Haldusprotsessi konspekt 2013 II osa (1)

II peatükk. Kaebuse lubatavus
Selleks, et halduskohtul oleks võimalik esitatud kaebus rahuldada peab see olema menetluslikult lubatav ja sisuliselt põhjendatud. Lubatavuse ja põhjendatuse eeldused peavad tulenema seadusest. Kui vähemalt üks lubatavuse eeldustest täidetud ei ole, ei lahenda kohus asja sisuliselt, st ei kontrolli vaidlustatud aktide ja toimingute õiguspärasust ega aruta kaebaja nõudeid. Menetluslikult toimub lubatavuse eelduste kontrollimine erinevates staadiumides ning nende puudumisel on erinevad tagajärjed: kaebuse tagastamine, menetluse lõpetamine või kaebuse rahuldamata jätmine. Halduskohtumenetluses kehtivad lubatavuse eeldused on täna halduskohtu pädevus, kaebuse nõude asjakohasus, kaebetähtaeg, kaebeõigus, kohustusliku kohtueelse menetluse läbimine (kui selline on sätestatud), kohtualluvus , asja teistkordse arutamise keeld, kaebuse esitajaga seotud nõuded (õigus- ja teovõime, esindus ), kaebuse vorminõuete järgmine ning riigilõivu tasumine.
Tabel 1. Kaebuse lubatavus
I. Halduskohtu pädevus
II. Asjakohane taotlus
III. Tähtaeg
IV. Kaebeõigus
V. Kohustuslik kohtueelne menetlus
VI. Kohtualluvus
VII. Asja teistkordse arutamise keeld
VIII. Kaebajaga seotud nõuded
IX. Kaebuse vorminõuded
X. Riigilõiv
§ 5. Halduskohtu pädevus
Pädevus ehk kompetents on ülesannete maht, mille täitmine on mingile organile usaldatud. Halduskohtu pädevus määrab ära, millist liiki vaidlusi on halduskohtus võimalik lahendada. Pädevust tuleb eristada organi volitustest, st meetmetest, mida organ võib oma ülesannete täitmiseks rakendada. See, milliste taotlustega isik saab vaidluse lahendamiseks kohtusse pöörduda ning milliseid abinõusid võib kohus selle lahendamisel rakendada, ei ole enam pädevuse, vaid järgnevate lubatavuse eelduste küsimus. Pädevust ei tohi segi ajada ka kaebeõigusega. See, et kohtusse on pöördunud vale isik, ei tähenda, et kohus ei oleks põhimõtteliselt pädev asja lahendama .
HKMS kasutab halduskohtu pädevuse piiritlemisel nn üldklausli (I) ja sellest tehtud erandite (II) meetodit. HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda (tsiviil-, kriminaal -, väärteo- või põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust). Seega tuleb pädevuse kontrollimiseks esmalt selgitada, kas isik soovib pöörduda kohtusse avalik-õigusliku vaidluse raames. Kui see on nii, tuleb täiendavalt uurida, ega ei leidu erinormi, mis annaks vaidluse lahendamise pädevuse mõnele teisele kohtule. Lisaks eeltoodule võivad erinormid määrata halduskohtus lahendamisele ka eraõiguslikke vaidlusi ja õigusemõistmise väliseid küsimusi.
I. Üldklausel
1. Õiguslik vaidlus vähemalt kahe isiku vahel. – Halduskohtu tegevusse asumiseks on üldklausli kohaselt esmalt vajalik üleüldse mingi vaidluse olemasolu. Halduskohus ei saa lahendada teoreetilisi õigusprobleeme. Reeglina eeldab see, et haldusorgan peab olema juba sooritanud isiku õigusi rikkuva toimingu, keeldunud taotletud toimingu sooritamisest või langenud viivitusse (va HKMS § 45 lg-s 1 ja RVastS §-s 5 sätestatud juhud ). Samuti eeldab vaidlus vähemalt kahte õigusvõimelist subjekti. Halduskohtus ei saa kehtiva seadustiku kohaselt lahendada ühe ja sama avaliku võimu kandja organite vahelisi tülisid, nt linnavolikogu ei saa kaevata linnavalitsuse peale, ministeerium ei saa kaevata maavanema peale ega ka vallavalitsuse peale, kui viimane täidab riigi ülesannet.1 Teistsuguse põhjenduse esitas Riigikohus aga asjas „Maksu- ja Tolliamet vs Andmekaitseinspektsioon”2, kus tehti küll kindlaks avalik-õigusliku vaidluse olemasolu, kuid leiti samas, et seadus näeb selle lahendamiseks ette teistsuguse menetluskorra. Tegemist ei olnud tavalise kahe riigiasutuse vahelise pädevusvaidlusega sama ülesande täitmisel, vaid situatsiooniga, kas üks asutus teostas teise suhtes riiklikku järelevalvet. Järelevalve teostaja ja adressaat osutusid ühe haldusekandja asutusteks üksnes juhuslikult. Järelikult ei saa avalik-õigusliku vaidluse olemasolu eitada. Selliseid olukordi võib esineda ka muude riiklikku järelevalvet teostavate asutuste (Päästeamet, Muinsuskaitseamet jne) puhul.
Avalik-õiguslikku vaidlust HKMS § 4 lg 1 tähenduses ei saa isikul tekkida ka kohtuga õigusemõistmise käigus tehtud toimingute pinnalt. Õigusemõistmise välised kohtuasutuse kohustuste täitmine (nt avaliku teabe avaldamine, teenistussuhted) võib aga olla halduskohtus kontrollitav.3
2. Avalik- ja eraõigus. – Avalik-õiguslik vaidlus on isikute vahel avalik-õiguslikus suhtes puhkenud vaidlus. Avalik-õiguslik suhe on õigussuhe, mida reguleerivad esmajoones avaliku õiguse normid. Vaidlusaluse suhte avalik-õigusliku iseloomu tuvastamine eeldab üheaegselt, et:
– isik, kelle tegevust halduskohtus vaidlustatakse, oleks riik või muu avaliku võimu kandja (sh avalikku ülesannet täitev eraisik ) – institutsionaalne aspekt;
– vaidlus ei oleks tekkinud üksikisiku ja avaliku võimu kandja vahelise eraõigusliku suhte raames – funktsionaalne aspekt.
Üldjuhul on avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevus vaidlustav halduskohtus ning füüsiliste isikute ja eraõiguslike juriidiliste isikute tegevus üldkohtus tsiviilkorras. Enamike halduskohtutes lahendatavate vaidluste – maksuasjade, planeeringuvaidluste, kinnipeetavate kaebust jne – puhul on mõlema nimetatud tunnuse esinemine ilmselge. Neis vaidlustatakse avalik-õigusliku isiku tegevust, mis eraisikute tegevusele ei sarnane (haldusakte ja sunnitoiminguid). Problemaatilised on vaidlused, kus avaliku haldusülesande täitmine on usaldatud eraisikutele või kus avaliku ja eraõiguse normid põimuvad riigi või omavalitsuse poolt eraõiguslikes suhetes osalemise tõttu. Moodsas avalikus halduses on mõlemad situatsioonid võrdlemisi levinud. Seepärast tuleb era- ja avaliku õiguse piiritlemise aspekte uurida lähemalt.
a) Institutsionaalne aspekt. – Avaliku võimu kandjad ehk halduse kandjad, kelle tegevust saab halduskohtus vaidlustada, on esmajoones riik ja kohaliku omavalitsuse üksused, samuti muud avalik-õiguslikud juriidilised isikud ( Kaitseliit , avalik-õiguslikud ülikoolid, Rahvusringhääling, Eesti Advokatuur, Haigekassa, Kultuurkapital jt). Haldusprotsessis osalevad riik ja omavalitsusüksused oma asutuste ja organite kaudu.4
Samuti võib halduse kandjaks olla eraisik, kellele on antud üle avalikud ülesandeid. Nendeks on:
– vabakutselised ametnikud (notarid, kohtutäiturid, vandetõlgid, veterinaararstid);
– avalikud ülesanded lepingu või haldusakti alusel täitmiseks saanud eraõiguslikud juriidilised isikud (turvafirma parkimiskontrolli teostamisel, sõidukite tehnoülevaatust läbi viiv äriühing);
– riigi või kohaliku omavalitsuse poolt asutatud või nende osalusega äri- ja mittetulundusühingud ning eraõiguslikud sihtasutused.
Mõnikord võib olla päris keeruline hinnata, kas vaidlustatava eraisiku toimingu näol on tegu ettevõtluse või avalike ülesannete täitmisega. Olukorda komplitseerib avalike ülesannete mõiste kestev muutumine, mille on toonud kaasa riigi funktsioonide vähendamine – ülesannete materiaalne privatiseerimine – nii postsotsialistlikus Ida-Euroopas kui ka pikemaajalisema vabaturumajanduse traditsioonidega riikides. Nii olid nt ühistransport, prügivedu ja telekommunikatsioon veel hiljuti üheselt mõistetavalt avalikud haldusülesanded. Tänaseks on riik nende teenuste otsese osutamise lõpetanud; endised riigiettevõtted nendes valdkondades on suures osas erastatud ja turg on avatud konkurentidele. Telefonikõne teenuse osutamine ega rongiliiklus ei ole täna enam avalikud ülesanded. Riigi kohustus on üksnes tagada kaudselt turu reguleerimisega teenuste kättesaadavus, kvaliteet ja konkurents . Mõnel juhul on riik või omavalitsused siiski säilitanud oma osaluse olulisi teenuseid osutavates ettevõtetes (sadamad, lennuväljad, veevarustus, kaugküte, elektrienergeetika). Kui osalemise eesmärk ei ole pelgalt fiskaalne, vaid vähemalt selle kõrval püüab riik aktsionäri või osanikuna tagada teenuse osutamise stabiilsust, tuleb tõdeda, et teenuse vastu esineb avalik huvi ja tegemist on avaliku ülesandega. Avaliku ülesande täitmine eraisiku poolt ei tähenda aga veel tingimata talle võimuvolituste delegeerimist, mistõttu vaidlus sellise isikuga ei pruugi ikkagi kuuluda halduskohtu pädevusse (vt allpool funktsionaalset aspekti, b).
