Sisukord
Sissejuhatus
.....................................................................................2
Parlamentaarne ja
presidentaalne valitsemine …………………….3
Seadusandliku võimu
ülesehitus …………………………………..4
Parlamendi ülesanded
ja töökorraldus..............................................6
Täidesaatev võim
tänapäeva valitsemissüsteemis…………………7
Avalik haldus ja
bürokraatia……………………………………….9
Kohtuvõim………………………………………………………..10
Regionaalne ja
kohalik valitsemine………………………………10
Valitsemiskorraldus Euroopa Liidus……………………………..11
Sissejuhatus
Valitsemise tähendus on viimastel
aastakümnetel märgatavalt laienenud. Tänapäeval hõlmab
valitsemine riigi ja rahva seotust, kohalikku valitsemist ja
poliitikate teostamist. Valitsemisele lisandub avalik haldus ehk
poliitiliste otsuste
elluviimine . Küsimusele ,,Kes valitseb?’’
peame üpris tihti vastama erinevalt, sest erakondade ja
huvigruppide populaarsus muutub. Vastus teisele olulisele küsimusele ,, Kuidas
valitsetakse ?’’ on enamvähem püsiv, sest valitsemise põhimõtted
määratakse valitsemisvormi ehk –reziimiga. Kolmandaks
seondub valitsemisega probleem ,,Mida otsustatakse?’’. Huvide
vormistamine seadusteks ja määrusteks ongi poliitilise protsessi
esimese etapi sisu.
Poliitilise protsessi
teisel etapil saavad põhitegijateks haldusinstitutsioonid ja
ametnikud. Nende tegevusest ehk avalikust haldusest oleneb, kuidas
otsused teostuvad.
Parlamentaarne ja presidentaalne
valitsemine
Demokraatia kui piiratud valitsemine
Seadused, eriti põhiseadus ehk
konstitutsioon , mängivad
demokraatlikus valitsemises esmatähtsat
rolli, seepärast nimetatakse demokraatlikku valitsemiskorda ka
põhiseaduslikkuseks ehk konstitutsionalismiks. Põhiseaduslikkus on
valitsemine, kus võimu teostatakse ja piiratakse seadusega määratud
viisil. Kui diktatuur kujutab endast piiramatut võimu, siis
demokraatia on piiratud võim. Üldjoontes liigitatakse need
piirangud sisulisteks ja protseduurilisteks. Sisulised piirangud
keelavd võimuinstitutsioonidel teha teatud asju. Näiteks ei tohi
valitsus võtta vastu riigieelarvet. Protseduurilised piirangud
tähendavad, et mingi toimingu sooritamisel tuleb järgida seaduses
sätestatud korda. Näiteks võib valitsus võtta laenu, kuid
laenulepingu peab
ratifitseerima parlament .
Põhiseaduslikku
valitsemist iseloomustab võimude
lahusus ja tasakaalustatus.
Presidentalism ja parlamentarism
Nende kahe demokraatiavormi
eristamisel lähtutakse järgmistest kriteeriumidest:
- millise võimuharuga (kas seadusandliku või täidesaatvaga) on riigipea rohkem seotud;
- kui suur on võimuharude iseseisvus , sõltumatus üksteises
Presidentalism
Presidentalism on enam levinud
Lõuna-Ameerikas, Põhja-Aafrikas, Kaukaasias ja Kesk-Aasias. Presidentalismi puhul on president keskne poliitiline figuur, ta
täidab nii riigipea kui valitsusjuhi ülesandeid. Samas ei tähenda
see sugugi , et kogu võim kuulub presidendile. Ka presidendi võimu
piiratakse.
Iga demokraatia saab
alguse rahvast, valijaskonnast. Presidentaalse vormi puhul valivad
kodanikud nii presidendi kui ka parlamendisaadikud. USA president
valitakse iga nelja aasta järel.
President juhib riigi
valitsust (administratsiooni), täites ise ka peaministri ülesandeid.
Depertmangude juhid (meie mõistes ministrid ) nimetab ta ametisse
ilma Kongressiga (st parlamendiga) läbi rääkimata või Kongressi
erakondlikku koosseisu arvestamata. President otsustab ka ministrite tagandamise . Seega on presidendil USA-s palju rohkem vabadust
täidesaatva võimu komplekteerimisel kui Eesti-taolises
parlamentaarses riigis.
Seadusandliku võimu
institutsiooniks on USA-s kahekojaline parlament ehk Kongress .
Seaduste algatamise õigus on vaid parlamendisaadikutel, kuid
president avaldab seadusloomele tugevat mõju oma seisukohtadega, mis
lisatakse Kongressi saabuvatele eelnõudele. Lisaks kuulub
presidendile vetoõigus – õigus lükata parlamendis vastu võetud
seadus tagasi. Kongressile kuulub ,,rahakoti võim’’, mis
tähendab, et president vajab suurte kuluprogrammide kinnitamiseks
Kongressi heakskiitu. Ka riigieelarve võetakse vastu mõlema koja –
Esindajatekoja ja Senati poolt. Kongress kinnitab ka sõja
väljakuulutamise presidendi poolt.
