Haldusmenetluse põhimõtted ja nende rakendamine Riigikohtu lahendites (0)

TALLINNA ÜLIKOOL
Ühiskonnateaduste instituut
Õigusteaduse suund
Haldusmenetluse põhimõtted ja nende rakendamine Riigikohtu lahendites
Referaat
Õppeaine: AKJ6007.YK Haldusõigus ja -menetlus;
Õppejõud: Kalle Liiv
Tallinn 2017
Sisukord

Sissejuhatus 3
1.Haldusõiguse mõiste 4
2.Haldusmenetluse mõiste 5
2.1Menetluse algus 5
2.2Menetluse lõpp 6
3.Haldusmenetluse põhimõtted 7
3.1Õiguste kaitse 7
3.2Kaalutlusõigus 8
3.3Vormivabadus, eesmärgipärasus 9
3.4Uurimispõhimõte 9
3.5Avalikkus ja andmekaitse 10
Kokkuvõte 11
Kasutatud materjal 12

Sissejuhatus

Peamiseks haldusmenetlust reguleerivaks õigusaktiks on Eestis haldusmenetluse seadus (edaspidi HMS). Selle seaduse eesmärgiks on parandada nii asutusega suhtleva üksikisiku õiguslikku positsiooni kui ka suurendada menetluse efektiivsust . See seadus ei sisalda kõiki haldusmenetlusõiguse norme. HMS on üldseadus, suur osa haldusmenetluse üksikasjadest tulenevad teistest seadustest või nende alusel antud õiguskatidest. Haldusmenetlust korraldab täitevvõim. Enda referaadis toon ma välja haldusõiguse ja haldusmenetluse mõiste, millega algab ja lõppeb menetlus ning haldusmenetluse põhimõtted.

Haldusõiguse mõiste

Haldusõigus on avaliku õiguse haru, mis reguleerib haldusorganisatsiooni ülesehitust ja avaliku halduse teostamist. Haldusõiguse, objetkiks on riik, kes osaleb õigussuhtes kõrgema võimu kandjana . Haldusõiguse normid reguleerivad avalik-õiguslike institutsioonide ja haldusorganite moodustamist, mille eesmärgiks on tagada avalike huvide realiseerimine ja isikute õiguste kaitse. Haldusõigus reguleerib täpsemalt ametivõimude tegevust, nende moodustamise korda, volitusi, suhteid kodanikega, vastutust haldusõiguse rikkumise eest jne.
Haldusõiguse juurde kuuluvate haldusasjade lahendamine toimub vastavast halduskorrale halduskohtus. Kõik kaebused , mis on esitatud avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse või ametniku korraldusele, käskkirjale, otsusele, ettekirjutusele või õigusaktile, kuuluvad lahendamisele halduskohtus.
Haldusõigus jaguneb kaheks, üldosaks ja eriosaks. Haldusõiguse üldosas on käsitletud põhimõtted, mis on üldise tähtsusega, sinna alla kuuluvad näiteks haldusmenetlusseadus, asendustäitmise ja sunniraha seadus, riigivastutuse seadus ja halduskoostööseadus. Haldusõiguse eriosa normid reguleerivad teatud üksikud haldustegevuse valdkonnad, nagu ehitus seadus, politsei seadus, ülikooli seadus jne. Selle alla kuuluvad seadused, mille suhtes HMS on üldosa seaduseks.

Haldusmenetluse mõiste

Haldusmenetluse mõiste on defineeritud HMS §2 lg 1: “ haldusmenetlus on haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel.”[1] Haldusorganid on kõik täitevvõimu struktuuriüksused, nagu riigiasutused , kohalike omavalitsuse üksuste asutused ja organid , iseseisvaid avalik-õiguslikud juriidilised isikud jne. „Haldusmenetluseks loetakse kohtute tegevus, mille suhtes ei rakendata kohtumenetluse seadustikke. Viimased laienevad esmajoones õigusemõistmisele üld- ja halduskohtute ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu poolt, samuti kohtulike registrite pidamisele, erandlikumatel juhtudel ka kohtu pädevusse antud halduslike küsimuste otsustamisele, nt välismaalase väljasaatmise otsustamine, jälitustegevuseks loa andmine.“ [2]
Haldusmenetluse eesmärgiks on kaitsta kodanikke , seega loetakse haldusmenetluseks vaid seda osa riigi tegevusest, mis puudutab kodanikke. Kuid haldusmenetluse üheks põhieesmärgiks on nagu ka kõikide menetluste puhul, menetluse lõppeesmärgi saavutamine, sest sellega lõppeb ka menetlus. HMS §1 kohaselt on see seadus suunatud isiku õiguste kaitse tagamisele ühtlase, isiku osalust ja kohtlikku kontrolli võimaldava haldusmenetluse korra loomise abil. Seega on õiguste kaitsmine HMS-i teiseks põhieesmärgiks.
Haldusmenetlus on tähtis peamiselt ametiasutustele, kuid menetluse üksikasjadega peaksid olema kursis ka isikud, kelle õigusi ja kohustusi teatud menetlus mõjutab. Seadusega ettenähtud õiguste teostamine ja kohustuste täitmine sõltub suuresti just haldusorgani õiglasest tegutsemisest.

