Teenistuslik järelevalve kohtunike üle (0)

Gea  Suumann
Teenistuslik järelevalve
kohtunike üle
Õigusemõistmine sõltumatu kohtu poolt on põhiõigus, mis on sätestatud mitmes rahvusvahelises inim-
õigusalases dokumendis.*1 Ka Eesti Vabariigi põhiseaduse § 4 sätestab, et Riigikogu, Vabariigi  Presi -
dendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse
põhimõttel. Põhiseaduse § 146 kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltu-
matu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega.
Kuigi kohtud on sõltumatud ning õigusemõistmist häiriv tegevus kohtu lähikonnas on keelatud*2, on
võimude  seaduslikkuse  ja tasakaalustatuse põhimõttest lähtuvalt ka kohtuvõimu tegevust võimalik
seadusest tulenevatel alustel kontrollida.
Halduse kontrolli all mõistetakse avaliku administratsiooni üle teostatavat järelevalvet, mille eesmär-
giks on haldustoimingute kvaliteedi kindlakstegemine ja vajadusel selle parandamine ning mis kuju-
tab endast eri vormide, institutsioonide ja meetodite kogumit.*3 Teenistuslik järelevalve kui üks avali-
ku halduse internse kontrolli liik on kohtute üle teostatava järelevalve  viisidest  kõige  ulatuslikum , sest
võimaldab kontrollida nii kohtute tegevuse õiguspärasust kui ka  efektiivsust . Teenistuslik järelevalve
kohtutes ei  puuduta  otseselt õigusemõistmist, kuid teinekord on kohtuniku haldusõiguslikku kontrol-
limist raske lahutada õigusemõistmisest, mida kohus peab saama teha sõltumatult. Seetõttu peab järe-
levalvet teostama väga ettevaatlikult, pidades silmas kohtute sõltumatust õigusemõistmisel.
Euroopa Liidu ekspertide arvates on kohtuvõimu vastutavus üks neljast elemendist, millele  toetub
kohtuvõimu  suutlikkus . Väline kontroll kohtuvõimu distsiplinaaraparaadi üle võib  ohustada  sõltuma-
tust õigusemõistmisel. Samas õigustavad  kohtunikud  ekspertide arvates ühiskondlikku otsust anda
neile oma ülesande teostamiseks teatav vabadus vaid siis, kui nad on suutelised tegema õigeaegseid ja
efektiivseid otsuseid, mis  laias  laastus ühiskonna õiglustajuga kokku sobivad. Seega on kohtunike
sõltumatus  ja professionaalsus seotud vastutamisega teiste  võimuharude  ja ühiskonna ees. Sobivateks
vastutamise tagamise viisideks peetakse näiteks kohtute tegevuse  läbipaistvuse  ja infovahetuse suu-
rendamist suhetes teiste võimuharudega ning avalikkusega, samuti sellise selge statistika analüüsi
süsteemi ja aruandlussüsteemi loomist, mis annaks ühtlasi kohtunikule vajalikku tagasisidet tema töö
kohta.*4 Need meetmed on ilmselt preventiivse toimega. Samas kui distsiplinaarmenetluse puhul on
1
International  Covenant  on   Civil   and   Political    Rights .  Vastu  võetud   ÜRO -s  16.  detsembril  1966.  Selle  art  14  deklareerib  õiguse
pädevale, sõltumatule ja erapooletule kohtule. Arvutivõrgus:  http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm  (28.03.2006).
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon. Vastu võetud Euroopa Nõukogus 4. novembril 1950. Selle art 6 dekla-
reerib samuti õiguse õiglasele asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja  erapooletus , seaduse alusel moodustatud õigusemõist-
mise  volitustega institutsioonis.
Euroopa Nõukogu soovitus R (94) 12 kohtunike sõltumatuse, töö tõhususe ja rolli kohta. Vastu võetud 13. oktoobril 1994. Selle I
põhimõtte art 2 käsitleb kohtunike sõltumatust ja rõhutab alapunktis b, et täidesaatev ja seadusandlik võim peavad tagama kohtunike
sõltumatuse  ja  selle,  et  ei  astutaks  samme  kohtuniku  sõltumatuse  ohustamiseks.  Arvutivõrgus:   http://www.coe.ee/?op=body&id=191
(28.03.2006).
The   Universal   Charter  of  the   Judge .  Vastu  võetud  Rahvusvahelise  Kohtunike  Ühingu  poolt  17.  novembril  1999.  Enamik  selle
sätteid puudutavad kohtute ja kohtunike sõltumatust. Arvutivõrgus:  http://www.iaj-uim.org/ENG/07.html  (28.03.2006).
Judges’  Charter  in   Europe .  Vastu  võetud  Euroopa  Kohtunike  Ühingu  poolt  4.  novembril  1997.  Arvutivõrgus:   http://www .
richtervereinigung.at/international/eurojus1/eurojus15a.htm  (28.03.2006).
2
Kohtute seadus (RT I 2002, 64, 390; 2004, 46, 329), § 2.
3
K.  Merusk .  Haldusõigus . Tallinn 1995, lk 73 ja 115–127; A. Reenumägi. Haldusõigus. Halduse kontroll. Tallinn 1998. Arvutivõr-
gus:   http://intra.atak.ee/materials/get_file.php?no_test=1&file_id=23   (28.03.2006).
4
Kohtuvõimu suutlikkus Euroopa Liiduga  liitumise  protsessis. Avatud Ühiskonna Instituut, EL-iga liitumise  seireprogramm .  Buda -
pest 2002, lk 15–19.
JURIDICA  III/2006
&!
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
asjassepuutuva kohtuniku jaoks enamasti tegu tagajärgede lahendamisega, võib seda liiki teenistus-
likul järelevalvel olla kohtunikkonna jaoks laiemalt ka üldpreventiivne toime.
Kohtuniku vastutuse teemal on Eestis hiljaaegu arutletud seoses kohtute seaduse vastuvõtmisega.*5
Ilmselt on igas demokraatlikus riigis soovitud jõuda sellise tasakaalustatud olukorrani, kus oleks vä-
listatud sõltumatu õigusemõistmise sobimatu  mõjutamine , kuid samas tagatud kohtunike kompetent-
sus ja eeskujulik käitumine. Vaidlevate poolte või avalikkuse poolt võib kohtuniku väär toiming kaasa
tuua pahameele. Tuleb aga arvestada, et kohtuniku igal otsusel ja  teol  on autoriteet. Seega valitseb
kohtuniku autoriteedi ja tema vastutavuse vahel teatud pinge, mida on võimalik lahendada eelmaini-
tud meetmeid ja järelevalvevorme rakendades. Üks võimalik järelevalvevorm on kindlasti ka distsip-
linaarmenetlus.
Käesolevas artiklis analüüsingi kohtute üle teostatava kontrolli üht mõjusamat  alaliiki  – teenistuslik-
ku järelevalvet –, keskendudes peamiselt kohtuniku distsiplinaarvastutuse menetlusõiguslikele küsi-
mustele.  Põgusalt  peatun ka kohtuhalduse küsimustel, kuid nende põhjalikum analüüs ei ole käesoleva
artikli teemaks. Artikli eesmärk on anda hinnang järelevalve regulatsioonile Eestis, tõmmata parallee-
le varasema olukorra ja teiste riikide praktikaga ning teha sellest tulenevalt  ettepanekuid  ja järeldusi.