Seadusandliku kogu
mõju täidesaatvale võimuharule – presidendile ja
administratsioonile – on siiski suhteliselt nõrk.
Presidentaalse
riigikorralduse puhul on president tihedamalt seotud täidesaatva
võimuga. Võimuharude autonoomia on teiste demokraatia vormidega
võrreldes suurim.
Poolpresidentalism
Poolpresidentaalse demokraatia puhul
peab president parlamendiga rohkem arvestama, ka tuleb tal
valitsusjuhi rolli peaministriga jagada. Niisugune valitsemisvorm
kehtib näiteks Prantsusmaal, Islandil, Portugalis, Austrias,
Venemaal ja Leedus. Võtamegi Prantsusmaa näite põhjalikuma
vaatluse alla.
Sarnaselt
presidentaalse süsteemiga valitakse riigipea ehk president ka siin
otse rahva poolt. President nimetab ametisse peaministri. Ülejäänud
ministrid valib omakorda peaminister , kuid need peavad saama
presidendi heakskiidu. Enamasti kuuluvad riigipea ja valitsusjuht
ühte poliitilisse parteisse.
Suhetes parlamendiga
on presidendil mitmeid võimalusi oma tahet peale suruda.
Poolpresidentaalse riigikorralduse puhul on president seotud
tugevamini täidesaatva võimuga. Seadusandliku ja täidesaatva võimu
autonoomia teineteise suhtes on küllaltki suur, kuid tugevam
positsioon kuulub täidesaatvale võimule.
Parlamentarism
Parlamentarismi põhitunnuseks on
parlamendi ülimuslikkus ja esindusdemokraatia põhimõtete
tähtsustamine. Parlamentarismi mudeliks on Suurbritannia , kus see ka
kõige ehedamal kujul eksisteerib. Parlamentarism on Euroopas
ülekaalukalt valitsev demokraatiavorm, mis kehtib Skandinaavias,
Itaalias, Saksamaal, Sveitsis , Iirimaal ja Eestiski.
Parlamentarismi puhul
valib rahvas otse tavaliselt ainult parlamendi, presidendi valib aga
juba parlament. Riigipea kujutab endast erapooletut iseseisvat võimuinstitutsiooni, mis peab tasakaalustama valitsuse ja parlamendi
suhteid. Lisaks nimetab riigipea ametisse kõrged ametnikud, kelle
töö nõuab parteilist erapooletust.
Parlamendil on lisaks
traditsioonilistele seadusandja ülesannetele oluline osa ka
täidesaatva võimu kokkupanemisel . Valitsus moodustatakse
parlamendivalimiste tulemuse põhjal. Sageli pannakse ministriks
inimene, kes eelnevalt on rahva poolt valitud parlamendisaadikuks.
Tänapäeval mängivad ministrite nimetamisel üha tähtsamat rolli erakonnad , mistõttu alati ei tule ministrid saadikute ridadest.
Vaatamata parlamendi
mõjukusele, on valitsuselgi oma hoovad poliitika kujundamiseks.
Enamiku seaduseelnõusid koostab valitsus ja saadab seejärel
parlamendile menetlemiseks. Valitsusele umbusaldust hääletades
peavad saadikud arvestama võimalusega, et valitsuse erruminek annab
riigipeale õiguse saata laiali ka parlament ning kuulutada välja
uued valimised.
Parlamentaarse riigikorralduse puhul on tähtsaim võimuinstitutsioon parlament.
Seadusandlik ja täidesaatev võim on väga tugevas vastastikuses
sõltuvuses, konflikt nende vahel võib viia võimukriisini, üksmeel
aga kiirendab otsustusprotsessi.
Seadusandliku võimu ülesehitus
Parlament on demokraatliku riigi
kõrgeim seadusandlik organ. Tänapäeval on täidesaatev võim
sedavõrd tugevnenud, et kipub seadusandjat varju jätma, ent
parlament on endiselt jäänud demokraatia oluliseks sümboliks,
omades ka mitmeid kaalukaid valitsemisfunktsioone.
Ühe- ja kahekojalisus
Kuigi üldine arengutendents soosib
ühekojalisi parlamente, on tänapäeval ligi pooled parlamentidest
kahekojalised. Parlamendi kodasid nimetatakse sageli ülem- ja
alamkojaks, kuigi see ei tähenda, et ülemkoda oleks tähtsam või
mõjukam kui alamkoda . Pigem on lugu vastupidi – riigi poliitika
põhijooned määrab alamkoda oma seadusandliku tegevusega. Seaduse
järgi on parlamendi kojad võrdsed, mis tähendab, et õigusakt
jõustub alles siis, kui mõlemad kojad on selle heaks kiitnud.
Seadusandliku kogu kodade erinevused seisnevad nende
- komplekteerimise viisi;
- töövaldkondade jaotuses.
Parlamendi alamkoda
moodustatakse kõikides riikides otseste üldvalimiste teel. Ülemkoja
komplekteerimisel on kaks erinevat põhimõtet.