Menetluse algus

Haldusmenetlus võib alata kahel moel, kas haldusotsuse tegemisest huvitatud isiku taotusel või asutuse initsiatiivil ehk menetluse algushetkeks loetakse esimest menetlustoimingut. Enamasti on selleks menetlust puudutavate isikute teavitamine menetluse algatamisest. „Esimeseks toiminguks taotluse saamise ja registreerimise järel on taotluse nõuetelevastavuse kontrollimine. Nõuetele mittevastavat taotlust ei tohi jätta tähelepanuta või koheselt tagastada, vaid asutus peab aitama kodanikul taotluse õigesti vormistada ja selgitama, milliseid täiendavaid dokumente tuleb esitada (nt kauplemisloa puhul dokument, mis tõendab õigust kasutada ettevõtte tegutsemiseks mõeldud ruume ). Alles siis, kui taotleja ei nõustu asutusega koostööd tegemast, nt keeldub põhjendamatult lisaandmete või -dokumentide esitamisest, võib asutus jätta taotluse läbi vaatamata.“ [3]
Taotlust esitataks tavaliselt siis, kui isik soovib saada riigilt mingit hüve või soodustust, nagu näiteks kauplemisluba või pension . Asutuse ja kodaniku vaheline suhtlemine on reeglina vormivaba, isik või asutus võivad üksteise poole pöörduda nii suuliselt, kirjalikult kui ka sidevahendite abil.

Menetluse lõpp

Haldusakti andmise menetlus lõpeb, haldusakti teatavakstegemisega; taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega; taotluse läbivaatamata jätmisega haldusorgani poolt; haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi isikuga . Kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt, milles tuleb põhjendada resolutsioonis, miks see jäeti andmata. Isiku teavitamine haldusakti andmise menetluse lõpetamisest peaks toimuma samas vormis, milles toimus tema teavitamine menetluse algatamisest. Kui menetlusse oli kaasatud ka kolmandaid isikuid, tuleks hea halduse põhimõtetest lähtuvalt ka selliseid isikuid menetluse lõppemisest teavitada, ehkki seadus seda ette ei näe.
HMS sätestab ka halduslepingu sõlmimise menetluse lõppemise alused, mis sarnanevad haldusakti puhul loetletud alustega. Halduslepingu sõlmimise menetlus lõpeb, halduslepingu sõlmimisega; kokkuleppega või ühepoolse otsusega jätta leping sõlmimata; halduslepingu poole surma või lõppemise korral.
Toimingu menetlus lõpeb, toimingu sooritamisega; taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega; põhjendatud otsusega toimingut mitte sooritada; haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega; toimingu adressaadi surma või lõppemise korral, kui toiming on seotud adressaadi isikuga.

Haldusmenetluse põhimõtted

Haldusmenetluse põhimõtted on sätestatud HMS-i teises jaos. Kokku on viis põhimõtet, milleks on õiguse kaitse, kaalutlusõigus, vormivabadus ja eesmärgipärasus, uurimispõhimõte ning avalikkuse ja andmekaitse põhimõte.

