Riigi- ja haldusõigus Sügis 2009 N. ParrestHaldustegevusvormid Haldusakt . Määrus. Haldusleping . Toiming.HMS § 2 lg 1 sätestab
haldusmenetluse mõiste:
„(1)
Haldusmenetlus on haldusorgani (§ 8) tegevus määruse (§
88) või
haldusakti (§-d 51 ja 52) andmisel, toimingu (§ 106)
sooritamisel või
halduslepingu (§ 95) sõlmimisel.”
HMSi tuleb
kohaldada üksnes siis, kui
konkreetsel juhul on
haldusorgani tegevus kvalifitseeritav haldusakti, toimingu,
halduslepingu või määrusena. Kui ei, ei tule ka HMSi kohaldada.
Seepärast on oluline teada, mida need mõisted tähendavad.
I Haldusakt
Haldusakti mõiste on määratletud HMSi § 51 lõikes 1 järgmiselt:
„
Haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel
avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku
õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele
suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus,
käskkiri või muu
õigusakt .”
Haldusakt on üldine teoreetiline mõiste. See tähendab, et
dokumendi
käsitlemine haldusaktina ei sõltu dokumendi nimetusest
(nt ettekirjutus, otsus, korraldus või käskkiri), vaid sisust.
Isegi tavaline kiri võib teataval juhul osutuda haldusaktiks. Teiste
sõnadega, tuleb kontrollida, kas esinevad
kõik § 51 lõikest
1 tulenevad
tunnused:
dokumendi on andnud haldusorgan : mõiste tuleneb HMS §-st 8;
haldusorgan tegutseb avalik-õiguslikus suhtes haldusülesande täitmisega. Tuleta meelde esimest loengut: avaliku õiguse ja eraõiguse eristamine;
tegemist on üksikjuhtumiga, mida on võimalik määratleda ajaliselt ja ruumiliselt; adressaat on individualiseeritav (v.a üldkorralduse puhul; vt edaspidi). Üksikakti vastand on üldakt (määrus või seadus);
tegemist on reguleerimisega: haldusakti eesmärgiks on (lõplik) õiguste või kohustuste tekitamine, muutmine või lõpetamine, tuues kaasa õiguslikke tagajärgi. Reguleerimisena ei käsitata toiminguid (nt teatamine mingist faktist). Samuti ei ole haldusakt menetluse käigus tehtav otsustus , millega ei otsustata lõplikult isiku õiguste ja kohustuste üle (nn menetlustoiming , nt otsus alustada menetlust või teha ekspertiis);
haldusakt on suunatud väljapool haldusorganisatsiooni seisvale isikule. Haldusaktina ei käsitleta nt teenistusülesannete täitmise käigus ülemuse antud teenistusalaseid korraldusi;
haldusakt on ühepoolne (eristab halduslepingust).
NB! Iseseisev haldusakt on ka varasemat haldusakti muutev või
kehtetuks tunnistav otsus, samuti otsus keelduda taotluse
rahuldamisest (nt keeldutakse toetuse maksmisest või tegevusloa andmisest).
Haldusakti eriliigiks on üldkorraldus , mille mõiste annab
HMS § 51 lg 2:
„Üldkorraldus on haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste
alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku
seisundi muutmisele.”
Üldkorraldus on üldmõiste, nagu seda on ka haldusakt, ning
üldkorralduse tunnustega akt võib kanda ja praktikas ilmselt
kannabki hoopis teistsugust nime. Kuna üldkorraldus loetakse
haldusaktiks, siis olemuslikuks tunnuseks, mis eristab teda
üldaktist, on see, et ta reguleerib üksikjuhtumit.
Üldkorraldusi on kahte liiki:
isikutele suunatud üldkorraldus; seejuures peab isikute ring olema kindlaks määratav üldiste tunnuste alusel. Üldaktidest eristab üldkorraldust see, et reguleeritakse üksikjuhtumit; kõne alla võivad tulla ka muud lisakriteeriumid (nt kehtivus on ajaliselt piiratud jms). Nt volbriöö alkoholi müügikeeld;
asjaga seotud üldkorraldus, mille eesmärk on muuta asja avalik-õiguslikku seisundit . Asi või asjad peab olema määratletav individuaalsete tunnuste alusel (nt kinnistu – üldkorralduseks detailplaneering , konkreetne teos – üldkorralduseks otsus tunnistada teos pornograafilise sisuga teoseks, ehitis – üldkorralduseks otsus võtta ehitis muinsuskaitse alla). Seejuures tuleb silmas pidada, et asja õiguslik seisund võib olla omakorda aluseks isikute õigustele ja kohustustele ning seeläbi isikute reguleeritav tegevus peab seonduma konkreetse asjaga.
Praktikas kõige levinumad üldkorraldused on detailplaneeringud, vangla sisekorraeeskiri , liiklusmärgid.
II Määrus
HMS § 88: „Määrus on õigusakt, mille
haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks.”
Loe: A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat . Tartu 2004, lk
449-466.
III Haldusleping
HMS § 95: „Haldusleping on kokkulepe, mis
reguleerib haldusõigussuhteid. Halduslepingu võib sõlmida kas
üksikjuhtumi või piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks.”
Halduslepingute liikidest on olulisim haldusleping, millega üks
avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev isik (riik, KOV,
avalik-õiguslik juriidiline isik) volitab teist isikut (nt
eraõiguslikku juriidilist isikut) täitma haldusülesandeid. Sellest
rääkisime pikemalt eelmises loengus.
IV Toiming
Loe: A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu 2004, lk
467-483.
Haldusmenetlus
I Põhimõtted
Vt proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise jms kohta varasemalt
loengutes räägitud haldusõiguse põhimõtted.
1.1. Uurimisprintsiip (HMS §-d 6 ja 38)
§ 6. Uurimispõhimõte
Haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise
tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel .
§ 38. Tõendid
(1) Haldusorganil on õigus nõuda haldusmenetluse käigus
menetlusosalistelt ning muudelt isikutelt nende käsutuses olevate
tõendite ja andmete esitamist , mille alusel haldusorgan teeb
kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud.
(2) Tõendiks võib olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend , asitõend, paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi
arvamus.
(3) Menetlusosaline on kohustatud haldusorganile esitama ja teatavaks
tegema talle teada olevad menetluses tähtsust omavad asjaolud ja
tõendid. Selle kohustuse täitmata jätmisel võib haldusorgan soodustava haldusakti andmisel jätta taotluse läbi vaatamata.
- Uurimispõhimõte on omane nii haldusmenetlusele kui ka halduskohtumenetlusele (räägime hiljem ka loengus).
- Uurimisprintsiibi eesmärgiks on lahendada küsimus õigesti – koguda kõik asjas tähtsust omada võivad tõendid, sh nii isiku kasuks kui kahjuks.
- Omab tähendust nii menetlusosalise, haldusorgani kui ka kohtu aspektist .
- Kui puudub eriregulatsioon, määrab tõendite kogumise ulatuse ja vajalike tõendite liigid haldusorgan vormivabaduse põhimõttest lähtudes.