Iseseisev avaliku võimu kandja ei ole riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse ametnik või töötaja5, samuti inimene või äriühing, kes abistab riiki või omavalitsusüksust tema ülesannete täitmisel, või kes kaasatakse mõne töö teostamisse allhanke korras. Sellised haldusabilised on nt avalike teede remontimisele tellitud firmad, samuti teisaldusfirma, kes paigutab liikluskorraldusametniku akti alusel valesti pargitud sõiduki valvega parklasse. Kui aga turvafirmale delegeeritaks ka teisaldamisotsuse tegemine, muutuks ta avaliku võimu kandjaks. Avalik-õiguslikud ei ole ka vaidlused kolmanda (s.o mittetulundus -) sektori organisatsioonide tegevuse üle.6
b) Funktsionaalne aspekt. – Teinud kindlaks, et vaidlustatud on haldusülesandeid täitva isiku tegevust, tuleb teiseks kontrollida, ega poolte vaheline suhe ei ole reguleeritud eraõiguse normidega.
Üldjuhul tuleb eeldada, et riigi ja teiste avalik-õiguslike isikute tegevus allub avalikule õigusele. Paraku on nad õigusvõimelised ka eraõiguslikes suhetes (TsÜS § 25 ja § 26 lg 1), mistõttu avalik-õiguslikud isikud võivad astuda teiste isikutega eraõiguslikesse suhetesse. Teatud piirides on nii seadusandjal kui asutustel endil võimalik valida, kas avaliku ülesande täitmine peaks toimuma avalik-õiguslike või eraõiguslike abinõudega. Lisaks avalike ülesannete täitmisele võivad avalik-õiguslikud isikud ka puhtalt kasu teenimise eesmärgil tegutseda ettevõtjana .7 Tüüpiliselt loetakse Eestis ja teistes Euroopa riikides eraõiguslikeks:
– riigi vara haldamist, kasutusse andmist ja piiratud asjaõigustega koormamist;
– varalisi abitehinguid, eelkõige riigihankelepinguid ja riigi vara võõrandamist, laenude võtmist, andmist ja garanteerimist, tehinguid immateriaalvaraga, vara pärimist;
– töösuhteid riigiasutustes vastandina avalikule teenistusele;
– riigi majandustegevust ja teenuste osutamist eraõiguslikus vormis;
– riigi osalemist aktsionäri, osaniku, liikme või asutajana eraõiguslikus juriidilises isikus ;
– riigi osalemist ettevõtluses kaupade ja teenuste pakkujana.
Reeglina kasvavad sellistest olukordadest välja tsiviilõiguslikud vaidlused. Paraku on ka sellest põhimõttest olulisi erandeid . Nimelt ei välista riigi jt avaliku võimu kandjate tegutsemine eraõiguslikus vormis alati nende erilist võimupositsiooni. Riigi tellimuste esitamisel ja riigi vara võõrandamisel jaotatakse võimuteostamise käigus kogutud hüvesid. Nende mõju on kaupade ja teenuste turul väga suur. Paljudes sektorites on ettevõtjate jaoks tulemuslikuks tegutsemiseks määrava tähtsusega küsimus, kas riik või omavalitsused sõlmivad nendega lepinguid. Seetõttu on tegu ka äärmiselt korruptsiooni- ja konfliktialtide olukordadega (vt nt skandaal seoses Rävala pst 8 kinnistu müügiga). Seepärast tulevad halduse eraõiguslike tegevusvormide kasutamisel eraõiguse normide kõrval täiendavalt mängu ka avaliku õiguse normid ja põhimõtted. Selleks võivad olla kehtestatud spetsiaalsed seadused (riigihangete seadus, riigivaraseadus, erastamisseadused), ent kohalduda võivad ka analoogia alusel haldusmenetluse seaduse normid või avaliku õiguse üldpõhimõtted. Haldusasutuste eraõiguslikku tegevust subsidiaarselt reguleerivate normide ja põhimõtete kogumit nimetatakse halduseraõiguseks. Termin ei ole väga õnnestunud, sest tegemist on siiski avaliku õiguse normide kogumiga. Kui isik tugineb asutuse eraõiguslikku tegevust vaidlustades halduseraõiguslikule normile, kuulub see halduskohtu pädevusse. Halduseraõiguslike vaidluste eristamine tsiviilasjadest on lihtne, kui suhteid reguleerib eriseadus, nt riigihangete seadus. Muudel juhtudel tuleb hinnata, kas vaidluses domineerib n-ö avalik element, s.o tunnused, mis viitavad võimusuhtele.
Klassikalistest piiritlemisteooriatest – huvi-, subordinatsiooni- ja subjektiteooria – pole ükski täiuslik ja nende praktiline väärtus on väike. Nõnda on Riigikohus lükanud subordinatsiooniteooria kui puuduliku otseselt kõrvale.8 Avaliku õiguse rakendusala ei piirdu tänapäeval kaugeltki subordinatsioonisituatsioonidega, s.o võimukandja ühepoolsete käskude ja keeldude ning sunnitoimingutega. Täitevvõimu arsenalis moodustavad meie päevil olulise koha ka reaal - ja infotoimingud, (haldus) lepingud ning asutuste ja üksikisiku vaheline informaalne kooperatsioon, mida üldtunnustatult loetakse samuti võimuteostamiseks. Huviteooria puuduseks on asjaolu, et nii era- kui avalik-õiguslikud normid peavad enamasti arvestama nii era- kui ka avalike huvidega . Modifitseeritud subjektiteooria on vähemalt teoreetiliselt kõige täpsem ja sellest lähtub valdavalt ka Eesti kohtupraktika .9 Klassikalise subjektiteooria kohaselt on avalik-õiguslik igasugune riigi tegevus. Modifitseeritud subjektiteooria ütleb, et avalik-õiguslik on „riigi kui sellise“ tegevus. Riigikohus on sisuliselt sama mõtte sõnastanud järgmiselt: „Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne seisundiga , milles võivad olla ka eraisikud , räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooni avalik-õiguslikuga“.10 Selle alusel võib enamasti hõlpsasti öelda, kumba õigusharusse vaidlusalune õigusnorm kuulub. Raskem on aga selgitada, kas konkreetse kaasuse puhul tuleks kohaldada era- või avaliku õiguse norme, nt lepingule VÕS või HMS sätteid ning kahju hüvitamisele VÕS või RVastS norme. Kogumis on piiritlemisteooriad siiski kasutatavad muude argumentide, ennekõike praktiliste kaalutluste kõrval. Era- ja avalik-õiguslike suhete piiritlemise probleemi võib vaadelda ka tõlgendamisprobleemina, rakendades iseäranis teleoloogilist tõlgendust, mis lähtub tõlgendatava normi eesmärgist, põhiseaduspärast tõlgendamist ja nn praktilisi argumente. Era- ja avaliku õiguse eristamise eesmärgiks on säilitada suhteline vabadus erasektoris, kuid kehtestada kodaniku kaitseks rangemad tegevuspiirangud avaliku võimu tegevusele. Avalik- ja eraõiguslike vaidluste piiritlemise küsimus on kohtupraktikas suuresti otstarbekuse küsimus, kus esmaseks suuniseks on vajadus tagada tasakaal efektiivse õiguskaitse ja avalike ülesannete täitmise ladususe vahel.
Näiteks avaliku võimu kandja poolt isiku kohta teabe avaldamise osas leidis Riigikohus: „Teabe avaldamine on halduse avalik-õigusliku ja eraõigusliku tegevuse skaalal iseenesest neutraalse iseloomuga toiming. Kuid riigi autoriteet võib tema poolt jagatavale teabele anda avalikkuse silmis uue kvaliteedi. Seega võib riigi poolt teabe avaldamine olla vaid näiliselt, mitte aga oma eesmärkide ja mõjude poolest sarnane eraisikute avaldustele. Seetõttu tuleb eeldada, et teabe avaldamine riigi, kohalike omavalitsusüksuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute poolt on avalik-õigusliku iseloomuga tegevus. Selle eelduse võib kummutada vaid avaldatava teabe ülekaalukas ja tihe seos eraõiguslikus vormis täidetavate ülesannetega.“11
Nt linna poolt eluruumi üürimisel on otstarbekas kohaldada sama võlaõiguslikku regulatsiooni, mis laieneb ka eraisikute vahelistele üürilepingutele. Vaidlused üürivõla tasumise üle on seega tsiviilõiguslikud. Seevastu riigi poolt suures mahus kaupade ja teenuste ostmiseks on kehtestatud riigihanke normid, sest suuremad riiklikud tellimused mõjutavad väga tugevalt turgu ja ettevõtlusvabadust.
