Halduskohtumenetlus (0)

TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL
Sotsiaalteaduskond
Õiguse instituut
HALDUSKOHTUMENETLUS
Referaat
Tallinn 2009

SISUKORD

SISUKORD 2
Sissejuhatus 3
1. Halduskohtu pädevus 4
2. Haldusasja algatamine kohtus 6
2.1 Kaebuses esitatud taotlus 6
2.2 Halduskohtusse pöördumise õigus 7
3. Kaebuse esitamise tähtaeg 8
4. Kaebetähtaja ennistamine 10
5. Menetlusosaline halduskohtus 11
5.1 Kaebuse esitaja 11
5.2 Vastustaja halduskohtus 12
5.3 Kolmas isik halduskohtus 13
6. Esindaja halduskohtus 14
7. Nõustaja halduskohtus 16
kokkuvõte 18
allikad 19

Sissejuhatus

Avaliku kontrolli õigusnormide täitmise üle ühiskonnas peavad tagama kohtud. Kohtud lahendavad tsiviil-, haldus- ja kriminaalasju, samuti teostavad järelvalvet õigusaktide põhiseadusele vastavuse üle Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelvalve kolleegiumi kaudu.
Avalik-õiguslike vaidluste lahendamiseks on Eestis loodud halduskohtud . Halduskohtud tegutsevad iseseisva kohtuasutusena üksnes esimese kohtuastme tasandil. Ringkonnakohtus ning Riigikohtus on haldusasjade läbivaatamiseks kolmeliikmelised halduskolleegiumid. Eestis on käesoleval ajal kaks halduskohut, so Tallinna Halduskohus ja Pärnu Halduskohus. Tallinna Halduskohus jaguneb kaheks kohtumajaks, millisteks on Tallinna Kohtumaja ja Pärnu Kohtumaja. Tartu Halduskohtu tööpiirkonda kuulub Tartu Kohtumaja ja Jõhvi Kohtumaja. Kahes halduskohtus kokku tegutseb 27 kohtunikku, nendest 18 kohtunikku Tallinna Halduskohtus ja 9 kohtunikku Tartu Halduskohtus.
Halduskohtu pädevust, halduskohtusse pöördumise korda ning menetlust halduskohtus reguleerib halduskohtumenetluse seadustik .
Halduskohtumenetluse seadustik võeti Riigikogu poolt vastu 25. veebruaril 1999.a seadusega (RT I 1999, 31, 425) ning see jõustus 1.01.2000.a. Halduskohus juhindub lisaks halduskohtumenetluse seadustikuga reguleerimata küsimustele ka tsiviilkohtumenetluse sätetest, kusjuures tsiviilkohtumenetluse sätetest juhindudes arvestab halduskohus halduskohtumenetluse erisusi.
Käesolevas referaadis käsitletakse halduskohtumenetlusega seonduvat problemaatikat osas, mida on oluliseks pidanud Riigikohtu poolt tehtud lahendite analüüsimise tulemusel Riigikohtu halduskolleegiumi nõunikud Sirje Kaljumäe ja Virgo Saaremets. Kuivõrd S. Kaljumäe ja V. Saaremetsa ülevaated halduskohtumenetluse praktika analüüsimisel on olnud põhjalikud ning on läbivalt puudutanud kogu halduskohtumenetluse seadustiku rakendamisega tõusetunud problemaatikat, ei võimalda referaadi maht peatuda halduskohtumenetluse analüüsimisel sama põhjalikult. Seega referaadis peatutakse autorile enam huvi pakkunud probleemidel. Lisaks tuginetakse referaadis ka Einar Vene seisukohtadele.