- Kui puudub eriregulatsioon on kasutatavad kõik tõendite liigid, sh on kõigil tõendite liikidel eelduslikult võrdne jõud. Tõendite liikide mõistete definitsioone vt TsMS -st.
- Tõendamiskoormis erineb isiku jaoks koormavate ja soodustavate (nn menetlusosalise osalemis- ehk kaasaaitamiskohustus) menetluste puhul.
- Kui isik rikub oma kohustusi tõendite esitamisel, väheneb haldusorgani tõendamiskohustus.
1.2. Vormivabadus, eesmärgipärasus , lihtsus, kiirus (HMS § 5)
§ 5. Vormivabadus ja eesmärgipärasus
(1) Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab
haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei
ole sätestatud teisiti.
(2) Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt,
samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid
kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.
II Menetlusosalised
Loe huvi korral: A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu
2004, lk 61-77.
§ 11. Menetlusosalised
(1) Haldusmenetluses on menetlusosalised:
1) haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev või
halduslepingu sõlmimiseks ettepaneku teinud isik ( taotleja );
2) isik, kellele haldusakt või toiming on suunatud või kellele
haldusorgan on teinud ettepaneku halduslepingu sõlmimiseks
(adressaat);
3) isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või
toiming võib puudutada (kolmas isik);
4) haldusorgan, kes peab
seaduse või määruse kohaselt esitama menetlevale haldusorganile
arvamuse või kooskõlastuse õigusakti andmiseks või toimingu
sooritamiseks.
(2) Haldusorgan võib menetlusosalisena kaasata muid isikuid ja
organeid, kelle huve haldusakt, haldusleping või toiming võib
puudutada.
§ 12. Õigus- ja teovõime haldusmenetluses
(1) Haldusmenetluses kohaldatakse õigus- ja teovõimele
tsiviilseadustiku üldosa seaduse sätteid.
(2) Alaealine ja muu piiratud teovõimega isik ei või
haldusmenetluses iseseisvalt menetlustoiminguid teha, kui seadusega
ei ole ette nähtud teisiti. Seadusjärgse esinduse haldusmenetluses
tagab haldusorgan.
§ 13. Esindus ja volitus haldusmenetluses
(1) Menetlusosalisel on õigus kasutada haldusmenetluses esindajat.
Esindaja võib esindada menetlusosalist kõigis menetlustoimingutes,
mida seadusest tulenevalt ei pea menetlusosaline tegema isiklikult.
(2) Esindusõigus antakse haldusmenetluses kirjaliku volitusega.
(3) Haldusmenetluses kohaldatakse esindusele tsiviilseadustiku üldosa
seaduse sätteid.
Eristatakse kohustuslikke menetlusosalisi (§ 11 lg 1) –
taotleja, adressaat, kolmas isik ja arvamust või kooskõlastust
andev haldusorgan – ning kaasatavaid (reeglina) mittekohustuslikke
menetlusosalisi (isikuid, organeid) (§ 11 lg 2). Kohustuslikud
menetlusosalised on automaatselt menetlusosalised.
Taotleja võib ka puududa – haldusorgani enese initsiatiivil
algatatud menetluste puhul, nt riikliku järelevalve menetlus.
Taotleja ja adressaat võivad (ei pruugi) kokku langeda – nt isik
taotleb toetuse maksmist ja samal ajal on ka toetuse saajaks.
Adressaat on enamasti konkreetne isik või isikud, üldkorralduse
puhul on adressaadid aga määratletud üldiste tunnuste alusel.
Kolmandate isikute, kelle õigusi menetlustulemus võib puudutada
(vrd lg 2 „kelle huve […] võib puudutada”), kaasamine on
äärmiselt oluline. RKHK 3-3-1-56-02, p 9: „[…] tulenevalt inimväärikuse , õigusriigi, efektiivse õiguskaitse ning hea
halduse põhimõtetest tuleb haldusmenetlusse kaasata iga isik, kelle
puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha,
et haldusakt võib piirata tema õigusi. Neid põhiseaduslikke
põhimõtteid rakendades tagatakse asutuse parem informeeritus,
sunnitakse asutust otsustamisel arvestama isiku huvidega ja
tõstetakse haldusotsuste sisulist kvaliteeti. Puudutatud isiku
ärakuulamisel on ka iseseisev protseduuriline väärtus, sest
tagaselja otsuseid tegev asutus käsitab isikut kui vaid menetluse
objekti ja mitte kui õigusvõimelist kodanikku.”
Probleemne on, kuidas teha kindlaks, kelle „õigusi” (s.t tegu ei
ole n-ö suvalise igaühega) menetlustulemus „võib” (s.t ei pea
olema tõestatud – hüpoteetiline ) puudutada. Kaitstavate õiguste
ja vabaduste all peetakse silmas „[…] isiku subjektiivseid
avalikke õigusi: põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest , muudest
õigustloovatest aktidest, samuti haldusaktidest ja halduslepingutest
tulenevaid õigusi. Haldusakt piirab subjektiivset õigust, kui
haldusakt keelab või välistab õiguse kasutamise osaliselt või
täielikult, seab õiguse kasutamisele täiendavaid tingimusi või
raskendab oluliselt õiguse kasutamist.”1
Õiguste piiramiseks peab olema norm, mis isiku õigust kaitseb ning
puudutamine või tuleneda nt geograafilisest lähedusest (nt
ehitusloa puhul naabrid ), tegevusvaldkonnast (nt konkureeriv
ettevõte) vms.
Keskkonnaõiguses
tuleb arvestada ka nn Århusi konventsiooniga (Keskkonnainfo
kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamiseks üldsuse osalemise
ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon ), mis annab
keskkonnaorganisatsioonidele mitmeid õiguseid.2
Tunnistaja (§ 39)
Ekspert (§ 39)
Tõlk (§ 21)
Menetlust läbiviiv haldusorgan (NB! § 10)
III Menetluse alustamine
§ 35. Menetluse algus
(1) Haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks
algab:
1) taotluse esitamisega haldusorganile;
2) haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses
menetlusosalise teavitamisega menetlusest;
3) haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses
menetlusosalise suhtes esimese menetlustoimingu sooritamisega.
(2) Haldusorgan teatab menetlusosalistele haldusakti andmiseks või
toimingu sooritamiseks taotluse esitamisest.
(3) Haldusmenetlus halduslepingu sõlmimiseks algab halduslepingu
sõlmimise ettepaneku tegemisega.
(4) Menetlustähtaja arvutamine taotluse esitamisega algavas
haldusmenetluses toimub saabunud dokumendi registreerimise hetkest
alates.
Seega menetluse alustamiseks on 2 võimalust:
taotluse esitamine: tuleb välja selgitada teised menetlusosalised (§ 11) ning neid teavitada menetluse algatamisest;
haldusorgani enese initsiatiiv:
3.1. Menetlustähtaeg
Menetlustähtaeg hakkab erireeglite puudumisel kulgema taotluse registreerimisest (HMS § 35 lg 4), v.a:
võõrkeelne taotlus : kui nõutakse tõlget, hakkab tähtaeg kulgema tõlke saabumisele järgnevast päevast; tõlget tuleb nõuda koheselt (HMS § 33 lg 4, keeleseaduse § 8);
puudulik taotlus: isikule taotluse puuduste kõrvaldamiseks tähtaja määramisel menetlustähtaeg peatub (HMS § 15);
esitatud ebapädevale haldusorganile (HMS § 15 lg 4);
põhjendamatu viivitus taotluse registreerimisel.