Eraõigusliku isiku puhul on võimalik tavaliselt eeldada, et ta tegutseb ilma avaliku võimu volitusteta ega ole seega allutatud halduskohtu kontrollile , kui vastupidise kinnituseks ei ole eelpoolkäsitletud piiritlemisteooriate ja tõlgendusmeetodite valguses veenvaid argumente. Selleks tuleb taas hinnata, kas vaidlustatavat tegevust läbi viiva eraisiku positsioon on pigem omane tavapärastele tsiviilõiguslikele suhetele või avaliku võimu teostamisele. Kui piirkonna vee- ettevõtja keeldub sõlmimast liitumislepingut, ehkki seadusest tuleneb tema suhtes lepingu sõlmimise kohustus (kontraheerimissund), või esitab ta motiveerimata arveid, ehkki seaduse kohaselt peab olema tagatud kulude läbipaistvus, lahendatakse vaidlus üldkohtus. Vaatamata sellele, et ka niisuguste kaasuste puhul ei saa eitada teatud võimupositsiooni, on need vaidlused siiski omasemad tsiviilõigussuhetele, sest võimupositsioon ei tulene avaliku võimu kandja staatusest, vaid monopoolsest seisundist turul. Eraõigus koos konkurentsireeglitega omab küllaldasi ohjeldusmeetmeid selliste olukordade jaoks. Juba halduskohtute tegevuse taastamisele järgnenud varases praktikas kerkisid üles erastamisvaidlused, kus erastamise objektiks olnud eluruum võis kuuluda mõne nõukogudeaegse ettevõtte järglasest äriühingule. Need firmad loeti halduskohtute poolt erastamisprotsessis avaliku ülesande täitjaks, kellel on spetsiifilised võimuvolitused.12 Vara erastamise üle saab otsustada vaid selleks erilist, avalik-õiguslikku volitust omav isik, mitte igaüks. Sellises eriseisundis eraisik on avaliku võimu kandjaks.
3. Probleemsituatsioonid. – Järgnevalt vaatleme lähemalt mõningaid sagedasemaid piiritlemisprobleeme.13
a) Avalikud teenused. – Paljud avalikud teenused – nt raviteenused, haridus , sotsiaalhoolekanne – ei ole üldse või ei ole suuremas osas seotud võimuvolitustega. Siin on riigil ja omavalitsustel ulatuslik tegevusvormi valiku vabadus. Vahetult riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste poolt teenuste osutamisel rakendatakse reeglina avalik-õigluslikku vormi. Avalik-õiguslikuks teenuseks on nt õpetus üldharidus- ja kutsekoolis ning avalik-õiguslikus ülikoolis, samuti lasteaedade töö. Vaidlused kohaliku omavalitsuse hallatava põhikooli või gümnaasiumi õpilase (tema seadusliku esindaja) vahel kuuluvad lahendamisele halduskohtus, seda nii õpilase õigusi muutvate otsuste puhul (koolist väljaheitmine, lõputunnistuse andmisest keeldumine) kui õppetöö toimingute ja kasvatusmeetmete üle. Avalik-õiguslikku ülikooli immatrikuleerimisel tekib üliõpilase ja ülikooli vahel avalik-õiguslik suhe, seda ka tasulistel õppekohtadel õppijatega.14 Ülikoolid osutavad aga ka eraõiguslikke teenuseid, korraldades täiendkoolitust, teostades teadusuuringuid jne. Avaliku õiguse presumptsioon taandub, kui teenuse reguleerimisel on selgesõnaliselt kasutatud eraõiguslikku lepingut, kui teenusel puudub avalikule võimule viitav omapära või kui vastavat liiki teenuse jaoks on olemas eraõiguslik regulatsioon , kuid puudub avalik-õiguslik jne.15 Ei ole nt põhjust eristada elamuid haldava ja kommunaalteenuseid osutava linnaasutuse ning samade eesmärkidel asutatud äriühingu tegevuse õiguslikke aluseid. Eraõiguslikus vormis osutavad teenuseid nt riigi ja omavalitsuste omandis olevad, st riigi- või omavalitsusüksuse asutusena tegutsevad muuseumid , raamatukogud, teatrid, looma- ja botaanikaaiad, spordiväljakud ja kalmistud . Rahvusooper ja rahvusraamatukogu on iseseisvad avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kuid nendegi tegevuses ei domineeri võimuteostamine, mistõttu nende külastamine toimub valdavalt eraõiguslikel alustel. Eraõiguslikus vormis teenuse osutamiseks sõlmib avalik-õiguslik juriidiline isik teenuse kasutajaga tsiviilõigusliku lepingu. Lepinguga on tegemist ka siis, kui selleks ei vahetata kirjalikult vormistatud tahteavaldusi , vaid klient ostab ujula pileti, siseneb ühissõidukisse jne. Teenuste osutamisest õigusvastasel keeldumisel, iseäranis ebavõrdse kohtlemise korral ei ole siiski välistatud ka avalik-õiguslikud vaidlused asutuste ja üksikisikute vahel. Avalik-õigusliku juriidilise isiku konkurendid saavad oma õigusi kõlvatu konkurentsi (nt doteeritud reklaam avalik-õiguslikus ringhäälingus) eest kaitsta vaid tsiviilkorras.
Kui teenused on üle antud eraisikule , on ka vaidlused eelduslikult tsiviilõiguslikud. Selgelt eraõiguslikus vormis tegutseb nt Tartu linna 100%-lise osalusega OÜ Tartu Veekeskus, müües ujulapileteid, korraldades tasulisi kursusi jne. Sama käib ühistranspordi, vee-ettevõtjate, energiamüüjate, jäätmevedajate jt kohta.16 Ka tervishoiuteenused on korraldatud eraõiguse baasil. Arsti ja patsiendi vahel sõlmitakse tsiviilleping (VÕS § 758 jj), sellest tulenevad vaidlused ravi kvaliteedi või delikaatsete isikuandmete avaldamise üle alluvad tsiviilkohtutele. Eraõiguslikus vormis osutatakse koguni kiirabiteenust, sõltumata sellest, kas see sünnib riigi või omavalitsusüksuse päästeasutuse kaudu või erafirma poolt. Kiirabi õigused ja kohustused on mõlemal juhul samad, seejuures puuduvad kiirabil võimuvolitused – jõu kasutamise vajaduse korral tuleb kutsuda politsei. Samas joobeseisundi tuvastamine tervishoiuasutuse poolt ei ole enam pelgalt raviteenuse osutamine, vaid haldussunni kohaldamine avalik-õiguslikus vormis.17
Avalik-õiguslikud suhted tekivad ka tervishoiuteenuse osutajate ja ravimitarnijate- ja tootjate ning teenuste rahastaja – Eesti Haigekassa – vahel. Vastavad lepingud on avalik-õiguslikud.18 Samuti on avalik-õiguslik patsiendi suhe haigekassaga. Erakoolide puhul tuleb eristada koolile üle läinud avaliku võimu funktsiooni (lõputunnistuse andmine, sinna kantavad eksamihinded) ning õpetamist kui eraõiguslikku teenust.
Kui vangistuse täideviimise ja vanglate korraldamise funktsioonide raames on kinnipeetava õigussuhe riigiga reguleeritud avaliku õigusega, siis eraõiguslik võib riigi õigussuhe kinnipeetavaga olla erijuhtudel, nt vangla poolt raviteenuse osutamisel või vangla kaupluse kaudu kaupade vahendamisel (RVastS § 1 lg 3 p 1; vt ka RKEK 3-3-4-1-11, p 9, samuti RKHK 3-3-1-72-11, p 10).
Vangla avalik-õiguslikku kohustust tagada kinnipeetavale võimalus teha sisseoste tuleb eristada müügilepingust tulenevatest poolte õigustest ja kohustustest, mis alluvad eraõiguse regulatsioonile. Müügilepinguga ei reguleerita avalik-õiguslikke, vaid eraõiguslikke suhteid. Müügi­lepingust tulenev müüja kohustus anda ostjale üle müüdav asi ja teha võimalikuks omandi üleminek ning ostja kohustus tasuda müüjale asja hind ja võtta asi vastu on eraõigussuhtest tulenevad kohustused ning vaidlused nende üle alluvad maakohtule (vt ka RKHKo 3-3-1-72-11, p 11 ja 12). Seevastu halduskohtu pädevuses on kontrollida, kas vangla on täitnud avalik-õigusliku kohustuse tagada kinnipeetavale reaalne võimalus teha sisseoste.19
See, et avaliku võimu kandja poolt tekitatud kahju hüvitamisel võidakse RVastS § 7 lg-st 4 tulenevalt kohaldada täiendavalt eraõiguse, sh võlaõigusseaduse sätteid, ei muuda kahju eraõiguslikus suhtes tekitatud kahjuks.20
b) Halduslepingud . – Haldusekandjad võivad sõlmida nii avalik-õiguslikke (haldus)lepinguid kui ka tavalisi eraõiguslikke lepinguid. Lepingu olemuse määravad kindlaks tema pooled ja objekt. Haldusleping on võimalik vaid vähemalt ühe avaliku võimu kandja osalemisel (institutsionaalne aspekt). Lisaks eeldab haldusleping, et temaga reguleeritaks küsimusi, milles eraisikud tsiviilkäibes ei saa kokku leppida – leping peab tekitama, muutma või lõpetama avalik-õiguslikke suhteid (vrd HKMS § 4 lg 1; HMS § 95 ls 1).
Selline haldusleping oli nt Vabariigi Valitsuse ja AS Eesti Telefoni vaheline 1992. a kontsessioonileping, millega valitsus lubas teistele ettevõtetele fikseeritud telefoniteenuste turul mitte tegevusluba anda. Halduslepingud on ka lepingud EL struktuuritoetuste maksmisel, lepingud riigieelarvest toetuste saamiseks jne.21
c) Avalike ülesannete delegeerimise lepingud on üldjuhul avalik-õiguslikud, sest nad määravad kindlaks ka avaliku teenuse kasutamise tingimused. Kui aga teenust võiks ka riik või omavalitsus ise osutada eraõiguslikus vormis ja samal ajal delegeerimisleping ei mõjuta teenuse tarbijate õigusi, võib selle allutada ka tsiviilõiguse regulatsioonile. Tihti nimetab aga seadus ise, et tegemist on halduslepinguga.22 Kõik seaduses nimetatud halduslepingud ei pruugi iseenesest avaliku võimu teostamist reguleerida, kuid seadusandja poolt tehtud vormivaliku tõttu kuuluvad vaidlused selliste lepingute üle ikkagi halduskohtu pädevusse. Veel tuleb märkida, et halduslepinguks nimetatakse praktikas ka elamu hooldamise lepingut omaniku ja vastavaid teenuseid osutava firma vahel. Eraisikule kuuluva eluruumi hooldamine ei ole aga üldse avalik teenus, vaid puhas ettevõtlus .