1. Halduskohtu pädevus

Halduskohtumenetluse seadustiku (RT I 1999, 31, 425) §3 lg 1 järgi kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, seadusega sätestatud juhtudel haldustoiminguks loa andmine, seadusega halduskohtu pädevusse antud muude asjade lahendamine. Sama paragrahvi lg 2 järgi halduskohtu pädevusse ei kuulu avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra.
Sirje Kaljumäe arvates on viimaste aastate kohtupraktikas põhjalikult tegeldud haldus- ja tsiviilasjade eristamise ning sellest tulenevalt kohtupädevuse küsimuste lahendamisega, samuti ka haldus- ja üldkohtute pädevuse piiritlemisega seoses kuriteo- või väärteoasjades toimuva menetlusega (Halduskohtu pädevus ja piiritlemine üldkohtute pädevusest (Riigikohtu 2003-2005 praktika põhjal ) 2005:1285).
Kaljumäe rõhutab, et see, kas vaidlus on avalik-õiguslik või eraõiguslik, sõltub kaebuses esitatud nõude iseloomust. Avalik-õiguslikeks vaidlusteks saab pidada neid vaidlusi, mille puhul kaebuses esitatud nõue on tekkinud asjaolude alusel, mida saab hinnata avaliku õiguse normidest lähtuvalt (samas 2005).
HKMS §11 lg 4 alusel halduskohus tagastab määrusega kaebuse või protesti , mille lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses, näidates võimaluse korral määruses, kuhu tuleb pöörduda; lg 5 järgi, kui halduskohus leiab, et kaebuse või protesti lahendamine kuulub tsiviilasju lahendava kohtu pädevusse ja tsiviilasju lahendav kohus on eelnevalt samas asjas leidnud, et see ei kuulu tsiviilasju lahendava kohtu pädevusse, määrab asja lahendamiseks pädeva kohtu Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu tsiviilkohtumenetluses sätestatud korras. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (RT I 2005, 26, 197) §711 lg 1 järgi seaduses sätestatud juhul määrab Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu asja lahendamiseks pädeva kohtu. TsMS §711 lg 5 järgi kui Riigikohtu erikogu leiab, et asi ei kuulu lahendamisele tsiviil- ega halduskohtumenetluses, lõpetab ta määrusega asja menetluse.
Kaljumäe tuginedes Riigikohtu praktikale väidab, et halduskohtu pädevuse piiritlemine üldkohtu pädevusest ei pruugi olla alati kerge ja üheselt tuvastatav ning seega on halduskohtu pädevuse küsimusega seotud vaidlused Riigikohtu menetlusse jõudnud halduskohtu- ja tsiviilkohtupidamise seadustikes pädeva kohtu määramiseks mõeldud menetluste kaudu. Halduskohtu pädevuse küsimust on korduvalt käsitlenud oma lahendites nii Riigikohtu halduskolleegium, tsiviilkolleegium kui ka haldus- ja tsiviilkolleegiumi vaheline ning haldus- ja kriminaalkolleegiumi vaheline erikogu, kuid ka Riigikohtu üldkogu. (Halduskohtu pädevus ja piiritlemine üldkohtute pädevusest (Riigikohtu 2003-2005 praktika põhjal ) 2005:1286).
Kaljumäe asub seisukohale, et kohtupädevuse määratlemine on menetlusõiguslik küsimus, mille lahendamisest sõltub, milline kohus on pädev asja arutama . Seega peaks asja kohtu pädevuse küsimuse otsustamiseks saatma haldus- ja tsiviilkolleegiumi erikogule üldjuhul madalama astme kohus ise. Samas ei ole välistatud ka, et isik ise esitab taotluse pädeva kohtu määramiseks, kuid isiku enda poolt esitatud taotlus on pigem erandlik ning põhjendatud siis, kui kaks või rohkem kohut on leidnud, et vaidlus ei kuulu nende pädevusse, kuid ei ole samas saatnud asja pädeva kohtu määramiseks Riigikohtule (samas 2005).
Riigikohus oma halduskolleegiumi 19. detsembri 2005.a määruses haldusasjas nr 3-3-1-64-05 (RT III 2006, 2, 22) leidis, et kui isik on pöördunud halduskohtusse vaidluses, mille lahendamine pole seaduse järgi halduskohtu pädevuses, kuid halduskohus on kaebuse vastu võtnud ning menetlusosalised ei ole esimese astme halduskohtu otsuse tegemiseni halduskohtu pädevust vaidlustanud, siis ei pea erikogu, lähtudes vajadusest lahendada vaidlus mõistliku aja jooksul, mõistlikuks tühistada kohtuotsust üksnes põhjusel, et seaduse järgi ei kuulu vaidlus lahendamisele halduskohtus.
Eeltoodud halduskolleegiumi lahendi põhjal võib järeldada, et asja pädevale kohtule menetlemiseks saatmise üle otsustamisel peab Riigikohus oluliseks muuhulgas ka menetlusökonoomika põhimõtteid, et oleks tagatud asja lahendamine mõistliku aja jooksul. Kohtulahendi tühistamine ainuüksi seetõttu, et seaduse järgi ei kuulunud asi lahendamisele halduskohtus, tooks kaasa menetluse põhjendamatu venimise. Ka Kaljumäe järeldab, et menetlusökonoomika ja efektiivse õiguskaitse põhimõttega kooskõlas on kohtupädevuse küsimuse lahendamine võimalikult varajases menetlusstaadiumis (Haldusasja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamine ja eelmenetlus halduskohtus.(Riigikohtu halduskolleegiumi praktika aastatel 2000-2002). 2003:1323).
Haldukohtusse kaebuse esitamisel tuleb osata piiritleda halduskohtu pädevust üldkohtute pädevusest. Näiteks halduskohtu pädevusse kuuluvad vaidlused Avaliku teenistuse seaduse §160 lg 1 alusel, mille kohaselt on ametnikul õigus HKMS-s sätestatud tähtaja jooksul esitada kaebus halduskohtule teenistusalastes küsimustes antud käskkirjade, korralduste , otsuste ja sooritatud toimingute peale. Riigikohtu halduskolleegium oma 15.juuni 2001.a määruses haldusasjas nr 3-3-4-1-01 (RT III 2001, 24, 25) ja 13. oktoobri 2005 a. otsuses haldusasjas nr 3-3-1-38-05 (RT III 2005, 33, 331) märkis, et halduskohtutes lahendatakse ametnike teenistussuhtest tulenevaid vaidlusi ning tööõigussuhtest tulenevad vaidlused lahendatakse üldkohtutes. Sellisest halduskolleegiumi selgitusest ilmneb üheselt, et teenistusalastes küsimustes ei saa halduskohtusse pöörduda ametnik , kes töötab avalik-õiguslikus asutuses töölepingu alusel näiteks abiteenistujana.

