Ühiskonnaõpetuse referaat "Valitsemine ja avalik haldus" (0)

Tallinna Vanalinna Täiskasvanute Gümnaasium
VALITSEMINE JA AVALIK HALDUS
Koostaja:
Klass: 12 klass, ekstern
Tallinn 2015

Sisukord

Sissejuhatus 4
1.Parlamentaarne ja presidentaalne valitsemine 5
1.1Demokraatia kui piiratud valitsemine 5
1.2Presidentalism ja parlamentarism 5
2.Seadusandliku võimu ülesehitus 9
2.1Ühe- ja kahekojalisus 9
2.2Parlamendi formaalõiguslik struktuur 10
2.3Parlamendi erakondlik jaotus 11
3.Parlamendi ülesanded ja töökorraldus 13
3.1Rahva huvide esindamine ja seadusloome 13
3.2Mis on lobism ? 13
3.3Parlamendijärelevalve 14
3.4Seaduseelnõu menetlemine 15
4.Täidesaatev võim tänapäeva valitsemissüsteemis 17
4.1Valitsuse suhted riigipea , parlamendi ja erakondadega 17
4.2Kuidas valitsust moodustatakse? 18
4.3Valitsuste elueast 19
5.Avalik haldus ja bürokraatia 21
5.1Bürokraatia mõiste ja tegevuse põhjused 21
5.2Bürokraatia funktsioonid 22
5.3Avalike teenistujate värbamine ja karjäär 22
5.4Järelvalve ametnike tegevuse üle 23
6. Kohtuvõim 25
6.1Kohtuvõim – üks võimuharudest 25
6.2Kohtusüsteemid 25
6.3Kohtusüsteemi funktsioonid 26
7.Regionaalne ja kohalik valitsemine 28
7.1Miks on regionaalne valitsemine tähtis? 28
7.2Administratiivse ülesehituse põhimudelid 29
7.3Kohaliku valitsemise arengusuunad 30
8. Valitsemiskorraldus Euroopa Liidus 31
8.1Kas riikide liit või liitriik ? 31
8.2Ministrite Nõukogu 31
8.3Euroopa Komisjon 33
8.4Euroopa Parlament 33
8.5Seadusandliku võimu jagunemine 34
8.6Euroopa Kohus 35
Kokkuvõte 36
Kasutatud kirjandus 38

Sissejuhatus

Valitsemise tähendus on viimastel aastakümnetel märgatavalt laienenud . Kui varem käsitleti valitsemise all valitsemisrežiimi, seadusandliku kogu ja valitsuskabineti tööd, siis tänapäeval hõlmab see ka riigi ja rahva seotust, kohalikku valitsemist ja poliitikate elluviimist. Valitsemisele lisandub avalik haldus ehk poliitiliste otsuste elluviimine .
Küsimusele „Kes valitseb?” peame üpris tihti vastama erinevalt, sest erakondade ja huvigruppide populaarsus muutub. Kord on parlamendis ülekaalus ühed, kord teised jõud. Vastus teisele olulisele küsimusele „Kuidas valitsetakse ?” on enam-vähem püsiv, sest valitsemise põhimõtted määratakse valitsemise vormi ehk režiimiga. Riigi ülesehitust ega võimuasutuste funktsioone ei muuda uute erakondade võimuletulek. Seetõttu on kõigi demokraatlike riikide valitsemises palju ühist.
Kolmandaks seondub valitsemisega probleem „Mida otsustatakse?”. Parlamendis ja valitsuses tehtud otsustel on kohustuslikud ning nende põhjal kujunebki riigi poliitika. Poliitikasse jõuavad paraku vaid need huvid, mida kannavad mõjukad erakonnad või survegrupid. Huvide vormistamine seadusteks ja määrusteks ongi poliitilise protsessi esimese etapi sisuks.
Poliitilise protsessi teisel etapil saavad põhitegijateks haldusinstitutsioonid ja ametnikud. Nende tegevusest ehk avalikust haldusest oleneb, kuidas otsused teostuvad. Headest seadustest on vähe kasu, kui puuduvad nende rakendusjuhised või kui pole asjatundlikke ja ausaid ametnikke. Viimastel aastakümnetel pälvib just demokraatia halduslik aspekt suuremat tähelepanu.

Parlamentaarne ja presidentaalne valitsemine

Demokraatia kui piiratud valitsemine

Seadused, eriti põhiseadus ehk konstitutsioon , mängivad demokraatlikus valitsemises esmatähtsat rolli, seepärast nimetatakse demokraatlikku valitsemiskorda ka põhiseaduslikkuseks ehk konstitutsionalismiks. Nimetusega rõhutatakse ühtlasi selle erinevust õigusvastasest valitsemisrežiimist ehk diktatuurist. Põhiseaduslikkus on valitsemine, kus võimu teostatakse ja piiratakse seadusega määratud viisil.
Toodud definitsioon sisaldab ka teist diktatuuri ja demokraatia olulist erinevust. Kui diktatuur kujutab endast piiramatut võimu, siis demokraatia on piiratud võim. Üldjoontes liigitatakse need piirangud sisulisteks ja protseduurilisteks. Sisulised piirangud keelavad võimuinstitutsioonidel teha teatud asju. Näiteks ei tohi valitsus võtta vastu riigieelarvet. Protseduurilised piirangud tähendavad, et mingi toimingu sooritamisel tuleb järgida seaduses sätestatud korda. Näiteks võib valitsus võtta laene , kuid laenulepingud peab ratifitseerima parlament .
Põhiseaduslikku valitsemist iseloomustab võimude lahusus ja tasakaalustatus. Seepärast ei puuduta ka piirangud ainult ühte võimuharu. Õigem on rääkida seadusandliku ja täidesaatva võimu vastastikusest piiramisest. Kuidas see täpselt toimub, sõltub sellest, milline põhiseaduslikkuse vorm – kas presidentalism või parlamentarism – riigis kehtib.
Võimude lahusus ja vastastikune piiramine väldib võimu koondumist riigipea või väikese ringi tipppoliitikute kätte ning lubab paremini arvestada erinevate huvidega. Teisalt kätkeb selles mehhanismis oht muuta valitsemine ebaefektiivseks, kuna otsustusprotsess on kooskõlastuste ja läbirääkimiste tõttu aeglane.

Presidentalism ja parlamentarism

Nende kahe demokraataiavormi eristamisel lähtutakse järgmistest kriteeriumidest:
• millise võimuharuga (kas seadusandliku või täidesaatvaga) on riigipearohkem seotud;
• kui suur on võimuharude iseseisvus üksteisest.

Presidentalism
Presidentalism on enam levinud Lõuna-Ameerikas, Põhja-Aafrikas, Kaukaasias ja Kesk-Aasias. Presidentaalse demokraatia mudeliks võetakse tavaliselt USA, kuid näidetena sobiksid ka Mehhiko, Argentiina , Tšiili, Egiptus või Gruusia .
Presidentalismi puhul on president keskne poliitiline figuur, ta täidab nii riigipea kui valitsusjuhi ülesandeid. Samas ei tähenda see sugugi , et kogu võim kuulub presidendile . Ka presidendi võimu piiratakse. Järgnevalt presidentaalsest korraldusest USA näite varal .
Iga demokraatia saab alguse rahvast, valijaskonnast. Presidentaalse vormi puhul valivad kodanikud nii presidendi kui ka parlamendisaadikud. USA president valitakse iga nelja aasta järel valijaskonna, täpsemalt valijameeste poolt.
President juhib riigi valitsust (administratsiooni), täites ise ka peaministri ülesandeid. Departemangude juhid (meie mõistes ministrid ) nimetab ta ametisse ilma Kongressiga (st parlamendiga) läbi rääkimata või Kongressi erakondlikku koosseisu arvestamata. President otsustab ka ministrite tagandamise . Seega on presidendil USA-s palju rohkem vabadust täidesaatva võimu komplekteerimisel kui Eesti-taolises parlamentaarses riigis. Erinev on seegi, et USA-s (ja ka teistes presidentaalsetes riikides) vahetub valitsuse koosseis peale presidendi-, mitte peale parlamendivalimisi.
Seadusandliku võimu institutsiooniks on USA-s kahekojaline parlament ehk Kongress . Seaduste algatamise õigus on vaid parlamendisaadikutel, kuid president avaldab seadusloomele tugevat mõju oma seisukohtadega, mis lisatakse Kongressi saabuvatele eelnõudele. Lisaks kuulub presidendile vetoõigus – õigus lükata parlamendis vastu võetud seadus tagasi. Siiski ei maksa eelkirjeldatust teha üldistust, nagu oleks USA Kongressi mõjujõud väike. Talle kuulub „rahakoti võim”, mis tähendab, et president vajab suurte kuluprogrammide (nt kosmoseuuringud, välisabi, sõjakulutused) kinnitamiseks Kongressi heakskiitu. Ka riigieelarve võetakse vastu mõlema koja – Esindajatekoja ja Senati poolt. Lisaks kontrollib Senat kõrgemate riigiametnike ja suursaadikute nimetamist ning ratifitseerib rahvusvahelised lepingud; Kongress kinnitab ka sõja väljakuulutamise presidendi poolt.
Seadusandliku kogu mõju täidesaatvale võimuharule – presidendile ja administratsioonile – on siiski suhteliselt nõrk. Näiteks pole Kongressil õigust avaldada administratsioonile umbusaldust.
Presidentaalse riigikorralduse puhul on president tihedamalt seotud täidesaatva võimuga. Võimuharude autonoomia on teiste demokraatia vormidega võrreldes suurim. Sellel iseseisvusel on oma plussid (valitsused on pikaajalised) aga ka miinused (vastastikune tegevuse pärssimine või blokeerimine, Kongressi ja Valge Maja poliitilise liini vastuolulisus).

Poolpresidentalism
Poolpresidentaalse demokraatia puhul peab president parlamendiga rohkem arvestama, ka tuleb tal valitsuse juhi rolli peaministriga jagada. President osaleb valitsuse töös või sekkub sellesse teatud küsimuste lahendamiseks, valituse töö eest vastutab aga ikka peaministril. Niisugune valitsemisvorm kehtib näiteks Prantsusmaal, Islandil, Portugalis, Austrias , Venemaal ja Leedus. Võtamegi Prantsusmaa näite põhjalikuma vaatluse alla.
Sarnaselt presidentaalse süsteemiga valitakse riigipea ehk president ka siin otse rahva poolt. Presidendivalimised toovad alati kaasa täidesaatva võimu ehk valitsuse koosseisu muutumise. President nimetab ametisse peaministri. Ülejäänud ministrid valib omakorda peaminister , kuid need peavad saama presidendi heakskiidu. President vastutab reeglina välis-, kaitse- ja meediapoliitika eest, peaminister aga sotsiaal- ning majandusküsimuste eest. Enamasti kuuluvad riigipea ja valitsusjuht ühte poliitilisse parteisse.
Suhetes parlamendiga on presidendil mitmeid võimalusi oma tahet peale suruda. Tal on õigus panna seaduseelnõule veto; presidendi seisukohas seaduseelnõu osas ei kuulu enam arutlusele. Kuigi valitsuse või üksikute ministrite tagandamine kuulub parlamendi pädevusse, saab president selle õiguse ära võtta.
Parlamendivalimised ei mõjuta valitsuse koosseisu otseselt, kuigi president võib olla sunnitud mõned ministrid välja vahetama, lähtudes seadusandliku võimu uuest parteilisest koosseisust. Üldse etendavad erakondlik kuuluvus poolpresidentaalses süsteemis suuremat tähtsust kui presidentaalses valitsemises.
Poolpresidentaalse riigikorralduse puhul on president seotud tugevamini täidesaatva võimuga. Seadusandliku ja täidesaatva võimu autonoomia teineteise suhtes on küllaltki suur, kuid tugevam positsioon kuulub täidesaatvale võimule.