1. Kohtuhaldus ja teenistuslik järelevalve kohtutes
Haldusõiguse teooria kohaselt on teenistusliku järelevalve teostamisel kõrgemalseisvatel ametiasu-
tustel ja ametnikel õigus:
1) juhtida alluvaid ametiasutusi ja ametnikke, anda neile täitmiseks kohustuslikke ülesandeid;
2) sekkuda alluvate ametiasutuste ja ametnike tegevusse, tühistada nende poolt vastuvõetud haldus-
akte;
3) rakendada alluvate ametnike suhtes distsiplinaarvastutust.*6
Kohtute puhul on teenistusliku järelevalve reservatsioonideta rakendamine  tinglik  ning neid põhimõt-
teid saab  kohaldada  vaid  analoogia  alusel. Näiteks ei kehti kohtunike üle teenistusliku järelevalve
teostamisel üks selle kontrolliliigi peamisi tingimusi, mille kohaselt teenistuslik järelevalve toimib
tsentraliseeritud ametkonnas, kus valitsevad subordinatsioonisuhted.  Rangelt  võttes ei allu esimese
astme  kohtunik  tema üle teenistuslikku järelevalvet teostavale isikule. Eri kohtuastmete kohtunike
vahel ei ole väljaspool edasikaebemenetlust alluvusvahekorda õigusemõistmise sisulistes küsimus-
tes.*7 Kohtuniku täielik  iseseisvus  ja sõltumatus on mõistetav ja ainuvõimalik kohtuniku põhiülesande
täitmisel – õiguse mõistmisel. Kohtunik ei ole aga vaba kohtu administratiivsete ülesannete täitmisel.
Siin järgib kohtunik kohtu esimehe seaduslikke korraldusi.*8
Teenistuslikku järelevalvet peavad kohtute seaduse (KS) kohaselt teostama kõik kohtute esimehed.*9
Teenistusliku järelevalve teostamisel on kohtu esimehel oma kohtu kohtunikelt ning ringkonnakohtu
esimehel oma tööpiirkonna esimese astme kohtunikelt õigus nõuda  seletusi , kontrollida nende asja-
ajamist ja koguda muud vajalikku teavet. Teenistusliku järelevalve peamiseks  väljundiks  on distsipli-
naarmenetlus, mille  algataja  võib koguda distsiplinaarasja lahendamiseks vajalikke tõendeid ning nõuda
seletusi (KS § 91 lg-d 2 ja 3). Distsiplinaarmenetluse algatamise õigus on KS kohaselt eelnimetatud
isikutel, lisaks  Riigikohtu  esimehel ja õiguskantsleril kõigi kohtunike suhtes ning Riigikohtu üldkogul
Riigikohtu esimehe suhtes.
Varem  kehtinud  kohtuniku staatuse seaduse*10 (KSS) § 21 kohaselt oli ka justiitsministril esimese ja
teise astme kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamise õigus. Euroopa Liidu kandidaatriikide
kohtusüsteeme uurinud eksperdid  leidsid , et see võib riivata kohtute sõltumatust.*11 Euroopa Nõukogu
5
Vt  nt  D.  Liiv,  M.  Sarapuu.  Kohtute  sõltumatus  ja  selle  piirid  tegelikkuses.  –  P.  Pruks  jt.  Kohtute  sõltumatus  ja  kohtusüsteemi
toimimise efektiivsus Eestis. Tallinn 2002, lk 21–23.
6
K. Merusk ( viide  3), lk 116.
7
Kohtuvõimu sõltumatus Euroopa Liiduga liitumise protsessis. Kohtute sõltumatus Eestis. Avatud Ühiskonna Instituut, EL-iga liitu-
mise  seireprogramm. Tartu: Iuridicum 2001, lk 100.
8
Kohtute esimehed juhivad kohtuasutusi ning korraldavad neis õigusemõistmist (KS § 12 lg 2 ja lg 3 p 1, § 20 lg 2 ja lg 3 p 1, § 24
lg 2 ja lg 3 p 1, § 27 lg 2 p 1). Esimese ja teise astme kohtute esimeeste kohustuste täitmise üle  teostab  järelevalvet justiitsminister, kellel
on õigus nõuda seletusi õigusemõistmise korrakohase toimimise kohta kohtus (KS § 45 lg 2).
9
KS § 12 lg 3 p 3, § 20 lg 3 p 3, § 24 lg 3 p 3, § 27 lg 2 p 3 ja § 45 lg 1.
10
RT I 1991, 38, 473; 2002, 64, 390. Kehtis 29. juulini 2002.
11
Kohtuvõimu sõltumatus Eestis 2001 (viide 7), lk 99.
&"
JURIDICA III/2006
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
soovituse nr R (94) 12  kuuenda  põhimõtte  punktiga  3 on kooskõlas distsiplinaarkaristuste määramine
vaid kohtuorgani poolt.*12 Iseenesest võib ka väita, et justiitsministri algatusõigus ei ole nii määrav ja
et praegune süsteem on liialt kohtukeskne – tekib ringkaitse oht. Selle välistab siiski  õiguskantsleri
järelevalveõigus. Menetluse algatajast tuleb  pikemalt   juttu  allpool punktis 2.2.
Justiitsministri teenistuslik järelevalve kohtunike ametikohustuste täitmise üle küll kaotati, ent see
säilis madalama astme kohtute esimeeste ning kohtuametnike suhtes (KS § 45 lg-d 2 ja 3). Ka mada-
lama astme kohtute  asumine  Justiitsministeeriumi valitsemisalas ei aita õigusemõistmisel paista sõl-
tumatu. Kohtute sõltumatuse aspektist on lubamatud täidesaatva riigivõimu otsesed volitused kohtu-
võimu suhtes.*13 Valitsus võib mõjutada kohtute tegevust ka  riigieelarve  koostamise ja selle täitmise
ning seaduseelnõude algatamise kaudu. Näiteks ei ole välistatud täitmata kohtunikukohtade palgafon-
di ümberjaotamine. Kuigi seadusega on täidesaatvale  riigivõimule  antud teatavad volitused kohtuhal-
duse  teostamisel*14, ei tohi unustada, et õigusemõistmist, mida kohtud peavad saama teostada sõltu-
matult ja ilma sekkumiseta, on raske rangelt lahutada kohtute haldustegevusest.