Tähtaja arvestamine : tähtaeg algab järgmisel päeval pärast
selle kalendripäeva või sündmuse saabumist, millega määrati
kindlaks tähtaja algus. Päevadega määratud tähtaeg lõpeb
tähtaja viimasel päeval, v.a juhul, kui see on vaba päev. Sellisel
juhul lõpeb tähtaeg esimesel tähtpäevale järgneval tööpäeval.
(HMS § 33 lõiked 2 ja 3).
Haldusorgani enda määratud menetlustähtajad: neid võib
haldusorgan pikendada – nii omal algatusel kui ka
menetlusosalise taotlusel (HMS § 33 lg 5).
Seadustest ja määrustest tulenevad menetlustähtajad
menetlusosalistele: neid võib haldusorgan ennistada – nii
omal algatusel kui ka menetlusosalise taotlusel, kuid seda vaid
juhul, kui:
menetlustähtaeg on mööda lastud mõjuval põhjusel ;
menetlustähtaja ennistamise põhjendatud taotlus on esitatud kahe nädala jooksul pärast menetlustoimingu sooritamist takistava asjaolu äralangemist;
seadus ei keela menetlustähtaega ennistada.
esialgsest menetlustoimingu teostamiseks ettenähtud tähtpäevast ei ole möödunud rohkem kui üks aasta.
Menetlustähtaja ennistamise üle otsustab menetlustoimingut
läbiviiva haldusorgani juht või tema poolt volitatud isik.
Mõistliku aja põhimõte:
HMS § 5 lg 4: Menetlustoimingud viiakse läbi
viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses
sätestatud tähtaja jooksul.
3.2. Puudulik taotlus
HMS § 15 lg 1: vastu tuleb võtta kõik taotlused, sh puudustega
taotlused.
Puuduste korral edastada isikule teade, mille vormi (kirjalik,
suuline) valib ametnik reeglina ise. Teates tuleb:
selgitada puuduste olemust ja mida isik peaks tegema nende kõrvaldamiseks;
määrata mõistlik tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks;
selgitada, et kui puuduseid ei kõrvaldata määratud tähtajaks, jäetakse taotlus läbi vaatamata.
IV Menetlusõigused
Menetlusosaliste õigusi võib välja tuua ja liigitada väga
erinevatel alustel. Järgnevalt põhilisemad:
HMS § 36: õigus saada teavet = haldusorgani selgituskohustus
HMS § 37: õigus tutvuda dokumentide ja toimikuga = haldusorgani
kohustus koguda dokumente, pidada toimikut ja tutvustada seda isikule
HMS § 40: õigus esitada oma arvamus ja vastuväited = haldusorgani
ärakuulamiskohustus
Loe: K. Merusk . Menetlusosaliste õigused haldusmenetluse seaduses. – Juridica nr 8, 2001, lk 519-528.
Kõigi menetlusõiguste puhul pööra tähelepanu:
- kes on õigustatud subjekt ;
- mis on õiguse sisu;
- millised erandid on õigusest.
4.1. Selgituskohustus
§ 36. Haldusorgani selgitamiskohustus
(1) Haldusorgan selgitab menetlusosalisele või taotluse esitamist
kaaluvale isikule nende soovil:
1) millised õigused ja kohustused
on menetlusosalisel haldusmenetluses;
2) millise tähtaja jooksul haldusmenetlus eeldatavasti läbi viiakse
ja millised on võimalused haldusmenetluse kiirendamiseks;
3) millised taotlused, tõendid ja muud dokumendid tuleb
haldusmenetluses esitada;
4) milliseid menetlustoiminguid peavad menetlusosalised sooritama .
(2) Kui taotletava haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks
on vajalik eelnevalt mõne muu haldusakti andmine, selgitab
haldusorgan viivitamatult vajaliku haldusakti taotlemise ja taotluse
läbivaatamise korda ning muu haldusakti andmise tingimusi.
4.2. Toimikuga tutvumine
§ 37. Dokumentidega tutvumine
(1) Igaühel on õigus igas menetlusstaadiumis tutvuda haldusorganis
säilitatavate asjas tähtsust omavate dokumentide ja toimikuga, kui
see on olemas.
(2) Haldusorgan keelab toimiku, dokumendi või selle osaga tutvumise ,
kui selles sisalduvate andmete avaldamine on seadusega või selle
alusel keelatud.
(3) Toimikuga ja dokumentidega tutvumine toimub üldjuhul
haldusorgani tööruumides ametiisiku juuresolekul. Haldusorgan võib
teha sellest korrast erandeid .
(4) Dokumentidest väljavõtete või koopiate tegemine ning kulude hüvitamine toimub avaliku teabe seaduses (RT I 2000, 92, 597)
sätestatud korras.
Säte näeb ette „igaühe” õiguse. Probleem: milline on HMS §
37 suhe avaliku teabe seadusesse (AvTS), mis näeb ka ette igaühe
õiguse juurdepääsule avalikule teabele.3
4.3. Ärakuulamisõigus
Isiku ärakuulamine on heale haldustavale ja õiglase haldusmenetluse
põhimõtetele tuginev haldusorgani kohustus. Sellest kohustusest
võib haldusorgan vabaneda vaid seaduses sätestatud aluste olemasolul . Ärakuulamata jätmine on oluline isiku menetlusõiguste
ja inimväärikuse rikkumine , mis toob kaasa haldusakti
õigusvastasuse.
§ 40. Menetlusosalise arvamuse ja vastuväidete ärakuulamine
(1) Enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele
võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja
kohta oma arvamus ja vastuväited.
(2) Enne menetlusosalise suhtes sellise toimingu sooritamist, mis
võib kahjustada tema õigusi, peab haldusorgan andma talle võimaluse
arvamuse ja vastuväidete esitamiseks .
(3) Haldusmenetluse võib läbi viia menetlusosalise arvamust ja
vastuväiteid ära kuulamata, kui:
1) viivitusest tuleneva kahju
ärahoidmiseks või avalike huvide kaitseks on vaja viivitamatult
tegutseda;
2) menetlusosalise poolt taotluses või seletuses
esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ning puudub vajadus
lisaandmete saamiseks;
3) asja ei otsustata selle menetlusosalise kahjuks;
4) arvamuse või vastuväidete esitamise võimaldamisega kaasnev
haldusaktist või toimingust teavitamine ei võimalda saavutada
haldusakti või toimingu eesmärki;
5) menetlusosaline ei ole teada või kui sooritatav toiming puudutab määratlemata hulka isikuid ja nende kindlakstegemine ei ole
mõistliku aja jooksul võimalik;
6) haldusakt antakse üldkorraldusena või menetlusosaliste arv on
suurem kui 50;
7) muudel seaduses sätestatud juhtudel.