2. Haldusasja algatamine kohtus

2.1 Kaebuses esitatud taotlus

HKMS §6 lg 1 järgi halduskohus algatab haldusasja kaebuse või protesti alusel. Sama paragrahvi lõigetes 2 ja 3 loetletakse taotlused, millised on võimalik kaebuses või protestis esitada. Virgo Saaremets jagab kaebuste liigid tinglikult neis sisalduvate taotluste alusel kolme peamisesse liiki, milleks on tühistamiskaebus (HKMS §6 lg 2 p1), kohustamiskaebus (HKMS §6 lg 2 p2) ja tuvastamiskaebus (HKMS §6 lg 3 p-d 1 ja 3). Eraldi saab välja tuua veel HKMS §6 lg 3 p2 alusel kahju hüvitamise kaebuse, mis on aga seotud tuvastamiskaebusega . Kaebusi on seejuures võimalik liigitada ka muudel alustel (nt ühingukaebus jne) (Mõningaid halduskohtumenetluse aktuaalseid küsimusi riigikohtu halduskolleegiumi praktikas aastatel 2003-2004. 2005:1216). Seega saab järeldada, et kaebuses esitatud taotlus peab olema väljendatud sellise selgusega, et kaebust oleks võimalik üheselt liigitada kas tühistamis-, kohustamis- või tuvastamiskaebuseks. Kaebuse esitajal enesel võib olla raskusi kaebuse liigi määratlemisega.
Riigikohtu halduskolleegium oma 26.mai 2000.a määruses haldusasjas nr 3-3-1-21—00 (RT III 2000, 15, 159) on rõhutanud halduskohtu aktiivset rolli ja uurimispõhimõtte kohaldatavust ka juba asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamise staadiumis . Seega ei pea kaebaja oma kohtule esitatud kaebuses ja selles väljendatud taotluses kasutama ilmtingimata HKMS §-s 6 kasutatud sõnastust, kuna tulenevalt uurimisprintsiibibist on halduskohtul kohustus välja selgitada, millist taotlust kaebaja tegelikult soovis.
Nii on Riigikohus asunud seisukohale, et uurimisprintsiibist tulenevalt on halduskohtul isiku subjektiivsete õiguste võimalikult ulatuslikuks kaitseks kohustus abistada kaebajat suunates teda kõrvaldama kaebusest kõik vormilised vead, täpsustama kaebuses esitatud taotluse sõnastust ning selgitada kaebajale, milliseid tõendeid ja selgitusi on tarvilik esitada kaebuses esitatud taotluse eesmärgi saavutamiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi 13.veebruari 2001.a määrus haldusasjas nr 3-3-1-66-00, RT III 2001, 6, 64).

2.2 Halduskohtusse pöördumise õigus

Kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Selline kohtuliku kaebeõiguse üldregulatsioon sisaldub HKMS §7 lõikes 1. Kaebuse avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kaljumäe viidates Riigikohtu halduskolleegiumi 26.mai 2000.a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-21-00 (RT III 2000, 15, 159) leidis, et kaebuse saab halduskohtusse esitada üksnes see isik, keda kaebuse esemeks olev vaidlus puudutab ning igaüks ei saa kohtusse pöörduda avalikes huvides. Põhjendatud huviks ei saa olla HKMS §7 lg 1 mõttes kaebuse esitamine avalikes huvidest. (Haldusasja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamine ja eelmenetlus halduskohtus (Riigikohtu halduskolleegiumi praktika aastatel 200-2002). 2003:1322).
Eeltoodust saab järeldada, et halduskohtusse kaebuse esitamisel tuleb kaebuses põhjendada, milles konkreetselt on seisnenud kaebuse esitaja subjektiivsete õiguste rikkumine ning milles seisneb tema põhjendatud huvi haldusakti või toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks. Seejuures ei saa põhjendatud huviks olle üksnes põhjendus, et kaebus esitatakse avalikes huvides, vaid kaebuse esitama peab oskama põhjendada oma subjektiivsete õiguste rikkumist.