Kohtute sõltumatu ja efektiivse haldamise küsimused on aktuaalsed ka Euroopa tasandil. Euroopa
Nõukogu juures on moodustatud kohtute temaatikaga tegelevad komiteed – Euroopa kohtunike kon-
sultatiivnõukogu (CCJE) ning Õigusemõistmise tõhususe Euroopa komitee (CEPEJ).*15 Need  organid
kohtuvad regulaarselt, arutavad erinevaid kohtute tööga seotud probleeme ning koostavad  arvamusi  ja
ettepanekuid Ministrite Nõukogule, olles seega liikmesriikidele tõhusaks suunanäitajaks. Kohtuniku
distsiplinaarvastutust käsitlevad  muuhulgas  CCJE arvamus nr 3 (2002) „Kohtunike ametialase käitu-
mise, eeskätt kutse- eetika , sobimatu käitumise ja erapooletuse kohta“*16 ja  hiljuti  valminud CEPEJ
aruanne 40 Euroopa riigi kohtusüsteemide kohta.*17 Sellised võrdlevad ülevaated annavad liikmesrii-
kidele hea võimaluse tunnetada oma positsiooni Euroopa õigusmaastikul ning teha sellest oma järel-
dused. Näiteks CEPEJ uurimuse põhjal võib väita, et Eestis on distsiplinaarjärelevalvet kohtuniku
kohta rakendatud samapalju kui teistes Kesk- ja Lääne-Euroopa riikides, samas pole meil piisavalt
muid kohtunike järelevalve- ja kontrollisüsteeme, näiteks kohtunike ametialaste ja ametiväliste üles-
annete süsteemset hindamist.*18  Erandiks on viimase puhul vaid noorkohtunike suhtes teostatav järe-
levalve (KS § 100).
On leitud, et ka Euroopa Liidu tasandil tuleks kohtuhalduse  küsimusi  arutada  senisest  tõhusamalt.
Kohtureformid on ühest küljest liikmesriikide siseküsimus, ent Euroopa Liit võiks siin kehtestada
teatavad miinimumstandardid. Juba aruannetegi koostamine annab olulise panuse ühtsesse  arengusse .
Väljatöötatud standarditest kõrvalekaldumist peaks liikmesriik suutma veenvalt põhjendada.*19 Init-
siatiivi  on haaranud Prantsuse kassatsioonikohus, kes Euroopa Liidu kõrgemate üldkohtute presiden-
tide ühenduse*20 raames korraldas 2005. aasta lõpus prantsuse keelt kõnelevate riikide seas uuringu
kohtunike  kriminaal -, tsiviil- ja distsiplinaarvastutuse  teemadel  ning  plaanib  sel teemal aruande esita-
da ühenduse nõupidamisel käesoleva aasta juunis.
12
Kohtute seaduse eelnõu seletuskirja p 3.13. Arvutivõrgus:  http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc?itemid=003674649&login =
proov &password=&system=ems& server =ragne1 (28.03.2006).
13
Poola näitel on tõestatud, missugused ohud  varitsevad  kohtuvõimu autonoomiat siis, kui täitevvõimule jääb kohtute suhtes  fiskaal -
ja haldusjärelevalve teostamise õigus. Sõltumata sellest,  millisele  organile jäävad kohtute haldamise volitused, peab see organ olema
läbipaistev ning töötama välja reeglipärased, kõiki osapooli kaasavad protseduurid. – Kohtuvõimu suutlikkus Euroopa Liiduga liitumise
protsessis (viide 4), lk 26.
14
K. Merusk, R. Narits. Eesti konstitutsiooniõigusest. Tallinn 2000, lk 57.
15
Euroopa  Nõukogu  komisjonide  CCJE  ja  CEPEJ  avalehekülgi  arvutivõrgus  vt   http://www.coe.int/t/e/legal%5Faffairs/
legal %5Fco%2Doperation/legal%5Fprofessionals/judges/CCJE/  ja   http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/
Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/,  (28.03.2006).
16
CCJE  arvamus  nr  3  (2002),  osa  B.4.c.  Arvutivõrgus:   http://www.riigikohus.ee/vfs/487/CCJE%282002%29op3.pdf   (28.03.2006).
Kõik CCJE arvamused on eestikeelseina kättesaadavad arvutivõrgus  http://www.riigikohus.ee/?id=14  (28.03.2006).
17
CEPEJ.  Euroopa  kohtusüsteemid  2002,  p  3.4.  Eesti  keeles  kättesaadav:   http://www.riigikohus.ee/vfs/493/Euroopa%20kohtus %
FCsteemid%202002.rtf  (28.03.2006).
18
Samas,  tabelid  21 ja 22.
19
Kohtuvõimu suutlikkus Euroopa Liiduga liitumise protsessis (viide 4), lk 19–22.
20
Network  of Presidents of the Supreme  Judicial  Courts of the  Member   States  of the European Union, avalehekülg arvutivõrgus: http:/
/www.eupsjc.org/uk/rpcsjue.php?nopage=187 (28.03.2006). Uuringu tulemusi ei ole veel avalikustatud, ent olen allpool kasutanud ma-
terjale, mis  eelinfo  korras olid mulle kättesaadavad Prantsuse kassatsioonikohtu kaudu. Loodetavasti lugeja andestab lõplikult kinnita-
mata andmete avaldamise, sest tegemist peaks olema huvipakkuva ja raskesti kättesaadava, võib-olla ka tundliku  teemaga .
JURIDICA III/2006
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
2. Kohtunike distsiplinaarvastutuse regulatsioon
29. juulil 2002 jõustunud kohtute seadusega muudeti oluliselt kohtunike suhtes kohaldatava distsip-
linaarmenetluse korda. Laiendati distsiplinaarmenetluse algatamise õigust  omavate  isikute ringi. Uue
korra rakendamisel juhtis  õiguskantsler  tähelepanu distsiplinaarmenetluse ebapiisavale regulatsiooni-
le.*21 Kuna distsiplinaarvastutus on kohtuniku kui menetlusaluse isiku jaoks kriminaalmenetlusega
sarnaselt sotsiaalselt märgistav ning  potentsiaalselt  suhteliselt raskete sanktsioonidega menetlus, mis
oma karistava iseloomu tõttu olemuslikult piirab põhiõigusi, ning põhiseaduse § 3 alusel saab põhi-
õigusi piirata vaid seaduse alusel, tuleks vastav piiramise alus ning piirava menetluse reeglid täpselt
reguleerida seaduse tasandil. Seega peaksid ka kohtunike distsiplinaarmenetluse reeglid olema sätes-
tatud  seadusega,  mitte  seadusest  alamalseisvate  õigusaktidega  või  menetluse  läbiviijate   kaalutlus -
õiguse alusel.*22 Eelnevale võib vastu väita, et distsiplinaarvastutusele võtmise näol ei ole tegemist
karistusmenetlusega, vaid personalijuhtimise vahendiga, mille käigus antakse teenistuskohustuste rik-
kumisele  olemuselt  haldusõiguslik hinnang. Autori arvates ei ole distsiplinaarvastutuse puhul puhtal
kujul tegemist ei kriminaalõigusega samaväärse karistusmenetlusega ega ka näiteks karjääriotsustega
võrreldava personalijuhtimise vahendiga, vaid see asub kahe õigusvaldkonna piirimail ning analoogia
korras tuleks silmas pidada nii  karistus - kui ka haldusõiguse põhimõtteid. Regulatsiooni erinevuse
korral tuleks igal  konkreetsel  juhul kaaluda, kas on põhjust eelistada pigem menetluse efektiivsust
tagavaid või menetlusaluse isiku õigusi kaitsvaid norme.