§ 45. Asja arutamine istungil
(1) Haldusmenetluse asja arutatakse istungil:
1) menetlusosaliste vastanduvate huvide korral, kui see ei põhjusta
menetluse ülemäärast venimist;
2) seaduse või määrusega ettenähtud juhtudel;
3) juhtudel, kui see on haldusorgani otsusel vajalik asja kiireks ja
õigeks lahendamiseks.
(2) Istungi viib haldusorgan läbi võimalikult kiiresti ja lihtsalt,
tagades sealjuures menetlusosaliste õigused.
(3) Istungil võivad peale haldusorgani esindajate ja
menetlusosaliste viibida ka haldusorgani üle järelevalvet teostava
haldusorgani esindajad. Haldusorgan võib lubada istungist osa võtta
ka muudel isikutel, kui sellele ei ole vastu ükski menetlusosaline.
(4) Istungi juhataja võib istungilt kõrvaldada isiku, kes ei allu
istungi juhataja poolt kindlaksmääratud istungi läbiviimise
korrale.
(5) Istung protokollitakse.
V Menetluse lõppemine
§ 43. Menetluse lõppemine
(1) Haldusakti andmise menetlus lõpeb:
1) haldusakti teatavakstegemisega;
2) taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega;
3) haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega;
4) haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt
on seotud adressaadi isikuga .
(2) Kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse
selle kohta haldusakt. Kui haldusorgani initsiatiivil algatatud
haldusmenetluses otsustatakse jätta haldusakt andmata, teavitatakse
sellest adressaati ja haldusmenetlus lõpeb.
(3) Halduslepingu sõlmimise menetlus lõpeb:
1) halduslepingu sõlmimisega;
2) kokkuleppega või ühe poole otsusega jätta haldusleping
sõlmimata;
3) halduslepingu poole surma või lõppemise korral.
(4) Toimingu menetlus lõpeb:
1) toimingu sooritamisega;
2) põhjendatud otsusega toimingut mitte sooritada ;
3) taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega;
4) haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega;
5) toimingu adressaadi surma või lõppemise korral, kui toiming on
seotud adressaadi isikuga.
Haldusakti adressaat sureb või lõpeb (adressaadiga seotuse korral)
Taotlus jäetakse läbivaatamata
§ 14 lg 6: kaks alust + § 15 lg 2
Haldusakti puhul
Haldusakt tehakse teatavaks
§ 61:HA kehtivus, § 25 jj, § 43 lg 2!!!
Taotleja võtab taotluse tagasi
§ 14 lg 8: taotluse võib alati tagasi võtta
Sõlmitakse haldusleping
Haldusleping jäetakse sõlmimata kokkuleppel või ühe poole otsusega
Halduslepingu puhul
Halduslepingu pool sureb või lõpeb
Toiming sooritatakse
Põhjendatud otsus toimingut mitte sooritada
Toimingu puhul
Taotleja võtab taotluse tagasi
Taotlus jäetakse läbivaatamata
Haldusakti vormistamine
I Vorm
Kuigi haldusmenetlust läbivaks põhimõtteks on vormivabaduse
printsiip (vt HMS § 5), siis haldusaktide vormistamise suhtes see ei
kehti. See on vajalik eelkõige isikute õiguste kaitseks ning
võimalike vaidluste vältimiseks. Isikul, kellele haldusakt on
suunatud, peab olema võimalus üheselt aru saada, millised on tema
haldusaktist tulenevad õigused (nt kui suures ulatuses tema taotlus
toetuse saamiseks rahuldati) ja millised tema kohustused (nt
milliseid toiminguid peab ettevõtja sooritama, et tagada oma
tegevuse kooskõla tarbijakitsenõuetega). Samuti peab isik teadlik
olema sellest, miks üldse selline otsustus tema suhtes tehti.
Haldusaktist tulenevate otsustuste ja selle põhjendustega
mittenõustumisel annab see talle võimaluse esitada vaie või
pöörduda kohtu poole.
HMS § 55 lg 2 sätestab:
„Haldusakt antakse kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega
ei ole sätestatud teisiti. Haldusakti võib anda muus vormis
edasilükkamatu korralduse tegemiseks. Isiku taotlusel, kellel on
selleks põhjendatud huvi, tuleb muus vormis antud haldusakt
tagantjärele viivituseta kirjalikult vormistada ”.
Seega on haldusakti vormistamisel reegliks kirjalikkus.
Sellest on kaks erandit :
kui seadus või määrus näeb otseselt ette mingi muu vormi;
kui on vajalik anda edasilükkamatu korraldus.
Kuid ka neil kahel erandjuhul on isikul õigus nõuda, et haldusakt
vormistatakse tagantjärele kirjalikus vormis.
II Haldusakti kohustuslikud elemendid
Haldusaktide puhul võib eristada järgmisi osasid:
põhjendus,
resolutiivosa ehk haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa,
vaidlustamisviide ,
muud haldusakti kohustuslikud andmed.
Nimetatud osade eristamine on vajalik tulenevalt asjaolust, et neil
on erinev õiguslik tähendus. Näiteks sätestab HMS § 60 lg 2, et
resolutiivosa on kohustuslik igaühele, sealhulgas ka haldus- ja
riigiorganitele; muudel osadel, sh põhjenduses tuvastatud asjaoludel
on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud
juhtudel.
Erinevate osade eristamist on vaja teada ka haldusaktide vormistamise
ja teatavakstegemise juures. Näiteks võimaldab HMS § 56 lg 1
esitada põhjenduse mitte üksnes haldusaktis, vaid ka muus
menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud . Kohtupraktikas on siiski välja kujunenud järgmised
seisukohad, millal taoline viitamine on lubatav:
- motivatsioon oleks ebaproportsionaalselt mahukas;
- põhimotiivid tuleb esitada kokkuvõtlikult haldusaktis;
- viide dokumendile peab olema konkreetne ja arusaadav;
- viidatud dokument peab olema õiguslikult ja faktiliselt ligipääsetav.
Samuti ei pea haldusakti avalikul teatavakstegemisel avaldama
motivatsiooni, kuid kindlasti on vaja ära tuua resolutiivosa (HMS §
62 lg 2).
2.1. Põhjendamine
Haldusakti põhjendamise kohustus teenib kolme eesmärki. Isiku
seisukohalt on motiveerimine vajalik selleks, et haldusakti adressaat
saaks aru, miks ja millisel õiguslikul alusel akt anti. Haldusakti
resolutiivosas ning põhjendustes tooduga mittenõustumisel avab see
talle võimaluse esitada oma õiguste kaitseks vaie või pöörduda
kaebusega kohtu poole. Haldusorgani jaoks tagab põhjendamise
kohustuse täitmine enesekontrolli , et ollakse jõutud õigele
otsusele. Kolmandaks võimaldab põhjendamine halduskohtul (eriti kui
on tegu diskretsiooniotsusega) teostada efektiivset haldusakti
järelkontrolli („põhjendus peab kohut veenma”, „põhjenduste
hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt
kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse
jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti”).