Esimesel juhul,
näiteks Suurbritannias kujutab ülemkoda endast seisuslikku
esindusorganit.
Teisel juhul tingivad
ülemkoja moodustamise kas riigi ulatuslik territoorium või
haldusjaotus, seega vajadus esindada keskvõimu tasandil
regionaalseid huve. Regionaalsel esindatusel põhineva ülemkoja
komplekteerimine võib toimuda kahel viisil.
- Ülemkotta delegeeritakse regionaalvõimude esindajad. Selline põhimõte kehtib Prantsusmaal, Saksamaal ja Venemaal.
- Ülemkoda valitakse otse rahva poolt vastavalt regionaalüksuse esindusnormile. Näiteks valivad USA kodanikud igast osariigist Senatisse kaks esindajat. Otsevalimised on ka Itaalias ja Jaapanis .
Ülemkoja
komplekteerimise põhimõte määrab üldjoontes ka kodadevahelise
tööjaotuse.
Parlamendi formaalõiguslik
struktuur
Et esinduskogu tõhusalt tööle
panna, tuleb seda organisatsiooniliselt korraldada, st luua töörühmad
ja juhtorganid. Selles jaotuses eristatakse formaalõiguslikku
struktuuri, mis on fikseeritud seadusega, ning poliitilist
struktuuri, mis oleneb parlamendi erakondlikust koosseisust ja muutub
seega alati pärast parlamendi uue koosseisu kokkutulekut. Parlamendi
formaalõigusliku struktuuri osad on parlamendi juhatus ja komisjonid ; poliitilise struktuuri moodustavad fraktsioonid,
koalitsioon ja opositsioon.
Parlamendi
igapäevatööd juhib parlamendi esimees ehk spiiker , kelle valivad
parlamendisaadikud. Spiikri põhiülesandeks on tagada istungite
korrakohane kulg ja päevakorra täitmine. Spiiker ei tohi osaleda
parlamendi komisjonide ja fraktsioonide töös, mis tähendab, et ta
jääb seaduseelnõude sisulisest arutamisest kõrvale.
Komisjonid/komiteed
on parlamendi tööorganid. Kas neid nimetatakse komisjonideks või
komiteedeks, ei oma sisulist tähendust, mõlemad täidavad
ühesuguseid funktsioone.
Alatised komisjonid
keskenduvad ühele valitsemisalale. Iga parlamendisaadik kuulub ühte
komisjoni. Komisjonide koosseisu määramisel jälgitakse, et ühes
komisjonis oleks saadikuid mitmetest erakondadest.
Parlamendi erakondlik jaotus
Poliitiliste positsioonide alusel
jaguneb parlament koalitsiooniks ja opositsiooniks. Koalitsiooni
moodustavad need parteid, kes kuuluvad valitsusse. Opositsiooni
kuuluvad need erakonnad, kes ei ole valitsuses esindatud ja kes
mängivad vastasjõu rolli. Opositsiooni kohuseks on kritiseerida
valitsuse ettepanekuid ja pakkuda neile alternatiive.
Nii koalitsiooni- kui
opositsioonierakondade saadikud moodustavad fraktsioone ehk
saadikurühmi. Fraktsiooni aluseks on ideoloogiline ühtekuuluvus.
Parlamendi
ülesanded ja töökorraldus
Rahva huvide esindamine ja
seadusloome
Parlamendi teine
nimetus – seadusandlik võim – viitab ilmekalt tema peamisele
funktsioonile: algatada, menetleda ja võtta vastu seadusi. Tänapäeva demokraatias osaleb seadusloomes lisaks parlamendile aktiivselt ka
valitsus. Just valitsuse algatatud on enamik seaduseelnõusid, mida
parlament arutab ja hääletab. Arutelu kulg sõltub suurel määral
koalitsiooni ja opositsiooni vahekorrast. Kui valitsuskoalitsioon kontrollib enamikku parlamendikohtadest, siis on koalitsioonil kergem
oma ettepanekuid ellu viia. Lisaks häälte arvule on oluline ka valitsuskoalitsiooni ja opositsiooni sisemine ühtsus, st suutlikkus töötada hääletamiseks välja ühtne positsioon. Ka riigipeal on
seadusloomes kindel roll: tema peab parlamendis vastuvõetud seaduse
välja kuulutama.
Parlamendi üks
oluline, seadusloomega tihedalt seotud funktsioon on erinevate huvide
esindamine ja nende tasakaalustatud viimine seadustesse. Nende esmane
kohustus on edastada oma valijate huve, mitte rahuldada isiklikke
ambitsioone.
Mis on lobism?
Mõisted
lobby, lobism ja
lobigrupid
pärinevad Inglise parlamendipraktikast. Lobbyks kutsuti
parlamendihoones korideore, eesruume ehk kuluaare, kus istungite
vaheajal toimusid olulised vestlused , mis tegelikult määrasid ära
hilisema hääletuse tulemused. Siit siis ka lobismi eestikeelne
vaste kuluaaripoliitika. Nüüdisajal on lobism juurdunud kõikides
parlamentides, kusjuures lobistid pole ainult parlamendisaadikud ise,
vaid isegi sagedamini parlamendiväliste survegruppide esindajad.