3. Kaebuse esitamise tähtaeg

Einar Vene on käsitlenud halduskohtusse pöördumise tähtajaga seonduvat kohtupraktikat ning on asunud seisukohale, et üks enim menetlusvaidlusi põhjustanud koht halduskohtumenetluse seadustikus on kaebetähtaegade regulatsioon (2007:303).
Halduskohtusse kaebuse esitamise tähtajad on toodud HKMS §-s 9. Sama paragrahvi lg 1 järgi kaebus haldusakti või toimingu peale tuleb halduskohtule esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast, millal isik kaevatavast haldusaktist või toimingust teada sai või pidi teada saama; lg 2 järgi kaebuse õigusvastase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamiseks võib esitada kolme aasta jooksul, arvates kahju tekitamisest teadasaamisest, kuid mitte hiljem, kui kümne aasta möödudes õigusvastase haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest. Sama paragrahvi lg 4 järgi arvutatakse tähtaegu tsiviilkohtumenetluses sätestatud korras.
Ka Kaljumäe on leidnud, et kaebuse esitamise tähtaegsus ja vastavate kohtulahendite rohkus annavad põhjust nimetatud temaatika omaette käsitlemiseks (Haldusasja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamine ... 2003: 1321 ).
Vene leiab, et haldusakti teatavakstegemise ja selle vaidlustamise tähtaja juures tuleb eraldi vaadelda kahte juhtumit: 1) teatavakstegemine ja vaidlustamine haldusakti adressaadi poolt; 2) teatavakstegemine ja vaidlustamine kolmanda isiku poolt. Vene leiab, et esimese juhtumi korral on probleem vähem tähtis, kuivõrd haldusmenetluse seaduse (RT I 2001, 58, 354; 2007, 24, 127) § 61 lõikest 1 tulenevalt adressaadile teatavaks tegemata haldusakt üldse ei kehtigi ning seda pole adressaadil vaja vaidlustada.
Einar Vene peab problemaatliseks just nimelt haldusakti adressaadile kättetoimetamisega seonduvat. Haldusakti teatavakstegemise, eriti kättetoimetamise eesmärk ongi just see, et isikul oleks võimalik kindlalt teada haldusakti andmisest ja et tal avaneks koormava haldusakti puhul võimalus end kohe kaitsta. Seejuures jagab Vene I. Pilvingu seisukohta, mille kohaselt ei saaks nõustuda ka sellega, et iga väiksema kättetoimetamisvea puhul ei hakka haldusakt automaatselt kehtima. Mõlemad eelpool mainitud autorid leiavad, et keskteena võiks sellises olukorras näha lahenduse, kus vigase teatavakstegemise puhul hakkab haldusakt küll kehtima, ent vigane kättetoimetamine võib olla kaebetähtaja ennistamise aluseks (2007:304).
Teise juhtumi puhul leiab Vene, et probleem on tunduvalt teravam võrreldes esimese juhtumiga. Sellisel juhul on Vene arvates tegemist eeskätt olukorraga, kus topeltmõjuga haldusakt on adressaadi kasuks, kuid kolmanda isiku kahjuks. Tüüpilise näitena toob autor siinjuures ehitusloaga seonduva. Kuna haldusakt on adressaadile teatavaks tehtud, siis see kehtib ning kuigi kolmandale isikule ei ole haldusakti teatavaks tehtud, ei väära see haldusakti kehtivust ning Vene leiabki, et probleemid tekivad kolmanda isiku poolt haldusakti vaidlustamistähtajaga seoses. Vene pakub sellises olukorras välja võimaluse, et seadusandjal tuleks sätestada konkreetne tähtaeg, mille jooksul võib isik, kellele haldusakti teatavaks ei tehtud, halduskohtusse pöörduda nii, et tema kaebust peetakse alati tähtaegseks.
Vene rõhutab, et isik saaks haldusakti edukalt vaidlustada, peab tal olema teada, milline on akti vaidlustamiseks ettenähtud kord. Ettenähtud korra väljaselgitamine võib tavainimese jaoks olla väga keeruline ülesanne. Seetõttu peab Vene ülimalt oluliseks, et haldusaktis oleks toodud viide akti vaidlustamise võimaluste kohta. Sellise viite kohustusliku olemasolu haldusaktile paneb HMS §57 lõige 1. Samas toob Vene kriitiliselt välja, et haldusmenetluse seaduses ei ole märgitud tagajärgi, kui vaidlustamisviide haldusaktis puudub. HMS §57 lõigetest 2 ja 3 järeldub, et vaidlustamisviite märkimata jätmise ainsaks tagajärjeks on see, et vaidlustamise tähtaeg loetakse möödalastuks põhjendatult ning isikul on võimalik kohtus taotleda kaebetähtaja ennistamist. Vene arvates ei ole õiglane jätta vaidlustamisviite puudumise tagajärjeks üksnes tähtaja ennistamise võimalus ning tuginedes Saksa õigusele pakub ta välja olukorra lahendamiseks vaidlustamise võimaluse ühe aasta jooksul, kusjuures tähtaja ennistamise vajadus tekiks peale aastase tähtaja möödumist.
Kokkuvõtlikult leiab Vene, et kaebetähtaja järgimise oluliseks eelduseks on vaidlustamisviite esitamine haldusaktis ning HMS §57 ei tähtsusta vaidlustamisviite olemasolu piisavalt. Omapoolseks lahenduseks pakkus Vene välja selle, et vaidlustamisviite puudumisel tuleks tähtaeg teatava aja jooksul reeglina ennistada.