Halduskohtule alluvad vaidlused nii halduslepingu enda seaduslikkuse ja kehtivuse üle kui ka vaidlused seoses halduslepingu rikkumise või mittenõuetekohase täitmisega. Halduslepingu täitmist võib halduskohtus nõuda ka asutus eraisikult, sest ka see on avalik-õiguslik vaidlus.23 Halduskohtusse saab ka pöörduda sundimaks asutust sõlmima isikuga haldusleping, kui selleks on alust.
d) Tsiviilõiguslikud tehingud . – Halduse tsiviilõiguslikest lepingutest tulenevad vaidlused alluvad vastavalt TsMS § 1 lg-le 1 reeglina üldkohtutele. Seda isegi siis, kui tsiviilõiguslikku lepingut rikkudes rikub asutus ühtlasi ka lepingupartneri subjektiivset avalikku õigust. Lepingupoolte omavahelised suhted on esmalt reguleeritud siiski eraõigusega, täiendavalt mõne avalik-õigusliku normi kohaldamine ei kummuta üldkohtu pädevust. Haldusasutusega tsiviillepingu sõlmimise protseduur on aga tihti reguleeritud esmajoones avalik-õiguslike eriseadustega (riigivaraseadus, riigihangete seadus, erastamisseadused), kuid see ei ole vaidluse avalik-õiguslikuks lugemise vältimatu eeldus.24 Selles olukorras on haldusorgani positsioon sageli vaid vormiliselt tsiviilkäibega sarnane. Sisuliselt otsustab asutus oluliste hüvede (nt linna reklaamipinnad) jaotamise üle, mis mõjutavad isikute põhiõigusi ja turgu. Riik ei saa tsiviillepingute sõlmimise üle otsustamisel nautida privaatautonoomiast tulenevat vabadust nagu üksikisikud, vaid ta peab viima läbi avaliku õiguse põhimõtetele vastava menetluse.25 Isikuga, kellega jäetakse leping sõlmimata, ei ole asutusel veel tsiviilõiguslikku suhet, küll aga võivad olla rikutud lepingu taotleja subjektiivsed avalikud õigused. Sellised vaidlused alluvad halduskohtutele. Varasema praktika kohaselt, mis lähtus nn kahe astme doktriinist, võis halduskohtusse pöörduda vaid selles menetlusstaadiumis (esimene aste), mis eelnes lepingu sõlmimisele. Täna lubatakse halduskohtusse pöörduda ka pärast riigi ja kolmanda isiku poolt lepingu sõlmimist. Selline vaidlus võib viia tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamiseni halduskohtu poolt.26 HKMS § 5 lg 2 sätestab, et kui haldusaktis sisaldub või haldusakti alusel on tehtud vastustaja eraõiguslik tahteavaldus , võib kohus koos haldusakti tühistamisega teha otsuse resolutsioonis kindlaks ka sellise tehingu tühisuse, mille tegemisele see tahteavaldus oli suunatud. Halduskohtus võib olla võimalik vaidlustada ka lepingu muutmist , samuti lepingupoole õiguste ja kohustuste üleandmist. Sageli väljendub lepingu sõlmise menetluse kaheastmelisus ka asutuse asjaajamises: nt linnavalitsus annab esmalt korralduse lepingu sõlmimiseks, seejärel allkirjastatakse korraldusele tuginedes lepinguürik. Õiguslik vahetegu avalik- ja tsiviilõigusliku tahteavalduse vahel jääb aga kehtima isegi siis, kui vormiliselt mitut erinevat dokumenti ei koostata, nt kui mitteeluruumi rendileandmiseks mingit eelnevat korraldust ei anta . Üks dokument võib sellistel puhkudel endast korraga kujutada nii haldusakti kui ka tsiviilõiguslikku tahteavaldust (hübriidakt).27 Kui varem oli praktika ebakindel, siis alates 1. jaanuarist 2012 on hübriidakt vaidlustatav halduskohtus (HKMS § 5 lg 2, § 37 lg 4)28.
Ka riigi- või vallaasutuses töölepingu sõlmimiseks korraldatud avalik konkurss on avalik-õiguslik menetlus, töölepingu lõpetamise vaidlus või muu töölepingust tulenev pooltevaheline vaidlus on seevastu tsiviilõiguslik.29
Sarnaselt lepingutele võib halduskohus kontrollida ka avaliku võimu kandja ühepoolsete tsiviilõiguslike tahteavalduste õiguspärasust, kui nendega on rikutud isiku avalikke õigusi. Riigi või omavalitsusüksuse poolt erandliku ostueesõiguse kasutamise otsus on haldusakt , olgugi, et selle alusel astub riik, vald või linn müüjaga tsiviilõigussuhtesse. Riigi või omavalitsusüksuse eriseadusest tulenev ostueesõigus on märksa kaugemaleulatuv omandiõiguse piirang kui tsiviilõigussuhetes igaühel tekkida võiv ostueesõigus. Nii nägi asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 20 lg 1 ette ajutise ostueesõiguse kõigi omavalitsusüksuse territooriumil asuvate kinnisasjade igasuguse võõrandamise korral. Tsiviilõigusliku ostueesõiguse kasutamine on oluliselt piiratum: ta eksisteerib vaid nende asjade suhtes, milleks isikul on kõrgendatud huvi (nt kaasomandis oleva mõttelise osa võõrandmisel; osanikul sama osaühingu osa ja advokaadiühingu aktsionäril sama advokaadiühingu aktsiate võõrandamisel). Samuti on ostueesõigus võimalik seada kokkuleppel asja omanikuga. Omavalitsusüksuses igakordne osteesõigus suvalise kinnisasja suhtes, samuti riigi ostueesõigus muinsus-, maastiku- ja looduskaitseobjektide võõrandamisel30 on sedavõrd intensiivsed sekkumised omandiõigusse ja lepinguvabadusse, et omavoli ja suvaotsuste vältimiseks tuleb need allutada avalikule õigusele. Peremeheta ehitise hõivamisel on samuti tegemist riigi ja omavalitsuse eriõigusega, ehkki muude asjade hõivamine on võimalik ka igaühe poolt. Ehitise hõivamise menetluskord on reguleeritud avalik-õiguslikult (Vabariigi Valitsuse 8. augusti 1996. a määrus nr 211). Volikogu otsus hõivamise kohta on avalik-õiguslik otsustus .31
e) Eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemine. – Riik ja teised avalik-õiguslikud juriidilised isikud võivad olla aktsionärideks ja osanikeks äriühinguteks ning liikmeteks mittetulundusühingutes ja ühistutes, samuti asutada sihtasutusi. Riigi esindajad võivad olla nimetatud eraõiguslike juriidiliste isikute juhtorganitesse. Oma esindaja määramisel tegutsevad riik jt tavaliste aktsionäride, osanike, liikmete või asutajatena. Juhtorganitesse riigi esindaja määramine ei saa iseenesest kellegi õigusi riivata. Seetõttu ei ole põhjust pidada otsuseid esindajate määramise kohta avaliku võimu teostamiseks.32 Halduskohtu pädevusse võib aga kuuluda riigi või kohaliku omavalitsuse organi otsus, millega määratakse kindlaks, kuidas riigi või omavalitsusüksuse esindaja peaks ühingu juhtorganis hääletama. Seda eeldusel , et ühingu otsus mõjutab kaebaja subjektiivseid avalikke õigusi.33
f) Eraisikute avalik-õiguslikud erikohustused. – Mõnikord võib seadusandja kunstlikult kasutada eraisikute tegevuse ohjeldamiseks meetodeid , mida algupäraselt on rakendatud avalik-õiguslike isikute suhtes. Nõnda allutati algselt riigihanke eriregulatsioonile üksnes avalik-õiguslikud isikud endale kaupade ostmisel ja teenuste tellimisel. Kuna tegu oli neile peale pandud spetsiifiliste kohustustega, loeti riigihankemenetluse läbiviimisest tekkinud vaidlused Eestis avalik-õiguslikeks.34 Hiljem laiendas seadusandja riigihanke ostjate ringi teatud tingimustel ka eraettevõtjatele. Sellega ei muutunud aga riigihanke kui spetsiifilise protseduuri avalik-õiguslik olemus, mistõttu riigihanke läbiviimisel on ka eraettevõtjast hankija avaliku võimu kandja.
g) Toimingud . – (Reaal-)toiminguteks loetakse haldusõiguses:
– ametnike ja asutuste töötajate igapäevane töö (dokumentide vormistamine, õpilaste õpetamine, tee remontimine);
– informatsiooni kogumine (turvakaamera kasutamine, sõidukite kiiruse mõõtmine) ja töötlemine (päringutele vastamine, pressiteated, andmete avaldamine kodulehel, andmekogude pidamine ja ristkasutus);
– vahetu sunni kasutamine jõustruktuuride poolt (kumminuia, pisargaasi, veekahuri, käeraudade jms kasutamine, lask tulirelvast);
– rahalised sooritused (raha väljamaksmine ja vastuvõtmine, sh pangaülekannete teel);
– tehniliste seadmete käitamine ja avalike asjade kasutamise korraldamine (ametiautoga sündmuskohale sõitmine, soojasõlme tööshoidmine, heitmete paiskamine loodusesse , linna staadioni haldamine );
– ametiasutuste mitteformaalsed läbirääkimised ja kokkulepped eraisikutega;
– tegevusetus ja viivitus (mittereageerimine õiguserikkumisele, avaldusele vastamata jätmine).