Parlamentarism
Parlamentarismi põhitunnuseks on parlamendi ülimuslikkus ja esindusdemokraatia põhimõtete tähtsustamine. Parlamentarismi mudeliks on Suurbritannia , kus see ka kõige ehedamal kujul eksisteerib. Parlamentarism on Euroopas ülekaalukalt valitsev demokraatiavorm, mis kehtib Skandinaavias, Itaalias, Saksamaal, Šveitsis, Iirimaal ja Eestiski.
Rahvas valib otse tavaliselt ainult parlamendi, presidendi valib aga juba parlament. Konstitutsioonilise monarhiaga parlamentaarsetes maades (Suurbritannia, Rootsi, Norra, Belgia, Taani) langeb riigipea valimine hoopiski ära.
Riigipea kujutab endast erapooletut iseseisvat võimuinstitutsiooni, mis peab tasakaalustama valitsuse ja parlamendi suhteid. Lisaks nimetab riigipea ametisse kõrgeid ametnikke, kelle töö nõuab parteilist erapooletust (diplomaadid, sõjaväe juhtkonna, kohtunikud , järelevalveinstitutsioonide juhid). Riigipea täidab ka tseremoniaalseid kohustusi (peab kõnesid, autasustab, võtab vastu diplomaate ja välisriikide poliitikuid ).
Parlamendil on lisaks traditsioonilistele seadusandja ülesannetele oluline osa ka täidesaatva võimu kokku panemisel. Valitsus moodustatakse parlamendivalimiste tulemuste põhjal. Seega saavad valitsust juhtida vaid need parteid, kellel on arvukas esindatus parlamendis. Sageli pannaksegi ministriks neid, kes eelnevalt on rahva poolt valitud parlamendisaadikuks. Tänapäeval mängivad ministrite nimetamisel üha tähtsamat rolli erakonnad, mistõttu alati ei tule ministrid saadikute ridadest. Valitsuse koosseis sõltub niisiis parlamendi toetusest ning riigipea mängib selles teisejärgulist rolli. Ka valitsuse eluiga sõltub parlamendi toetusest, sest viimane võib korraldada umbusaldushääletuse valitsuse või ka mõne üksiku ministri tagandamiseks.
Vaatamata parlamendi mõjukusele, on valitsuselgi oma hoovad poliitika kujundamiseks. Enamiku seaduseelnõusid (sh riigieelarve) koostab valitsus ja saadab seejärel parlamendile menetlemiseks. Valitsusele umbusaldust hääletades peavad saadikud arvestama võimalusega, et valitsuse erruminek annab riigipeale õiguse laiali saata ka parlament ning välja kuulutada uued valimised.
Parlamentaarse riigikorralduse puhul on tähtsaim võimuinstitutsioon parlament. Seadusandlik ja täidesaatev võim on väga tugevas vastastikuses sõltuvuses, konflikt nende vahel võib viia võimukriisini, üksmeel aga kiirendab otsustusprotsessi.

Seadusandliku võimu ülesehitus

Parlament on demokraatliku riigi kõrgeim seadusandlik organ. Ajalooliselt kujunes parlament välja kodanlike revolutsioonide käigus, sümboliseerides üleminekut seisuslikult võimult valitavale esindusvõimule. Parlamentide kuldajaks peetakse 20. sajandi keskpaika, mil nad olid juhtivaks institutsiooniks Lääne-Euroopa valitsemissüsteemides. Tänapäeval on täidesaatev võim küll sedavõrd tugevnenud, et kipub seadusandjat varju jätma, ent parlament on endiselt jäänud demokraatia oluliseks sümboliks, omades ka mitmeid kaalukaid valitsemisfunktsioone.

Ühe- ja kahekojalisus

Kuigi üldine arengutendents soosib ühekojalisi parlamente, on tänapäeval ligi pooled parlamentidest kahekojalised. Euroopas koosneb kahest kojast näiteks Suurbritannia, Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Tšehhi , Norra, Poola ja Venemaa parlament. Ühekojalisus on iseloomulik Skandinaaviale (v.a Norra) ja Balti riikidele.
Parlamendi kodasid nimetatakse sageli ülem- ja alamkojaks, kuigi see ei tähenda, et ülemkoda oleks tähtsam või mõjukam kui alamkoda . Pigem on lugu vastupidi – riigi poliitika põhijooned määrab alamkoda oma seadusandliku tegevusega . Seaduse järgi on parlamendi kojad võrdsed, mis tähendab, et õigusaktid jõustuvad alles siis, kui mõlemad kojad on selle heaks kiitnud (v.a seadusega sätestatud erijuhud).
Seadusandliku kogu kodade erinevused seisnevad nende
• komplekteerimise viisis;
• töövaldkondade jaotuses.
Parlamendi alamkoda moodustatakse kõikides riikides otseste üldvalimiste teel. Ülemkoja komplekteerimisel on kaks erinevat põhimõtet.
Esimesel juhul, näiteks Suurbritannias, kujutab ülemkoda endast seisuslikku esindusorganit. Valimisi sellisel juhul ei korraldata, eluaegse õiguse osaleda parlamendi töös omandab inimene automaatselt koos päritud või omandatud tiitliga. Suurbritannia parlamendi Lordide kotta kuulub umbes 1200 aadlitiitli kandjat, kõrget vaimulikku ja ülemkohtunikku. Ka need silmapaistvad inimesed, kellele kuninganna on kinkinud aadlitiitli (nt Margaret Thatcher, Paul MacCartney, Elton John), võivad kuuluda Lordide kotta. Tegelikult osaleb Lordide koja töös vaid viiendik neist, kellel on selleks õigus. Et üks inimene ei saa üheaegselt olla nii Lordide koja kui alamkoja liige, loobuvad need lordid, kes tahavad teha tõsist poliitilist karjääri, kohast Lordide kojas ning kandideerivad valimistel alamkotta. Sajandite jooksul on kujunenud tava, et olulised poliitilised otsused vaieldakse läbi ja sõnastatakse just alamkojas . Kuigi Lordide kojal, kes peab Esindajatekojas vastu võetud seadused kinnitama, on vetoõigus, ei kasuta lordid seda peaaegu kunagi.
Teisel juhul tingivad ülemkoja moodustamise kas riigi ulatuslik territoorium või haldusjaotus , seega vajadus esindada keskvõimu tasandil regionaalseid huvisid. Seda laadi ülemkoda on tänapäeval märksa enam levinud kui seisuslik koda. Nimetagem Venemaa Föderatsiooninõukogu, Saksamaa Bundesrati (Liidunõukogu), Prantsusmaa ning USA Senateid. Regionaalsel esindatusel põhinevad ülemkojad komplekteeritakse kahel viisil.
• Ülemkotta delegeeritakse regionaalvõimude (liidumaade, osariikide, kraide) esindajad. Selline põhimõte kehtib Prantsusmaal, Saksamaal ja Venemaal.
• Ülemkoda valitakse otse rahva poolt vastavalt regionaalüksuse esindusnormile. Näiteks valivad USA kodanikud igast osariigist kaks esindajat (senaatorit) Senatisse. Otsevalimised on ka Itaalias ning Jaapanis .
Regionaalseid huve esindava ülemkoja erinevus seisuslikust kojast avaldub ka selles, et siin pole tegemist eluaegse, vaid regulaarselt ümbervalitava saadikukohaga. USA-s valitakse iga kahe aasta järel ümber kolmandik senaatoreist, Saksa Liidunõukogu koosseis muutub seoses kohalike võimuorganite valimiste ning liidumaade valitsuste vahetumisega.
Ülemkoja komplekteerimise põhimõte määrab üldjoontes ka kodadevahelise tööjaotuse. Briti Lordide koda kui valdavalt sümboolne võim peab heaks kiitma alamkojas vastu võetud õigusaktid, kuid ei tohi arutada finants- ja majandusküsimusi. Regionaalsed esinduskojad tegelevad vahetult liidumaid puudutava seadusandlusega. USA Senat kinnitab presidendi poolt nimetatud kõrged riigiametnikud ja suursaadikud ning ratifitseerib välislepingud. Siin arutatakse läbi kõik riigiametnike vastutuselevõtmisega seonduvad küsimused. USA Esindajatekoda arutab eeskätt eelarve, maksude ja majanduspoliitikaga seonduvat. Ka presidendi vastutuselevõtmise protseduur saab alguse Esindajatekojast.

Parlamendi formaalõiguslik struktuur

Et esinduskogu tõhusalt tööle panna, tuleb seda organisatsiooniliselt korraldada, st luua töörühmad ja juhtorganid. Selles jaotuses eristatakse formaalõiguslikku struktuuri, mis on fikseeritud seadusega, ning poliitilist struktuuri, mis oleneb parlamendi erakondlikust koosseisust ja muutub seega alati pärast parlamendi uue koosseisu kokkutulekut.
Parlamendi formaalõigusliku struktuuri osad on parlamendi juhatus (esimees, aseesimehed) ja komisjonid ; poliitilise struktuuri moodustavad fraktsioonid, koalitsioon ja opositsioon .
Parlamendi igapäevatööd juhib parlamendi esimees ehk spiiker , kelle valivad parlamendisaadikud. Spiikeri parteilise aktiivsuse suhtes kehtivad eri maades erinevad nõuded. Suurbritannias nõutakse talt täielikku poliitilist neutraalsust, mis tähendab ka parteilise kuuluvuse peatamist ametiajaks. Mandri- Euroopas jääb spiiker edasi partei liikmeks, kuid pole erakonnas juhtival kohal. USA-s ja Indias aga onparlamendi esimees ühtlasi ka oma erakonna juhtiv tegelane. Eestis on Riigikogu esimehe ja aseesimeeste ametissehääletamine tähtis toiming, mis näitab parteidevahelist jõudude vahekorda. Tava kohaselt kuulub esimehe koht mõne koalitsioonierakonna liikmele, kuid üks aseesimeestest esindab opositsiooni.
Spiikeri põhiülesandeks on tagada istungite korrakohane kulg ja päevakorra täitmine. Spiiker ei tohi osaleda parlamendi komisjonide või fraktsioonide töös, mis tähendab, et ta jääb seaduseelnõude sisulisest arutamisest kõrvale. Vaid erakorralistes oludes (riigipea pikaajalise eemaloleku korral) muutub spiiker tähtsaks poliitiliseks figuuriks – riigipea kohusetäitjaks.
Komisjonid/komiteed on tähtsad parlamendi tööorganid. Kas neid nimetatakse komisjonideks või komiteedeks, ei oma sisulist tähendust, mõlemad täidavad ühelaadseid funktsioone. Eesti Riigikogus on komisjonid, USA Kongressis aga komiteed.
Alatised komisjonid keskenduvad ühele valitsemisalale. Kui võrrelda Riigikogu alatiste komisjonide loetelu ministeeriumide loeteluga , ilmneb, et need kattuvad suures osas. On olemas väliskomisjon ja välisministeerium , kultuurikomisjon ja kultuuriministeerium, rahanduskomisjon ja rahandusministeerium. Selline dubleerimine pole sugugi juhuslik. Nii peab väliskomisjon töötama välispoliitikat käsitlevate seaduseelnõude kallal ning tegema välisministeeriumiga koostööd välispoliitika kujundamisel.
Iga parlamendisaadik kuulub ühte komisjoni. Komisjonide koosseisu määramisel jälgitakse, et ühes komisjonis oleks saadikuid mitmetest erakondadest. Komisjoni esimeeste nimetamisel (seda teeb spiiker) nõuab tava, et umbes pooli komisjone juhiksid opositsioonierakondade saadikud.
Erakorraliste ning oluliste probleemide uurimiseks võib parlament luua ka ajutisi komisjone. Ajutise komisjoni töö kestab mõned kuud ja lõpeb ametliku raporti esitamisega parlamendile. Selle põhjal kujundab parlament oma seisukoha, võtab vastu otsuse ning saadab seejärel komisjoni laiali.