Praeguseks  on täiendatud ja täpsustatud distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise ning
distsiplinaarkolleegiumi otsuse peale kaebamise regulatsiooni kohtute seaduses. Võimalik, et mõned
kohtunike distsiplinaarmenetlusega seotud küsimused on paariaastase praktikaga juba ka paika loksu-
nud, sest 2003.–2004. aasta tegevuse ülevaates õiguskantsler kohtunike distsiplinaarmenetlust enam
ei maini.*23 Samas võib see lihtsalt märkida antud valdkonna jäämist päevakajalisemate probleemide
varju.
Edasi vaatlen lähemalt järgmisi distsiplinaarmenetluse põhiküsimusi.
a) Millised on distsiplinaarsüüteod?
b) Kes ja kuidas algatab distsiplinaarmenetluse?
c) Kes ja kuidas otsustab distsiplinaarvastutuse ja menetluse avalikkuse üle?
d) Millised on distsiplinaarkaristused?
2.1. Distsiplinaarsüüteo mõiste
Kohtunikule distsiplinaarkaristuse määramise aluseks olev distsiplinaarsüütegu on kohtuniku süüline
tegu,  mis  seisneb  ametikohustuste  täitmata  jätmises  või  mittekohases  täitmises,  samuti  on  selleks
kohtuniku vääritu tegu (KS § 87).
Euroopa Liidu kõrgemate üldkohtute presidentide ühenduse raames Prantsuse kassatsioonikohtu poolt
läbiviidavast võrdlevast uurimusest nähtub, et enamikus riikides võib kohtuniku suhtes  distsiplinaar -
menetlus järgneda nii kohtunike käitumisreeglites sätestatud eraeluliste juhiste järgimata jätmise kui
ka ametialasele kohustuste rikkumise korral.*24 Näiteks Ungaris võib ametitegevuse välistest asjaolu-
dest distsiplinaarmenetluseni viia kohtuniku suhted, elustiil või käitumine, mis kahjustab kohtunik-
konna mainet. Kohtuotsuse sisu ei saa üldiselt olla distsiplinaarsüüdistuse aluseks; seda põhjendatak-
se nii  vajadusega  tagada kohtuniku isiklik ja tema otsuste sõltumatus kui ka edasikaebemenetluse
võimalusega.  Erandina  võib mõnes riigis siiski ka kohtuotsuse sisu olla distsiplinaarasja algatamise
aluseks. Näiteks Norras, Luksemburgis ja Hispaanias õigustab distsiplinaarmenetlust halb, brutaalne,
ekstravagantne , mitteaustav, seadusega keelatud rassistlikke väljendeid sisaldav või alusetult diskri-
mineeriv keelekasutus; Prantsusmaal oma  pädevuse  ulatuslik või süstemaatiline ületamine.  Tahtlik
õiguse valesti kohaldamine võib näiteks Saksamaal (nagu Eestiski*25) tuua koguni kaasa kohtuniku
kriminaalvastutuse . Uurimuses märgitakse siiski, et liialt lai järelevalve- ja kontrolliõigus võib kahjus-
21
Õiguskantsleri tegevuse ülevaade 2002. aastal. Tallinn: Õiguskantsleri Kantselei 2003, lk 72–73.
22
Ka CCJE rõhutab, et kohtunikul peaks olema tema vastu suunatud distsiplinaarasja arutamisel sarnased õigused Euroopa inimõigus-
te kaitse konventsiooni art-s 6.1 sätestatuga. – CCJE arvamus nr 3 (2002) (viide 16), p 69.
23
Õiguskantsleri 2003.–2004. aasta tegevuse ülevaade. Tallinn: Õiguskantsleri Kantselei 2004.
24
La responsabilité des juges. Pariis 2005, p III C: Les contours de la faute disciplinaire. Kättesaadav Prantsuse Kassatsioonikohtus.
25
Karistusseadustik  (RT I 2001, 61, 364; 2006, 7, 42), § 311.
&$
JURIDICA III/2006
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
tada  kohtuniku  sõltumatust,  kohtuotsuse  järelevalve  peaks  eelkõige   toimima   edasikaebemenetluse
vormis, kohtuniku otsustuslik sõltumatus peab olema kaitstud ka kolleegide  sekkumise  eest.
CCJE rõhutab, et kohtunikku ei tohiks  karistada  mitte igasuguse ametireeglite järgimata jätmise eest;
distsiplinaarmenetlust õigustab vaid tõsine ja ilmne eksimus.*26 Eesti kohtuniku distsiplinaarsüüteo
mõiste  abstraktne   sõnastus  paneb mõtlema, kas see kirjeldus vastab õigusselguse põhimõttele*27, ning
tekitab küsimusi, kas distsiplinaarmenetluse alustamine ametikohustuste täitmata jätmise eest on põh-
jendatud vaid õigusemõistmisega seotud või ka administratiivsete kohustuste rikkumise korral, milli-
ne on „piisav“ hoolsuskohustuse ülesnäitamine ja kas seaduse väär tõlgendamine on karistatav .
Eesti  kohtunike  distsiplinaarmenetluse  statistikat  vaadates  tundub,  et  meil  pole  kombeks  alustada
menetlust kergekäeliselt.*28 Kuna üle 2/3 algatatud asjadest on jõudnud ka süüdimõistva lahendini,
võib väita, et menetlused on enamasti algatatud tõsiste eksimuste korral. Mis puutub distsiplinaarsüü-
teo mõiste sisustamisse, siis  esmajoones  annavad väidetavalt taunitavale tegevusele hinnangu menet-
luse algataja ja distsiplinaarkolleegium. Distsiplinaarsüüteo sisustamisel saab lähtuda kohtunike täis-
kogu kinnitatud Eesti kohtuniku eetikakoodeksist*29, aga ka avaliku teenistuse seadusest.*30 Iga dist-
siplinaarsüütegu on ühtlasi kohtuniku eetikakoodeksi  rikkumine ,  vastupidine  aga ei pruugi alati keh-
tida, sest tegemist on soovituslike juhistega parimaks võimalikuks käitumiseks. KS §-s 56 sätestatud
kohtuniku vande tekstist lähtudes tuleks ka Eestis kohtuniku vastutus reeglina välistada, kui kohtula-
hend  on  kujunenud  kohtuniku  siseveendumuse  põhjal  ja  väljendab  seda,  kuid  erineb  tavapärasest
praktikast. Kohtunikul on õigus tõlgendada seadust oma siseveendumuse alusel tavapärasest erine-
valt . See ei välista aga seaduse tundmise ning enese täiendamise kohustust. Karistatav võib olla selli-
ne rikkumine, kus eksimus on kahtluseta selge ja riivab ühtlasi isiku põhiõigusi (nt põhjendamatu
viivitamine asja menetlemisel või kohtuotsuse kuulutamisel). Kui on näha, et otsus ei valmi õigeaeg-
selt, tuleks sellest menetlusosalistele teada anda, mitte püüda menetluse venimist varjata.*31
2.2. Distsiplinaarmenetluse algatamine
Kohtunike suhtes ei rakendata distsiplinaarvastutust tavapärase alluvuse korras. KS § 91 lõike 2 alu-
sel on distsiplinaarmenetluse algatamise õigus Riigikohtu esimehel ja õiguskantsleril kõigi kohtuni-
ke suhtes, ringkonnakohtu esimehel oma tööpiirkonna esimese astme kohtu kohtunike suhtes, kohtu
esimehel sama kohtu kohtunike suhtes ning Riigikohtu üldkogul Riigikohtu esimehe suhtes.*32
Sellega kuulub Eesti  kohtusüsteem  nende riikide hulka, kus distsiplinaarmenetluse algatamise õigus
on vaid avaliku võimu organil ning kodanikul sellekohane algatusõigus puudub.*33 Kodaniku poolt
distsiplinaarmenetluse algatamise kohta on eriti äärmuslik näide Kanadast, kus otse distsiplinaarorga-
nile võib esitada anonüümkaebuse, milles ei pea  viitama  konkreetsele kohtulahendile, kuid tuleb vii-
data, millise kohtunike käitumisreegli vastu eksiti. Kodanikel on õigus otse distsiplinaarorgani poole
pöörduda veel  Küprosel ,  Taanis , Norras ja Madalmaades. Itaalias on kodanikul kaudne õigus algatada
distsiplinaarmenetlus ning see on võrreldav Eesti olukorraga, kus kodanik saab küll taotleda menetlu-
se algatamist, kuid teatavaks saanud info alusel otsustab distsiplinaarsüüdistuse esitamise siiski pädev
26
CCJE arvamus nr 3 (2002) (viide 16), p 60.