HMS § 56 lg 1 esimene lause näeb ette juhud , mis puhul peab
haldusakt olema alati kirjalikult põhjendatud:
kui tegu on kirjaliku haldusaktiga;
kui keeldutakse soodustava haldusakti andmisest (sõltumata haldusakti vormist ).
HMS § 56 lg 4 toob ühe erandi, millal faktilist alust ei pea tooma - kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku
õigusi ega vabadusi ei piirata. Eriseadustest võivad ka tulla
alused, millal ei tule põhjendada.
Põhjenduses eristatakse kahte osa:
haldusakti andmise õiguslik alus ehk viide konkreetsele õigusakti normile, mis võimaldab vastavat otsustust teha. Viide normile tuleb esitada paragrahvi lõike ja punkti täpsusega. Õiguslik põhjendus peab olema asjakohane , täpne, õige ja piisav.
Õigusaktile viitamisel tuleb ära tuua õigusakti andmed, mis
võimaldavad selle identifitseerimist (nt määruste puhul õigusakti
andja, andmise aeg ja/või nimetus vms).
haldusakti andmise faktiline alus ehk kirjeldus tegeliku elu asjaoludest, mis tingisid haldusakti andmise. Eluliste asjaolude väljatoomisel tuleb kirjeldada n-ö seda, mis tegelikult juhtus. Tuleb esitada lühidalt, kuid seejuures piisava põhjalikkusega need asjaolud, mida haldusorgan pidas otsustuse tegemisel tähtsaks ning mis tema arvates tingisid just sellise, otsuse tegija arvates ainuvõimaliku lahendi.
Kui tegu on kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktiga, siis tuleb
põhjenduses märkida ka kaalutlused, millest haldusorgan on
haldusakti andmisel lähtunud (§ 56 lg 3). Seejuures peaksid
kaalutlused olema välja toodud sõltumata sellest, kas tegu on
soodustava või koormava haldusaktiga, sest soodustuste andmiseks
kasutatavad materiaalsed vahendid on alati piiratud ja motivatsiooni
toomine peaks tagama võrdse kohtlemise realiseerumise.
Põhjendus peaks olema eesmärgipärane, loogiline, lihtne,
arusaadav. Vältida tuleks kantseliiti ja erialatermineid. Kui õigusnorm kasutab määratlemata õigusmõisteid, tuleb need
sisustada. Kui õigusnormis on jäetud kaalutlusõigus , on
motiveerimisel lisatähtsus.
2.2. Resolutiivosa
Haldusmenetluse seaduse § 55 lõige 1 sätestab:
„Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav.“
Haldusakt on üldakti konkretiseerija ehk n-ö vahepealseks etapiks
õigustloova akti ja isiku vahel. Kui üldaktides väljendab riik oma
seisukohta abstraktselt, siis üksikaktiga teeb riik seda konkreetses
küsimuses. Ehk teiste sõnadega peab haldusakti koostav ametnik
suutma olla üldakti tõlgendajaks ja selle sisu edasiandjaks.
Isikule peab olema üheselt arusaadav, mida riik tema suhtes on
otsustanud ning millised õigused ja kohustused sellest temale
tulenevad.
2.3. Vaidlustamisviide
Selgitamiskohustusega omab haldusakti vorminõuetest tihedaid
kokkupuutepunkte lisaks põhjendamiskohustusele ka HMS § 57 lõikes
1 toodud nõue:
„Haldusaktis peab olema viide haldusakti vaidlustamise võimaluste,
koha, tähtaja ja korra kohta.“
Vaidlustamisviite eesmärgiks on tagada isikutele, kelle õigusi
haldusakt võib puudutada, teadmine selle kohta, millised on
võimalused oma õiguste kaitseks ning mida ja millise tähtaja
jooksul sellise õiguse kasutamiseks on vaja teha. Vaidlustamisviite
olemasolu või puudumine haldusaktis ei mõjuta siiski haldusakti
õiguspärasust või kehtivust. Viite esitamata jätmise ainsaks
võimalikuks tagajärjeks on vaideorgani või kohtu poolt
vaidlustamistähtaja võimalik ennistamine , kuid sedagi ainult
tingimusel, et kohus on arvamusel, et isiku poolt kaebetähtaja
rikkumine oli tõepoolest tingitud teadmatusest oma õiguste
kaitsmise võimalustest. Vaidlustamisviite olemasolul ei saa isik
omakorda toetuda väitele, et ta polnud vaidlustamise korrast teadlik
ning nõuda seetõttu kaebetähtaja ennistamist.
Võimalik vaidlustamisviite näide:
„Käesolevat … haldusakti nimetus on võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest, esitades kaebuse Tallinna/Tartu Halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras või vaide … vaiet lahendava organi nimetus haldusmenetluse seaduses sätestatud korras.”
2.4. Muud haldusakti kohustuslikud andmed
Lisaks eelpool toodud kolmele haldusakti osale (motivatsioon,
resolutiivosa, vaidlustamisviide) peavad HMS § 55 lg 4 kohaselt
kirjalikust haldusaktist nähtuma järgmised andmed:
haldusakti andnud haldusorgan;
haldusorgani juhi või tema poolt volitatud isiku nimi ja allkiri ;
haldusakti andmise aeg (seda tuleb eristada haldusakti teatavakstegemise ajast);
muud õigusaktiga ette nähtud andmeid.
Muude andmetena tulevad näiteks ettekirjutuste puhul kõne alla
eelkõige asendustäitmist ja sunniraha puudutav (hoiatus ja selle
kohustuslikud andmed AtSS § 7).
Näiteks kui on tegu nn seotud hoiatusega, s.t hoiatus
asendustäitmise või sunniraha kohaldamise võimaluse kohta sisaldub
haldusaktis endas, võib haldusaktis olla sätestatud:
„Käesoleva ettekirjutuse
täitmata jätmise korral rakendatakse … [adressaat] suhtes
sunnivahendeid järgmiselt:
12. detsembriks 2006 täitamata
jätmise korral sunniraha 9000 EEK;
20. detsembriks 2006 täitmata
jätmise korral asendustäitmist, mille eeldatavad kulud on 15 600
EEK.“
Haldusakti õiguspärasus
I Õiguspärasuse mõiste
Haldusakti puhul tuleks eristada kahte mõistet: õiguspärasus (HMS
4. peatüki 2. jagu), mis viitab haldusakti kvaliteedile, ning
kehtivus (HMS 4. peatüki 3. jagu), mis hõlmab akti jõustumise ja
kehtimise ning kehtivuse lõpetamise asjaolud (haldusakti „eluiga”).
Minetused kvaliteedis võivad kaasa tuua tagajärgi haldusakti
kehtivusele, kuid need ei ole rangelt seotud. Kehtida saab ka
õigusvastane haldusakt, kuni haldusorgan ei ole seda kehtetuks
tunnistanud või kohus tühistanud.