Parlamendi erakondlik jaotus

Poliitiliste positsioonide alusel jaguneb parlament koalitsiooniks ja opositsiooniks. Koalitsiooni moodustavad need parteid, kes kuuluvad valitsusse. Harvematel juhtudel on kõik ministrikohad ühe partei käes, siis on õigem rääkida valitsusparteist, mitte koalitsioonist ehk liidust . Opositsiooni kuuluvad need erakonnad, kes ei ole valitsuses esindatud ja kes mängivad vastasjõu rolli. Opositsiooni kohuseks on kritiseerida valitsuse ettepanekuid ja pakkuda neile alternatiive. Opositsiooni olemasolu on demokraatliku parlamendi kohustuslik tunnus.
Nii koalitsiooni- kui opositsioonierakondade saadikud moodustavad fraktsioone ehk saadikurühmi. Fraktsiooni aluseks on ideoloogiline ühtekuuluvus . Ühe fraktsiooni liikmed on pärit ühest parteist, mistõttu fraktsioon kannabki vastava erakonna nimetust . Parlamendi töös mängivad fraktsioonid ülitähtsat rolli. Neis arutatakse läbi, kuidas käituda seaduseelnõude menetlemisel ja hääletamisel, milliseid parandusettepanekuid või küsimusi esitada. Sageli astub fraktsioon üles ka omapoolse seaduseelnõuga.
Fraktsiooni kuulumine ei ole parlamendiliikmele kohustuslik, ometigi on sellest kujunenud kindel tava. Fraktsioonilisus võimaldab suurema tõenäosusega prognoosida hääletamistulemusi, kuid samas tugevdab see erakondade kontrolli saadikute üle. Saadikutel on oht sattuda partei juhtkonna tugeva surve alla, mistõttu nad ei suuda enam hääletada isikliku seisukoha järgi või kaitsta oma valijate huve. Siiski on fraktsiooni kuuluval parlamendiliikmel oma ettepanekute elluviimisel palju reaalsemad võimalused kui üksiksaadikul, kes vaevalt suudab üksinda algatada mõnd seaduseelnõud.

Parlamendi ülesanded ja töökorraldus

Rahva huvide esindamine ja seadusloome

Parlamendi teine nimetus – seadusandlik võim – viitab ilmekalt tema peamisele funktsioonile: algatada, menetleda ja võtta vastu seadusi. Seaduse sünd on üpris pikk ja keerukas protsess. Tänapäeva demokraatias osaleb seadusloomes lisaks parlamendile aktiivselt ka valitsus. Just valitsuse algatatud on enamik seaduseelnõusid, mida parlament arutab ja hääletab.
Arutelu kulg sõltub suurel määral koalitsiooni ja opositsiooni vahekorrast. Kui valitsuskoalitsioon kontrollib enamikku parlamendikohtadest, siis on koalitsioonil kergem oma ettepanekuid ellu viia. Lisaks häälte arvule on oluline ka valitsuskoalitsiooni ja opositsiooni sisemine ühtsus, st suutlikkus hääletamiseks ühtne positsioon välja töötada.
Ka riigipeal on seadusloomes kindel roll: tema peab parlamendis vastu võetud seaduse välja kuulutama. Alles seejärel saavutab õigusakt seaduse jõu ning selle täitmine muutub kohustuslikuks. Kui riigipea leiab, et seadus kahjustab ühiskonna sidusust, pärsib arengut või on vastuolus põhiseadusega, saadab ta seaduse parlamenti tagasi. Erimeelsuste püsimisel parlamendi ja riigipea vahel lahendab olukorra riigikohus .
Parlamendi üks oluline, seadusloomega tihedalt seotud funktsioon on erinevate huvide esindamine ja nende tasakaalustatud viimine seadustesse. On ju parlament ka rahva esinduskogu ning saadikud vahendajad riigivõimu ja rahva vahel. Seepärast on nende esmane kohustus edastada oma valijate huve, mitte rahuldada isiklikke ambitsioone. Selle põhimõtte kindlustamiseks on saadikutel nähtud ette üks nädalapäev, mil istungeid ei toimu ning nad peaksid sõitma oma valimisringkondadesse kodanikega kohtuma. Ametlikku aruandlust või kontrolli selle üle ei toimu, lähtutakse heast tavast ja veendumusest, et ülbet ja ükskõikset saadikut kodanikud järgmisel korral enam end esindama ei vali.
Loomulikult on igal kodanikul õigus pöörduda oma saadiku poole ka omaalgatuslikult, ootamata ära tema visiiti valimisringkonda. Tänapäeval levib saadikute ja valijate vahel üha enam e-posti suhtlus, kuigi ka traditsioonilised kirjad ning kohtumised pole kadunud. Briti parlamendis on pidevalt tööl isegi spetsiaalne ametnik , kes viib Westminsteri lossi tulnud kodaniku kokku tema valimisringkonna saadikuga.

Mis on lobism?

Huvide tasakaalustamine ei toimu ainult väljaspool parlamenti, vaid ka kuluaarides, komisjonides ja fraktsioonides. Võib öelda, et lõviosa parlamendisaadiku tööst moodustavadki läbirääkimised ja eeltöö seadusprojektidega. Istungitesaalis toimub tehtud töö viimistlemine ja lõplik vormistamine hääletamise teel. Mida põhjalikum on olnud eelnev lobitöö , seda tulemuslikum on täiskogu istung.
Mõisted lobby, lobism ja lobigrupid pärinevad Inglise parlamendipraktikast. Lobbyks kutsuti parlamendihoones koridore, eesruume ehk kuluaare, kus istungite vaheajal toimusid olulised vestlused , mis tegelikult määrasid ära hilisema hääletuse tulemused. Siit siis ka lobismi eestikeelne vaste kuluaaripoliitika. Nüüdisajal on lobism juurdunud kõikides parlamentides, kusjuures lobistid pole ainult parlamendisaadikud ise, vaid isegi sagedamini parlamendiväliste survegruppide esindajad. Et takistada korruptsiooni, mida survegruppide kuluaaripoliitika võib põhjustada, püütakse muuta lobistide tegevust võimalikult läbipaistvaks ja kontrollitavaks. Saksamaal on vastu võetud hulk lobismi reguleerivaid seadusi. Näiteks avaldatakse eriväljaandena nn lobby nimekiri, kus on kirjas kõik organisatsioonid ning nende esindajad, kes taotlevad juurdepääsu parlamendikuluaaridesse ja föderaalvalitsusse. „Bundestagi liikme koodeksi” kohaselt peab iga parlamendisaadik deklareerima oma endised ja praegused kontaktid survegruppidega. USA-s võeti asjakohane seadus vastu juba 1947. aastal. See sätestab lobistide akrediteerimise sarnaselt ajakirjanike akrediteerimisega ning kohustab neid avalikustama oma survegrupi seisukohad menetluses olevate seaduseelnõude osas.

Parlamendijärelevalve

Kolmandaks parlamendi funktsiooniks on järelevalve valitsuse üle.. Parlamentaarsetes riikides, kus seadusandliku ja täidesaatva võimu seotus on suurem, saab parlament valitsusele rohkem survet avaldada kui presidentaalses riigis. Kuna Eesti kuulub parlamentaarsete riikide hulka, siis kirjeldame, kuidas toimib parlamendijärelevalve parlamentaarse korraldusega riigis.
Asjakohane on eristada parlamendi otsest ja kaudset kontrolli täidesaatva võimu (valitsuse) üle. Otsese kontrolli vormid on:
• parlamendi õigus avaldada umbusaldust ministritele (ka peaministrile) ning seeläbi määrata valitsuse ametisoleku kestvust;
• parlamendi parteilise koosseisu arvestamine valitsuse kokkupanemisel;
• õigus võtta vastu seadusi, mis on valitsusele kohustuslikud isegi siis, kui need lahknevad valitsuse seisukohtadest;
• „rahakoti võim” ehk parlamendi ainupädevus võtta vastu riigieelarve, mille alusel eraldatakse valitsuse tegevuseks raha;
• õigus kutsuda ministreid esinema parlamendi täiskogu ette ja esitada arupärimisi.
Otsest kontrolli täiendavad kaudse kontrolli vormid, mis mõjutavad parlamendi ja valitsuse suhteid varjatult:
• parlamenti kuuluvad valitsuspartei(de) juhtpoliitikud, nõuavad poliitilist distsipliini oma erakonna ministritelt,
• ministrid, kes on varem olnud parlamendisaadikuks toovad valitsusse kaasa parlamenditöö stiili;
• kuigi parlamendi roll seadusloomes on kahanenud, säilib tema tähtsus sotsiaalse kommunikatsiooni kanalina. Vaatamata tugevale kriitikale parlamentide parteistumise aadressil, kõlab valijaskonna häälparlamendi seisukohavõttudes siiski tugevamalt kui valitsuse tegevuses. Ka valitsus ei saa avalikkuse meelsust täielikult eirata, kuna see võib lõpuks viia valitsuse tagandamiseni parlamendi poolt.

Seaduseelnõu menetlemine

Parlamendi põhitegevuseks on seadusloome, mis hõlmab nii uute seaduste koostamist, olemasolevate seaduste muutmist või tühistamist kui ka rahvusvaheliste õigusaktide ratifitseerimist. Parlamendi tööd seaduste kallal nimetatakse menetlemiseks. Menetlemine kätkeb endas mitmeid etappe ja tegevusi, mille hulgas tähtsamad on seaduseelnõu lugemised ja hääletamine.
Alljärgnevalt kirjeldame õigusakti menetlemise korda Riigikogus.
Seaduse algatamise õigus on valitsusel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil ja ka üksiksaadikul. Eelnõu algataja annab selle üle Riigikogu juhatusele, kes määrab eelnõu menetlemiseks juhtivkomisjoni. Juhtivkomisjoniks saab see alatine komisjon, kelle töövaldkonda menetletav seadus kuulub. Juhtivkomisjoni roll on seaduse arutamises kaalukam kui teistel komisjonidel ja fraktsioonidel. Just juhtivkomisjon annab esmase hinnangu eelnõule, viimistleb muudatusettepanekud. Hääletamisel võib tema seisukoht kujuneda otsustavaks , st sellest sõltub, kas seadus võetakse vastu või lükatakse tagasi.
Iga seaduseelnõu arutab täiskogu vähemalt kahel lugemisel. Esimesel lugemisel kuulatakse ära eelnõu algataja ja juhtivkomisjoni esindaja ettekanded ning otsustatakse, kas eelnõu menetlemist jätkata, st kas saata see teisele lugemisele. Esimese ja teise lugemise vahel võib olla kuni kolm kuud, erandjuhtudel ka rohkem. Sel perioodil töötavad seadusprojekti kallal aktiivselt kõik fraktsioonid ja juhtivkomisjon. Viimane peab fraktsioonide muudatusettepanekud läbi arutama ja edastama kõigile parlamendiliikmetele aegsasti enne teise lugemise algust.
Teisel lugemisel toimuvadki peamised vaidlused eelnõu üle, kõik muudatusettepanekud hääletatakse täiskogul läbi. Teise lugemise lõpus otsustatakse, kas eelnõu pannakse lõpphääletusele, arutelu katkestatakse või suunatakse eelnõu kolmandale lugemisele. Lõpphääletus tähendab, et parlamendiliikmed hääletavad kas seaduse vastuvõtmise poolt või vastu. Tavaliselt piisab seaduse vastuvõtmiseks lihthäälteenamusest, kaalukamate seaduste puhul (nt riigieelarve seadus, valimisseadus, kodakondsuse seadus) on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus . Arutelu katkestamise puhul võib igaüks teha uusi muudatusettepanekuid, mis tulevad jällegi täiskogul hääletamisele. Kolmandale lugemisele suunatud eelnõusse saavad parandusi ja muudatusi esitada ainult fraktsioonid ja alatised komisjonid, mitte enam üksikud saadikud, ning lugemise käigus võib sõna võtta vaid iga fraktsiooni ja komisjoni volitatud esindaja. Seega on kolmandal lugemisel vähem võimalusi eelnõud muuta kui teise lugemise katkestamise korral. Samuti tähendab kolmas lugemine, et lõplik otsus seaduseprojekti kohta tehakse kiiremini, kuna teise lugemise jätkamine võib nihkuda üsna kaugesse aega. Kolmas lugemine peab aset leidma hiljemalt ühe kuu möödudes teise lugemise lõpust. Olulised seadused, nagu riigieelarve seadus, võetakse vastu kolme lugemise järel.

Täidesaatev võim tänapäeva valitsemissüsteemis

Valitsuse suhted riigipea, parlamendi ja erakondadega

Täidesaatva võimu korraldus erineb riigiti rohkem kui seadusandliku võimu oma. Näiteks erineb valitsuse positsioon presidentalismi ja parlamentarismi puhul oluliselt, samas kui parlamentide juures näeme peamiselt ühisjooni. Teine põhjus, miks valitsused riikide vahel rohkem erinevad peitub täidesaatva võimuharu sagedasemas reformimises.

