindamise, riskianalüüsi tegemise (võimalikud hädaolukorrad määratletakse erinevate ohtude hindamise ning riskianalüüside koostamise teel) ning toimuda võivateks hädaolukordadeks valmisoleku eest. Võib öelda, et seaduses on fikseeritud üldine riiklik kriisireguleerimissüsteem, kuid süsteemi toimimist on tervikuna kirjeldatud riiklikus kriisireguleerimisplaanis.
Kindlasti tuleb olla valmis olukorraks ning õigeaegselt reageerida olukorrale, mis ohustab riigi julgeolekut, inimeste elu ja tervist, kahjustab oluliselt keskkonda või tekitab ulatuslikku majanduslikku kahju ning mille lahendamiseks on vajalik Vabariigi Valitsuse, valitsusasutuste ning kohalike omavalitsuste kooskõlastatud tegevus. Kui hädaolukorra lahendamine eeldab inimeste põhiõiguste, sh liikumisvabaduse piiramist, tuleb kuulutada välja eriolukord . Eriolukorra riigis või selle osas kuulutab välja Vabariigi Valitsus eriolukorra seaduse kohaselt. Eriolukord kuulutatakse välja loodusõnnetuse ja katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks tingimusel, et nimetatud olukordade puhul on vaja viivitamata rakendada ulatuslikke abinõusid, sealhulgas teha päästetöid, ning ohu kõrvaldamine ja kannatanute abistamine ei ole võimalik muul viisil, kui rakendades eriolukorra seaduses toodud abinõusid.
Eriolukorra erinevus hädaolukorrast on, et see kuulutatakse välja ning selle lõppemise korral kuulutatakse eriolukord lõppenuks. Eriolukorra seaduse kohaselt võivad eriolukorras muutuda tavapärased juhtimismudelid ning käsuliinid, kuid seda üksnes seaduses nimetatud juhtudel ja ulatuses. Ülejäänud osas kehtivad tavapärased kriisireguleerimise põhimõtted, sh hädaolukorraks valmisoleku seaduses sätestatud nõuded. Samuti annab eriolukorra väljakuulutamine võimaluse vajaduse korral rakendada piiranguid inimeste põhiõigustele vabalt koguneda ning liikuda . Tänaseni pole Eestis olnud vajadust eriolukorda välja kuulutada [38].

Kriisi olemus

Kriis võib tekkida äkki ja selgelt äratuntavana, kuid kriis võib olla ka pikaajaline protsess, sündmuste ahel, mille alguse ja lõpu fikseerimine on väga raske ning mille arengut on väga raske ennustada [18, lk 56].
Kriisi kontseptsiooni peamisteks komponentideks on:

• ootamatu sündmus;
  
• võib olla eluohtlik;
  
• kujutab endast ohtu või väljakutset;
  
• nõuab kohest kiiret tegutsemist ;
  
• juhtkonnal on sündmuste üle piiratud kontroll;
  
• sündmusel võivad olla ettearvamatud kõrvaltoimed ja tagajärjed;
  
• sündmus on midagi sellist, mis ärgitab avalikkuse ja meedia tähelepanu [18, lk 9 - 10].
  

Ühiskonna kriisideks valmisoleku tagamiseks rakendatakse mitmeid meetmeid, mis kokkuvõttes moodustavad tervikliku süsteemi või mida on võimalik rakendada terviklikus süsteemis. Sellist süsteemi nimetatakse kriisireguleerimiseks (inglise keeles crisis management, millega on põhimõtteliselt samatähenduslik emergency management) [21, lk 57-58].
Kriisireguleerimisel on järgmised faasid:

• ennetamine
  
• ettevalmistus
  
• tagasipöördumine normaalse elu juurde (taastamine) [40].
  

Riiklikus kriisireguleerimisplaanis käsitletakse eraldi hädaolukorraks valmisoleku tagamist ja hädaolukorra lahendamist. Hädaolukorraks valmisoleku tagamine hõlmab hädaolukorra ennetamist ja hädaolukorraks ettevalmistust. Hädaolukorra lahendamine hõlmab hädaolukorrale reageerimist ja hädaolukorra tagajärgede likvideerimist [35, lk 8]. Kriisireguleerimisplaani täiendatakse ja korrigeeritakse pidevalt vastavalt plaanis toodud eesmärkide, ülesannete ja ressursside muutumisele, asutuste reorganiseerimisele ning õppuste ja toimunud hädaolukordade lahendamise ajal ilmnenud puuduste kõrvaldamiseks.
Riiklik kriisireguleerimisplaan valmib erinevate ametkondade koostöös ning selle planeerimisel arvestatakse kõiki võimalikke hädaolukordi, mille täpne nimekiri koostatakse pärast valla, linna, maakonna ja ministeeriumide riskianalüüside valmimist.