Parlamendi järelvalve
Kolmandaks parlamendi funktsiooniks
on järelvalve valitsuse üle. Parlamentaarses riigis, kus
seadusandliku ja täidesaatva võimu seotus on suurem, saab parlament
valitsusele rohkem survet avaldada kui presidentaalses riigis. Kuna
Eesti kuulub parlamentaarsete riikide hulka, siis kirjeldame, kuidas
toimib parlamendijärelvalve parlamentaarse korraldusega riigis.
Asjakohane on
eristada parlamendi otsest ja kaudset kontrolli täidesaatva võimu
üle. Otsese kontrolli vormid on:
- parlamendi õigus avaldada umbusaldust ministritele (ka peaministrile) ning seeläbi määrata valitsuse ametisoleku kestust;
- parlamendi parteilise koosseisu arvestamine valitsuse kokkupanemisel;
- õigus võtta vastu seadusi, mis on valitsusele kohustuslikud isegi siis, kui need lahknevad valitsuse seisukohtadest;
- ,,rahakoti võim’’ ehk parlamendi ainupädevus võtta vastu riigieelarve, mille alusel eraldatakse valitsuse tegevuseks raha;
- õigus kutsuda ministreid edinema parlamendi täiskogu ette ja esitada arupärimisi.
Otsest kontrolli
täiendavad kaudse kontrolli vormid, mis mõjutavad parlamendi ja
valitsuse suhteid varjatult:
- parlamenti kuuluvad valitsuspartei(de) juhtpoliitikud nõuavad poliitilist distsipliini oma erakonna ministritelt;
- ministrid, kes on varem olnud parlamendisaadikuks, toovad valitsusse kaasa parlamenditöö stiili;
- kuigi parlamendi roll seadusloomes on kahanenud, säilib tema tähtsus sotsiaalse kommunikatsiooni kanalina. Vaatamata tugevale kriitikale parlamentide parteistumise aadressil, kõlab valijaskonna hääl parlamendi seisukohavõttudes siiski tugevamalt kui valitsuse tegevuses. Ka valitsus ei saa avalikkuse meelsust täielikult eirata, kuna see võib lõpuks viia valitsuse tagandamiseni parlamendi poolt.
Seaduseelnõu menetlemine
Parlamendi tööd seaduse
kallal nimetatakse menetlemiseks. Menetlemine kätkeb endas mitmeid
etappe ja tegevusi, mille hulgas tähtsamad on seaduseelnõu
lugemised ja hääletamine.
Alljärgnevalt kirjeldame õigusakti menetlemise korda Riigikogus.
Seaduse algatamise õigus on valitsusel, Riigikogu komisjonil ja ka
üksiksaadikul. Eelnõu algataja annab selle üle Riigikogu
juhatusele, kes määrab eelnõu menetlemiseks juhtivkomisjoni.
Juhtivkomisjoniks saab see altine komisjon , kelle töövaldkonda
menetletav seadus kuulub. Juhtivkomisjonil on seaduse arutamises
kaalukam roll kui teistel komisjonidel ja fraktsioonidel.
Iga seaduseelnõu arutab täiskogu vähemalt kahel lugemisel.
Esimesel lugemisel kuulatakse ära eelnõu algataja ja
juhtivkomisjoni esindaja ettekanded ning otsustatakse, kas eelnõu
menetlemist jätkata, st kas saata see teisele lugemisele. Esimese ja
teise lugemise vahel võib olla kuni kolm kuud, erandjuhtudel ka
rohkem. Teisel lugemisel toimuvadki peamised vaidlused eelnõu üle,
kõik muudatusettepanekud hääletatakse täiskogul läbi. Teise
lugemise lõpus otsustatakse, kas eelnõu pannakse lõpphääletusele,
arutelu katkestatakse või suunatakse eelnõu kolmandale lugemisele.
Lõpphääletus tähendab, et parlamendiliikmed hääletavad kas
seaduse vastuvõtmise poolt või vastu. Arutelu katkestamise puhul
võib igaüks teha uusi muudatusettepanekuid, mis tulevad jällegi
täiskogul hääletamisele. Kolmandale lugemisele suunatud eelnõusse
saavad parandusi ja muudatusi esitada ainult fraktsioonid ja alatised
komisjonid, mitte enam üksikud saadikud, ning lugemise käigus võib
sõna võtta vaid iga fraktsiooni ja komisjoni volitatud esindaja.
Kolmas lugemine peab aset leidma hiljemalt ühe kuu möödudes teise
lugemise lõpust.