Haldusorgani poolt eraõigussuhte raames sooritatud toiminguid ei saa halduskohtus vaidlustada. Toimingute puhul on halduskohtu pädevuse piiritlemine veelgi keerukam kui õigusaktide puhul, sest paljusid toiminguid (nt info edastamine , raha maksmine ) võidakse sooritada nii avalik- kui ka eraõigusliku suhte raames. Üks ja sama ametiisiku toiming võib puudutada erinevaid isikud, kellega riik on erinevat liiki õigussuhetes. Nt valesti pargitud sõiduki teisaldamine on linna ja teisaldusfirma vahelises suhtes tööettevõtu lepingu täitmine, sõiduki omaniku ja linna vahelises suhtes aga füüsilise sunni rakendamine. Vaid vähesed toimingud (jõu rakendamine) on selgelt avalik-õiguslikud. Õiguslikult iseloomult neutraalsete toimingute puhul tuleb ennekõike hinnata, kas nad seonduvad avalik- või eraõiguslike funktsioonidega. Nii on lihtne lugeda avalik-õiguslikeks kõik protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel (menetlustoimingud), samuti haldusaktide täitemenetluse toimingud (asendustäitmine, sunniraha rakendamine, vahetu sund). Tähtsust pole sellel, kas haldusakti täitmise toiminguid viib läbi asutus ise, kutsub sinna appi muid isikud või tellib haldusakti täitmiseks vajalikud tööd eraettevõtjalt.35 Avalik-õiguslikus vormis osutatava teenuse raames sooritatavad toimingud (nt õpetaja tegevus linna üldhariduskoolis), kuuluvad halduskohtu võimkonda. Vastupidiselt – eraõigusliku lepingu täitmiseks sooritatavad toimingud, nt kiirabiarsti ravivõtted, on vaidlustatavad tsiviilkorras. Toimingu ja avalik-õiguslikus vormis täidetava funktsiooni vahelise seose uurimisel ei tohi siiski unustada praktilist meelt : halduskohtus vaidlustataval toimingul peab olema avaliku võimu teostamisele omane spetsiifika. Nt eriõigusteta ametiauto osalemisel liikluses puuduvad iseärasused võrreldes teiste liiklejatega. Seetõttu on RVastS § 1 lg 3 p-s 3 nii liikluses osalemine kui ka muu suurema ohu allika käitamine kvalifitseeritud otseselt eraõiguslikuks tegevuseks.
Toiminguid, mida võivad põhimõtteliselt sooritada ka eraisikud, kuid mille tegemise õigus või kohustus konkreetses suhtes tuleneb avalikust õigusest, alluvad halduskohtu kontrollile. Seda võib illustreerida varaliste soorituste – raha maksmise või asja üleandmise – abil. Paljud kipuvad kõiki varaga seotud vaidlusi pidama ennatlikult tsiviilõiguslikeks. Ka avalik õigus reguleerib paljusid varalisi suhteid ( maksud , sotsiaalabi ). Asjas „Tartu linn vs Puhja vald“ esitas linn halduskohtule kaebuse, milles ta nõudis vallalt Tartu koolides õppivate, kuid valla haldusterritooriumil elavate laste koolituskulude hüvitamist. Riigikohus leidis, et vallalt nõuti avalik-õigusliku kohustuse täitmist. Ka raha vastuvõtmine asutuse poolt on toiming. Kui maksu või teenus-, osavõtu- või muu avalik-õigusliku tasu võtmine oli ebaseaduslik, on raha võtmise tagasitäitmist ehk summa tagastamist võimalik nõuda halduskohtus (RVastS § 11 lg 1 või § 22 jj, HKMS § 5 lg 1 p 5). Vaidlus eraõiguslikus vormis osutatava teenuse eest võetud raha üle on tsiviilõiguslik.
4. Intsidentne pädevus. – Poolte vahelise vaidluse iseloomu halduskohtu pädevuse piiritlemisel ei mõjuta see, et lisaks avaliku õiguse normidele tuleb puutumuslikult kohaldada ka mõnda üksikut eraõiguse normi (nt teha asjaõigusseaduse alusel kindlaks maksustatava kinnisasja omanik). Halduskohus on n-ö intsidentselt, s.o oma otsuse motiivides, mitte aga resolutsioonis, pädev lahendama ka kõik tsiviilõiguslikud küsimused, mis on haldusasja läbivaatamisel olulised.36 Halduskohtu poolt tuvastatud tsiviilõiguslikel faktidel ei ole aga tähendust väljaspool konkreetset protsessi. Eraõigusliku suhtega riigi ja isiku vahel ei ole tegemist ka siis, kui riik kujundab või dokumenteerib isiku eraõiguslikke suhteid või staatust avaliku võimu aktiga, st aktiga, mida eraisikutel ei ole ise võimalik anda – nt notari toimingud ja ehitise registreerimine avalikes andmekogudes.37
Intsidentset pädevust eitab Riigikohus pärimisõigusliku olukorra tuvastamise korral.38 Säärase motivatsiooniga ei saa nõustuda. Halduskohtul ei ole keelatud ühtegi tsiviilõiguslikku, sh pärimisõiguslikku asjaolu hinnata, kui see on vajalik haldusakti kontrollimiseks. Konkreetses asjas oli vaidlustatud omandireformi käigus maa erastamise menetluses antud haldusakti, milles vara pärija oli kindlaks tehtud valesti. Nõustuda tuleb seisukohaga, et selline korraldus ei ole pärimisõiguslikus küsimuses siduv ning lõpptulemusega, et asi tuli lahendada üldkohtus, sest kaebaja tegelik eesmärk ei olnud mitte haldusaktist vabanemine , vaid tsiviilõigusliku suhte korrastamine.
II. Eriregulatsioon
Seadusega võib avalik-õiguslikes vaidlustes, kus kaalul on üksikisiku õigused, kehtestada teistsuguse korra, kui on täidetud kolm tingimust:
– erikord peab kujutama endast menetlust kohtus PS § 146 tähenduses, st põhiseaduslikkuse järelevalve, tsiviil- või kriminaalkohtumenetlust või väärteomenetlust. Kui kaalul on üksikisiku õigused, peab erikorras tehtud lahendit olema võimalik vähemalt lõppastmes sellises kohtumenetluses vaidlustada;
– erikord peab olema ette nähtud seaduses selgesõnaliselt;
– pädevust muutev seadus peab Riigikogus olema vastu võetud absoluutse häälteenamusega.39
Riigiasutuste vaheliste vaidluste lahendamisel riikliku järelevalve teostamise üle võib erikorraks olla ka väljaspool kohut toimuv menetlus.40
Kohustusliku kohtueelse menetluse sätestamine ei välista halduskohtu pädevust, vaid on iseseisev kaebuse lubatavuse alus.
1. Põhiseaduslikkuse järelevalve. – Avalik-õiguslikud on oma iseloomult ka kõik konstitutsioonilised vaidlused, kuid põhiseadus (§ 149 lg 3 teine lause) ise näeb ette, et põhiseaduslikkuse järelevalve toimub Riigikohtus, mitte halduskohtus. Riigikohtu pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna on täpsustatud PSJKS § 2.
a) Esmajoones tuleb põhiseaduslike vaidlustena nimetada normikontrolli, s.o üldaktide ehk õigustloovate41 aktide põhiseaduslikkuse kontrolli. Kuna üldakti põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistamise pädevus on vaid Riigikohtul, ei saa halduskohtusse esitada kaebust vahetult üldakti peale. See, et üksikisikul puudub põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse vahetu algatamise õigus, ei tähenda, et tegemist ei oleks teistsuguse menetluskorraga HKMS § 3 lg 1 mõttes. Halduskohtus saab vaidlustada põhiseadusevastasele üldaktile tuginevat üksikakti või toimingut. Samuti on halduskohus pädev arutama põhiseadusevastaseks tunnistatud üldaktiga tekitatud kahju hüvitamise nõudeid (RVastS § 14).