4. Kaebetähtaja ennistamine

Kaebetähtaja ennistamist halduskohtusse pöördumisel reguleerib HKMS §10 lg 4, milles on öeldud, et kui kaebus esitatakse pärast halduskohtusse kaebuse esitamise tähtaja möödumist, tuleb kaebuses esitada tähtaja ennistamise taotlus ning tähtaja möödalaskmise põhjused. HKMS §12 lg 3 järgi halduskohus kontrollib eelmenetluses, kas kaebus on esitatud tähtaegselt ja lahendab pärast teiste protsessiosaliste arvamuse saamist kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotluse. Halduskohus rahuldab tähtaja ennistamise taotluse, kui ta loeb tähtaja möödalastuks mõjuval põhjusel. Kui halduskohus leiab, et kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ja taotlust tähtaja ennistamiseks ei ole esitatud, samuti juhul, kui halduskohus jätab tähtaja ennistamise taotluse rahuldamata, lõpetab ta määrusega asja menetluse.
Kaljumäe viidates Riigikohtu halduskolleegiumi 5. juuni 2001.a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-36-01 (RT III 2001, 20, 213) märgib, et halduskohtumenetluse seadustik eristab selgelt tähtaja ennistamist ja tähtajast kinnipidamise kontrollimist. Halduskohtumenetluse normid ei kohusta halduskohut erinevalt tähtaja ennistamisest tegema kaebetähtajast kinnipidamisel eraldi dokumendina vormistatud määrust. (Haldusasja kohtuliku läbivaatamise ... 2003). Seega tuleneb, et kohus peab kaebetähtaja ennistamise küsimuse lahendama eraldi määrusega, millele saab omakorda esitada ringkonnakohtusse määruskaebuse.
Kaljumäe tuginedes Riigikohtu halduskolleegiumi 20.veebruari 2001.a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-68-00 (RT III 2001, 7, 76) , 4.märtsi 2002.a määrusele haldusasjas nr 3-3-11-16-02 (RT III 2002, 9,86) ja 20.veebruari 2001.a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-68-00 (RT III 2001, 7, 76) leidis, et tulenevalt halduskohtumenetluse seadustikust peab halduskohus enne kaebetähtaja ennistamise taotluse läbivaatamist küsima ka teiste menetlusosaliste kirjalikku seisukohta, kuivõrd pärast tähtaja möödumist mõjuvate põhjusteta esitatud kaebuse rahuldamine võib rikkuda teiste protsessiosaliste õigusi ja põhjendatud huve, sealhulgas õiguspärast ootust, et tähtaegselt vaidlustamata haldusakt jääb kehtima.
Vastustajal ja kolmandal isikul peab olema võimalus avaldada arvamust tähtajast kinnipidamise ja tähtaja ennistamise küsimuses ka siis, kui tähtaja ennistamise taotlust ei ole esitatud ning kohus pole menetlusnorme rikkudes tähtajast kinnipidamist eelmenetluses kontrollinud. Kaljumäe viitab ka, et tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 21. novembri 2000.a määrusest haldusasjas nr 3-3-1-51-00 (RT III 2000, 28, 305), ei pea halduskohus tähtaja ennistamise küsimuse otsustamiseks tingimata kohtuistungit korraldama . Kui aga kohus on otsustanud küsimuse lahendamiseks istungi korraldada, tuleb järgida halduskohtumenetluse seadustiku ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku kohtuistungi pidamist ja menetlusosaliste kohtuistungile kutsumist reguleerivaid sätteid. (Haldusasja kohtuliku läbivaatamise... 2003) .

5. Menetlusosaline halduskohtus

5.1 Kaebuse esitaja

HKMS §14 lg 1 järgi on halduskohtus menetlusosalisteks pooled ja kohtu poolt kaasatud isikud; lg 2 järgi poolteks on kaebuse või protesti esitaja, haldusorgan , kelle tegevuse peale on kaebus esitatud (vastustaja); halduslepingu pooled; üksikisik või eraõiguslik juriidiline isik, kelle vastu on kaebus esitatud. Sama paragrahvi lõige 3 sätestab kaasatud isikud, kelleks on kolmas isik, kui asja arutamisel võidakse otsustada tema seadusega kaitstud õiguste ja vabaduste üle; järelvalvet teostav asutus või ametnik, riigi või kohaliku omavalitsuse asutuse esindaja.
Saaremets leiab, et HKMS §7 lõikes1 sätestatud üldreegli kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kelle õigusi avaliku võimu tegevusega on rikutud või kelle vabadusi piiratud või kellel on avaliku võimu tegevuse õigusvastasuse kindlakstegemiseks põhjendatud huvi. (Mõningaid haldukohtumenetluse aktuaalseid küsimusi riigikohtu halduskolleegiumi praktikas aastatel 2003-2004. 2005: 1234 - 1235 ). Saaremets viitab seejuures Riigikohtu halduskolleegiumi 30.oktoobri 2003.a. määruses haldusasjas nr 3-3-1-68-03 (RT III 2003, 33, 334) vaatluse all olnud küsimusele, keda pidada isikuks HKMS §7 lg 1 mõttes.
Tuginedes sellele Riigikohtu määrusele rõhutab Saaremets, et õigus pöörduda halduskohtusse on tagatud igaühele, kelle õigusi ja vabadusi on avaliku võimu kandja haldussuhetes rikkunud, ja sellega ei ole vastuolus , et HKMS §7 omistab kaebeõiguse eelkõige isikutele. Saaremets juhib tähelepanu kolleegiumi seisukohale samas kohtulahendis, et HKMS §7 tõlgendamisel ei tuleks lähtuda mitte üksnes tsiviilõigusest , kuivõrd tsiviilõigussuhete ja haldusõigussuhete subjektide ring ei ole täielikult kattuvad.. Kõrvuti füüsiliste ja juriidiliste isikutega, kelle määratlus tuleneb tsiviilõigusest, võivad haldussuhtes osaleda ka teised subjektid, kelle vastav õigusvõime tuleneb teistestõigustloovatest aktidest. Haldusmenetlusõigusvõimet omavateks tuleb lugeda kõiki subjekte, kes saavad osaleda vastavates materiaalõiguslikes haldussuhetes. Järelikult ei saa välistada ka välismaa äriühingu Eesti filiaali haldusmenetlusõigusvõime olemasolu sellel põhjusel, et tegemist ei ole juriidilise isikuga . Eeltoodud Riigikohtu seisukohast lähtuvalt järeldas Saaremets, et sellisel juhul tuleb kohtul eelnevalt selgitada välja filiaali ja ja välismaa äriühingu õiguslikud seosed ning alles seejärel on võimalik otsustada, kas välismaa äriühing sai osaleda haldussuhetes oma filiaali kaudu (Mõningaid haldukohtumenetluse aktuaalseid küsimusi riigikohtu halduskolleegiumi praktikas aastatel 2003-2004. 2005:1234-1235).