Kas tooniandja või parlamendi käsutäitja?
Viimase poole sajandi jooksul on parlamendi roll vähenenud ja täidesaatev võim tugevnenud. Sellel on mitmeid põhjusi.
Täidesaatval võimul on tugevam aparaat ja rohkem funktsioone kui parlamendil. Näiteks oli Briti parlamendil 19. sajandil sama suur administratiivpersonal kui valitsusel, praegu on aga täidesaatva võimu aparaat parlamendi omast mitu korda suurem.
Nüüdisaegne poliitilise otsustamise protsess nõuab kiiret ja asjatundlikku tegutsemist . Parlamenti kuuluvad rahva hulgast valitud esindajad, kelle elukutsed ning haridus on erinevad. Lisaks on parlamendi protseduurireeglid kohmakad ja aeglased, mis teevad kiire reageerimise raskeks. Ühe seaduse menetlemine võib võtta paar aastat ja nii osutub lõpuks valminud seadus juba ajast mahajäänuks. Nii eelistabki tänapäeva valitsus mitmesajaliikmelisele esinduskogule väikseid töörühmi ja eksperte.
Valitsus käsutab tänapäeval märksa võimsamaid mõjutusvahendeid, näiteks seaduste juriidilist ekspertiisi, samuti pole ministrite esinemisel parlamendi täiskogu ees enam endist tähendust. Seetõttu pöördub võimuharude vastastikune kontroll üha enam valitsuse kontrolliks seadusandja üle.
Loomulikult ei tähenda eeltoodu, nagu ei piira valitsuse võimu enam miski Kuni ühiskonnas säilib erakondade ja survegruppide paljusus ning järgitakse võimude lahususe printsiipi , ei saa ministrid võimu ainult enda huvides kasutada.

Kas peaminister ja alluvad või kollegiaalne otsustuskogu?
Algselt oli peaministri roll tagasihoidlik ning ta täitis valitsusjuhi ülesandeid lisaks mõne ministeeriumi juhtimisele. Eesti Vabariigi algusaastatel oli Konstantin Päts samaaegselt pea- ja siseminister, Otto Strandman ning Ants Piip aga pea- ja sõjaminister.
Tänapäeval on peaminister kujunenud juhtivaks tipp-poliitikuks, mõnedes Euroopa riikides ka sisuliseks riigipeaks. Nii esindab Euroopa Liidu tippkohtumistel Suurbritanniat peaminister ja Saksamaad liidukantsler. Kui peaministri ametissepanek sõltub enamikus Euroopa riikides parlamendist, siis üksikute ministrite puhul on põhiotsustaja just peaminister. Näiteks Saksa seaduste järgi ei saa Bundestag üldse hääletada umbusaldust üksikule ministrile. Just nendes riikides, kus parlamendis on 2–3 tugevat parteid, on peaministri mõju suurem (nt Suurbritannia ja Saksamaa). Siiski sõltub peaministri tugevus oluliselt ka konkreetsest poliitikust. Mitmeparteilise valitsuse mudel nõuab peaministrilt oskust partneritega läbi rääkida ning erakondade seisukohti tasakaalustada. Eestis sõltub valitsuse tõhusus pigem valitsusparteide omavahelisest läbisaamisest kui suhetest parlamendiopositsiooniga.

Kas poliitikute või ametnike valitsus?
Iga valitsus peab rahuldama kaht üpris eripalgelist nõuet – ühiskonda tõhusalt juhtima ning kindlustama valitsuspoliitikale teatud ideoloogilise suuna. Enamikus Euroopa riikides määrab valitsuse poliitilise suuna parlamendi koosseis, kuna üks või teine partei pääseb valitsusse tänu oma positsioonile parlamendis. Minister on seega poliitiline figuur, kes peab valitsuses kaitsma oma erakonna seisukohti. Ministril on õigus nimetada ametisse ka mitmeid tippametnikke ning nõunikke, kes sageli kuuluvad temaga ühte parteisse.
Poliitika ülemäärast heitlikkust parlamendivalimiste või valitsuskriisi järel peaks vältima ametnikkond , kes ei vahetu iga valitsusevahetusega. Ametnike hierarhia kõrgeimal astmel on kantsler, kes peab tagama ministeeriumi igapäevatöö ning kindlustama järjepidevuse ministrite vahetumise puhul. Nii on täidesaatva võimu tipptasandil esindatud nii erakondade huvid (ministrite näol) kui ka ametnikkonna huvid (kantslerite näol). Selline süsteem kehtib ka Eestis, kuid lühikeste traditsioonide tõttu tuleb ikka ette olukordi, kus ministri vahetudes lahkuvad ka ministeeriumi tippametnikud.

Kuidas valitsust moodustatakse?

Parlamentaarses demokraatias, kus tuleb kõigepealt leida parlamendile vastuvõetav peaminister, on valitsuse kokkupanek keerulisem kui USA-tüüpi presidentaalses süsteemis. Samuti tuleb arvestada parlamendi koosseisuga.
Peaministri kandidaadi nimetamine on riigipea ülesanne, kusjuures tal tuleb arvestada mitmete piiravate teguritega, nagu riigi põhiseadus, poliitiliste jõudude vahekord ning poliitilised traditsioonid.
Kaheparteilises parlamentaarses riigis (nt Suurbritannia) jääb riigipeale (kuningannale) vaid formaalne ülesanne kinnitada kahekordse valiku tulemus. Algul, juba valimiskampaania käigus, valib oma peaministrikandidaadi erakond, seejärel annavad ühele või teisele parteile oma hääle kodanikud. Parlamentarismi tava kohaselt nimetab riigipea peaministrikandidaadiks valimised võitnud erakonna liidri. Seejärel pannakse valitsusjuhi kandidatuur hääletusele parlamendis.
Mitmeparteilises parlamentaarses riigis, kus ühelgi parlamendis esindatud erakonnal pole ülekaalukat enamust , jääb riigipeale suurem mänguruum peaministrikandidaadi leidmisel. Ta peab läbirääkimisi erakondadega ning võib arvestada avalikkuse seisukohaga. Parteiliselt kirju parlamendiga Itaaliale, Hispaaniale ja Portugalile on selline viis väga iseloomulik. Analoogiline olukord on olnud ka Eesti valitsuse komplekteerimisel – ei 1999. ega 2003. aastal nimetanud president peaministrikandidaadiks valimistel enim hääli kogunud erakonna (Keskerakonna) kandidaati , vaid lähtus hoopis erakondade koostöösuutlikkusest.
Üldiselt on riigipea roll peaministri ametisse nimetamisel parlamentaarses riigis formaalne, sisulise otsustamise õiguse on ta loovutanud poliitilistele parteidele.
Ministrite nimetamine kujutab endast poliitilisi läbirääkimisi, mida juhib värske peaminister. Presidentaalne ja parlamentaarne valitsemiskorraldus erinevad ka selles osas. USA-s, Prantsusmaal ja Venemaal tulevad vaid vähesed ministrid (kui üldse) parlamendist, parlamentaarses süsteemis on aga olukord vastupidine. Enamikus Euroopa riikides, ka Eestis, kehtib nõue, et ministriks oleku ajaks tuleb saadikumandaadist loobuda.
Millistest põhimõtetest siis lähtub peaminister, koostades endale meeskonda? Peamine taotlus on saavutada häälte ülekaal parlamendis ning kindlustada oma erakonna programmi elluviimine. Tõenäoselt on parim võimalus selleks üheparteiline enamusvalitsus . Paraku pole selle moodustamine sageli võimalik, kuna ükski partei ei oma parlamendienamust. Niisiis tuleb moodustada koalitsioonivalitsus, kuhu kuuluvad mitme erakonna esindajad.
Koalitsioonivalitsus moodustatakse parteidevaheliste läbirääkimiste käigus kinniste uste taga, mis teeb valijaskonnal võimatuks protsessi mõjutada. Valitsuse ametisse saamine võib võtta rohkem või vähem aega. Näiteks kulus Hollandis 1972. aastal selleks 164 päeva, Eestis 1999. aastal aga 17 päeva. Valitsuse moodustamine läheb kiiremini, kui võimalikud valitsuserakonnad alustavad läbirääkimisi juba enne lõplike valimistulemuste selgumist. Sageli reklaamitakse erakonna ministrikandidaate juba valimiskampaania käigus.
Riikides, kus kogu valitsuse koosseis hääletatakse ametisse parlamendi poolt (nt Belgia, Kreeka, Itaalia, Rootsi), on oluline saavutada saadikute toetus kõigile ministrikandidaatidele. Teisal (nt Taanis, Soomes, Eestis) kinnitab ministrid ametisse riigipea ning parlamendihääletust ei toimugi. Sel juhul on parteidevaheliste läbirääkimiste roll suurem ning valitsuse komplekteerimise protsess seetõttu etteaimamatum.

Valitsuste elueast

See, kui kaua valitsus püsib, sõltub mitmest tegurist, nagu valitsemise põhiseaduslik ülesehitus, parlamendi erakondlik jaotus, parteispektri iseloom ning ministrikohtade jaotusest erakondade vahel.
Parlamendi erakondlik jaotus ja erakondade suhted määravad ära selle, kas moodustatakse enamusvalitsus või vähemusvalitsus . Enamusvalitsus kontrollib vähemalt pooli saadikukohti parlamendis (st need kohad kuuluvad valitsusparteide saadikutele). Enamjaolt on enamusvalitsusel vaid napp häälte ülekaal opositsiooni ees, mis tähendab, et koalitsioonipartnerid peavad kindlalt kokku hoidma. Juba väikestest erimeelsustest tingitud häälte kaotsiminek parlamendihääletusel võib niisugusele valitsusele ohtlikuks saada. Siiski on just seda tüüpi valitsused Euroopas enamlevinud (ca kolmandik pärastsõjajärgsetest valitsustest). Eestist on sobivaks näiteks Mart Laari 1999. aasta kolmikvalitsus, millel Riigikogus oli 53 toetushäält.
Juhul kui erakondade vaated olulistes küsimustes pole põhimõtteliselt erinevad, kutsutakse mõnikord toetuspinna laiendamiseks valitsusse partnereid ka rohkem kui enamuse saavutamiseks tarvis. Selline suur koalitsioon lisab valitsusele stabiilsust, sest ühe partneri erimeelsused või koguni lahkumine ei sea ohtu kogu valitsuse püsimajäämist. Tavaliselt on seda tüüpi koalitsioonides paar tugevat parteid, kes määravad valitsuse põhiliini, ülejäänud koalitsioonipartnerid on aga nõrgema mõjujõuga. Sobivaks näiteks Eestist on siinkohal 1995.–1996. aasta valitsused, mida juhtis Koonderakond (peaminister Tiit Vähi), teise suurparteina oli aga kaasatud kord Keskerakond , kord Reformierakond . Väikesed koalitsioonipartnerid – Pensionäride ja Perede Erakond, Maarahva Erakond ja Maaliit – olid kutsutud vaid juhtpartei seisukohti toetama, nad ei omanud ise ühtki ministriportfelli.
Eesti 1990. aastate valitsused on kõik peale ühe (1998. aasta Mart Siimanni valitsuse) olnud enamusvalitsused. Siiski võib ka vähemusvalitsus, kel pole parlamendi enamuse toetust, edukalt oma poliitikat ajada. See saab õnnestuda siis, kui opositsiooniparteidel puudub üksmeel, ning nad ei jõua kokkuleppele valitsuse kukutamise või ühiste seisukohtade osas. Riigikogu opositsiooni nõrk koostöövõime on kujunenud 2000-ndail aastail teguriks , mis lubaks ka vähemusvalitsusel Eestis edukalt võimul püsida.
Kuldreeglit , mis tagaks valitsuse pikaealisuse on üpris raske leida. Ei saa öelda, et vähemusvalitsused on alati lühema elueaga ja vähem tulemuslikud kui enamusvalitsused. Isegi niisugune koalitsioon, mis koosneb ideoloogiliselt lähedastest erakondadest, ei pruugi püsida kauem kui erinevate parteiperekondade liit. Euroopa püsivamad valitsused on Ühendkuningriikides, Luksemburgis (keskmiselt 45 kuud), Iirimaal, Austrias, Saksamaal (37–38 kuud), kõige lühemaealised aga Itaalias, Prantsusmaal ning Soomes (10–15 kuud). Keskmiselt suudab üks valitsus Euroopas võimul püsida 24–30 kuud, Kesk- ja Ida-Euroopa noortes demokraatiates on valitsuste eluiga poole lühem.