27
Eesti Vabariigi  põhiseadus . Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, lk 616.
28
1994. aastast kuni 28. märtsini 2006 on kohtunike distsiplinaarkolleegium menetlenud 42 distsiplinaarasja. Neist 29 korral mõisteti
kohtunik süüdi ja teda karistati, 13 korral aga leiti, et kohtunik pole  süütegu  toime  pannud  või et tegu on aegunud. Menetletud asjadest
29 käsitlesid kohtuniku ametikohustuste rikkumist. Näiteks oli kohtunik põhjendamatult ja ebamõistlikult kaua viivitanud asja menetle-
misega, polnud kohelnud pooli võrdselt või täitnud kohustust olla hoolas, viisakas ja rahulik. Nendest asjadest 20 korral mõisteti kohtu-
nik süüdi ning 9 korral mitte. Ülejäänud 13 asja ei seondunud kohtupidamisega, kohtunike eksimused jäid väljapoole õigusemõistmise
sfääri. Neist 9 korral mõisteti kohtunik süüdi ja 4 korral mitte. Vt E. Andresen, T. Kotkas, P. Raadom, G. Suumann. Kohtunike distsip-
linaarkomisjoni (või -kolleegiumi) otsused aastatel 1994–2006. Kättesaadav Riigikohtus.
29
Eesti kohtuniku  eetikakoodeks . Arvutivõrgus:  http://www.riigikohus.ee/?id=525  (28.03.2006).
30
RT I 1995, 16, 228; 2004, 22, 148.
31
H. Jõks. Kohtuniku eetika ja kohtuniku distsiplinaarvastutus. Ettekanne kohtunikukandidaatide teabepäeval Tartus 28. aprillil 2005.
32
Väärib märkimist, et ringkonnakohtute esimehed ei ole seni kasutanud 2002. aasta kohtute seadusega neile antud õigust algatada
distsiplinaarmenetlus  oma  tööpiirkonna  kohtunike  suhtes.  Küll  aga  on  kõigi  kolme  ringkonnakohtu  esimehed  kasutanud  oma  järele-
valveõigust, lahendades distsiplinaarmenetluse algatamise taotlusi. Kõigil juhtudel on aga leitud, et taotlused pole olnud põhjendatud
ning et distsiplinaarmenetluse algatamiseks puudub alus. Vt H. Salmann. Kohtunike distsiplinaarvastutusest ja distsiplinaarpraktikast
kohtunike  distsiplinaarkolleegiumis  (sh  komisjonis)  aastatel  1994  kuni  2006  ning  kohtu  esimeeste  järelevalvekohustusest.  Ettekanne
kohtunike 5. korralisel täiskogul Jõhvis 10. veebruaril 2006. Arvutivõrgus:  http://www.nc.ee/?id=556  (28.03.2006).
33
Prantsuse kassatsioonikohtu uurimus (viide 24), p III A: L’engagement des poursuites disciplinaires.
JURIDICA III/2006
&%
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
ametiisik. Paljudes riikides kodanike individuaalkaebeõigus siiski puudub:  Marokos  ja Suurbritan-
nias on menetluse algatamine justiitsministri ainupädevuses; Bulgaarias, Lätis, Prantsusmaal ja Slo-
veenias jagab justiitsminister seda pädevust Riigikohtu esimehe, konkreetse kohtu esimehe või kohtu-
haldusorganiga; Eestis, Rootsis ja Saksamaal puudub justiitsministril vastav  pädevus  hoopis, see on
vaid kohtu esimeestel või  ombudsman ’il. Saksamaal on kohtunikul võimalik esitada koguni enesekaebus.
Eri riikides on distsiplinaarasja eeluurimine  lahendatud  erinevalt.*34 Prantsusmaal näiteks viib eel-
uurimist  läbi distsiplinaarotsuse tegemise pädevust omav kõrgem kohtunõukogu, kelle esindaja-ette-
kandja määratakse üle  kuulama  kohtunikku, kaebuse esitanud isikut ja tunnistajaid. Itaalias teeb uuri-
mistoiminguid kassatsioonikohtu juures tegutsev riigiprokurör. Kanadas moodustatakse selleks kol-
meliikmeline  komisjon , mis koosneb kahest distsiplinaarorgani esindajast ja sõltumatust advokaadist;
sellel komisjonil on asja juhtimisel föderaalkohtuga samad õigused (nt õigus kutsuda välja tunnista-
jaid ja nõuda dokumentide  esitamist ).
Eestis algatatakse menetlus distsiplinaarsüüdistuse  koostamisega , milles peaksid kajastuma kohtu-
niku vastu kogutud tõendid. Distsiplinaarvastutuse karistuslikust kontseptsioonist lähtuvalt võib sea-
da  kahtluse  alla enne menetluse formaalset algatamist kogutud tõendite õigus- ning  seaduspärasuse .
Distsiplinaarmenetluse liiga kergekäelist häbimärgistavat mõju aitaks vältida, kui menetlus algatataks
mitte süüdistuse koostamisega, vaid  menetleja  otsusega.  Niimoodi  käivitunud legaalse menetluse käi-
gus kogutaks tõendeid ja teostataks muid menetlustoiminguid, mille tulemusel koostaks algataja süü-
distuse või lõpetaks menetluse, kui tõendid ei kinnita kahtlust distsiplinaarsüüteo toimepanemise osas.