5.2 Vastustaja halduskohtus

HKMS §12 lg 2 p 1 järgi teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks vastustaja. §14 lg 2 järgi vastustajaks halduskohtus haldusorgan, kelle tegevuse peale on kaebus esitatud. Kohtupraktikas võib esineda juhtumeid, kui kaebus on kohtusse esitatud ebaõige vastustaja vastu. Seega peab halduskohus juba eelmenetluses kontrollima vastustaja isikuga seonduvat.
Saaremets analüüsis Riigikohtu praktikat ning tõi esile viidetega konkreetsetele lahenditele juhtumid, mil Riigikohus on tühistanud asjas tehtud kohtulahendid ja saatis asja tagasi esimese astme kohtusse, et kasata menetlusse õige vastustaja. Seejuures viitas Saaremets Riigikohtu halduskolleegiumi 29.jaanuari 2004.a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-81-03 (RT III 2004, 5, 47 p-d 11-12), kus kolleegium leidis, et õigeks vastustajaks peab olema Vabariigi Valitsus, aga mitte Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium. Asjas esitati kaebus ministeeriumi tegevusetuse õigusvastasuse tuvastamiseks, kui Riigikohus leidis, et sisuliselt sooviti vaidlustada Vabariigi Valitsuse protokollilist otsust (seda tõlgendas Riigikohus haldusaktina) ning seega pidanuks olema vastustajaks Eesti Vabariik (samas 2005:1235). Eeltoodu alusel saab väita, et eelmenetluse üheks olulisemaks küsimuseks on vastustaja isiku õigsuse kontrollimine kohtu poolt, et välistada hilisem lahendi tühistamine Riigikohtu poolt.

5.3 Kolmas isik halduskohtus

Põhiseaduse §24 lg 1 sätestab igaühe õiguse olla oma kohtuasja arutamise juures. Põhiseadusest tuleneb, et isikul on õigus viibida asja arutamise juures ka siis, kui ta ei ole menetlusosaliseks, kuid kui kohus võib asja arutamisel puudutada isiku õiguste ja vabaduste küsimust.
HKMS §14 lg 3 loetleb, kes on halduskohtus kaasatud isikuteks. Kaasatud isikuteks on kolmas isik, kui asja arutamisel võidakse otsustada tema seadusega kaitstud õiguste ja vabaduste üle. Halduskohus juhindudes HKMS §12 lg 2 punktist 1 otsustab §13 lg 3 nimetatud isikute kaasamise. Nii on Riigikohus leidnud oma 19.juuni 2003. otsuses haldusasjas nr 3-3-3-1-03 (RT III 2003, 24, 237), et hoone võõrandamise õiguspärasuse üle käiva vaidluse tulemus võib mõjutada ehitise aluse maa ostueesõigusega erastamise menetluse õiguspärasust, siis võib vaidlusaluse ehitise maa ostueesõigusega erastamise menetlus puudutada selle isiku õigusi, kes on pooleks maal asuva ehitise omandiõiguse üle käimasolevas protsessis, ja seega tuleks see isik menetlusse kaasata kolmanda isikuna. Riigikohtu seisukohast lähtuvalt on kaasamine vajalik nii juhul, kui kolmandal isikul oleks endal võimalik taotlus esitada ehitise aluse maa erastamiseks kui ka juhul, kui ta on sellise õiguse minetanus, kuid tema kasuks võidakse seada hoonestusõigus riigi omandisse jääval maal.
Ka on Riigikohus leidnud oma 8.aprilli 2004.a määruses haldusasjas nr 3-3-1-13-04 RT III 2004, 11, 130 p 11), et halduskohus peab menetlusse kaasamata puudutatud isikute õigusi silmas pidama uurimisprintsiibist tulenevalt. Viimasest tuleneb, et isegi kui kohus on jätnud puudutatud isikud asjasse kaasamata, peab kohus nende isikute õigusi kohtumenetluses ja lahendit tehes arvestama.
Eelpool viidatud kohtulahendeid on Virgo Saaremets pidanud oluliseks halduskohtumenetluses võimalike tõusetuvate probleemide lahendamisel seoses kaasatud isikutega, kuid eriti kolmanda isikuga seonduvates küsimustes (samas 2005: 1236 ).
HKMS § 45 lg 2 p 1 järgi on ringkonnakohtul õigus tühistada esimese astme kohtulahend juhul, kui kohus otsustas kolmanda isiku õiguste ja kohustuste üle teda kaasamata ning saadab asja lahendamiseks esimese astme kohtule tagasi, kui isiku kaasamine kolmanda isikuna ringkonnakohtus ei anna soovitud tulemusi.
Eeltoodud sätte alusel saab väita, et isiku õigused on kaitstud ka siis, kui teda halduskohus menetlusse kolmanda isikuna ei kaasanud,kuid otsustas tema õiguste ja kohustuste üle.