Avalik haldus ja bürokraatia

Bürokraatia mõiste ja tegevuse põhjused

Bürokraatial on enamiku inimeste jaoks negatiivne tähendus. Sellega seostuvad ebaefektiivsus , jäikus , ebainimlikkus ja tülikad protseduurid. Samas ei saa ükski nüüdisaegne riik hakkama päris ilma bürokraatiata ehk ametnikkonnata.
Bürokraatia kujunes koos tööstusühiskonna ja heaoluriigiga. Tööstusühiskond lõi asjalikkusele ja seadustele tugineva võimu ideaali , heaoluriik aga laiendas oluliselt riigi funktsioone, mille täitmiseks vajati suurt ametnikkonda. See ametnikkond tegelebki riigivõimu otsuste igapäevase täideviimise ehk avaliku haldusega. Avaliku halduse üheks põhijooneks on püsivus. Arenenud riikides vahetub ametnikkond harvemini kui poliitikud , mis tagabki asjaajamise järjepidevuse. Püsivam töökogemus tõstab ametnike professionaalsust, mis tähendab paraku ka seda, et ametnikud oskavad end poliitikute või avalikkuse kontrolli eest paremini kaitsta.
Bürokraatia võimu tugevdab ka selle arvukus. Tsentraliseeritud ülesehituse ja suure avaliku sektoriga riikides (nt Prantsusmaa, Taani, Rootsi, Soome) moodustavad avalikud teenistujad ligi kolmandiku kogu tööjõust. Isegi USA-s, mis on detsentraliseeritud föderaalriik , töötab keskvalitsuses üle kahe miljoni ametniku; kui neile lisada ka teiste riigiametite, osariikide ja omavalitsuste töötajad, saame kokku üle 17 miljoni inimese. Suurbritannias on avalikke teenistujaid umbkaudu 0,5 miljonit, Eestis aga 20 000. Vaatamata poliitikute traditsioonilisele lubadusele kärpida ametnike armeed , pole see üheski riigis õnnestunud.
Viimastel aastakümnetel on võetud ette mitmeid avaliku halduse reforme, eesmärgiga vähendada bürokraatia ebaefektiivsust ja muid loomuomaseid puudusi ehk bürokraatia patoloogiaid. Avalikku juhtimist on püütud lähendada ärijuhtimisele, rõhutades selliseid erasektori jooni nagu tulemuspalk , tulemusjuhtimine, kvaliteet, omavastutus. See haldusjuhtimise uus suund oli väga populaarne Margaret Thatcheri poliitikas; selle praktiliseks väljundiks oli konkurentsi toomine riiklikku haridus- ning tervishoiusüsteemi, ametite lahutamine ministeeriumidest ja neile administratiivse iseseisvuse andmine, riigihangete korraldamine jmt. Ka Eestis võib selle reformiideoloogia mõju märgata.
Teine reformide suund on iseloomulik Skandinaaviale ning Tony Blairi leiboristide valitsusele Suurbritannias. Keskseks ideeks on tuua avalik haldus kodanikule lähemale ja hõlbustada asjaajamist riigiasutustega, milleks antakse mitmed ülesanded üle kohalikule omavalitsusele, samuti pannakse rõhku e-riigi arendamisele.

Bürokraatia funktsioonid

Ametnikkonna peamiseks ülesandeks on poliitika elluviimine. Alamastme ametnikud suhtlevad peamiselt kodanikega, kõrgemad ametnikud aga poliitika kujundajatega. Nad valmistavad ministritele ette materjale kabinetiistungiks või parlamendikuulamiseks, samuti võtavad osa seaduste ettevalmistamisest. Nad osalevad ka poliitilistes konsultatsioonides ja läbirääkimistes survegruppide või kodanikuorganisatsioonide esindajatega. Bürokraatia poliitiline neutraalsus ja alalhoidlikkus võivad vältida läbirääkimiste ummikussejooksmist teravate konfliktide tõttu või ühe osapoole huvide läbisurumist teiste arvelt.
Ametnik tugineb tegutsedes alalhoidlikkusele, mõistusele, reeglitele ja professionaalsusele, ning vastandub selle poolest poliitikule. Poliitik , kelle karjäär sõltub rohkem valijate ja huvigruppide toetusest, teeb ka emotsionaalseid ja läbikaalumata otsuseid. Niisiis on ametnikud ja poliitikud justkui kaaluvihid riigivalitsemise protsessis, kelle omavahelistest suhetest ja suutlikkusest kontrollida vastaspoole võimu oleneb nii riigi arengutempo kui -kvaliteet. Poliitika ja haldus (poliitika igapäevane realiseerimine) põimuvad, kuid ei tohi samastuda. Poliitikud hoolitsevad asjade normatiivse külje eest, st tegelevad avalike huvide juriidilise sätestamisega, bürokraatia peab tagama nende sätestatud huvide elluviimise. Bürokraatia kui süsteemi stabiliseerija ning vahekohtuniku funktsiooni toetavad selge ametihierarhia, tööjaotus ja kirjalikud standardsed tegevusjuhised. Ametnik ei tohi osaleda aktiivselt poliitikas (v.a hääletamine valimistel), ta on nimetu otsuste täideviija, aga mitte otsuste kavandaja.
Kolmas bürokraatia oluline funktsioon on iseenda (st. ametnikkonna) taastootmine, arendamine ja inimressursi juhtimine. Selle alla mahub ametkondadevahelise suhtluse edendamine, poliitikate täitmise koordineerimine, ametnike taseme- ja täiendkoolitus.

Avalike teenistujate värbamine ja karjäär

Nüüdisaegses avalikus halduses on keelatud ametikoha ost, isiklik omamine ja pärandamine . See muudab ametniku koha näiliselt kõigi jaoks vabaks, ausa konkurentsi alusel täidetavaks. Tegelikult on astumine avalikku teenistusse üks rangemalt reguleeritud hõivevaldkondi. Lisaks kodakondsusele nõutakse tavaliselt kõrgharidust määratud erialal, regulaarset enesetäiendamist ja üldist ametialast asjatundlikkust. Ametniku koha täitmine toimub peamiselt avaliku konkursi korras, kus hinnatakse kandidaatide sobivust kutsestandardile ning seniseid saavutusi.
Avaliku teenistuse maine kõigub riigiti. Seal, kus riigivõim on tugev ja pikkade traditsioonidega, on ka riigiametniku elukutse hinnatum. Näiteks Inglismaal pärineb enamik ametnikest kõrg- ja keskklassist, kaks kolmandikku on lõpetanud Oxfordi või Cambridge ülikooli. Ka Prantsusmaa avalikest teenistujatest pärineb enamik kõrklassist ja vaid kümnendik töölisklassist. USA avalik teenistus on Euroopa omadest avatum, mida osalt seletab ka kutse madalam maine. USA-s värvatakse ametnikke eeskätt mingi kitsama ülesande täitmiseks, lähtudes seejuures inimese spetsiifilistest oskustest, Euroopa traditsioonis pannakse aga rõhku laiapõhjalisele kvaliteetsele ülikooliharidusele õigusteaduses, majanduses ja poliitikas.

Järelvalve ametnike tegevuse üle

Demokraatlik riik on ikka rõhutanud vajadust kontrollida ametnike võimu, põhjendades seda peamiselt esindusdemokraatia põhimõtetega. Rahvas edastab oma nõudmised saadikute vahendusel poliitikasse, kuid nende lõplik elluviimine sõltub ametnikest. Niisiis on vaja jälgida, et see, mis teostub, on tõepoolest avalikkuse, mitte aga ametnikkonna erahuvi. Teiseks järelevalve põhjuseks on vajadus tõsta valitsemise tõhusust, et olulised küsimused saaksid kiiresti hallatud (nt Eesti Vabariigi passide väljaandmine naturalisatsiooni korras). Kolmandaks, pidades silmas tänapäeva ametnike kätte koondunud võimu ulatust, tuleb arvestada võimaliku korruptsiooniohuga.
Kontrolli võib teostada kolmes vormis – sisemises e. ametkondlikus, poliitilises ning õiguslikus.
Sisekontrollis põimuvad kaks aspekti – juriidiline ja psühholoogiline . Juriidilisest küljest on alati võimalik otsustada, kas ametnik käitus nii, nagu seadus ja ametkonnasisesed normatiivaktid (nt ministeeriumi põhimäärus) ette näeb. Psühholoogilise kontrolli all mõeldakse ametnikukultuuri, mis kirjutab ametnikele ette eetikanormid ja käitumismallid . Nende kultuurinormide eiramine võib omakorda anda ajendi juriidilise kontrolli algatamiseks.
Poliitiline kontroll kätkeb endas nii varalist järelevalvet kui kontrolli kõrgete ametikohtade täitmise protseduuri üle. Seda teostavad vastavad järelvalveinstitutsioonid. Näiteks riigikontroll kontrollib, kuidas ametnikud ja asutused käivad ringi nende käsutada olevate rahade , hoonete, tehnika ja muude varadega.
Ametikohtade täitmise korrakohasust saab kontrollida kutsestandardite ja ametinõuete kehtestamisega. Tippametnike määramisse sekkuvad lisaks täidesaatva võimu esindajatele sageli ka seadusandlik kogu ja riigipea. Näiteks Eesti riigikontrolöri ja õiguskantsleri nimetab ametisse Riigikogu vabariigi presidendi ettepanekul. Ilma valitsuse (a teatud juhtudel ka ilma parlamendi) nõusolekuta ei saa muuta ametkondade alluvust, struktuuri ja koosseisu.
Kolmandaks kontrolli vormiks on õiguslik kontroll, mis peab tagama haldussuutlikkuse ning vältima korruptsiooni. Seda võib korraldada kahel moel: kas kasutades üldist kohtusüsteemi või spetsiaalset ombudsmani institutsiooni, kuhu kodanikul on õigus pöörduda administratiivse väärkohtlemise puhul. Ombudsman ehk sõltumatu lepitaja kodaniku ja riigiametniku konfliktis vaatab läbi juhtumeid, mille korral ametnik on kodaniku arvates tema suhtes seadust valesti kohaldanud (nt eksinud pensioni suuruse määramisel). Niisugust teguviisi nimetatakse administratiivseks väärkohtlemiseks. Kui aga inimesele pole meelt mööda seadus ise, tuleb tal pöörduda mitte ombudsmani, vaid oma parlamendisaadiku või mõne erakonna poole. Seaduse muutmine on viimaste võimuses. Ombudsmani järelevalve kannab mittekohtulikku iseloomu, st et ombudsman püüab osapooli lepitada ning teeb seaduserikkujale ettekirjutusi, mille täitmine on kohustuslik. Erinevalt õigusabist on ombudsmani teenete kasutamine kodanikule tasuta.
Ombudsmani institutsioon pärineb Rootsist. 20. sajandi jooksul võttis selle üle enamik Euroopa riike ning Maastrichti lepinguga loodi europarlamendi juurde Euroopa ombudsmani institutsioon. Tavaliselt valibki ombudsmani parlament, Eestis täidab ombudsmani ülesandeid õiguskantsler.

Kohtuvõim

Kohtuvõim – üks võimuharudest

Vajaduse hoida kohtuvõimu seadusandlikust ja täidesaatvast võimust lahus tõi välja Prantsuse valgustusfilosoof Charles de Montesquieu. Tänapäevalgi rõhutatakse kohtu iseseisvust ja sõltumatust kui demokraatliku riigi kohustuslikku tunnust. Nagu parlamendi ja valitsuse puhul, nii ei tähenda ka kohtuvõimu iseseisvus selle isoleeritust. Kohtuvõim on poliitilise süsteemi üks osa, kõrgeima kohtu tegevus aga osa poliitilisest protsessist.
Miks siis üldse rõhutatakse kohtu sõltumatust ja ülimuslikkust? Kohtuvõim ei allu täidesaatva ega seadusandliku võimu kontrollile , tema ülimuslikkuse rõhutamine aitab kindlustada õigusriigi põhimõtet ja veenda kõiki oma otsustele kuuletuma.
Nüüdisaegses riigivalitsemises on kohtuvõimu aktiivsus poliitika vormimisel olulisem kui valgustusajal või tööstusühiskonnas. Näiteks eksisteerivad mitmetes maades omaette halduskohtud, mis menetlevad just riigi igapäevatoimingutega seotud kohtuasju. Näiteks võib tuua ka Euroopa Õiguskohtu, mis aktiivselt sekkub Euroopa lõimingu süvendamisse ja annab niiviisi oma panuse kogu Euroopa Liidu poliitkasse.