Täidesaatev võim tänapäeva
valitsemissüsteemis
Valitsuse suhted riigipea,
parlamendi ja erakondadega
Kas tooniandja või parlamendi käsutäitja
Viimase poole sajandi
jooksul on parlamendi roll vähenenud ja täidesaatev võim
tugevnenud. Sellel on mitmeid põhjusi. Täidesaatval võimul on
tugevam aparaat ja rohkem funktsioone kui parlamendil. Nüüdisaegne
poliitilise otsustamise protsess nõuab kiiret ja asjatundlikku tegutsemist . Parlamenti kuuluvad rahva hulgast valitud esindajad,
kelle elukutsed ning haridus on erinevad. Nüüdisaja valitsus
eelistab mitmesajaliikmelisele esinduskogule väikseid töörühmi ja
eksperte. Valitsus käsutab tänapäeval märksa võimsamaid
mõjutusvahendeid, näiteks seaduste juriidilist ekspertiisi, samuti
pole ministrite esinemisel parlamendi täiskogu ees enam endist
tähendust. Seetõttu pöördub võimuharude vastastikune kontroll
üha enam valitsuse kontrolliks seadusandja üle.
Kas peaminister ja alluvad või kollegiaalne otsustuskogu?
Algselt oli
peaministri roll tagasihoidlik ning ta täitis valitsusjuhi
ülesandeid lisaks mõne ministeeriumi juhtimisele. Eesti Vabariigi
algusaastatel oli Konstantin Päts samaaegselt pea- ja siseminister,
Otto Strandman ning Ants Piip aga pea- ja sõjaminister.
Tänapäeva
peaminister on kujunenud juhtivaks tipp-poliitikuks, mõnedes Euroopa
riikides ka sisuliseks riigipeaks. Nii esindab Euroopa Liidu
tippkohtumistel Suurbritanniat peaminister ja Saksamaad
liidukantsler. Kui peaministri ametissepanek sõltub enamikus Euroopa
riikides parlamendist, siis üksikute ministrite puhul on
põhiotsustaja just peaminister. Eestis sõltub valitsuse tõhusus
pigem valitsusparteide omavahelisest läbisaamisest kui suhetest
parlamendiopositsiooniga.
Kas poliitikute või ametnike valitsus?
Iga valitsus peab
rahuldama kaht üpris eripalgelist nõuet – ühiskonda tõhusalt juhtima ning kindlustama valitsuspoliitikale teatud ideoloogilise
suuna. Minister on poliitiline figuur, kes peab valitsuses kaitsma
oma erakonna seisukohti. Ministril on õigus nimetada ametisse ka
mitmeid tippametnikke ning nõunikke, kes sageli kuuluvad temaga ühte
parteisse. Ametnike hierarhia kõrgeimal astmel on kantsler, kes peab
tagama ministeeriumi igapäevatöö ning kindlustama järjepidevuse
ministrite vahetumise puhul.
Kuidas valitsust moodustatakse?
Parlamentaarses demokraatias, kus
tuleb kõigepealt leida parlamendile vastuvõetav peaminister, on
valitsuse kokkupanek keerulisem kui USA-tüüpi presidentaalses
süsteemis. Samuti tuleb arvestada parlamendi koosseisuga.
Peaministrikandidaadi
nimetamine on riigipea ülesanne, kusjuures tal tuleb arvestada
mitmete piiravate teguritega, nagu riigi põhiseadus, poliitiliste
jõudude vahekord ning poliitilised traditsioonid.
Kaheparteilises
parlamentaarses riigis jääb riigipeale vaid formaalne ülesanne
kinnitada kahekordse valiku tulemus. Algul, juba valimiskampaania
käigus, valib oma peaministrikandidaadi erakond, seejärel annavad
ühele või teisele parteile oma hääle kodanikud. Parlamentarismi
tava kohaselt nimetab riigipea peaministrikandidaadiks valimised
võitnud erakonna liidri. Seejärel pannakse valitsusjuhi kandidatuur hääletusele parlamendis.
Mitmeparteilises
parlamentaarses riigis, kus ühelgi parlamendis esindatud erakonnal
pole ülekaalukat enamust , jääb riigipeale suurem mänguruum
peaministrikandidaadi leidmisel. Ta peab läbirääkimisi
erakondadega ning võib arvestada avalikkuse seisukohaga.
Üldiselt on riigipea
roll peaministrite ametisse nimetamisel parlamentaarses riigis
formaalne, sisulise otsustamise õiguse on ta loovutanud
poliitilistele parteidele.
Ministrite nimetamine
kujutab endast poliitilisi läbirääkimisi, mida juhib värske
peaminister. Presidentaalne ja parlamentaarne valitsemiskorraldus on
erinevad ka selles osas. Enamikus Euroopa riikides, ka Eestis, kehtib
nõue, et ministriks oleku ajaks tuleb saadikumandaadist loobuda .
Valitsuste elueast
See, kui kaua valitsus püsib, sõltub
mitmest tegurist, nagu valitsemise põhiseaduslik ülesehitus,
parlamendi erakondlik jaotus, parteispektri iseloom ning
ministrikohtade jaotus erakondade vahel. Parlamendi erakondlik jaotus
ja erakondade suhted määravad ära selle, kas moodustatakse
enamusvalitsus või vähemusvalitsus. Enamusvalitsus kontrollib
vähemalt pooli saadikukohti parlamendis. Siiski võib ka
vähemusvalitsus, kel pole parlamendi enamuse toetust, edukalt oma
poliitikat ajada.