Õiguste kaitse

HMS § 3 kohaselt võib haldusmenetluses piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Eesti kodanike põhiõigused ja - vabadused on sätestatud Eesti Vabariigi põhiseaduses. Halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Võib öelda, et see on ka seaduslikkuse põhimõte, sest see näeb ette, et kõik peab käima seaduse alusel. Seaduslikkuse põhimõte sisaldab kaht komponenti – seaduse ülimuslikkus ja seaduse reservatsioon . Haldustegevuses väljendub seaduse ülimuslikkus avaliku võimu kohustuses juhinduda oma tegevuses põhiseadusest ja Riigikogus vastuvõetud seadustest. Reservatsioonipõhimõte eeldab, et haldustegevuses on võimalik isikute õigusi ja vabadusi piirata üksnes seaduses ettenähtud alusel.
Antud paragrahvis on öeldud, et halduse õigusakt ja toiming peab olema propotsionaalne seatud eesmärgi suhtes. See tähendab seda, et kõiki toiminguid tuleb teha kooskõlas põhiseadusega ning piirangud peavad olema ühiskonnas vajalikud. Propotsionaalsust on käsitletud ka Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-77-14 p 17: „HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Proportsionaalsuse põhimõte on ka Euroopa Liidu õiguse aluspõhimõte ning Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et nii EL õiguse kui ka EL õigusaktidele tugineva riigi­sisese õiguse rakendamisel tuleb arvestada EL õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega /.../. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab liikmesriigi poolt EL õiguse alusel loodud sanktsioonisüsteem vastama nii tõhususe, võrdse kohtlemise kui ka proportsionaalsuse põhimõtetele /.../.“ [4]

Kaalutlusõigus

Selleks, et haldusorganid saaksid teha sobiva ja õiglase otsuse on ette nähtud kaalutlusõigus. Kaalutlusõigus ehk diskretsioon on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.
Lihtsamalt öeldes tähendab kaalutlusõigus, siis õigust otsustada, kas haldus peab teatavas olukorras sekkuma, ja kui peab, siis kuidas sellises olukorras peab tegutseda. Seega annab kaalutlusõiguse teostamine haldusorganile võimaluse valida sobivaima lahenduse leidmiseks eri teid.
Enamasti on kaalutlusõiguse teostamine kaheastmeline protsess. Esimeses astmes on haldusorgani pädevuses otsustada, kas tema sekkumine on vajalik ja võimalik. Sellist kaalutlemist võib nimetada otsustusdiskretsiooniks. Kui esimeses astmes on jõutud otsusele, et haldus peab tegutsema, järgneb teine aste: haldusorgan kaalutleb, millist seadusliku volituse piiresse jäävat abinõu rakendada ja kuidas seda teha. Sellist kaalutlemist võib pidada valikudiskretsiooniks. Kaalutlusõiguse teostamise teises astmes tegutsemisviisi valides peaks haldusorgan nagu esimeses astmes otsustamise korral juhinduma HMS-is sõnastatud kriteeriumidest.
Kaalutlusõiguse teostamist on käsitletud ka Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-10-17 p 16: „ Kolleegium on selgitanud, et nii täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamine kui ka konkreetse meetme valik toimub kaalutlusõiguse alusel. Kaalutlusõigust tuleb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg 2 kohaselt teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kohtulik kontroll vangla tegevuse üle täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamisel on piiratud. Kohus saab kontrollida üksnes kaalumisvea esinemist täiendava julgeolekuabinõu kohaldamise otsustamisel või meetme valikul , kuid ei saa kontrollida täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamise otstarbekust“ [5]

Vormivabadus, eesmärgipärasus

Antud põhimõte on sätestatud HMSi § 5. Mille kohaselt menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Menetlustoimingute sooritamise eest võib haldusorgan tasu võtta üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. Menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul. Kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Elektrooniline asjaajamine on haldusmenetluses võrdsustatud kirjaliku asjaajamisega. Digitaalallkirja ja digitaalset templit kasutatakse haldusmenetluses digitaalallkirja seaduses ja teistes õigusaktides sätestatud korras. Õigusakti või volikirja võib anda elektroonilises vormis seaduses või määruses sätestatud juhtudel.
Antud põhimõtet on käsitletud ka Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-25-14 p 10.6: „Maksuhalduri argumendid otsese ja kaudse tahteavalduse kohta ning viited TsÜS §‑le 68 on haldusmenetluse seaduse (HMS) §‑s 5 ja MKS § 10 lg‑s 3 sätestatud avalik-õiguslikes suhetes kehtiva vormivabaduse ja eesmärgipärasuse põhimõtte valguses asjakohatud. Kirjalikus lepingus sisalduv tahteavaldus on liiatigi alati otsene tahteavaldus TsÜS § 68 lg 2 tähenduses. Ringkonna­kohus on valesti jätnud kirjaliku vormi järgimata jätmise õiguslikud tagajärjed hindamata (TsÜS § 83) ega ole võtnud seisukohta TsÜS § 113 kohaldamise võimalikkuse kohta. Tõendamis­funktsiooni kandva vorminõude rikkumise tagajärjeks ei ole alati tehingu tühisus.“ [6]