Kohtusüsteemid

Kohtuvõimu korraldust mõjutab riigi õigussüsteem ja poliitiline kultuur. Seetõttu pole see igal pool ühesugune. Allpool keskendume vaid kõrgeimale kohtuastmele, mis tegeleb põhiseaduslikkuse järelevalvega.
Kõige üldisemalt eristatakse kohtuliku konstitutsioonilise järelevalve korralduses kahte mudelit – angloameerika ja mandri-euroopa oma.
USA-s pole omaette konstitutsioonikohust, mille ülesandeks oleks põhiseaduslikkuse järelevalve. Kogu kohtusüsteem on ühtne, tipnedes ülemkohtuga. Iga kohtunik võib tõstatada kohtuprotsessi käigus küsimuse konkreetse seaduse konstitutsioonivastasusest. Kohtunik omab Ühendriikide poliitilises kultuuris suurt mõjuvõimu, erinevalt Euroopast nähakse kohtunikus just kodanike, mitte niivõrd valitseva režiimi kaitsjat. USA kohtunikud on ajaloos mitmeid kordi põhjustanud oma otsustega riigi poliitikas tõsiseid uuendusi . Mõnikord öeldakse koguni, et Ameerikat valitsevat kohtunikud, mitte rahva poolt valitud saadikud.
Kohtunikkond moodustatakse USA-s valimiste teel. Näiteks valib mõnedes osariikides rahvas kohtunikke samamoodi nagu rahvasaadikuid. See muudab kohtuniku lähedasemaks kogukonnale, kus tal tuleb töötada. Ameerika Ühendriikides ei pea kohtunikul olema ilmtingimata juriidilist haridust. Ameeriklased ise ironiseerivad, et kohtunik on jurist , kes tunneb senaatorit või kuberneri. See kõik näitab, et poliitilised
valikud mängivad USA kohtusüsteemis olulist rolli ning arvamus kohtuniku täielikust neutraalsusest on pigem müüt kui tegelikkus. Anglo-ameerika traditsioon rõhutab kohtuniku vabadust ja iseseisvust; kohtunik on uurija, kes võib lõpuks jõuda ka üpris valitsuskriitilistele seisukohtadele.
Mandri- Euroopale on iseloomulik mitmeharuline spetsialiseeritud kohtusüsteem, mis jaguneb kriminaal- ja tsiviilkohtuteks, sageli veel ka halduskohtuteks. Mandri-Euroopa kohtusüsteemi kõrgeimaks astmeks on konstitutsioonikohus, mis hindab juba kehtivate seaduste kui ka seaduseelnõude vastavust põhiseadusele. Tugeva konstitutsioonikohtuga riik on näiteks Saksamaa.
Kohtunikud nimetab selles mudelis valitsus. Nagu kogu Euroopa avalikus teenistuses, nii kehtib ka kohtusüsteemis range hierarhia ja karjääripõhimõte. Kohtunikul peab kindlasti olema õigusalane ülikooliharidus. Mandri-Euroopa traditsioonis peetakse loomulikuks, et kohtunik on lojaalne kehtivale korrale ja kaitseb seda. Seetõttu on oluline roll kohtueelsel menetlusel ja riiklikul süüdistajal
Kohtuniku ametissepanek oma põhimõtetelt riigiametnike värbamisega. Kohtunik nimetatakse ametisse eluajaks, tema tagandamine on üpris keeruline (ja praktikas harvaesinev) protseduur. Näiteks Suurbritannias saab ülemkohtu kohtunikku tagandada vaid siis, kui selle poolt hääletavad parlamendi mõlemad kojad. Eestis saab Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul ja Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul.
Mõned kohtusüsteemid on üpris spetsiifilised ning neid ei saa paigutada ei mandri-euroopa ega angloameerika mudeli alla. Suurbritannias pole spetsiaalseid halduskohtuid ega konstitutsioonikohust, küll aga eristatakse kriminaal- ja tsiviilkohtuid. Konstitutsioonikohtu ülesannet täidab kaudselt Lordide koda, mille õigusharidust omavad liikmed tohivad apellatsioone läbi vaadata. Konstitutsioonikohus puudub ka Šveitsis, kus paljud õigusalased probleemid lahendatakse üldrahvalikel referendumitel.

Kohtusüsteemi funktsioonid

Kohtute ülesandeks on õiguskorra tagamine ja kodanike õiguste kaitse.
Lisaks sellele täidab kohtusüsteem ka konstitutsioonilisi funktsioone. Seejuures pole oluline, kas eksisteerib spetsiaalne konstitutsioonikohus või on need ülesanded pandud ülemkohtule. Üldjoontes eristatakse nelja peamist põhiseaduslikkusega seotud funktsiooni.
Esiteks, seaduste konstitutsioonikohasuse järelevalve. Eesti Riigikohus võib näiteks kuulutada põhiseadusele mittevastava õigusakti kehtetuks ja nõuda selle ümbertegemist. Sarnane mõjujõud on ka USA Ülemkohtul ja Saksamaa Konstitutsioonikohtul.
Teiseks täidab ülemkohus erinevate võimuinstitutsioonide või -tasandite tasakaalustaja rolli. Föderaalriigis võib ette tulla, et osariigi või liidumaa otsus läheb vastuollu riigi kui terviku huvidega või eirab üleriigilisi õigusakte. Siis ongi kohtu ülesandeks võimuhierarhia taastada. Põhimõtteliselt võib siin näitena kasutada ka Euroopa Õiguskohtu tegevust Euroopa Ühisturu tagamisel . Õiguskohus on lahendanud mitmeid kohtuasju, kus mõni liikmesriik püüab piirata välismaise kauba pääsu oma siseturule või saavutada eelisõigust mingi toote müümiseks (Baieri õlu , Itaalia makaronitooted ). Niisugused piirangud on aga vastuolus Euroopa Liidu õigusega, mis on ülimuslik liikmesriigi õiguse suhtes.
Eeltoodud funktsioon seostub järgmisega, milleks on kehtiva valitsemissüsteemi toetamine ja stabiliseerimine . Olles erakondadeväline ja hääletajate eelistustest sõltumatu institutsioon, suudab kohus seista vastu hetkelise aktuaalsuse või erakondliku huvi ajel loodud õigusakti kehtestamisele. Ülemkohtu otsust ei saa vaidlustada ükski teine võimuinstitutsioon. Näiteks tühistati Eestis 2002. aastal õiguskantsleri otsusega kodanike valimisliitude keelustamine volikogude valimistel, mida Riigikogu suuremad erakonnad püüdsid läbi suruda. Oludes, kus iga uus võimule pääsenud erakond tahab kohe oma seadusi kehtestada, tuleb otsustamise aeglane õiguslik protseduur asjale isegi kasuks.

Regionaalne ja kohalik valitsemine

Territoriaalne aspekt on riigi ja valitsemise korraldamises ikka oluline olnud. Esmapilgul võib paista, et tegu on vaid küsimusega sellest, kui palju ametnikke palgata kohaliku ja kui palju keskvõimu asutustesse või kes peaks pakkuma avalikke teenuseid. Regionaalse valitsemise probleemistikul on siiski palju laiem sotsiaal-ajalooline tagapõhi.

Miks on regionaalne valitsemine tähtis?

Regionaalne ühtekuuluvustunne mängib olulist rolli riigi tugevdamisel. Juba rahvusriikide kujunemise ajajärgul oli seotus kindla territooriumi või paikkonnaga oluline faktor, esmalt küll suveräänse riigi eristumisel teistest territooriumidest. Riigisiseselt võis territoriaalne identiteet seostuda rahvuse enesemääratlusega. Juhul kui territoriaalne ühendus rajanes mitmerahvuselisel ja -keelelisel rahvastikul, oli tsentraliseeritud keskvõimuga riigi loomine keerulisem. Ühel juhul kujunes föderaalriik (Kanada, Belgia, Šveits), teisel juhul tingis põhirahvuse surve vähemuste keelele ja kultuurile autonoomia- või koguni riikliku eraldumise taotluse. Tänapäeval näeme niisuguseid arenguid Gruusias ja Iisraelis, kus riigi territooriumi asustab ajalooliselt mitu rahvusrühma. Kuigi ühtset retsepti etniliste kogukondade liitmisel tervikriigiks ei ole, peetakse heaks lahenduseks autonoomia andmist vähemusrahvustele.
Regionaalpoliitika abil saab tasakaalustada majanduslikku arengut. Piirkondliku arengu ebaühtlus on probleemiks enamikus riikides. Lisaks Eestile võib sellest rääkida ka Itaalia, Saksamaa, Poola ja isegi Soome puhul. Enamjaolt peitub ebaühtluse põhjus linnastumises (eriti metropoliala kujunemises) ning nüüdisaegse majanduse olemasolus või selle puudumises. Pealinna ning suurte finants- ja ärikeskuste ümbruskond kipub ikka kujunema jõukamaks kui hõreda asustusega ääreala. See võib põhjustada soovimatut rännet suurlinnadesse, mis suurendab arenguerisusi veelgi. Regionaalpoliitika peabki vähendama seda ebavõrdsust, mis tuleneb loomulikust majandusarengust.
Nüüdisriigi iseloom ja ülesanded on muutunud. Varasemate sajanditega võrreldes on riigi välis- ja kaitsepoliitiliste funktsioonide tähtsus kahanenud. Selle asemel pälvivad üha enam tähelepanu heaolu ja avalik haldus. Kui välisjulgeoleku küsimus nõudis tsentraliseeritud riiklikku lähenemist, siis sotsiaalse heaolu korraldamine on edukam just kohalikul tasandil. Olenevalt riigi administratiivsest ülesehitusest on hariduse, sotsiaalküsimuste ja transpordi korraldamine kas peamiselt omavalitsuse või siis regiooni (osariigi, liidumaa, lääni) ülesanne. Tõhusa tasakaalu ning koostöö saavutamine keskvõimu, regionaaltasandi ja kohaliku omavalitsuse vahel on ka üks nüüdisaegse avaliku halduse põhiprobleeme.