Avalik haldus ja bürokraatia
Bürokraatia mõiste ja tugevuse
põhjused
Bürokraatial on enamiku inimeste
jaoks negatiivne tähendus. Samas ei saa ükski nüüdisaegne riik
hakkama päris ilma bürokraatiata ehk ametnikkonnata.
Bürokraatia on
kujunenud koos tööstusühiskonna ja heaoluriigiga. Tööstusühiskond
lõi asjalikkusele ja seadustele tugineva võimuideaali, heaoluriik
aga laiendas oluliselt riigi funktsioone, mille täitmiseks vajatakse
suurt ametnikkonda. See ametnikkond tegelbki riigivõimu otsuste
igapäevase täideviimise ehk avaliku haldusega. Avaliku halduse
üheks põhijooneks on püsivus. Püsivam töökogemus tõstab
ametnike professionaalsust. Bürokraatia võimu tugevdab ka selle
arvukus. Tsentraliseeritud ülesehituse ja suure avaliku sektoriga
riikides moodustavad avalikud teenistujad ligi kolmandiku kogu
tööjõust. Viimastel aastakümnetel on võetud ette mitmeid avaliki
halduse reforme, eesmärgiga vähendada bürokraatia ebaefektiivsust
ja muid loomuomaseid puudusi ehk bürokraatia patoloogiaid.
Bürokraatia funktsioonid
Ametnikkonna peamiseks ülesandeks on
poliitika elluviimine. Bürokraatia kui süsteemi stabiliseerija ning
vahekohtuniku funktsiooni toetavad selge ametihierarhia, tööjaotus
ja kirjalikud standardsed tegevusjuhised. Bürokraatia oluline
funktsioon on ka iseenda taastootmine, arendamine ja inimressursi
juhtimine.
Avalike teenistujate värbamine ja
karjäär
Nüüdisaegses avalikus halduses on
keelatud ametikoha ost, isiklik omamine ja pärandamine. Ametniku
koha täitmine toimub peamiselt avaliku konkursi korras, kus
hinnatakse kandidaatide sobivust kutsestandardile ning seniseid
saavutusi.
Järelvalve ametnike tegevuse üle
Demokraatlik riik on ikka rõhutanud
vajadust kontrollida ametnike võimu, põhjendades seda peamiselt
esindusdemokraatia põhimõtetega. Kontrolli võib teostada kolmes
vormis – sisemises ehk ametkondlikus, poliitilises ning õiguslikus.
Sisekontrollis põimuvad kaks aspekti
– juriidiline ja psühholoogiline. Juriidilisest küljes on alati
võimalik otsustada, kas ametnik on käitunud nii, nagu seadus ja
ametkonnasisesed normatiivaktid ette näevad. Psühholoogilise
kontrolli all mõeldakse järelvalvet ametnikukultuuri üle, mis
kirjutab ametnikele ette eetikanormid ja käitumismallid.
Poliitiline kontroll kätkeb endas
nii varalist järelvalvet kui kontrolli kõrgete ametikohtade
täitmise protseduuri üle.
Kolmandaks kontrolli vormiks on
õiguslik kontroll, mis peab tagama haldussuutlikkuse ning vältima
korruptsiooni. Seda võib korraldada kahel moel: kas kasutades üldist
kohtusüsteemi või spetsiaalset ombudsmani institutsiooni, kuhu
kodanikul on õigus pöörduda administratiivse väärkohtlemise
puhul. Niisugust teguviisi nimetatakse administratiivseks
väärkohtlemiseks.
Kohtuvõim
Kohtuvõim – üks võimuharudest
Kohtuvõim on poliitilise süsteemi
üks osa, kõrgeima kohtu tegevus aga osa poliitilisest protsessist.
Nüüdisaegses riigivalitsemises on kohtuvõimu aktiivsus poliitika
vormimisel olulisem kui valgustusajal või tööstusühiskonnas.
Kohtusüsteemid
Kohtuvõimu korraldust mõjutavad
riigi õigussüsteem ja poliitiline kultuur. Allpool keskendume vaid
kõrgemaile kohtuastmele, mis tegeleb põhiseaduslikkuse
järelvalvega.
Kõige üldisemalt eristatakse
kohtuliku konstitutsioonilise järelvalve korralduses kahte mudelit –
Anglo-Ameerika ja Mandri-Euroopa oma.
USA-s pole omaette
konstitutsioonikohust, mille ülesandeks oleks põhiseaduslikkuse
järelvalve. Kogu kohtusüsteem on ühtne, tipnedes ülemkohtuga.
Kohtunikkond moodustatakse USA-s valimiste teel. Näiteks valib
mõnedes osariikides rahvas kohtunikke samamoodi nagu rahvasaadikuid.
Ameerika Ühendriikides ei pea kohtunikul olema ilmtingimata
juriidilist haridust..
Mandri- Euroopale on iseloomulik
mitmeharuline spetsialiseeritud kohtusüsteem, mis jaguneb kriminaal-
ja tsiviilkohtuteks, sageli veel ka halduskohtuteks. Mandri-Euroopa
kohtusüsteemi kõrgeimaks astmeks on konstitutsioonikohus, mis
hindab juba kehtivate seaduste kui ka seaduseelnõude vastavust
põhiseadusele.