Kriisi ennetamine

Elanikkonna kaitse ja riigi julgeoleku huvides on oluline kriisi ennetada.
Kriisiregukeerimise põhietapid on:

• analüüs;
  
• vältimine;
  
• hädaolukorra tagajärgede leevendamine.
  

HOks valmisolek = HO ennetamine (riskianalüüs ja riskide maandamise meetmed) + HOks ettevalmistus (HOs tegutsemise plaan ja ressursid plaani täitmiseks) [35, lk 1].
Kriisireguleerimise süsteemis käsitletakse eraldi hädaolukorraks valmisoleku tagamist ja hädaolukorra lahendamist. Hädaolukorraks valmisoleku tagamine hõlmab hädaolukorra ennetamist ja hädaolukorraks ettevalmistust. Hädaolukorra lahendamine hõlmab hädaolukorrale reageerimist ja hädaolukorra tagajärgede likvideerimist.






Joonis 1.1 Kriisireguleerimise põhietapid (Riigikontrolli audit “Eesti valmisolek hädaolukorraks” 2007)
Hädaolukorra ennetamine hõlmab neid tegevusi, mille eesmärgiks on selgitada välja hädaolukorda põhjustavad ohud, hinnata ohtude tõenäosust ja tagajärgi ning kavandada ja rakendada ohtusid vältimiseks ning tagajärgi leevendavaid meetmeid. Hädaolukorra ennetamise korraldus on tõhus vaid siis, kui on selgitatud välja, miks, kus ja millal hädaolukord võib tekkida, põhjendatud hädaolukorra tekkimise tõenäosusele ja tagajärgede ulatusele antud hinnanguid ning maandatud kõik käsitlemist vajavad riskid . Protsessi toimimiseks tuleb tagada pidev seire ja kontroll vähemalt kord aastas, samuti tuleb vastavalt vajadusele korraldada vähemalt kord aastas ametkondadevaheline teavitamine ja konsulteerimine.
Hädaolukorra ennetamise korralduse muudavad ebatõhusaks järgmised asjaolud:

• hädaolukorra tekkimise tõenäosuse ja tagajärgede ulatuse hindamisel ei ole arvestatud rakendatud riskimaandamise meetmetega;
  
• riskide käsitlemise vajaduse üle ei otsustata süsteemselt. Puudub koondülevaade ühelt poolt kõikidest rakendatud riskimaandamismeetmetest, nende tulemuslikkusest ja kuludest ning teiselt poolt rakendamist vajavatest meetmetest ja nende ligikaudsetest kuludest;
  
• hädaolukordade ärahoidmiseks ja nende lahendamiseks valmistumiseks vajalikke investeeringuid pole alati välja selgitatud ega tähtsuse järjekorda pandud [35, lk 3].
  

Kriisiks ning hädaolukorraks tuleb olla valmis pidevalt. Üldine valmisolek tagatakse planeerimisprotsessi kaudu, mis peab moodustama ühtse, süsteemse terviku. Valmisoleku planeerimisele tuleb läheneda süsteemselt.
SÕDA vahendite, ressursside hulk
valulävi

õnnetuste püramiid
TAVAÕNNETUSED
Joonis 1.2 Õnnetuste ja ressursside püramiid (Riskianalüüs kodanikukaitses)
Tavaõnnetusi esineb väga palju (alumine joon, tahk ). Suurim õnnetus ― sõda ― paikneb püramiidi tipus ja esineb harva. Vajalike vahendite kasutamine olukorra stabiliseerimiseks ja ohust väljumiseks on vastupidine ― ülemine joon, tahk on suurim ― võimalike vahendite rakendus sõjas. --- Alumine 'täpp' ― tavaõnnetuse korral on ohu tagajärgede likvideerimiseks vajalik minimaalselt vahendeid. Joonise keskel on valulävi, millest üleval pool paikneva olukorra puhul on vajalik Vabariigi Valitsuse, valitsusasutuste ning kohalike omavalitsuste kooskõlastatud tegevus [36].








Joonis 1.3 Süsteemne lähenemine üldisele hädaolukorraks valmisolekule
Ring näitab, milline võiks olla valmisoleku korraldamise tsükkel. Hädaolukorraks valmisoleku planeerimisel saab