Uurimispõhimõte

HMS sätestab, et haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel . Selle põhimõtte kohaselt ei pea asutus piirduma ainult menetlusosaliste endi algatusel esitatud tõenditega, vaid ta võib tõendeid ise koguda. Seega on seadus andnud haldusorgani käsutusse piisavalt laia valiku vahendeid, mille abil selgitada asja lahendamise seisukohast tähtsaid asjaolusid.
Selle põhimõtte rakendamise tõhusus sõltub siiski haldusorgani enda aktiivsusest nende tõendite kogumisel. Selle kohta on ka olemas RKHK otsus nr 3-3-1-7-17 p 13: „Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 2 lg 4 sätestab, et kohus tagab omal algatusel asja lahendamiseks oluliste asjaolude väljaselgitamise, kogudes vajaduse korral tõendeid ise või tehes nende esitamise kohustuseks menetlusosalistele. Haldusasjas nr 3-3-1-24-13 selgitas kolleegium, et vaidlustuskomisjon ja kohtud peavad ka hankeasjas juhinduma uurimispõhimõttest ning tagama omal initsiatiivil kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamise (otsuse p 26). Praeguses asjas ei järginud ringkonna­kohus uurimispõhimõtet ega selgitanud välja asja lahendamiseks olulist asjaolu, vaid tühistas hankija otsuse üksnes kahtluse põhjal. Tegemist on menetlusnormi rikkumisega. Kuivõrd pakkuja menetlusest kõrvaldamine valeandmete esitamise korral ei ole hankija kaalutlusotsus, ei olnud ringkonnakohtul vajadust jätta küsimus hankijale uueks otsustamiseks. Ringkonnakohtul tuli selle kohta ise seisukoht võtta. Kolleegium märgib ka, et asjaolu tuvastamine kohtu poolt aitab vältida uut kohtuvaidlust, mistõttu see on põhjendatud menetlusökonoomia põhimõttest lähtudes. Samuti võivad kohtul olla hankijast ulatuslikumad võimalused asjaolude väljaselgitamiseks.“ [7]

Avalikkus ja andmekaitse

HMS-i kohaselt on haldusmenetlus avalik. Haldustegevuse avalikkuse kui üldisest huvist ajendatud põhimõtte järgimine on piiritletud kohustusega hoida saladuses andmeid, mille puhul isiku erahuvi kaalub üles avalikkuse huvi saada teavet haldusmenetluse üksikasjade kohta. Haldusorgan hoolitseb haldusmenetlust käsitleva olulise teabe (dokumentide esitamise juhendid, näidisvormide täitmise juhendid, blanketid jms) väljapaneku eest oma asukohas ning avaldab selle teabe oma ametlikul veebilehel, kui see on haldusorganil olemas. Haldusorgan on kohustatud hoidma riigi- ja ärisaladust ning hoidma saladuses asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmed, sealhulgas eraelulised isikuandmed .

Kokkuvõte

Kokkuvõtteks võib öelda, et haldusõiguse ülesandeks on ametivõimud tegevuse, nende moodustamise reguleerimine. Haldusmenetlus on mõeldud selleks, et lihtsustada haldusorganite tööd ning tagab isikutele õiguste kaitse. Haldusmenetlus on mõeldud peamiselt ametiasutustele, kuid sellega peaksid olema kursis ka inimesed, kes on menetlusega seotud.
Haldusmenetluse läbi viimisel kasutatakse peamiselt haldusmenetlus seadust, kuid kasutatakse ka teisi seaduseid. Kõik toimingud mida tuleb menetluse puhul teha on sätestatud seaduses.

Kasutatud materjal

Aedmaa , A. jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu Ülikooli kirjastus 2004
Haldusmenetlus seadus, 06. juuli 2001. a – RT I 2001, 58, 354; RT I 25.10. 2016 , 5
RKHKo 18.12.2014, 3-3-1-77-14
RKHKo 19.05.2017, 3-3-1-10-1
RKHKo 16.06.2014, 3-3-1-25-14
RKHKo 15.03.2017, 3-3-1-24-13
1 Haldusmenetluse seadus (RT I 2001, 58, 354)
2 A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu Ülikooli kirjastus 2004, lk 24
3 A. Aedmaa jt ( viide 3), lk 27
4 RKHKo 18.12.2014, 3-3-1-77-14, p 17.
5 RKHKo 19.05.2017, 3-3-1-10-1, p 16.
6 RKHKo 16.06.2014, 3-3-1-25-14, p 10.6.
7 RKHKo 15.03.2017, 3-3-1-24-13, p 13.