Õiguspärasest haldusaktist saab rääkida vaid juhul, kui akt on
kooskõlas teatud nõuetega (HMS § 54):
- haldusakti on andnud pädev haldusorgan (vt HMS §-d 8 ja 9);
- haldusakt on antud selle andmise ajal kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Haldusakti õiguspärasust hinnates lähtutakse akti ANDMISE aja õiguslikust ja faktilisest olukorrast, mitte sellest, mis kehtis taotluse esitamise ajal või mis kehtib haldusakti õiguspärasuse hindamise hetkel; vt ka §-de 65 ja 66 sõnastust “Haldusakt, mis andmise ajal oli …”. Kui menetluse kestel muutuvad normid, tuleks esmalt vaadata, kas rakendussätted sisaldavad reegleid, kuidas toimida juba menetluses olevate taotlustega, kui ei, siis:
kui vastasel korral rikutaks isikute õiguspärast ootust, tuleb otsust tehes siiski lähtuda taotluse esitamise, mitte haldusakti andmise ajal kehtivast õigusest;
menetlusnormide muutumisel tuleb lähtuda menetluse alguses kehtinud normidest (HMS § 5 lg 5);
pädevuse muutumine – vt HMS § 9 lg 3;
- haldusakt on proportsionaalne (HMS § 3 lg 2);
- haldusakt on kaalutlusvigadeta (HMS § 4);
- haldusakt järgib vorminõudeid (HMS §-d 55–57).
Eeltoodud õiguspärasuse nõuded jagatakse reeglina kaheks suuremaks grupiks: haldusakti formaalse ja materiaalse õiguspärasuse nõuded.
Materiaalne õiguspärasus:
haldusakti andmise õiguslik alus ( seaduslikkuse printsiip – PS § 3);
kooskõla kõrgema astme õigusega (sh määruste, seadustega), eriti põhiõiguste ja õiguse üldpõhimõtetega (õiguspärane ootus, õiguskindlus, võrdse kohtlemise põhimõte);
proportsionaalsuse põhimõttele vastavus (HMS § 3 lg 2);
kaalutlusõiguse olemasolu korral kaalutlusvigade puudumine (HMS § 4).
Formaalne õiguspärasus eeldab, et haldusorgan
tegutseb pädevuse raames (HMS §-d 8 ja 9);
peab kinni ettenähtud menetlusest (HMS § 35 jj), sh haldusakti nõuetekohaselt teatavaks teinud (HMS § 62);
järgib vorminõudeid (HMS § 55), sh on haldusakti põhjendanud (HMS § 56) ja sisuliselt selgelt määratlenud.
II Võimalikud tagajärjed puudujääkide puhul õiguspärasuses
Erinevatele nõuetele on omistatud erinev kaal ja tähendus. Kui
teatud juhtudel võib mõningatele apsudele vaadata „läbi sõrmede“
ning need ei mõjuta veaga haldusakti kehtivust, siis teatud
eksimused on väga rangelt sanktsioneeritud. See tähendab, et
sisuliselt võib eristada kolme võimalikku tagajärge:
haldusakt on tühine,
haldusakt on kehtetuks tunnistatav (sellest räägime hiljem eraldi pikemalt),
haldusakt jääb vaatamata rikkumisele kehtima.
2.1. Rangelt sanktsioneeritud rikkumised
(tühisus)
Tühise haldusaktiga on tegu juhul, kui ta sisaldab nii suuri ja
ilmseid õiguslikke vigu ja puudusi, et ta ei saa kaasa tuua mingeid
õiguslikke tagajärgi. Füüsilises mõttes ta küll eksisteerib ja
võib olla adressaadile ka teatavaks tehtud, kuid kehtivust ei ole ta
kunagi omandanud . Nii sätestab ka HMS § 63 lg 1, et tühine
haldusakt on kehtetu algusest peale.
Juhud, mil haldusakt on tühine, on sätestatud HMS § 63 lg 2:
sellest ei selgu haldusakti andnud haldusorgan;
sellest ei selgu haldusakti adressaat;
seda ei ole andnud pädev haldusorgan;
see kohustab toime panema õigusrikkumise;
sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita.
Riigikohus on oma praktikas lisanud nn ilmselguse kriteeriumi, s.t
tühisuse aluse olemasolu peab olema ilmselge.
Haldusakti andnud organ võib igal ajal tühisuse kindlaks teha ja
isik, kellel on selleks põhjendatud huvi, võib seda igal ajal nõuda
nii haldusorganilt kui ka kohtult (HMS § 63 lg 4) – tegu on
liigilt tuvastamisnõude või -kaebusega (HKMS § 6 lg 3 p 3:
kaebusega võib taotleda avalik-õigusliku suhte olemasolu või
puudumise kindlaks tegemist). Tuvastuskaebust saab esitada
tähtajatult.
2.2. Formaalsed rikkumised, mille võib
jätta tähelepanuta (HMS § 58)
Menetlus- ja vorminõuete eesmärk on eelkõige tagada
materiaalõiguse õige kohaldamine ehk sisuliselt õige haldusakti
andmine. Kui küsimus otsustati sisuliselt õigesti, st haldusakt
vastab materiaalse õiguspärasuse nõuetele, kuid esineb formaalseid
puuduseid, siis tekib küsimus, kas haldusakt tuleks igal juhul
tunnistada kehtetuks. HMS § 58 sätestab
selliste juhtude kohta järgmist:
„Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei
saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti
menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui
eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.“
Kui sisuliselt õige, kuid menetlus- või vormiveaga haldusakt tuleks
igal juhul kehtetuks tunnistada, oleks see menetluse ökonoomia
seisukohalt ebaõige, sest võib esineda juhtumeid, kus pärast
kehtetuks tunnistamist tuleks sama sisuga haldusakt uuesti anda. Kuna
haldusmenetlus tuleks uuel otsustamisel uuesti algusest peale läbi
viia, siis tooks see kindlasti kaasa olulisi viivitusi, kuigi
lõpptulemus sellest ei muutuks.
Eeldused:
rikutud on menetlus- või vorminõudeid, st (NB!) säte ei laiene materiaalsele õiguspärasusele ja välise pädevuse rikkumisele;
rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist, s.t tuleb hinnata, kas kõikide õigusaktist tulenevate nõuete järgimisel oleks otsuse sisu olnud teistsugune (sageli keeruline hinnata).
Tagajärg: HMS § 58 sätestab, et „kehtetuks tunnistamist ei saa
nõuda“. Seega on norm suunatud haldusorganitele, kellele on
esitatud kehtetuks tunnistamise taotlus (HMS § 64 jj), vaideid
lahendavatele haldusorganitele (HMS § 71 jj) ning kohtule (HKMS).
Neil on õigus jätta taotlus/vaie/kaebus rahuldamata.