Haldus- ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuse piiritlemiseks tuleb seega osata eristada üld- ja üksikakte. Üldnorm reguleerib abstraktset hulka juhtumeid, üksiknorm aga ühte ja konkreetset juhtumit. Reeglina puudutab üldnorm ka määramata hulka isikuid, üksikregulatsiooni adressaadid on aga kas teada või hõlpsasti kindlaksmääratavad. Ent see ei ole alati nii. Üksikakt võib ka olla reaktsioon konkreetsele sündmusele või olukorrale ilma, et puudutatud isikute ring oleks akti andmise hetkel teada: metsas liikumise keelamine seoses tuleohuga, alkoholimüügi keelu kehtestamine linnas seoses massiliste rahutustega, linnuliha impordi piiramine seoses linnugripi puhanguga päritoluriigis jne. Määratlemata hulka isikuid puudutavat halduse üksikakti nimetatakse üldkorralduseks (HMS § 51 lg 2) ja see on samaväärselt teiste haldusaktidega vaidlustatav halduskohtus. Üldkorralduste seas võib välja tuua asja, sh kinnistute õiguslikku staatust või kasutusrežiimi reguleerivad aktid , nt loodusobjektide kaitse alla võtmine ja kaitseala kasutamise korra kehtestamine.42 Ka maa-alaplaneeringud (üld- ja detailplaneeringud) on kinnistute kasutuskorda reguleerivad üldkorraldused ja halduskohtus vaidlustatavad. Maakonnaplaneeringud ja üleriigiline planeering on oma sisult juba liiga abstraktseid, et neid tervikuna üksikaktideks pidada. Et tegu oleks üldkorralduse, mitte halduse üldaktiga, peab see olema konkreetse asjaga tihedalt seotud. Juhuslikult teatud territooriumile sattuva tegevuse reguleerimine ei ole üldkorraldus. Nt kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil kasside ja koerte pidamise eeskiri on üldakt. Teise üldkorralduste grupi moodustavad piiratud isikute ringile suunatud käitumisreeglid, nt kinnise asutuse sisekorda reguleerivad eeskirjad. Piiratud isikute ringile suunatud üldkorralduses võib olla ka üldnorme, st ettekirjutusi, millega reguleeritakse adressaatide käitumist määratlemata arvul juhtudel. Nii on vangla administratsiooni kehtestatud kinnipeetavate käitumis- ja elutingimusi reguleerivad ettekirjutused haldusaktid. Nende toime ei piirdu küll ühe sündmusega, kuid nende adressaatide ring on piiratud.43
Üld- ja üksikaktide eristamisel tuleb esmajoones lähtuda aktis sisalduvate normide tegelikust sisust, mitte akti vormist või pealkirjast. Erandiks on seadused. Viimaseid käsitatakse õigustloova aktina sõltumata sellest kui konkreetseid norme ta sisaldab. Nõnda loetakse üldtunnustatult üksikaktiks avaliku võimu kandjate eelarved, sh lisaeelarved ja aktid, mis eelarveid konkretiseerivad. Ent riigieelarve , mis võetakse vastu seadusega, ei ole halduskohtus vaidlustatav.44
b) Kehtiva PSJKS § 2 laiendas võrreldes varasema redaktsiooniga oluliselt Riigikohtu kompetentsi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ja kahandas halduskohtute oma, loetledes Riigikohtu poolt kontrollitavate aktide hulgas lisaks õigustloovatele ka mitmed üksikaktid, kui need rikuvad üksikisiku õigusi45: Riigikogu ja tema juhatuse ning presidendi otsused, samuti valimiskomisjonide otsused ja toimingud.
c) Ehkki seadus ei näe ette igaühe individuaalkaebuse esitamise õigust, on Riigikohtu üldkogu asunud seisukohale, et individuaalkaebuse saab Riigikohus jätta menetlemata üksnes siis, kui isikul on muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele.46 Kõigi täitevvõimu poolsete riivete korral on halduskohtumenetluse näol Eestis efektiivne kohtulik kaitse tagatud. Küsimusi võivad tekitada vahetult seadusest või jõustunud kohtulahendist, samuti väärteoasja kohtuvälise menetleja lahendist47 tulenevad riived.
2. Tsiviilkohtumenetlus . – Mitmed seadusega tsiviilkohtute pädevusse antud asjad on oma olemuselt tegelikult avalik-õiguslikud, sest vaidlustatakse avaliku võimu kandja tegevust võimu teostamisel. Samas on kõigil neil juhtudel tugev seos tsiviilõigusega, sest vaidlustatava otsuse tegemisel kohaldatakse ennekõike tsiviilõigust. Üldkohtu pädevuses on lahendada vaidlused:
– kaebustes kohtutäituri tegevuse peale (täitemenetluse seadustiku § 11 lg 1 p 4, § 218 lg 1). Kuni 1997. aastani kuulusid kaebused täitevametniku tegevuse peale ka tsiviiltäitemenetluse raames halduskohtute pädevusse.;
– notari tegevusega tekitatud kahju hüvitamise üle (NotS § 14 lg 1 ls 2);
– Patendiameti tegevuse üle pärast tööstusomandi apellatsioonikomisjoni läbimist (tööstusomandi õiguskorralduse aluste seaduse § 63 lg 1 ls 1);
– maksunõuete üle pankrotimenetluses.
3. Kriminaal- ja väärteomenetlus. – Palju pädevusvaidlusi kerkis varem üles seoses kriminaalasja kohtueelse menetluse toimingute kohtuliku vaidlustamisega. Kuna muu menetluskord varem puudus, sai enamike toimingute, sh kriminaalasja lahendamisest keeldumise peale pärast prokuratuuris toimunud menetluse läbimist kaevata halduskohtusse, sest tegu oli avalik-õiguslike vaidlustega.48 1. juulil 2004 jõustunud kriminaalmenetluse seadustik näeb ette kaebemenetluse üldkohtutes (§ 208 lg 1, § 230 lg 1). Üldkohus annab loa vabaduse võtmiseks enam kui 48-ks tunniks, korrespondentsi arestimiseks ja võetuseks, vahi alla võtmiseks, jälitustoimingiks ja jälitustoimingutest teavitamata jätmiseks (KrMS § 24 lg 4, § 1264, § 12613). Ka väärteoasja kohtueelse menetleja toiminguid tuleb vaidlustada üldkohtus (VTMS § 78 lg 1). Halduskohtusse ei saa esitada kaebust, kui süüteomenetluse peale kaebuse esitamise piirangu eesmärk on välistada kaebuse esitamine täielikult, mitte üksnes süüteomenetluses. Kui selline piirang on põhiseadusevastane, tuleb see jätta kohaldamata ja võimaldada edasikaebamist süüteomenetluses.49 Jätkuvalt võib pädevusvaidlusi põhjustada ühelt poolt haldusmenetluse, sh riikliku järelevalve, teiselt poolt aga kriminaalmenetluse, iseäranis väärteomenetluse omavaheline läbipõimumine asutuste praktilises tegevuses.50 Vaheteo puhul on määrava tähtsusega toimingu eesmärk ja menetlusstaadium. Karistusmenetluse toimingud on vaid seaduse järgi kriminaal- või väärteoasja lahendamiseks vajalikud toimingud. Toimingud, mis ei ole suunatud karistuse kohaldamisele, on tavaliste haldustoimingutena vaidlustatavad halduskohtus. Toiming, millega tekib tõend, mida võidakse hiljem kasutada süüteomenetluses, ei ole veel süüteomenetluse toiming, kui toimingu sooritamise ajal puudub ametiisikul piisav kahtlus süüteo suhtes, nt kiiruse mõõtmine maanteel , samuti joobeseisundi kontrollimine „Kõik puhuvad“ kampaania raames. Süüteomenetlus ei alga iseeneslikult; see eeldab menetleja tahteavaldust, s.o süüteoasja lahendamisele suunatud tahteavaldust. Selliseks tahteavalduseks võib olla nt isiku kinnipidamine. Ka õiguserikkumise lõpetamisele ja tagajärgede kõrvaldamisele suunatud toimingud on haldustoimingud. Sageli kasvab haldusmenetluse toiming üle süüteomenetluse toiminguks. Halduskohtus on vaidlustatavad:
– preventiivse liiklusjärelevalve toimingud, nt sõiduki peatamine ja dokumentide kontrollimine, sh jõu kasutamine järelevalve tagamiseks51;
– valesti pargitud sõiduki teisaldamine52;
– tolliläbivaatuse toimingud ja kauba kinnipidamine53;
– joobeseisundi tuvastamine ja kainenemisele paigutamine väljaspool süüteomenetlust, samuti selliste asjaolude kohta politsei poolt andmete avaldamine54.
Halduskohtu pädevuses on ka vaidlused kriminaal- ja väärteomenetlusega, sh alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju üle. Halduskohtu pädevusse ei kuulu55:
– kaebus kriminaal- või väärteomenetluse raames joobeseisundi tuvastamise peale;
– kaebus isiku kinnipidamise peale isiku tuvastamise eesmärgil;
– kaebus juhiloa äravõtmine ja ajutise juhiloa väljastamise peale;
– kriminaalmenetluses vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamist välistava asjaolu intsidentne tuvastamine.
Nii nagu tsiviilõiguslikke asjaolusid ( eespool I 4), on halduskohus intsidentselt pädev tuvastama ka fakte, mis võivad olla hõlmatud süüteokoosseisuga, sest sarnane pädevus on ka haldusorganitel.56 Halduskohus peab saama kontrollida, kas haldusorgan hindas süüteoga seonduvaid asjaolusid õigesti.
4. Halduskohtu eripädevus. – Halduskohtute pädevuse täiendamise võimalust lisaks üldklauslile on seadusandja kasutanud mitmete põhiõigusi piiravate haldustoimingute õiguspärasuse kontrolli korraldamiseks, seades toimingu sooritamise sõltuvusse halduskohtu eelnevast loast või kohustades asutust pöörduma viivitamatult pärast toimingu sooritamist kohtu poole. Kuna siin ei esita puudutatud isik kaebust, ei eksisteeri ka avalik-õiguslikku vaidlust ning tegemist on halduskohtu eripädevusega. Näiteks halduskohus:
– teostab automaatset järelkontrolli kaitseväelasele distsiplinaararesti määramisel (kaitseväe distsiplinaarseaduse § 55);
– otsustab ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase paigutamise väljasaatmiskeskusesse, pikendab väljasaatmise tähtaega ja annab loa väljasaadetava kinnipidamiseks, otsustab väljasaatmiskeskusest vabastamise ja keskuses kinnipidamise tähtaja pikendamise (väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 18 lg 3, § 19 lg 2, § 23 lg 1, § 25);
– annab loa julgeolekuasutuse poolt sõnumi saladuse õiguse piiramiseks, samuti teabe kogumise eesmärgil eluruumi, muusse ehitisse, valdusse või sõidukisse varjatud sisenemiseks (julgeolekuasutuste seaduse § 27 lg 1);
– annab piirangute seadmiseks varale ja omanikuta raha kandmiseks riigituludesse rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse § 40 lg 6 ja 7 alusel;
– vabastab advokaadi kutsesaladuse hoidmise kohustusest (advokatuuriseaduse § 45 lg 5);
– annab loa Euroopa Komisjoni ametnikele ja ekspertidele kontrolli teostamiseks riigiabi ja konkurentsieeskirjade täitmise järelevalve raames (konkurentsiseaduse § 491 lg 2, § 635 lg 1);
– annab Finantsinspektsioonile loa päringute tegemiseks väärtpaberituru seaduse § 231 lg 4 alusel;
– annab loa kinnisasja sundvõõrandamise eeltööde teostamiseks (kinnisasja sundvõõrandamise seaduse § 7 lg 12);
– annab loa varjupaigataotleja kinnipidamiseks (välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 15 lg 6, § 32, § 42 lg 3, § 62 lg 6).