Kui aga distsiplinaarmenetlust vaadelda kui üht personalijuhtimise vahendit, ei peaks ametniku käitu-
misele hinnangu andmine olema ülemäära formaliseeritud ning  detailne . Distsiplinaarmenetluse for-
maalse  algatamise  instituut  koormaks  põhjendamatult  algatajat  ning  vähendaks  sisuliste  asjadega
tegelemise aega. Kohtute seaduses sätestamata küsimustes võiks lähtuda  haldusmenetluse  seaduses*35
(HMS) sätestatud põhimõtetest. Näiteks uurimispõhimõtte kohaselt on menetluse läbiviijal õigus koguda
asjas tähtsust omavaid tõendeid ning hea halduse põhimõtte kohaselt on ametnikul õigus tutvuda tema
kohta kogutud materjaliga ja esitada oma arvamus enne otsuse tegemist.
Siinkohal olen valmis tegema järeleandmise kohtunike menetluslike garantiide kahjuks ning pean
võimalikuks distsiplinaarjärelevalve teostamist enne menetluse formaalset algatamist (süüdistuse esi-
tamist). Menetluse formaalsel algatamisel ja hilisemal tõendite puudumise tõttu eeluurimise lõpeta-
misel oleks kohtuniku jaoks samavõrd häbimärgistav mõju kui asjaolude  uurimisel  ja kohtuniku sele-
tuse küsimisel ilma nende formaalsete otsustusteta. Kui probleemiks on väljaspool formaalset eel-
uurimist  tehtavate  toimingute  lõppemise   määramatus ,  siis  (lisaks  KS  §  92  lg-te  2  ja  3  alusel  asja
algatamise  otsusest  teavitamisele) peaks – analoogselt HMS § 35 lõikega 2 ja § 43 lõikega 2 – menet-
luse eeluurimistoiminguid teostanud distsiplinaarasja algatamise õigust omav isik kohtunikku teavita-
ma ka otsusest jätta tema suhtes menetlus algatamata.
Menetluse algatajate lai ring Eestis tekitab küsimuse menetluse alustamise pädevuse jagamisest,
kui info kohtuniku väidetava distsiplinaarsüüteo kohta jõuab samaaegselt mitmele menetluse algata-
mise pädevust omavale isikule või kõigile neile. Tõendite kogumine korraga kuni nelja eri subjekti
poolt raiskab menetluse algatajate ressursi ning koormab uuritavat kohtunikku. Olukord võib muutu-
da komplitseerituks, kui eri isikud samadele tõenditele tuginedes vastastikuse teavitamiskohustuseta
asuvad erinevatele seisukohtadele menetluse algatamise küsimuses (selle kohta pikemalt vt allpool
menetluse välistamise aluste juures). Samas ei poolda käesoleva artikli autor formalistlikku lähene-
mist, mille kohaselt seaduse tasandil tuleks üksikasjalikult reguleerida võimalikud pädevusvaidlused.
Leian, et antud juhul on põhjendatud regulatsiooni  status  quo säilitamine ning menetluse algatajate
avatud ringi eelistamine menetlusaluse kohtuniku mugavusele, sest teatud olukorras võib see aidata
kaasa põhjendatud kaebuse efektiivsemale lahendamisele. Seaduse täpsustamise vastu räägib ka seni
hästi  toiminud  koostöö algatajate vahel: üles  kerkinud  küsimused on lahendatud vastastikusel kokku-
leppel. Näiteks on praktikas kokku lepitud, et tulenevalt lähimuse põhimõttest peaks madalama astme
kohtu esimeestel olema esmane roll distsiplinaarmenetluse algatamise otsustamisel. Kohtu esimehele
on kõige paremini teada kohtu  töökorraldus  ja töötajate võimekus. Kindlasti esineb ka juhtumeid, kus
kohtu esimees peab eetilistel või seadusest tulenevatel põhjustel ennast taandama konkreetse distsip-
linaarasja menetlemisest, kuid seda tuleb põhjendada.
KS § 90 annab distsiplinaarsüüteo aegumise tähtajad – distsiplinaarmenetlust ei algatata, kui distsip-
linaarsüüteo toimepanemisest on möödunud 2 aastat või avastamisest 6 kuud. Küsimusele, kes peaks
olema  süüteo  avastatud, et aegumistähtaeg  hakkaks  kulgema, leiab vastuse töötajate distsiplinaar-
34
Prantsuse kassatsioonikohtu uurimus (viide 24), p III D 1: L’instruction de l’affaire.
35
RT I 2001, 58, 354; 2003, 78, 527.
&&
JURIDICA III/2006
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
vastutuse seaduse*36 (TDS) § 6 lõikest 1. Selle kohaselt tuleb distsiplinaarmenetlus algatada  hiljemalt
ühe kuu jooksul päevast, millal süüteost sai teada isik, kellele süüdlane tööalaselt allub. Analoogia
alusel algaks kohtunike puhul aegumistähtaeg hetkest, mil süüteost sai teada distsiplinaarmenetluse
algatamise õigust omav isik, mitte näiteks isik, kelle õigusi kohtunik on väidetavalt rikkunud ja kes
seetõttu taotleb kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamist.
Seadus ei anna praegu distsiplinaarmenetluse välistamise aluseid. Menetluse algatamine ei oleks
tõenäoliselt õigustatud juhtudel, kui samas asjas on juba käimas distsiplinaarmenetlus (kohaldub ne
bis in idem printsiip); tegemist on otsese sekkumisega õigusemõistmisse (nt tegemist on kohtuniku
kaalutlusõigusega, võimalik on kasutada edasikaebeõigust jne); puuduvad piisavad tõendid vms.
Eespool  esitatud küsimusele, kas teised menetluse algatamiseks  pädevad   subjektid  võivad algatada
distsiplinaarmenetluse, kui mõni menetluse algatamiseks pädev  subjekt  on uurinud kohtuniku tege-
vust , aga otsustanud süüdistust mitte esitada, vastaksin jaatavalt. Ma ei näe põhjust, miks ei võiks
algatamispädevust omavad eri isikud samu tõendeid erinevalt analüüsida ja hinnata, eriti kui  faktilisi
asjaolusid uuritakse erineva põhjalikkusega. Sarnaselt edasikaebeõigusega kohtuasjades peaks kae-
baja saama ka distsiplinaarasjades (nt majasisese ringkaitse ettekäändel) paluda kõrgema astme kohtu
esimehel uuesti läbi vaadata kohtu esimehe otsus kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamata
jätmise  kohta.  Sama  kehtib  ka  õiguskantsleri  kui  kohtuvälise  järelevalve   teostaja   suhtes:  ka  tema
õigus kohtuniku suhtes distsiplinaarsüüdistus esitada peaks säilima pärast kohtusüsteemi siseste  kont -
rollivahendite ammendamist, juhul kui ta leiab, et süsteemisisene enesekontroll ei toimi.