2.3. Ilmse ebatäpsuse parandamine (HMS § 59)
Haldusaktide andmisel võib haldusaktide sõnastamisel ja
vormistamisel kirjutatavas tekstis esineda kas kiirustamisest või
lihtsalt „käevääratusest“ tulenevaid kirja-, arvutamis- ja
muid taolisi vigu. Seejuures võib olla selge, et tegu on tõepoolest
üksnes tähelepanematusest tuleneva veaga ning et see ei mõjuta
haldusakti sisu. Pärast haldusakti teatavakstegemist isikutele ei
või haldusorgan selles enam suvaliselt muudatusi teha. Muutmisel
tuleb järgida keerukat menetlust – HMS §-d 64 jj. Vältimaks taolist komplitseeritud menetluse läbiviimise nõuet, näeb HMS §
59 paranduste tegemiseks ette n-ö lihtsustatud korra:
„Haldusorgan parandab seadusega haldusakti muutmiseks ettenähtud
menetluskorda järgimata haldusaktis kirjavea ja muu ilmse
ebatäpsuse, mis ei mõjuta haldusakti sisu. Haldusorgan teeb
haldusakti parandamise teatavaks haldusakti adressaadile.“
Haldusakti saab lihtsustatud korras muuta ehk parandada üksnes
juhtudel, kui viga:
saab lugeda ilmselgeks ebatäpsuseks (kirjaviga, lihtne arvutusviga) ja
viga ei mõjuta haldusakti sisu.
„Ilmselge ebatäpsuse“ nõue viitab piltlikult sellele, et
mõistlikult käituv inimene (tavaline inimene), kellele haldusakt on
suunatud või kelle õigusi haldusakt puudutab, võib kohe pärast
haldusaktiga tutvumist öelda, et selles on mingi nn näpuviga. Teise
eeltingimuse olemasolu hindamine sõltub konkreetsetest asjaoludest.
See, mis ühel juhul võib mitte mõjutada haldusakti sisu, võib
teisel juhul omada olulist õiguslikku tähendust.
Ka arvutusvigade puhul võib nende lugemine „ilmselgeks
ebatäpsuseks, mis ei mõjuta haldusakti sisu“, olla teatud
juhtudel kerge otsustada. Samas võib teatud juhtudel ka väikse
summaga eksimisel olla isiku jaoks suur tähendus, eriti kui
parandamine seisneks isiku jaoks koormavama otsustuse tegemises.
Parandamiseks on olemas eri mooduseid, nt:
1. olemasolevas haldusaktis tõmmatakse vigane tekst maha, kirjutatakse korrektne tekst ning lisatakse juurde märge, et
parandus on õige, paranduse tegemise kuupäev ning paranduse teinud
isiku nimi ja/või allkiri;
2. vormistatakse uus otsus, käskkiri või korraldus, kus
sätestatakse: „HMS § 59 alusel parandada Metsa vallavalitsuse 23.
märtsi 2003. a otsuses „Tegevusloa andmine“ äriühingu nimi OÜ Ving , asendades selle nimega OÜ King .“
Nimetatud otsus, käskkiri või korraldus lisatakse
dokumendiregistrisse senise haldusakti juurde.
HMS § 59 sätestab nõude, et parandamine tuleb teha teatavaks
haldusakti adressaadile (HMS § 25 jj). Kui algne ebatäpsusega
haldusakt on tehtud teatavaks ka teistele isikutele, siis oleks soovitav ka neid sellest teavitada, kuigi HMS seda otseselt ei nõua.
Kui ebatäpsusega haldusakti alusel on välja antud tegevusluba, tunnistus või muu haldusakti andmise kohta väljastatud tõend (HMS
§ 55 lg 5), siis selle ümbervahetamine sõltub konkreetsetest
asjaoludest ja vajadustest .
Haldusakti kehtivus
NB! Tuleta meelde, et haldusakti kehtivus ei ole samane mõiste
haldusakti õiguspärasusega. Kehtida saab ka õigusvastane
haldusakt. Minetused õiguspärasuses siiski mõjutavad kehtivust.
I Kehtivuse olemus
HMS § 60 lg 1sätestab:
„Õiguslikke tagajärgi loob ja täitmiseks on kohustuslik ainult
kehtiv haldusakt.”
Seega on oluline määratleda, milline on haldusakti kehtivuse
omandamise algushetk, milline lõpphetk, millist osa omab haldusakti
kehtivuse juures tema õiguspärasus või õigusvastasus .
HMS § 60 lg 2:
„Kehtiva haldusakti resolutiivosa on kohustuslik igaühele,
sealhulgas haldus- ja riigiorganitele. Haldusakti resolutiivosa on
haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa.
Haldusakti muudel osadel, sealhulgas haldusakti põhjenduses
tuvastatud asjaoludel on iseseisev õiguslik tähendus ainult
seaduses sätestatud juhtudel.”
II Kehtivuse alghetk
2.1. Väljaandmise aeg – kehtima hakkamise aeg
Haldusaktide puhul eristatakse nende väljaandmise aega (mis tuuakse
ära ka haldusaktis endas HMS § 55 lg 4) ja haldusakti kehtima
hakkamise aega.
Haldusakti väljaandmise aeg on reeglina aeg, kui selleks
pädevust omav ametnik või organ otsuse teeb (kui organ on ametiisik , siis langeb see aeg üldjuhul kokku haldusakti
allkirjastamise ajaga ). Seega tuleks vastav kuupäev (vajadusel ka kellaaeg ) haldusaktis ära tuua kui haldusakti andmise aeg, nt kas
eraldi lausena või numbriliselt. Väljaandmisaeg võib omada
tähtsust, kui näiteks õigusakt näeb ette konkreetse tähtaja,
mille jooksul tuleb haldusakt välja anda. Samuti on see oluline
haldusakti õiguspärasuse hindamisel – seda tehakse just
haldusakti väljaandmise ajal kehtinud õigusaktidest lähtuvalt,
mitte ei vaadelda seda, mida sätestasid õigusaktid hetkel, kui isik
sai haldusaktist teada ( vahepeal võisid õigusaktid muutuda).
Haldusakti kehtima hakkamise aega reguleerib HMS § 61 lg 1,
mis sätestab:
„Haldusakt kehtib adressaadile teatavaks tegemisest või
kättetoimetamisest alates, kui haldusaktis ei ole ette nähtud
hilisemat kehtima hakkamist. Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti,
hakkab avalikult teatavaks tehtud haldusakt kehtima 10. päeval
pärast avaldamist.”
Seega kuna see, millal adressaat haldusaktist teada saab ja haldusakt
kehtivuse omandab, on sageli fakti küsimus, mis haldusakti andmisel
ei ole teada, siis ei saa haldusaktis kasutada selliseid
formuleeringuid, nagu „Otsus jõustub allakirjutamisest“ või
„Otsus jõustub 23. märtsist“ vms.
Erinevad õigusaktid sätestavad erinevalt, millise tähtaja jooksul
tuleb haldusakt anda, millise tähtaja jooksul isikule teatavaks
teha.
Kuigi haldusakt võib puudutada mitut isikut, siis haldusakt jõustub
(hakkab kehtima) adressaadile teatavaks tegemisest. Samas, kuna
haldusakti sisust teadlik olekust sõltub haldusakti vaidlustamise
tähtaeg, siis võib igal puudutatud isikul olla erinev haldusakti
vaidlustamise tähtaeg. Nii sätestab HKMS § 9 lg 1, et kaebuse
haldusakti tühistamiseks võib halduskohtule esitada 30 päeva
jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates, kui seadus ei
sätesta teisiti.