Administratiivse ülesehituse põhimudelid

Riigi administratiivse ülesehituse põhiküsimuseks on kujunenud see, kui suur on distants kodanike ja võimu vahel ning mil määral kuulub kohalikule võimule otsustusõigus. Olenevalt nende probleemide lahendamise viisist on kujunenud kaks riigi administratiivstruktuuri mudelit.
Esimesel juhul luuakse haldusfunktsioonide täitmiseks kohalikud valitsused, mis sõltuvad tugevasti keskvalitsusest. Seda tsentraliseeritud mudelit esindavad näiteks Prantsusmaa ja Itaalia, aga ka Suurbritannia.
Teisel juhul on kohalikud omavalitsused palju iseseisvamad, nad korraldavad kogu kohalikku elu. Niisuguse detsentraliseeritud korralduse eeskujuna võib nimetada Saksamaad ja Skandinaavia riike.
Nagu ühiskonnas ikka, esineb ka administratiivses ülesehituses hulgaliselt segavariante, mida pole sugugi lihtne esimese või teise tüübi alla paigutada. Keeruline on lugu kas või Eesti omavalitsustega, kellel on küll suur otsustamisvabadus, kuid kes sõltuvad tugevasti keskvalitsuse poolt eraldatavatest raharessurssidest. Eesti regionaalhalduse (maavalitsuste) olukord ja tulevik pole 2004. aastaks ikka veel selginenud, vaatamata aastaid kestnud haldusreformile.
Tsentraliseeritud keskvalitsusest sõltuv administratiivstruktuur
Selle mudeli puhul lähtuvad kõik otsused ülalt, st keskvõimust. Samuti kontrollib keskus nii ressursse kui otsuste täitmist. Oluline roll on regionaaltasandil, mida juhib suurte volitustega keskvõimu esindaja. Regionaalvalitsus (Eesti maavalitsuse analoog ) on vahendajaks ning koordinaatoriks keskvõimu ja kohalike võimude vahel. Pea kõik vahendid tulevad keskvalitsuse sihtotstarbeliste eraldistena, mis vähendab kohapealset otsustamis- ning manööverdamisvõimet. Paljudes selle mudeli riikides pole regionaaltasandil valitavat esindusorganit, mis vihjab selle väikesele mõjule piirkonna poliitika kujundamisel.
Kohalikule omavalitsusele jääb vastutus vaid kultuuri valdkonnas ning kohalikus majanduses (nt kalandus, turism ). Tervishoid, haridus ja sotsiaalteenused kuuluvad küll omavalitsuse pädevusse, kuid raha selleks tuleb keskvalitsuselt sihtotstarbelise eraldisena. Näiteks Prantsusmaal, Suurbritannias ja Hispaanias moodustavad kohalikud ja regionaalmaksud vaid üheksa protsenti, Itaalias kolm protsenti ja Eestis umbes pool protsenti kõigist maksudest.
Niisugust halduskorraldust tuntakse ka kui kahetasandilist. Ühe tasandi moodustavad keskvõim ja regionaalvõim, mis on keskvalitsuse käepikendus, ning teise tasandi kohalikud omavalitsused.
Detsentraliseeritud autonoomne kohalik võim
Selle mudeli puhul on kohalikul võimul märksa enam otsustusvabadust avaliku elu korraldamisel. Vabadus peegeldub ka kohaliku võimu finantsilises iseseisvuses. Erinevalt eelmisest mudelist kogub munitsipaalvõim siin suure osa tuludest ise ja vaid väike osa tuleb keskvalitsuselt. Kohalike maksude osakaal küünib 20–30 protsendini kõigist maksudest. Kohalik omavalitsus täidab ka paljusid funktsioone, nii on Skandinaavias heaoluriigi elluviimine peamiselt munitsipaalvõimu õlgadel. Iseseisva poliitika tulemusena võib avaliku elu korraldus regioonide ja omavalitsuste lõikes suuresti erineda. Näiteks on ühes omavalitsuses koolieelne lastepäevahoid kõigile tasuta, teises saavad toetust vaid vähemjõukad või paljulapselised pered. Erinevalt võib olla korraldatud ka ühistranspordi, spordikeskuste ja puhkealade kasutamine. Niisugust halduskorraldust nimetatakse kolmetasandiliseks, sest igal tasandil – keskvõimul , regionaalvõimul ja kohalikul võimul – on oma selge pädevus ja ülesanded poliitika teostamiseks. Regionaalvõim ei ole siin pelgalt keskvalitsuse seisukohtade elluviivaja, vaid kujundab iseseisvalt oma poliitikat.

Kohaliku valitsemise arengusuunad

Vastutuse jaotus valitsemistasandite vahel on jätkuvalt keskne probleem enamikus riikides. Tänapäeval on sellele küsimusele lisandunud aga uudseid lahendusi ja mõõtmeid. Nii kujuneb üha iseloomulikumaks suundumus võrgustikukoostöö poole. Ranget hierarhilist pädevuse jaotust võimutasandite vahel ja nende eraldiseisvat tegutsemist enam ei propageerita. Traditsioonilised järelevalvesuhted on asendumas koostöösuhetega, mille üheks vormiks on mitmesuguste komiteede ja nõukodade loomine, selleks et arutada ministeeriumide ja regioonide koostööd.
Tihti ei suuda üks omavalitsus hankida vahendeid kõigi vajaduste või plaanide täitmiseks, mis õhutab neid otsima partnereid teiste omavalitsuste näol. Ettevõtmiste kaasfinantseerimine mitme omavalitsuse poolt või ühine projektirahade taotlemine Euroopa Liidu fondidest muutub üha levinumaks praktikaks .
Regionaalarengu tähtsustamine eurointegratsiooni kontekstis ongi teine põhiline arengusuundumus. Maastrichti lepinguga loodi Regioonide komitee, mille moodustavad 344 omavalitsuste ja regioonide esindajat kõigist Euroopa Liidu liikmesmaadest. Eestist on Regioonide komitees seitse inimest, kelle valivad Linnade liit, Omavalitsusliitude ühendus ja Maaomavalitsuste liit valla/linna volikogude liikmete hulgast. Regioonide komitee on oluline koht kogemuse omandamiseks, aga ka piirkondlike huvide kooskõlastamiseks ja läbisurumiseks Brüsselis .
Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liit peavad oluliseks ka kohaliku demokraatia edendamist. Näiteks sätestab Euroopa Omavalitsuse Harta, millega ka Eesti on ühinenud, kohustuse kaasata kohalik elanikkond neid puudutavate otsuste väljatöötamisse ning mitte reglementeerida kohalikku elu liigselt keskvalitsuse poolt. Sarnast ideed rõhutab ka Euroopa Liidu lähimuspõhimõte, mis nõuab, et poliitilised probleemid lahendataks inimesele võimalikult lähedal (st kohalikul tasandil).

Valitsemiskorraldus Euroopa Liidus

Euroopa Liit on maailmas ainulaadne rahvusvahelise koostöö vorm. Esimest korda ajaloos on riigid loobunud osaliselt oma suveräänsest otsustusõigusest ning kandnud selle rahvusriigist kõrgemale riigiülesele tasandile . See tähendab, et teatud valdkondades langetatakse riigi arengut määravad otsused omavahelise koostöö põhimõtteid järgides.

Kas riikide liit või liitriik?

Ülesehituse poolest on Euroopa Liidul nii valitsusvahelisele kui riigiülesele koostööle iseloomulikud jooned. Valitsusvahelise koostöö korral säilitab iga liikmesriik oma iseseisvuse, riigiülene koostöö eeldab, et ühenduse liige loovutab osa iseseisvast otsustusõigusest ühisstruktuuridele. Kõige autoriteetsem EL-i institutsioon – seadusandlik Ministrite Nõukogu – tegutseb nagu rahvusvaheline organisatsioon . Teine mõjukas struktuur – täidesaatev Euroopa Komisjon – kujutab endast riigiülest üksust. Riigiülene koostöö on enamkontsentreeritud majanduskoostööle, Riigiõleste küsimuste lahendamisel on Euroopa Liidu institutsioonidel seaduste loomisel ja elluviimisel kandev roll.
Valitsustevaheline koostöö leiab aset peamiselt ühise välis- ja julgeolekupoliitika vallas ning koostöös justiits- ja siseasjades. See tähendab, et nendes poliitikavaldkondades langetatakse otsused riikide valitsuste vaheliste läbirääkimiste tulemusel ning Euroopa Liidu institutsioonidel on väheolulised.
Euroopa Liit omab kõiki riigile omaseid valitsemisinstitutsioone– esinduskogu (parlamenti), seadusandlikku kogu, täidesaatvat võimu, kohut ja sõltumatut keskpanka. See annab alust väidetele, et EL polegi enam rahvusvaheline organisatsioon, vaid suur föderatiivriik. Siiski erinevad Euroopa Liidu valitsemisinstitutsioonide ülesanded riigile omaste struktuuride funktsioonidest. Nii näiteks võtab Euroopa Liidu seadusi vastu mitte parlament nagu rahvusriikides, vaid Ministrite Nõukogu. Lisaks pole ühendust moodustavate riikide valitsemisinstitutsioonid kuhugi kadunud. Keegi ei räägi Taani parlamendi või Saksamaa liiduvalitsuse likvideerimisest. Pigem on Euroopa Liitu kuulumise tõttu on nende tööpõld isegi laienenud. Nüüd peavad rahvusparlamendid esindama oma kodanikkonna huve mitte üksnes siseriiklikus poliitikas, vaid ka Euroopa asjades.

Ministrite Nõukogu

Ministrite Nõukogu kannab seadusandlikku funktsiooni, kuigi viimasel ajal saab üha enam õigusi seadusloomes kaasa rääkida ka Euroopa Parlament.
Ministrite Nõukogus esindab igat liikmesriiki üks minister. Seega on Nõukogu 25-liikmeline. Nõukogu koosseis muutub olenevalt sellest, missugust küsimust arutatakse. Kui küsimuse all on põllumajanduspoliitika, koosneb Ministrite Nõukogu põllumajandusministritest, kui aga tööturuga seonduv , siis töö- ja sotsiaalministritest. Teistest tähtsamaks peetakse välisministrite koosseisu, sest lisaks välispoliitikale arutavad nad ka EL-i sisepoliitikat, näiteks liidulepingute muutmist.
Oluline roll EL-i valitsemises on täita Ministrite Nõukogu eesistuja institutsioonil. Ministrite Nõukogu eesistuja koht kohustab eesistujariigi esindajaid juhtima kõiki Ministrite Nõukogu istungeid. Eesistujariik vahetub iga poole aasta tagant. Selle poole aasta jooksul on tal kanda suurem vastutus, aga samas ka suuremad võimalused oma huvide esiletoomiseks. Eesistujamaa esitab enne oma valitsemisaja algust Euroopa Parlamendile teemad, mille käsitlemist ta peab järgneva kuue kuu vältel vajalikuks. Samuti valmistab eesistujariik ette Ministrite Nõukogu istungite päevakorra.
Otsuseid võtab Ministrite Nõukogu vastu hääletamise teel. Omapärane on see, et ministritel pole hääli võrdselt, vaid vastavalt oma riigi rahvaarvule. Suurematel riikidel, nagu Prantsusmaa, Saksamaa, Suurbritannia ja Itaalia, on rohkem hääli – 29, väiksematel riikidel vähem. Eesti ministril on näiteks vaid neli häält. Sama palju on Luksemburgil, Küprosel, Sloveenial ja Lätil. Kokku on Ministrite Nõukogus 321 häält. Otsus loetakse vastuvõetuks, kui selle poolt on antud vähemalt 258 häält, mis on antud nõukogu liikmete enamuse poolt. Sellisel juhul on tegemist nn kvalifitseeritud häälteenamusega.
Juhul kui kaalul on mõne riigi elulised huvid, peavad poolt hääletama kõik nõukogu liikmed. Kuna üheski dokumendis pole määratletud, mida võib pidada eluliseks huviks, saab iga riik blokeerida otsuse vastuvõtmise, nõudes ühehäälsuse põhimõtte rakendamist (näiteks maksupoliitilised küsimused). Praktikas juhtub seda siiski üpris harva. Ühe hiljutise näitena võib tuua nn hullu lehma taudi 1998. aastal, mille tõttu Ministrite Nõukogu otsustas keelustada Briti loomaliha impordi kontinendile. Siis blokeeris Briti minister oma vetoga nõukogu töö mitmeks nädalaks. Ühehäälsuse nõuet kasutatakse valitsusvahelise koostöö puhul.
Ministrite Nõukogu otsused formuleeritakse õigusaktidena, mille kohustuslikkuse aste on erinev. Kõige rangem on määrus, mis kuulub kogu mahus täitmisele kõigi liikmesriikide poolt. EL-i määrus sarnaneb ühe riigi parlamendi poolt vastu võetavale seadusele, st see on kohustuslik täitmiseks ja ülimuslik teiste õigusaktide suhtes. Direktiiv kuulub samuti täitmisele, kuid liikmesriigil on õigus otsustada, kuidas ta tagab direktiivis sätestatud nõude. Näiteks peab liikmesriik kohandama oma seadusi niimoodi , et oleks tagatud naiste ja meeste võrdsed õigused vastavalt EL-i direktiivile. Otsus ja arvamusavaldus adresseeritakse ühele konkreetsele riigile, ettevõttele või eraisikule . Otsuse täitmine on kohustuslik, arvamus kannab ainult soovituslikku iseloomu.