Kui eriseadus annab küsimuse lahendamise, mis ei kuulu vastavalt HKMS § 4 lg-s 1 sisalduvale üldklauslile lahendamisele halduskohtus, kohtu pädevusse, täpsustamata, millise kohtuharu pädevusse küsimus kuulub, tuleb eeldada, et see kuulub üldkohtu pädevusse. Halduskohtu pädevuse kontrollimisel olulistest aspektidest annab kokkuvõtva ülevaate tabel 2.
Tabel 2. Halduskohtu pädevus
I. Üldklausel – HKMS § 4 lg 1
1. Vaieldav küsimus õigusvõimeliste poolte vahel
a) Reaalne vaidlus
b) Erinevad pooled
2. Avalik-õiguslik vaidlus
a) Institutsionaalne aspekt - avaliku võimu kandja
(i) Riik, kohalik omavalitsusüksus või avalik-õiguslik juriidiline isik
(ii) Avalikku ülesannet täitev eraisik
b) Funktsionaalne aspekt - avalik-õiguslik suhe poolte vahel
(i) avaliku õiguse presumptsioon riigi, KOV ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul;
(ii) modifitseeritud subjektiteooria – haldusorgan peab olema õigussuhtes positsioonil, milles eraisikud ei saa olla, st teostama võimu
(iii) teleoloogiline tõlgendus – haldusvaidluse ja tüüpiliste eraõiguslike vaidluste vahel peab olema erinevus, mis õigustab avaliku õiguse kohaldamist
(iv) praktilised argumendid avalik-õigusliku regulatsiooni poolt ja vastu
II. Eriregulatsioon
1) Halduskohtu pädevuse piiramine – HKMS § 4 lg 1
a) Teistsugune menetlus – üksikisiku õiguste riive korral lõppastmes kohtumenetlus
(i) Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus: iseäranis üldaktid
(ii) Kriminaal- või väärteomenetlus: iseäranis kaebused süüteomenetluse eesmärgil sooritatud toimingute, samuti
väärteoasja kohtuvälise lahendi peale
(iii) Tsiviilkohtumenetlus
b) Sõnaselge eriregulatsioon
c) Eriseaduse vastuvõtmine Riigikogu absoluutse häälteenamusega
2) Halduskohtu pädevuse täiendamine – HKMS § 4 lg 2
III. Eesti halduskohtu rahvusvaheline pädevus – vaidlus Eesti avaliku võimu kandjaga
III. Rahvusvaheline pädevus
Iseenesest mõistetavalt alluvad Eesti halduskohtute jurisdiktsioonile vaid Eesti avaliku võimu kandjad (HKMS § 4 lg 3). Teiste riikide võimude, isikute ega rahvusvaheliste organisatsioonide peale siin kaebust esitada ei saa, samuti ei saa ilma vastava lepingulise aluseta tuvastada vahetult (resolutsioonis) asjaolusid teiste riikide ja Eesti isikute vahelistes õigussuhetes. Eesti halduskohtusse ei saa kaevata ka EL institutsioonide peale. EL õiguse kaudsel elluviimisel rakendavad Eesti asutused aga Eesti avalikku võimu, mistõttu nad alluvad PS § 15 lg-st 1 tulenevalt Eesti halduskohtute kontrollile. Ka EL õigusest tuleneb liikmesriigile kohustus sellistel juhtudel just enda kohtutes õiguskaitset pakkuda.57 Euroopastumise ja üleilmastumise tagajärjel tiheneb siiski üha enam riikidevaheline halduskoostöö. See toob ka Eesti halduskohtute töösse pidevalt juurde välismaist elementi. Nii võib näiteks vaidlustes piiriüleste kaubandustehingute maksustamise üle olla tarvis hinnata teise riigi poolt Eesti maksuhaldurile edastatud teabe õigsust. Järjest rohkem tunnustavad riigid ka vastastikku üksteise haldusakte, nt juhilube, ravimite müügilube. On vaieldav, kas ühe riigi kohus saab seejuures tuvastada teise riigi poolt väljaantud haldusakti kehtetuse.58
IV. Menetluslikud küsimused
Pädevuse puudumisel on halduskohtul kohustus kaebus läbivaatamatult tagastada (HKMS § 121 lg 1 p 1). Pädevusse mittekuuluva asja lahendamine kujutab endast menetlusnormi rikkumist. Kui kaebus on ekslikult menetlusse võetud, tuleb halduskohtul jätta kaebus läbi vaatamata (HKMS § 151 lg 1 p 1). Paraku ei ole pädevuse piiritlemine lihtne, mistõttu võib juhtuda, et esimese astme halduskohus teeb asjas sisulise otsuse ilma, et kohus ja menetlusosalised pädevuses kahtleks. Apellatsiooni- ja kassatsioonikohtutel tekib sellisel juhul küsimus, kas kaebust on ka nüüd veel võimalik jätta läbi vaatamata. TsMS § 631 lg 3 välistab tsiviilasjas maakohtu poolt otsuse apelleerimise ainuüksi motiivil, et asi oleks tulnud lahendada halduskohtus. Riigikohus on sisuliselt sama reeglit kohaldanud ka vastupidises situatsioonis – st juhul, kui halduskohus on teinud tsiviilõiguslikus vaidluses otsuse ilma, et menetlusosalised oleks halduskohtu pädevust kahtluse alla seadnud. Seni, kuni esimese astme halduskohtu otsus puudub, ei ole kõrgemalseisval kohtul, nt kaebetähtaja või esialgse õiguskaitse küsimuses esitatud määruskaebust läbi vaadates keelatud lõpetada menetlust pädevuse puudumise tõttu.59 Erijuhtudel, kui asja on menetlusse võtnud kohus, kellel algselt pädevus puudus, kuid kes on selle omandanud menetluse kestel, peab sama kohus asja läbivaatamist jätkama. Menetluse lõpetamisel ei saaks isik ju pöörduda enam varem pädev olnud kohtusse.60
1 RKHK 3-3-1-6-01 (Kõpu Vallavalitsus ); 3-3-1-55-04, p 14 (Gogin); vt ka M. Ernits , Organitüli halduskohtus, Juridica 1999, lk 320.
2 RKHK 3-3-1-38-04, p 12.
3 RKHK 3-3-1-25-03.
4 VVS § 442, HKMS § 15 lg 2. Vastustajaks on riigi puhul reeglina konkreetne haldusorgan, omavalitsusüksuse puhul aga linn või vald tervikuna, vt HKMS § 17 ja RKHKo 3‑3‑1‑83‑12 p 11.
5 Seoses tolliinspektori poolt tekitatud kahjuga, RKHK 3-3-1-77-07.
6 Eesti meistrivõistluste ja maavõistluste korraldamine, samuti rahvusvahelistele tiitlivõistlustele lähetaminespordialaliidu või -föderatsiooni poolt ei ole avalik-õigusliku funktsiooni täitmine, RKHK 3-3-1-19-06 (Võrkpalli Föderatsioon).
7 Eesti Televisiooni ettevõtlusest käibemaksuseaduse tähenduses, RKHK 3-3-1-62-00.
8 RKHK 3-3-1-24-01, p 2 (Tartu vs Puhja).
9 RKEK 3-3-1-15-01, p 11 (Lasnamäe-S); 3-3-1-8-01, p 11 (Pentathlon). Kirjandusest vt K. Merusk/I.Koolmeister, Haldusõigus, 1995; lk 24–26; R. Narits, Õiguse entsüklopeedia, 2002, lk 44 jj;
H. Maurer , Haldusõigus, 2004, lk 30–32.
10 RKEK 3-3-1-15-01, p 11 (Lasnamäe-S).
11 RKHKo 3-3-1-3-12 p 14, samuti selles viidatud RKTKm 3-2-1-63-07 p 9 ja RKHKo 3-3-1-98-06.
12 RKHK 3-3-1-3-96.
13 Eksamil on oluline suuta loominguliselt argumenteerida, miks üks või teine vaidlus on era- või avalik-õiguslik, mitte ei tule siinkohal toodud näiteid pähe õppida. Viga on see, kui piirdutakse vaid argumendiga,
et vaidlus käib avaliku ülesande täitmise üle (avalikku ülesannet võib täita nii era- kui ka avalik-
õiguslikus vormis) või et küsimus puudutab avalikke huve (enamik vaidlusi ja õigusnorme puudutab
nii era- kui ka avalikke huve).
14 RKHK 3-3-1-10-94; RKTK 3-2-1-53-99.
15 Vrd ka RVastS § 1 lg 3 p 1.
16 Elektrimüügi kohta RKHK 3-3-1-21-95; 3-3-4-4-02.
17 RKHK 3-3-1-77-03, p 14, 17.
18 Ravikindlustuse seaduse § 35 lg 2, § 42 lg 4. Vt ravikindlustussuhte kohta ka RKHK 3-3-1-11-98.
19 RKEKo 3‑3‑1‑48‑12 p 10.
20 RKHKo 3-3-1-3-12 p 15.
21 Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse § 2 lg 6; Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 10 lg 1.