2.2. Haldusakti teatavakstegemise liigid
Haldusakti teatavakstegemist reguleerib HMS § 62. Eristatakse
individuaalset ja avalikku teatavaks tegemist:
individuaalne teatavakstegemine: HMS § 62 lg 1 sätestab, et haldusakt tehakse menetlusosalisele teatavaks vabas vormis, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Reeglina näevad õigusaktid ette kindla teatavakstegemise vormi Enamikel juhtudel tuleb haldusakt kätte toimetada HMS 1. peatükis 7. jaos (s.t § 25 jj) sätestatud korras (posti teel kättetoimetamine, elektrooniline kätetoimetamine, haldusorgani poolt kättetoimetamine, väljakutsutud isikule allkirja vastu üleandmine ), sest vastava kohustuse sätestab eriseadus või selle alusel kehtestatud määrus. HMS ise nõuab kättetoimetamist järgmistel juhtudel:
- isikule, kelle õigusi haldusaktiga piiratakse või kellele pannakse haldusaktiga täiendavaid kohustusi;
- isikule, kelle kahjuks tunnistatakse kehtetuks või muudetakse varasem haldusakt.
avaliku teatavakstegemise juhud sätestab HMS § 62 lg 3:
- kui dokument on vaja kätte toimetada enam kui sajale isikule;
- kui puuduvad andmed menetlusosalise aadressi kohta või kui menetlusosaline ei ela teadaoleval aadressil ja tema tegelik viibimiskoht ei ole teada ning dokumenti ei ole muul viisil võimalik kätte toimetada;
- kui seda nõuab isik, kellel on selleks põhjendatud huvi; (sellisel juhul kannab haldusakti avalikult teatavaks tegemise kulud see isik);
- kui haldusakti avalik teatavakstegemine on ette nähtud seaduse või määrusega.
Teatavakstegemise vormi valimise põhimõtted:
kas eriseadus või määrus sätestab? Võib olla erandeid, s.t seaduses sätestatust intensiivsem teavitamiskohustus (nt planeerimismenetluses intensiivsem teavitamiskohustus, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid4);
kas HMS näeb ette (vt eriti § 62 lg 2)?
kui õigusaktid ei näe ette kohustuslikku teatavakstegemise vormi, valib selle haldusorgan. Arvestada tuleb ka isiku soovidega (HMS § 25 lg 1);
Lisaks tuleb meeles pidada, et probleemide puhul jääb
tõendamiskoormis haldusorganile ning et haldusakti teatavakstegemise
viis peab võimaldama haldusaktile igakülgse hinnangu andmist,
otsustamaks, kas haldusaktiga rikutakse isiku õigusi või mitte.
Reeglina tuleb kätte toimetada terve haldusakt
2.3. Posti teel kättetoimetamine (HMS § 26)
Kõige sagedamini kasutatavaks haldusaktide ja muude dokumentide
kättetoimetamise viisiks on posti teel kättetoimetamine (HMS §
26). Selleks on kolm viisi:
tähtkiri – selle kasutamine on reegliks, st kui eriseadus või määrus kasutab üksnes sõnastust „posti teel“, siis tuleb kasutada tähtkirja;
lihtkiri – võib kasutada vaid juhul, kui seda lubab eriseadus või määrus;
tähtkiri väljastusteatega – võib kasutada juhul, kui seda nõuab seadus või määrus.
2.4. Elektroonilise kättetoimetamise (HMS § 27)
... korral saadetakse dokument taotleja poolt taotluses näidatud elektronposti aadressil; dokumendile peab olema lisatud
digitaalallkiri ning vajadusel digitaalne tempel. Seda
kättetoimetamise viisi võib kasutada vaid juhul, kui isik on andnud
selleks oma nõusoleku. Elektroonilist kättetoimetamist tuleb
eristada juhtudest, kui haldusakt vormistatakse üksnes
elektrooniliselt.
2.5. Haldusorgani poolt kättetoimetamine (HMS §-d 28-30)
... seisneb haldusorgani ametniku kohale minekus isiku elu- või asukohta ning dokumendi üleandmises isikule allkirja vastu teatisel.
Sellist kättetoimetamise viisi kasutatakse eelkõige
problemaatilistel juhtudel, kui on ette selge, et kättetoimetatav
haldusakt tekitab vaidlusi ja kus oluline on igasuguste formaalsete
vigade vältimine .
2.6. Allkirja vastu üleandmist haldusorgani poolt väljakutsutud
isikule (HMS § 25 lg 2)
... võib kasutada üksnes juhtudel, kui seadus sellise võimaluse
annab. Isiku väljakutsumine peaks toimuma kutsega, mille üldnõuded on sätestatud HMS §-s 17.
2.7. Avalik teatavakstegemine
Haldusakti avalikul teatavakstegemisel avaldatakse:
haldusakti andnud haldusorgani nimetus,
haldusakti adressaadi nimi,
haldusakti resolutiivosa ja
viide kogu haldusaktiga tutvumise võimalustele.
Reeglina avaldatakse haldusakt vaid üks kord (eriseadustega saab
kehtestada rangemaid nõudeid) ning avaldamisega loetakse dokument
kättetoimetatuks. Kulud kannab kättetoimetaja (nt riigilõiv
Ametlikes Teadaannetes avaldamise eest).
III Kehtivuse lõpphetk
Haldusakt võib kehtida teatud tähtajal, kui see on fikseeritud
aktis või kuni kehtetuks tunnistamiseni või muutmiseni. Samuti võib
haldusakt kaotada kehtivuse, kui on sooritatud toiming, milleks akt
isikut kohustab. Haldusakt võib oma kehtivuse kaotada ka muudel
alustel (nt adressaadi äralangemine; aktist tulenev huvitatuse
äralangemine, kui õiguslik olustik muutub). Nii sätestab ka HMS §
60 lg 2, et haldusakt kehtib kuni:
kehtetuks tunnistamiseni,
kehtivusaja lõppemiseni,
haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või
kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti.
1 RKHKo 07.03.2002, nr 3-3-1-9-02, p 10.
2 Selle kohta vajadusel vt RKHKo 29.01.2004, nr 3-3-1-81-03; samuti nr 3-3-1-43-06, nr 3-3-1-86-06.
3 Keda huvitab, lugegu I. Pilving. Õigus isikuandmete kaitsele. – Juridica nr 8, 2005, lk 534; M. Mikiver, E. Tikk. Informatsioonilise enesemääramise õiguse tagamise diskretsiooniotsused haldusmenetluses. – Juridica nr 4, 2005, lk 250 jj.
4 RKHKm 23.04.2008, nr 3-3-1-12-08.
2
50 punkti
Autor soovib selle materjali allalaadimise eest saada 50 punkti.
~ 20 lehte
Lehekülgede arv dokumendis
2016-02-17
Kuupäev, millal dokument üles laeti
60 laadimist
Kokku alla laetud
0 arvamust
Teiste kasutajate poolt lisatud kommentaarid
Rob Rob
Õppematerjali autor
annaabi.ee 
Kõik kommentaarid