Kohtunikud nimetab selles mudelis
valitsus. Kohtunikul peab kindlasti olema õigusalane
ülikooliharidus. Kohtunik nimetatakse ametisse eluajaks, tema
tagandamine on üpris keeruline protseduur.
Kohtusüsteemi funktsioonid
Kohtute ülesandeks on õiguskorra
tagamine ja kodanike õiguste kaitse. Lisaks sellele täidab
kohtusüsteem ka konstitutsioonilisi funktsioone. Üldjoontes
eristatakse nelja peamist põhiseaduslikkusega seotud funktsiooni.
Esiteks, seaduste
konstitutsioonikohasuse järelvalve. Eesti Riigikohus võib näiteks
kuulutada kehtetuks põhiseadusele mittevastava õigusakti ja nõuda
selle ümbertegemist.
Teiseks täidab ülemkohus erinevate
võimuinstitutsioonide või –tasandite tasakaalustaja rolli.
Eeltoodud funktsioon seostub
järgmisega, milleks on kehtiva valitsemissüsteemi toetamine ja
stabiliseerimine.
Regionaalne ja
kohalik valitsemine
Miks on regionaalne valitsemine
tähtis?
Regionaalne ühtekuuluvustunne mängib olulist rolli riigi tugevdamisel.
Regionaalpoliitika abil saab tasakaalustada majanduslikku arengut
Nüüdisriigi iseloom ja ülesanded on muutunud.
Administratiivse ülesehituse
põhimudelid
Riigi administratiivse ülesehituse
põhiküsimuseks on kujunenud see, kui suur on distants kodanike ja
võimu vahel ning mil määral kuulub kohalikule võimule
otsustusõigus. Olenevalt nende probleemide lahendamise viisist on
kujunenud kaks riigi administratiivstruktuuri mudelit.
Esimesel juhul luuakse
haldusfunktsioonide täitmiseks kohalikud valitsused, mis sõltuvad
tugevasti keskvalitsusest. Seda tsentraliseeritud mudelit esindavad
näiteks Prantsusmaa ja Itaalia aga ka Suurbritannia.
Teisel juhul on kohalikud omavalitsused palju iseseisvamad, nad korraldavad kogu kohalikku elu.
Niisuguse detsentraliseeritud korralduse eeskujuna võib nimetada
Saksamaad ja Skandinaavia riike.
Tsentraliseeritud keskvalitsusest
sõltuva administratiivstruktuuri puhul lähtuvad kõik otsused
ülalt, st keskvõimust. Samuti kontrollib keskus nii ressursse kui
otsuste täitmist. Oluline roll on regionaaltasandil, mida juhib
suurte volitustega keskvõimu esindaja. Regionaalvalitsus on
vahendajaks ning koordinaatoriks keskvõimu ja kohalike võimude
vahel. Kohalikule omavalitsusele jääb vastutus vaid kultuuri
valdkonnas ning kohalikus majanduses. Tervishoid , haridus ja
sotsiaalteenused kuuluvad küll omavalitsuse pädevusse, kuid raha
selleks tuleb keskvalitsuselt sihtotstarbelise eraldisena. Nt
Prantsusmaal, Suurbritannias ja Hispaanias moodustavad kohalikud ja
regionaalmaksud vaid üheksa protsenti, Itaalias kolm protsenti ja
Eestis umbes pool protsenti kõigist maksudest. Niisugust
halduskorraldust tuntakse kui kahetasandilist.
Detsentraliseeritud autonoomse
kohaliku võimu puhul on kohalikul võimul märksa enam
otsustusvabadust avaliku elu korraldamisel.
Kohaliku valitsemise arengusuunad
Vastutuse jaotus valitsemistasandite
vahel on jätkuvalt keskne probleem enamikus riikides. Tänapäeval
on sellele küsimusele lisandunud aga uudseid lahendusi ja mõõtmeid.
Nii kujuneb üha iseloomulikumaks suundumus võrgustikukoostöö
poole. Traditsioonilised järelvalvesuhted on asendumas
koostöösuhetega, mille üheks vormiks on mitmesuguste komiteede ja
nõukodade loomine, selleks et arutada ministeeriumide ja regioonide
koostööd.
Regionaalarengu tähtsustamine
eurointergatsiooni konstekstis on teine põhiline arengusuundumus.
Maastrichti lepinguga lood Regioonide Komitee, mille moodustavad 344
omavalitsuste ja regioonide esindajat kõigist Euroopa Liidu
liikmesmaadest. Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liit peavad oluliseks ka
kohaliku demokraatia edendamist.
Valitsemiskorraldus
Euroopa Liidus
Kas riikide liit või liitriik ?
Euroopa Liidule on omased nii
valitsusvahelisele kui riigiülesele koostööle iseloomulikud
jooned. Valitsusvahelise koostöö raames säilitab iga liikmesriik
oma iseseisvuse, riigiülene koostöö eeldab, et ühenduse liige
loovutab osa iseseisvast otsustusõigusest ühisstruktuuridele.