6. Esindaja halduskohtus

HKMS § 4 lg 5 järgi menetlusosaline võib halduskohtus ajada asja isiklikult või esindaja kaudu. Esindusele kohaldatakse tsiviilkohtumenetluse sätteid, arvestades HKMS-s sätestatud erisusi. Haldusülesandeid täitva asutuse seaduslik esindaja halduskohtus on asutuse juht ning haldusülesandeid täitvat ametnikku võib esindada isik, keda selleks on volitanud asutus, kus ametnik töötab. Sama paragrahvi lõige 5-1 järgi advokaadi puhul eeldatakse esindusõiguse olemasolu. Kui menetlusdokumendile on esindajana alla kirjutanud advokaat , ei pea menetlusdokumendile volikirja lisama , kuid kohtul on õigus selle esitamist nõuda.
Tsiviilkohtumenetluse seadustikus reguleerib esindusega seonduvat 23. peatükk §§-des 217 – 227.
HKMS §51 lg 1 järgi esindajaks Riigikohtus võib olla vandeadvokaat või avandeadvokaadi vanemabi.
Saaremets on viidanud Riigikohtu halduskolleegiumi 11.märtsi 2004.a otsusele haldusaasjas nr 3-3-1-8-04 (RT III 2004, 9, 100), milles leitakse, et on põhiseaduspärane HKMS §51 lg 1 nõue, mille kohaselt haldusasjas võib Riigikohtus esindajaks olla üksnes vandeadvokaat või vandeadvokaadi vanemabi. Kohtulahendis asutakse seisukohale, et vandeadvokaadi ja advokaadi vanemabi kutse omandamiseks on kehtestatud kindlad nõuded, mis peavad tagama selliste isikute kõrge kvalifikatsiooni. HKMS §51 lg 1 eesmärk on tagada kassatsiooniastmes haldusasjade igakülgne ja efektiivne menetlemine. HKMS
§51 lg 1 aga ei välista ka kassaatori enese isiklikku osalemist Riigikohtu istungil (samas 2005:1237).
TsMS §218 lg 1 loetleb isikud, kes võivad olla kohtus lepinguliseks esindajaks. Sellisteks isikuteks on advokaat; isik, kes on täitnud õigusteaduse akadeemilise õppe riiklikult tunnustatud õppekava; prokurist kõigis menetlusosalise majandustegevusega seotud kohtumenetlustes; üks hageja kaashagejate või üks kostja kaaskostjate volitusel; menetlusosalise üleneja või alaneja sugulane või abikaasa; muu isik, kelle õigus olla lepinguline esindaja tuleneb seadusest. TsMS-s sätestatud esinduse regulatsioon kohaldub ka halduskohtumenetluses.
Seega võib esimese- ja teise astme kohtutes lepinguliseks esindajaks olla ka muu isik peale advokaadi, kuid Riigikohtus saab isikut esindada üksnes vandeadvokaat või advokaadi vanemabi.
Saaremets juhib aga tähelepanu Riigikohtu halduskolleegiumi 5.mai 2004.a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-15-04 (RT III 2004, 13, 163), mille kohaselt saab ametnik halduskohtus olla lepinguliseks esindajaks üksnes siis, kui selline võimalus on otse ette nähtud seaduses või muus õigusaktis. Ametnik ei saa täita teisi avalik-õiguslikke ülesandeid, kui need, mis on tema pädevuses, kuna vastasel juhul oleks rikutud seaduslikkuse põhimõtet. Esindaja seisundist tulenevalt peab esindaja kohtumenetluses väljendama esindatava positsiooni, tegutsema tema huvides talle antud volituste piires. Juhulkui esindaja ja esindatava huvid on vastuolulised või esineb kahtlus sellises vastuolus, mis võib takistada esindatava huvide kaitset, ei saa isik täita lepingulise esindaja funktsioone (samas 2005:1237). Seega ei saa ametnik olla alati halduskohtus lepinguliseks esindajaks.
Saaremets peab oluliseks eraldi juhtida tähelepanu Riigikohtu halduskolleegiumi 15. oktoobri 2004.a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-49-04 (RT III 2004, 26,280), milles Riigikohus on asunud seisukohale, et asutus peab üldjuhul olema suuteline teenistusalastes küsimustes antud haldusakte kaitsma kohtus oma ametnike kaudu, kasutamata advokaadi abi. Saaremets võtab kokku, et Riigikohus on põhimõtteliselt pidanud võimalikuks haldusorgani poolt lepingulise õigusabi kasutamist, kui selle tingib vaidluse iseloom ja keerukus ning vastaspoole tegevus ja muud asjaolud. Sellisel juhul võib kohus lugeda aga põhjendamatuks vastaspoolelt õigusabikulude väljanõudmise haldusorgani kasuks (samas 2005:1238).