Selge ei ole ka see, kas distsiplinaarmenetluse algatamist taotlev isik peab olema ära kasutatud kohtu-
liku  edasikaebe võimalused. Tuleb nõustuda õiguskantsleri seisukohaga, et distsiplinaarjärelevalve
korras ei peaks sekkuma kohtu tegevusse, kui isikul on võimalik oma õigusi ja vabadusi kaitsta apel-
latsiooni või  kassatsiooni  korras.*37
Seadus ei täpsusta ka seda, millised on distsiplinaarmenetluse ja kriminaalmenetluse suhted, kui need
peaksid sama sündmusega seoses samaaegselt toimuma hakkama (KS § 88 lg 3). Praktikas võivad
need protsessid toimida paralleelselt, kuid teineteisest lahus. Süüdimõistev otsus ühes menetluses ei
välista menetluse algatamist või süüdimõistmist teises menetluses ning põhimõte ne bis in idem ei
rakendu,  sest  kriminaal-  ja  distsiplinaarmenetlus  teenivad  erinevaid  eesmärke,  need  kuuluvad  eri
organite  pädevuse  ja  kohtuniku  käitumises  hinnatakse  ise   aspekte .  Samas  ei  saa  need  menetlused
teineteist ignoreerida, protsess iseenesest,  asjaolud  või tulemused ühes menetluses võivad kujundada
teises menetluses asja lahendava kohtuniku siseveendumust. Seetõttu vajaks võib-olla nende kahe
menetluse vahelised sidemed ja  autonoomsus , samuti süütuse  presumptsiooni  ja kaitseõiguse kohal-
damine  distsiplinaarmenetluses täpsustamist.*38
2.3. Distsiplinaarasja arutamine ja avalikkus
Eestis on distsiplinaarasja lahendamiseks moodustatud Riigikohtu juurde distsiplinaarkolleegium,
kuhu kuulub igast kohtuastmest viis kohtunikku. Nendest isikutest moodustab distsiplinaarkolleegiu-
mi esimees distsiplinaarasja lahendamiseks viieliikmelise kohtukoosseisu, kuhu kuulub kolm Riigi-
kohtu liiget ning üks ringkonnakohtu ja üks maakohtu liige (KS § 93 lg 1 ja lg 5).*39
Seega kuulub Eesti Euroopa riikide enamiku hulka, kelle puhul kohtunike distsiplinaarorgan koosneb
vaid kohtunikest endist.*40 Lisaks on selle kohta erireeglid näiteks Tšehhis, kus distsiplinaarasja aruta-
vad tingimata menetlusaluse kohtunikuga sama taseme kohtunikud; Küprosel, kus asja võivad arutada
vaid menetlusalusest kohtunikust kõrgema astme kohtunikud, ning Hispaanias ja Belgias, kus distsip-
linaarasja arutava komisjoni koosseis sõltub vastavalt rikkumise raskusastmest või ettenähtud karistu-
sest. Enamusest erinevalt sisaldab mõnes Euroopa riigis distsiplinaarorgan ka muude elualade esinda-
jaid. Näiteks Itaalias nimetab asjakohase organi 6 liikmest ühe  parlament ; Prantsusmaal nimetab 11
liikmest  4  vabariigi   president ,  parlamendi  kaks  koda  ja   Riiginõukogu ;  Rootsis  aga  on  asjakohase
36
RT I 1993, 26, 441; 2000, 102, 674.
37
Õiguskantsleri tegevuse ülevaade 2002. aastal (viide 21), lk 72.
38
Vt lähemalt G. Canivet, J. Betouille. Magistrat.  Paris  2005, lk 566–583.
39
Kohtunike  karjääri  kohta  käivate  otsuste  tegemist  sõltumatu  organi  poolt  objektiivsete  kriteeriumide  alusel  on  tunnustanud  ka
CCJE. Vt CCJE arvamus nr 1 (2001), p-d 37, 45 ja 60 (b). Arvutivõrgus:  http://www.riigikohus.ee/vfs/485/CCJE%282001%29op1.pdf
(28.03.2006).
40
Samuti  on  enamikus  riikides  distsiplinaarasju  arutavasse  organisse  koondatud  eri   astmete   kohtunikud  (nii  on  nt  Luksemburgis,
Lätis, Saksamaal, Sloveenias ja Taanis. Vt Prantsuse kassatsioonikohtu uurimus (viide 24), p III B: La  composition  de l’organe disciplinaire.
JURIDICA III/2006
&'
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
organi enamus (5 liikmest 3) mittekohtunikud, kuid see organ arutab ka kõigi riigiteenistujate distsip-
linaareksimusi.
Distsiplinaarasja arutatakse KS § 94 lõike 2 kohaselt kohtuistungil. Põhiseaduse §-st 14 tuleneb, et
riik peab tagama põhiõigusi garanteeriva menetluse ja  kohtuistungi  korralduse. Siia alla kuulub ka
distsiplinaarkolleegiumi menetlus. Võimalik, et menetlusaluste jt menetluses osalevate isikute õigu-
sed, kohustused ja  garantiid  distsiplinaarmenetluse kohtulikus faasis vajaksid täpsustamist.*41 Näiteks
on  seaduse  tasandil  sätestamata,  kas  menetluse  algataja  osaleb  kohtuistungil  süüdistusfunktsiooni
täitjana. Menetlejal puuduvad protsessuaalsed tagatised tõendite kogumiseks ja seletuste võtmiseks,
kohtuniku või tunnistaja ütluste  andmiseks  ja tõtt rääkima kohustamiseks ning dokumentide ja muu
teabe  esitamiseks . Praktikas on distsiplinaarkolleegium menetluse algatajat ikka asja arutamisele kut-
sunud, kuid tema täpsem roll  istungil  on määramata. Samamoodi puudub ühtne arusaam menetlusalu-
se kohtuniku osalemisest istungil ja tema rollist seal. Tõendite kogumisel võiks ehk põhiseaduse §-s
22 kriminaalmenetluses menetlusalusele isikule ettenähtud tagatisi (eriti süütuse presumptsiooni ja
iseenda või lähedaste vastu tunnistamisest keeldumise õigust) laiendada ka kohtunikule, kelle suhtes
on  algatatud  distsiplinaarasi.  Analoogiat  võiks  kasutada  kohaldada ka TDS  §-ga  7,  mis  näeb  ette
reeglid ja tagatised  töötaja  distsiplinaarsüüteo tuvastamise kohta (tunnistajalt ja süüdlaselt  seletuse
nõudmine , tunnistaja poolt seletusest andmisest keeldumise või valeandmete esitamise distsiplinaar-
korras karistatavus, õigus keelduda lähedaste vastu tunnistamast). Raske on ette kujutada ka olukorda,
kus kohtunik teadlikult ja tahtlikult eiraks distsiplinaarkolleegiumi nõudeid. Distsiplinaarkolleegiumi
ülemääraste nõudmiste peale pole menetlusalused kohtunikud kaevanud.
Erinevalt  varasemast  ei reguleeri KS enam istungi kinniseks kuulutamist. Avaliku teabe seaduse*42
§ 4 kohaselt peaks seega eelduslikult olema tegemist avaliku informatsiooniga, kui sellele pole keh-
testatud juurdepääsupiiranguid. Riigikohtu esimehe käskkirjaga on  tunnistatud  asutusesiseseks kasu-
tamiseks distsiplinaarmenetluse  dokumendid  ja need distsiplinaarkolleegiumi jõustunud otsused, mis
sisaldavad eraelulisi või delikaatseid isikuandmeid.*43  Omaette  probleem on muidugi, et distsiplinaar-
kolleegiumi istungi aega ei avalikustata, seega on kõrvalseisjatel selle toimumisest raske teada saada.