Euroopa Komisjon

Euroopa Komisjoni võib tinglikult pidada EL-i valitsuseks. Erinevalt Ministrite Nõukogust on see alaliselt tegutsev organ, mis asub Brüsselis. Komisjon koosneb 25 liikmest ehk volinikust, kelle kandidatuurid nimetatakse liikmesriikide valitsuste poolt ja hääletatakse ametisse Europarlamendi poolt. Volinik peab oma tegevuses lähtuma Euroopa Liidu, mitte oma koduriigi huvidest. Näiteks ei tohi Siim Kallas Euroopa Komisjoni volinikuna kuidagi Eestile soodsamaid tingimusi luua või Eestit mõnel muul moel eelistada.
Iga volinik vastutab kindla poliitikavaldkonna eest, nagu välissuhted, põllumajandus, sotsiaalküsimused, energia, transport jne. Komisjoni juhib president, alates 2004 aastast on selleks hispaanlane Jose Manuel Barroso .
Kuna tegu on EL-i täitevvõimuga, kes vastutab ühenduse tõhusa toimimise eest, siis vajavad volinikud arvukat bürokraatiat. Komisjoni tähtsamateks allüksusteks on 26 peadirektoraati, mida võib võrrelda ministeeriumidega. Euroopa Komisjoni käsutuses on umbes 17 000 alalist töötajat, kellest viiendiku moodustavad tõlgid. Kuigi tavaliselt kasutatakse töökeeltena inglise, prantsuse ja saksa keelt, tuleb iga EL-i dokument (või ka nõupidamine) tõlkida kõikidesse liikmesriikide ametlikesse keeltesse. Töökohad EL-i administratsioonis täidetakse avaliku konkursi korras, kus võivad osaleda kõigi liikmesriikide kodanikud.
Euroopa Komisjon täidab mitmeid ülesandeid:
• teeb ettepanekuid ühenduse edasise arengu kohta, algatab seaduseelnõusid ja valmistab ette Ministrite Nõukogu ja Euroopa Ülemkogu ( riigipeade kogu) istungid,
• jälgib Ministrite Nõukogu otsuste täitmist liikmesriikide poolt. Olles avastanud rikkumise, võib komisjon liikmesriigilt nõuda trahvi (nt suhkrutrahvi nõue Eestile) või ka pöörduda Euroopa Kohtu poole,
• seisab EL-i õigusnormide rakendamise eest,
• esindab EL-i rahvusvahelistes organisatsioonides (nt Maailma Kaubandusorganisatsioonis),
• haldab EL-i eelarvet.

Euroopa Parlament

Euroopa Parlament on liikmesriikide valijaskonna esindusassamblee, mis on EL-i arengu käigus teinud läbi olulisi muutusi. Näiteks hakati otseseid valimisi sinna korraldama alles alates 1979. aastast; pärast EL järjekordset laienemist 2004 aastal on parlament suurenenud 732 saadikuni.
Aja jooksul on tugevnenud ka europarlamendi roll. Kui ühenduse algaastatel puudus parlamendiaruteludel otsene mõju ühenduse seadusandlusele, siis täna kasutab europarlament mitmetes küsimustes vetoõigust. See tähendab, et parlament võib õigusakti eelnõu tagasi lükata. Parlamendil on oluline roll ka Euroopa Komisjoni kujundamisel, kuna Euroopa Komisjoni koosseis vajab Euroopa parlamendi heakskiitu. Kui parlament ei ole rahul komisjoni tööga, võib ta komisjonile umbusaldust avaldada ning sellega komisjoni laiali saata.
Europarlament valitakse iga viie aasta järel liikmesriikide kodanike poolt otsestel valimistel.
Saadikumandaadid jagatakse riikide vahel vastavalt nende rahvaarvule. Näiteks Saksamaalt valitakse 99 saadikut, Soomest 13, Eestist 6. Igaüks, kel on mõne EL-i liikmesmaa kodakondsus , võib hääletada ja seada üles oma kandidatuuri. Seejuures ei pea ta seda tegema ilmtingimata oma riigis. Näiteks Prantsuse kodanik, kes õpib Oxfordis, võib hääletada Inglismaal ning kandideerida Belgia sotsialistliku partei nimekirjas.
Parlamendis koonduvad saadikud mitte riikide, vaid ideoloogiafraktsioonide kaupa. Nii ei räägita europarlamendi puhul näiteks mitte Kreeka või Prantsusmaa saadikutest, vaid rohelistest, konservatiividest ja sotsialistidest.

Seadusandliku võimu jagunemine

Europarlamendil puudub seadusandlik võim selle klassikalises tähenduses. Seadusandlik funktsioon on jagatud parlamendi ja Ministrite Nõukogu vahel. Sõltuvalt menetluses olevast probleemist võib parlament mängida mitmesuguseid rolle.

• Otsuste vastuvõtmiseks on vajalik parlamendi nõusolek. Sellisteks on näiteks uute liikmete vastuvõtt, muudatused europarlamendi valimiste korraldamises, Euroopa kodakondsusega ning Euroopa Keskpangaga seonduv.
  
• Olemasolevate liidulepingute muutmise, uute algatamise või ratifitseerimise osas pole europarlamendil üldse sõnaõigust. Näiteks Maastrichti leping ratifitseeriti liikmesriikide parlamentides, mitte aga europarlamendis. Europarlament ei saa osaleda ka välis- ning julgeolekupoliitika küsimuste arutamisel.
  
• Mitmetes valdkondades on nõutav parlamendi ja Ministrite Nõukogu koostöö. Siia kuuluvad transpordi, keskkonna, arenguabi, tööohutuse, regionaalse arengu ja sotsiaalpoliitika küsimused. Kahe institutsiooni koostöö tähendab, et otsuseprojekt läbib kummaski kogus kaks lugemist. Siiski tuleb tõdeda, et peale jääb reeglina Ministrite Nõukogu seisukoht.
  
• Mõnedes tundlikes küsimustes, nagu siseturg ja tarbijakaitse, diplomite vastastikune tunnustamine, kultuuri ja tehnoloogia küsimused, on nõutav nii Ministrite Nõukogu kui ka europarlamendi toetus. Seda protseduuri nimetatakse kaasotsustamismenetluseks. Sel juhul saab rääkida europarlamendi reaalsest vetovõimust, sest kui parlament ei nõustu Ministrite Nõukogus vastu võetud eelnõuga, jääb vastav õigusakt vastu võtmata.
  

Euroopa Kohus

Euroopa Kohus jääb EL-i integratsiooniprotsessis tihti tagaplaanile ja näib teiste institutsioonide kõrval vähetähtis, kuid tegelikkuses on just kohus paljudel juhtudel EL-i integratsiooni mootoriks . Nimelt on Euroopa Kohtul ainuõigus EL-i aluslepingute ja sellest tuleneva seadusandluse tõlgendamiseks. See tähendab, et Euroopa Kohtu seisukohavõtt on kõigile liikmesriikidele täitmiseks kohustuslik.
Ühest küljest seisab Euroopa Kohus kodanike ja ettevõtete huvide eest. Igal EL-i kodanikul on õigus paluda kohtult abi, sundimaks oma riigi valitsust täitma juriidilisi kohustusi, mis tulenevad EL-i seadusandlusest. Teisest küljest valvab kohus selle järele, et ühenduse ühised huvid oleksid arvestatud. Enamjaolt saavadki kohtuasjad alguse Euroopa Komisjonilt. Kui mõne liikmesriigi seaduse ja EL-i õigusnormide vahel tekib vastuolu, tuleb muuta liikmesriigi seadust. Euroopa Liidu õigusakt on ülimuslik rahvusliku seaduse suhtes.
Euroopa Kohtusse kuulub pärast laienemist 25 kohtunikku, igast liikmesriigist üks. Kohtunikud nimetatakse iga maa valitsuse poolt 6-aastaseks tähtajaks, kuid nad annavad vande, tõotades lahendada kohtuasju sõltumatult oma riigi valitsusest .
Eurointegratsiooni süvenedes on lisandunud üha uusi õiguse valdkondi, kus Euroopa kohus menetlusi korraldab. Täna pole kohtuasjad seotud ainult majandusküsimuste, konkurentsi ja ühisturu toimimisega. Sageli käsitletakse ka tööõiguse, sotsiaalõiguse, sugupoolte võrdõiguslikkuse ning haridussertifikaatide tunnustamisega seotud kaasusi. Vaid kriminaalõigus on jäänud selleks alaks, kus rahvusriiklikud seadused on ainupädevad ning EL-i õiguse ülimuslikkuse printsiipi ei kohaldata.

Kokkuvõte

Valitsemise tähendus on viimastel aastakümnetel märgatavalt laienenud. Kui varem käsitleti valitsemise all valitsemisrežiimi, seadusandliku kogu ja valitsuskabineti tööd, siis tänapäeval hõlmab see ka riigi ja rahva seotust, kohalikku valitsemist ja poliitikate elluviimist. Valitsemisele lisandub avalik haldus ehk poliitiliste otsuste elluviimine.
Seadused, eriti põhiseadus ehk konstitutsioon, mängivad demokraatlikus valitsemises esmatähtsat rolli, seepärast nimetatakse demokraatlikku valitsemiskorda ka põhiseaduslikkuseks ehk konstitutsionalismiks. Nimetusega rõhutatakse ühtlasi selle erinevust õigusvastasest valitsemisrežiimist ehk diktatuurist. Põhiseaduslikkus on valitsemine, kus võimu teostatakse ja piiratakse seadusega määratud viisil.
Parlament on demokraatliku riigi kõrgeim seadusandlik organ. Ajalooliselt kujunes parlament välja kodanlike revolutsioonide käigus, sümboliseerides üleminekut seisuslikult võimult valitavale esindusvõimule. Parlamentide kuldajaks peetakse 20. sajandi keskpaika, mil nad olid juhtivaks institutsiooniks Lääne-Euroopa valitsemissüsteemides. Tänapäeval on täidesaatev võim küll sedavõrd tugevnenud, et kipub seadusandjat varju jätma, ent parlament on endiselt jäänud demokraatia oluliseks sümboliks, omades ka mitmeid kaalukaid valitsemisfunktsioone.
Parlamendi teine nimetus – seadusandlik võim – viitab ilmekalt tema peamisele funktsioonile: algatada, menetleda ja võtta vastu seadusi. Seaduse sünd on üpris pikk ja keerukas protsess. Tänapäeva demokraatias osaleb seadusloomes lisaks parlamendile aktiivselt ka valitsus. Just valitsuse algatatud on enamik seaduseelnõusid, mida parlament arutab ja hääletab. Täidesaatva võimu korraldus erineb riigiti rohkem kui seadusandliku võimu oma. Näiteks erineb valitsuse positsioon presidentalismi ja parlamentarismi puhul oluliselt, samas kui parlamentide juures näeme peamiselt ühisjooni. Teine põhjus, miks valitsused riikide vahel rohkem erinevad peitub täidesaatva võimuharu sagedasemas reformimises.
Bürokraatial on enamiku inimeste jaoks negatiivne tähendus. Sellega seostuvad ebaefektiivsus, jäikus, ebainimlikkus ja tülikad protseduurid. Samas ei saa ükski nüüdisaegne riik hakkama päris ilma bürokraatiata ehk ametnikkonnata. Vajaduse hoida kohtuvõimu seadusandlikust ja täidesaatvast võimust lahus tõi välja Prantsuse valgustusfilosoof Charles de Montesquieu. Tänapäevalgi rõhutatakse kohtu iseseisvust ja sõltumatust kui demokraatliku riigi kohustuslikku tunnust. Nagu parlamendi ja valitsuse puhul, nii ei tähenda ka kohtuvõimu iseseisvus selle isoleeritust. Kohtuvõim on poliitilise süsteemi üks osa, kõrgeima kohtu tegevus aga osa poliitilisest protsessist.
Territoriaalne aspekt on riigi ja valitsemise korraldamises ikka oluline olnud. Esmapilgul võib paista, et tegu on vaid küsimusega sellest, kui palju ametnikke palgata kohaliku ja kui palju keskvõimu asutustesse või kes peaks pakkuma avalikke teenuseid. Regionaalse valitsemise probleemistikul on siiski palju laiem sotsiaal-ajalooline tagapõhi.
Euroopa Liit on maailmas ainulaadne rahvusvahelise koostöö vorm. Esimest korda ajaloos on riigid loobunud osaliselt oma suveräänsest otsustusõigusest ning kandnud selle rahvusriigist kõrgemale riigiülesele tasandile. See tähendab, et teatud valdkondades langetatakse riigi arengut määravad otsused omavahelise koostöö põhimõtteid järgides.

Kasutatud kirjandus

„Ühikonnaõpetus“ Gümnaasiumiõpik – Katrin Olenko, Anu Toots

http://raulpage.org/koolitus/yhisk12.pdf