Ministrite Nõukogu
Ministrite Nõukogus esindab igat
liikmesriiki üks minister. Seega on nõukogu 25-liikmeline. Oluline
roll EL-i valitsemises on täita Ministrite Nõukogu eesistuja
institutsioonil. Eesistuja koht kohustab eesistujariigi esindajaid
juhtima kõiki Ministrite Nõukogu istungeid. Eesistujariik vahetub
iga poole aasta tagant. Otsuseid võtab Ministrite Nõukogu vastu
hääletamise teel. Otsus loetakse vastuvõetuks, kui selle poolt on
antud vähemalt 258 häält, mis on antud nõukogu liikmete enamuse
poolt. Sellisel juhul on tegemist nn kvalifitseeritud
häälteenamusega. Juhul kui kaalul on mõne riigi elulised huvid,
peavad poolt hääletama kõik nõukogu liikmed. Kuna üheski
dokumendis pole määratletud, mida võib pidada eluliseks huviks,
saab iga riik blokeerida otsuse vastuvõtmise, nõudes ühehäälsuse
põhimõtete rakendamist. Ministrite Nõukogu otsused formuleeritakse
õigusaktidena, mille kohustuslikkuse aste on erinev. Kõige rangem on määrus, mis kuulub kogu mahus täitmisele kõigi liikmesriikide
poolt.
Euroopa Komisjon
Erinevalt Ministrite Nõukogust on
Euroopa Komisjon alaliselt tegutsev organ, mis asub Brüsselis.
Komisjon koosneb 25 liikmest ehk volinikust, kelle kandidatuurid
nimetatakse liikmesriikide valitsuste poolt ja kelle hääletab
ametisse europarlament. Volonik peab oma tegevuses lähtuma Euroopa
Liidu, mitte koduriigi huvidest. Iga volinik vastutab kindla
poliitikavaldkonna eest. Komisjoni juhib president. Kuna tegu on EL-i
täitevvõimuga, mis vastutab ühenduse tõhusa toimimise eest, siis
vajavad volinikud arvukat bürokraatiat. Komisjoni tähtsamateks
allüksusteks on 26 peadirektoraati, mida võib võrrelda
ministeeriumidega.
Euroopa Komisjon täidab mitmeid
ülesandeid.
- Teeb ettepanekuid ühenduse edasise arengu kohta, algatab seaduseelnõusid ning valmistab ette Ministrite Nõukogu ja Euroopa Ülemkogu istungid.
- Jälgib Ministrite Nõukogu otsuste täitmist liikmesriikide poolt. Olles avastanud rikkumise, võib komisjon liikmesriigilt nõuda trahvi või ka pöörduda Euroopa Kohtu poole.
- Seisab EL-i õigusnormide rakendamise eest.
- Esindab EL-i rahvusvahelistes organisatsioonides.
- Haldab EL-i eelarvet
Euroopa Parlament
Euroopa Parlament on liikmesriikide
valijaskonna esindusassamblee. Europarlament valitakse iga viie aasta
järel liikmesriikide kodanike poolt otsestel valimistel.
Saadikumandaadid jagatakse riikide vahel vastavalt nende rahvaarvule.
Parlamendis koonduvad saadikud mitte riikide, vaid
ideoloogiafraktsioonide kaupa.
Seadusandliku võimu jagunemine
Seadusandlik funktsioon on jagatud
Euroopa Parlamendi ja Ministrite Nõukogu vahel. Sõltuvalt
menetluses olevast probleemist võib parlament mängida mitmesuguseid
rolle.
- Otsuste vastuvõtmiseks on vajalik parlamendi nõusolek.
- Olemasolevate liidulepingute muutmise, uute algatamise või ratifitseerimise osas pole europarlamendil üldse sõnaõigust.
- Mitmetes valdkondades on nõutav Euroopa Parlamendi ja Ministrite Nõukogu koostöö.
- Mõnedes tundlikes küsimustes on nõutav nii Ministrite Nõukogu kui ka Euroopa Parlamendi toetus. Seda protseduuri nimetatakse kaasotsustamismenetluseks.
Euroopa Kohus
Igal EL-i kodanikul on õigus paluda kohtult abi, sundimaks oma riigi valitsust täitma juriidilisi
kohustusi, mis tulenevad EL-i seadusandlusest. Kui mõne liikmesriigi
seaduse ja EL-i õigusnormi vahel tekib vastuolu, tuleb muuta
liikmesriigi seadust. EL-i õigusakt on ülimuslik rahvusliku seaduse
suhtes.
14
50 punkti
Autor soovib selle materjali allalaadimise eest saada 50 punkti.
~ 14 lehte
Lehekülgede arv dokumendis
2010-04-11
Kuupäev, millal dokument üles laeti
112 laadimist
Kokku alla laetud
2 arvamust
Teiste kasutajate poolt lisatud kommentaarid
Gaidi Aasamäe
Õppematerjali autor
annaabi.ee 
Kõik kommentaarid