22 Avaliku teabe seaduse § 434 lg 2; taimede paljundamise ja sordikaitse seaduse § 82 lg 1; tööturuteenusteja -toetuste seaduse § 13 lg 3 jt; ohvriabi seaduse § 5 lg 1; üürivaidluse lahendamise seaduse § 1 lg 4, kutseseaduse § 6 lg 2; ühistranspordiseaduse § 7 lg 2 jt; veterinaarkorralduse seaduse § 13 lg 4; meresõiduohutuse seaduse § 6 lg 22 ja § 111 lg 5; Tartu Ülikooli seaduse § 72 lg 2, tervishoiuteenuste korralduse seaduse § 17 lg 4 p 1.
23 HKMS § 260 lg 1.
24 Kui avalik-õiguslikust juriidilisest isikust ostja on erandlikult riigihankemenetluse läbiviimise kohustusestvabastatud, on vaidlus pakkuja valiku üle ikkagi avalik-õiguslik, RKHK 3-3-1-5-06 (Kohtla-
Järve turvateenused).
25 RKHK 3-3-1-59-05, p 17 ( Clear Channel); 3-3-1-26-04, p 10 (Clear Channel jt); 3-3-1-5-06, p 16(Kohtla järve turvateenused); 3-3-1-31-06, p 8 (linna eluruumi üürileandmine), 3-3-1-29-12 Villa Benita.
26 RKEK 3-3-1-15-01 (Lasnamäe-S); RKHK 3-3-1-30-01 ( Raudtee erastamine ); 3-3-1-35-05, p 8, 3-3-1-31-11 p 16-17.
27 RKEK 3-3-1-15-01, p 19 j (Lasnamäe-S); vrd varasemast praktikast RKHK III-3/1-10/95.
28 Eelnõu seletuskiri: „Sellise õiguskaitsevahendi olulisust on era- ja avalik-õiguslike suhete läbipõimumise tõttu rõhutanud Riigikohtu erikogu asjas nr 3-3-1-15-01. Asjas nr 3-2-1-100-08 juhtis aga Riigikohus hiljuti tähelepanu sellele, et tehingu tühisuse tuvastamise volitust halduskohtule seadusega antud ei ole. Samas on asja nr 3-3-1-15-01 otsuses toodud põhjendustel halduskohtule säärase volituse andmine hädavajalik. See vajadus on vahepealsetel aastatel koguni suurenenud. Ametiasutuste, iseäranis omavalitsuste avalik- ja eraõiguslik tegevus põimub järjest enam (omavalitsustele kuuluvate kinnistute ja muu vara, nt reklaamipindade kasutusse andmine, nende arendamine pikaajaliste üürisuhete raames, jäätmevedu, ühistransport jne). See on ühest küljest tervitatav, võimaldades avalikul ja erasektoril teha tõhusamat koostööd. Teisalt ei tohi mööda vaadata sääraste tehingute korruptsiooniohtlikkusest ning võimalikest kahjulikest mõjudest avalike teenuste hinnale ja konkurentsile . Nii PS §-st 15 kui ka EL-i õigusest tuleneb vältimatult nõue, et kõnealustel juhtudel oleks isikutel võimalik oma õigusi kohtus efektiivselt kaitsta. Kuna kaitstavad õigused on neis olukordades avalik-õiguslikud, säärased vaidlused ei ole omased tsiviilõigusele ning tsiviilõiguslike tehingu õiguspärasuse hindamisel peaks määrava tähtsusega olema kohtu hinnang tehingu aluseks olevale haldusaktile, peavad vastavad volitused olema just halduskohtul.“
29 Koolidirektori ametikoha täitmise konkursi kohta RKHK 3-3-1-79-07 ( Juuru Gümnaasium); töösuhte poolte vaheliste vaidluste kohta RKEK 3-3-4-1-03; RKHK 3-3-1-16-07; 3-3-1-38-05; rakenduskõrgkooli emeriitprofessori tasu ja töötasu eristamise kohta, RKEK 3-3-4-2-05.
30 Muinsuskaitseseaduse § 27; muuseumiseaduse § 14 lg 4; looduskaitseseaduse § 16 lg 2.
31 RKHK 3-3-1-12-02 (valla ostueesõiguse kohta); 3-3-1-39-01; 3-3-1-71-03 (peremehetu ehitise hõivamine).
32 RKHK 3-3-1-53-99 (Eesti Filmi Sihtasutus ).
33 RKHK 3-3-1-25-99 (AS Eesti Telekom aktsiate võõrandamine ); 3-3-1-8-07 (Paljassaare sadam).
34 RKHK 3-3-1-69-00 (Autobussikoondis). Hankeleping ise on eraõiguslik, kuid toimingud ja otsusedselle sõlmimisel avalik-õiguslikud. HKMS § 266 lg 1 allutab halduskohtu pädevusse ka hankelepingu sõlmimisest ja muutmisest tulenevad vaidlused. RKTKm 3-2-1-189-12 leiti, et ka pakkumuse tagatise nõudmine, tagastamine, tagastamata jätmine ja realiseerimine osa riigihankest. Riigihanke raames tekkinud vaidluste lahendamiseks sätestavad RHS 7. ptk ja HKMS 28. ptk erikorra .
35 Monumendi teisaldamine valituse otsuse alusel on avalik-õiguslik toiming, olgugi, et seda viib ministriteasemel ellu ehitisfirma.
36 RKEK 3-3-1-8-01, p 18; RKHK 3-3-1-48-05, p 13; 3-3-1-67-05, p 8 (tsiviilõigusliku tehingu tühisusekohta). Samas on tsiviilkohtul pädevus tuvastada ka haldusõiguslikke küsimusi, nt haldusakti kehtivust,
kui nendest sõltub tsiviilasja lahendamine, RKTK 3-2-1-17-03, p 12; 3-2-1-141-04, p 33. Tsiviilkohus
ei saa aga nt tunnistada kehtivat haldusakti kehtetuks.
37 RKHK 3-3-1-59-02 (hooneregistri kohta); 3-3-1-31-99 (tsiviilõiguslikud asjaolud maksumenetluses);3-3-1-3-99 (notari toimingud).
38 RKHK 3-3-1-35-06, p 8.
39 Vastavalt, RKHK 3-3-1-48-99 ( Rand ja Tuulberg); 3-3-1-34-00 (Ühispank), RKPK 3-4-1-3-99.
40 RKHK 3-3-1-38-04 (Maksu- ja Tolliamet vs Andmekaitse Inspektsioon).
41 Vrd mõiste kohta RKHK III-3/1-39/95, p 3.
42 RKHK 3-3-1-31-03 (Pirita jõeoru maastikukaitseala ).
43 Vangla kodukorra kohta, RKHK 3-3-1-54-07; vanglas lubatud esemete reguleerimise kohta, RKHK3-3-1-95-07.
44 RKPK 3-4-1-4-02, p 13 (Kauplemisloa tasu); RKÜK 3-4-1-1-00 (1999. a lisaeelarve ); sarnaselt kajuba RKHK 3-3-1-28-97, p 3; 3-3-1-38-96; III-3/1-17/94.
45 Kaebeõiguse kohta nt RKPK 3-4-1-8-05.
46 RKÜK 3-1-3-10-02, p 17; 3-4-1-1-08, p 5.
47 RKÜK 3-3-1-69-03, p 24.
48 Nt võetuse kohta juba RKHK 3-3-1-32-95; läbiotsimise kohta RKÜK 3-3-1-38-00 ( Divec ); kriminaalasjaalgatamisest keeldumise kohta RKHK 3-3-1-2-02; 3-3-1-10-02; 3-3-1-23-02; 3-3-1-22-02;
RKHK 3-3-1-24-02. Vt ka kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse § 1 lg 3.
49 Vrd RKEK 3-3-1-17-07.
50 Vt RKÜKo 3‑3‑1‑75‑11 ja selles viidatud kohtupraktika.
51 RKHK 3-3-1-65-07, p 15, 17.119 Sealsamas , p 13, 17 j. Vt ka S. Lind, Joobeseisund ja selle tuvastamine – kestev probleem Eesti õiguskorras,
Juridica 2006, lk 34, 40.
52 RKHK 3-3-4-4-01.
53 RKEK 3-3-4-2-04.
54 RKHK 3-3-1-98-06, p 20 j.
55 RKÜK 3-3-1-77-03; RKKK 3-1-1-105-04; 3-1-1-19-05; RKHK 3-3-1-65-07, p 17; RKÜK 3-3-1-29-04; RKÜK 3-3-1-15-07, p 42.
56 Maksuõigusrikkumisele viitavate asjaolude tuvastamise kohta maksuhalduri poolt, RKÜK 3-1-1-120-03, p 21; RKHK 3-3-1-54-01, p 1; 3-3-1-18-03, p 13, 18. Vt ka J. Sarv, Mõningatest haldus(kohtu)menetluse ja süüteomenetluse paralleelsusega seotud probleemidest, Juridica 2005, lk 308, 310.
57 EuK 33/76, p 5 (Rewe); 45/76, p 12 (Comet); 106/77, p 21 j (Simmenthal); C-213/89, p 19(Factortame); C-312/93, p 12 (Peterbroeck); C-432/05, p 38 (Unibet).
58 Eitaval seisukohal selles suhtes M. Ruffert, Der transnationale Verwaltungsakt, Die Verwaltung 34(2001), lk 453.
59 RKEK 3-3-4-2-02; RKHK 3-3-1-79-07; 3-3-1-64-05; 3-3-1-42-04.
60 RKEK 3-3-4-1-06.