7. Nõustaja halduskohtus

TsMS §228 sätestab nõustaja instituudi kohtumenetluses. Esmakordselt toodi nõustaja kohtumenetluses seadusesse sisse TsMS- i redaktsioonis, milline jõustus 01. jaanuaril 2005.a. Halduskohtumenetluse seadustik nõustajaga seonduvat ei reguleeri, kuid HKMS § 5 lg 1 järgi juhindub halduskohus halduskohtumenetluse seadustikuga reguleerimata küsimustes tsiviilkohtumenetluse sätetest.
Seega on nõustaja osalemine lubatud ka halduskohtumenetluses. TsMS §228 lg 1 kohaselt menetlusosaline võib menetluses nõustajana kasutada tsiviilkohtumenetlusteovõimelist isikut. Sama paragrahvi lõige 2 sätesatab, et nõustaja võib esineda kohtuistungil koos menetlusosalisega ja anda selgitusi, kuid ta ei saa esitada taotlusi ega teha menetlustoimnguid. Nõustaja poolt kohtuistungil esitatu loetakse menetlusosalise poolt esitatuks, kui menetlusosaline seda kohe tagasi ei võta või ei paranda.
Nõustajale ei ole seatud mingeid nõudmisi tema õigusalaste teadmiste osas. Referaadi autor teab enda praktikast, et halduskohus ei ole teinud takistusi nõustajana menetluses osalemiseks, kuid seejuures jälgib halduskohus, et nõustaja ei väjuks endale seadusega antud võimaluste piirest ega püüaks istungil esitada taotlusi või teha menetluse kestel menetlustoiminguid. Halduskohtus kuulab kohus nõustaja selgitused ära ning peale selgituste protokollimist palub menetlusosalisel nõustaja selgitused kas kinnitada või loobuda nõustaja poolt antud selgitustest. Kui menetlusosaline loobub nõustaja poolt antud selgitustest, siis loetakse, et menetlusosaline selgitusi andnud ei ole.
Riigikohus oma 10. jaanuari 2007 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-85-06 (RT III, 19.01.2007, 2, 18) leidis, et esindusele nõustaja kaudu halduskohtus, sh kassatsioonimenetlusele on kohaldatav TsMS § 228. Nõustajaks võib olla spetsialist kohtuasja lahendamiseks vajalikus spetsiifilises küsimuses (nt raamatupidaja , intellektuaalse omandi tundja), kes vahendab kohtule menetlusosalise seisukohti valdkonnas, mida ei viimane ise ega teda esindav advokaat piisavalt ei valda. Samas leidis Riigikohus, et üldjuhul ei ole kassatsioonimenetluses nõustaja osalemine vajalik, kui menetlusosalist juba esindab HKMS §51 lõikes 1 nimetatud esindaja ja tegemist ei ole spetsiifilises valdkonnas nõustamise või eriliste asjaoludega, mis põhjendavad nõustaja osalemist.
Eeltoodud Riigikohtu lahend on siiani ainukeseks, mis käsitleb nõustaja instituudiga seonduvat. Seega saab sellest lahendist välja lugeda, et nõustaja osalemine Riigikohtus on küsitav ning üldreeglina ebavajalik, kuid nõustaja võib esineda koos menetlusosalisega alamate astmete kohtutes piiranguteta.

kokkuvõte

Referaadis peatuti Riigikohtu halduskolleegiumi praktikal halduskohtumenetluses tõusetunud ja tõusetuda võivate olulisemata probleemide analüüsil lähtuvalt Riigikohtu nõunike Sirje Kaljumäe ja Virgo Saaremetsa käsitlustest. Referaadis käsitleti ka mõningaid Einer Vene poolt tõstatud probleeme seonduvalt halduskohtumenetluses tõusetunud problemaatikaga kaebetähtaja ennistamise küsimustes.
Referaadis käsitletud teemade ring on oluliselt kitsam, kui halduskohtumenetlusega seonduv problemaatika tervikuna , kuid referaadi maht ei võimaldanud laiemat käsitlust.
Referaadi autor jõudis seisukohale, et halduskohtumenetluse problemaatikat võiks ta käsitleda oma edasistes uurimistöödes.

allikad

Halduskohtumenetluse seadustik. (1999). Riigi Teataja . 31, 425.
Haldusmenetluse seadus. (2002). Riigi Teataja. 53, 336.
Kaljumäe, S. (2003). Haldusasja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamine ja eelmenetlus
halduskohtus. Riigikohus 2002. Lahendid ja kommentaarid. Tallinn: Juura , 1317-
1337 .
Kaljumäe, S. (2005). Halduskohtu pädevus ja piiritlemine üldkohtute pädevusest.
Riigikohus 2005. Lahendid ja kommentaarid. Tallinn: Juura, 1285- 1298 .
Saaremets, V. (2005). Mõningaid halduskohtumenetluse aktuaalseid küsimusi Riigikohtu
Halduskolleegiumi praktikas aastatel 2003-2004. Riigikohus 2005. Lahendid
ja kommentaarid. Tallinn: Juura, 1215- 1242 .
Tsiviilkohtumenetluse seadustik. (2005). Riigi Teataja. 39, 300.
Vene, E. (2007). Halduskohtusse pöördumise tähtaeg: mõningad probleemid ja võimalikud
lahendused. Juridica. V, 303-313.
19