Distsiplinaarkolleegiumi otsuste kättesaadavusel  peatus  oma kõnes 2006. aasta kohtunike täiskogul
ka distsiplinaarkolleegiumi esimees.*44 Tema sõnul KS ei reguleeri, kellele, millise tähtaja jooksul ja
kuidas tuleb distsiplinaarkolleegiumi otsus saata. Praktikas on  kolleegium  saatnud otsuse kohtuniku-
le, kelle kohta otsus tehti, samuti kohtule, kus kohtunik töötab, distsiplinaarmenetluse algatajale ja
Justiitsministeeriumile. Mingisse infosüsteemi ega  registrisse  otsuseid ei  kanta , need asuvad distsipli-
naarkolleegiumis ja näiteks ajakirjanduse huvi korral on teabenõude alusel otsus ka  edastatud . Aas-
taid  tagasi olevat H. Salmanni sõnul paaril korral kohtute jaoks koostatud distsiplinaarkolleegiumi
lahenditest anonüümsete  kaasuste  kogu. Nõustun ettekandjaga, et seda praktikat tuleks kindlasti jät-
kata. Otsustel on  kahtlemata   preventiivne  toime ja nad oleksid ühtlasi praktiliseks abimaterjaliks koh-
tunikele ja kohtute esimeestele analoogsete probleemide esinemise korral.
Otsuste avaldamise kasuks räägib ka üleeuroopaline  tendents  distsiplinaarmenetluse läbipaistvuse ja
avatuse suurendamise poole. Kuigi enamikus riikides on distsiplinaarasja läbivaatamine kinnine, siis
otsused on suuremas jaos siiski avalikud või vähemalt kohtunike jaoks kättesaadavad; Belgias nähti
2005. aastal koguni ette spetsiaalse andmebaasi loomine.*45
2.4. Distsiplinaarkaristus
Kohtunike suhtes rakendatavate distsiplinaarkaristuste valik on iga riigi siseküsimus. Karistuste ras-
kusastmed on riigiti väga erinevad. Euroopa Nõukogu komitee peab vajalikuks märkida vaid seda, et
karistused oleksid määratud seadusega ning et mõistetav karistus oleks proportsionaalne toimepan-
dud üleastumisega.*46 Eestis on distsiplinaarkaristuse valiku lähtealused euroopalike põhimõtetega
kooskõlas. KS § 88 lõike 4 kohaselt tuleb kohtunikule distsiplinaarkaristust määrates arvestada süü-
teo laadi , raskuse ja tagajärgede, kohtuniku isikuomaduste ning muude süüteo asjaoludega.
41
Õiguskantsleri tegevuse ülevaade 2002. aastal (viide 21), lk 73.
42
RT I 2000, 92, 597; 2002, 61, 375.
43
Riigikohtu esimehe 05.10.2004  käskkiri  nr 3-6-1-6, p 1.4. Kättesaadav Riigikohtus.
44
H. Salmanni ettekanne (viide 32).
45
Prantsuse kassatsioonikohtu uurimus (viide 24), p III D 2: La publicité des poursuites.
46
CCJE arvamus nr 3 (2002) (viide 16), p 73 jj.
'
JURIDICA III/2006
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
KS  näeb distsiplinaarkaristustena ette  noomituse,  rahatrahvi  kuni  ühe  kuu  ametipalga  ulatuses,
ametipalga vähendamise ning ametist tagandamise . See ühtib kolme kõige levinuma distsiplinaarka-
ristuse   liigiga   Euroopas  ja  Prantsuse  mõjudega  riikides.  Need  on:  (a) hoiatus/märkus/ noomitus ;
(b) rahatrahv/palga vähendamine ja (c) ametist vabastamine/tagasikutsumine/vallandamine.*47 KS § 97
kohaselt ei ole võimalik kohtuniku süüdimõistmine ja samal ajal karistamata jätmine, lõiked 1 ja 31 on
selles suhtes osas üsna detailsed. Ühe distsiplinaarüleastumise eest võib määrata ainult ühe distsipli-
naarkaristuse ning sama teo eest kriminaal-, haldus- või tsiviilkorras karistamine ei välista distsipli-
naarkaristuse kohaldamist (KS § 88 lg 3).
Distsiplinaarasja menetlemise ajaks võib kohtuniku ajutiselt teenistusest kõrvaldada (KS § 95: seega
karistusena seda vahendit kohaldada ei saa). Teenistusest kõrvaldamise ajaks võib distsiplinaarkollee-
gium kohtuniku palka vähendada kuni poole võrra, samas kui näiteks tavaametnikule tuleb sellel ajal
ametipalk koos kõigi ettenähtud lisatasudega säilitada (ATS § 110). Kohtuniku õigeksmõistmise kor-
ral või distsiplinaarkolleegiumi sellekohase otsuse alusel hüvitatakse kohtunikule täielikult või osali-
selt ajutise teenistusest kõrvaldamise tõttu vähendatud palgaosa ja makstakse välja seadusest tulenev
intress  (KS § 98).
Distsiplinaarkaristus  kustub  aasta jooksul distsiplinaarotsusest, tingimusel, et kohtunik pole selle
aja jooksul toime pannud uut süütegu (KS § 88 lg 6). Tähtaeg algab otsuse jõustumisest. Distsipli-
naarkolleegiumi õigust  kustutada  distsiplinaarkaristus ennetähtaegselt ei ole piiratud. Praktikas on
distsiplinaarkaristus ennetähtaegselt kustutatud ühel korral 2001. aastal.*48
Süüdimõistetud kohtunik võib distsiplinaarkolleegiumi otsuse Riigikohtu üldkogus vaidlustada 30
päeva jooksul otsuse kuulutamisest (KS § 97 lg 3). 1. jaanuarist 2006 on täpsustatud Riigikohtu üld-
kogu pädevust selliste otsuste läbivaatamisel: üldkogu võib jätta distsiplinaarkolleegiumi otsuse muut-
mata, muuta seda kohtuniku kasuks või tühistada otsuse ja mõista kohtuniku õigeks (KS § 97 lg 31).
Distsiplinaarmenetluse algatajal edasikaebeõigus puudub.
3. Kokkuvõte
Käesolevas artiklis olen analüüsinud kohtuniku üle teenistusliku järelevalve teostamise aluseid, põhi-
mõtteid ja praktikat ning sellega seotud küsimusi. Kokkuvõttes toon ära peamised järeldused,  milleni
artikli põhjal olen jõudnud.
Kohtunike sõltumatus ja professionaalsus on seotud vastutamisega teiste võimuharude ja ühiskonna
ees. Lisaks muudele preventiivsetele meetmetele võib ka teenistusliku järelevalve menetlusel (eriti
selle tulemuste avalikustamisel vähemalt kohtunikkonna jaoks) olla üldpreventiivne toime.
Eestis ei algatata distsiplinaarmenetlust kohtunike suhtes liialt kergekäeliselt, vaid enamasti tõesti
tõsiste eksimuste korral. Võrreldes teiste Kesk- ja Lääne-Euroopa riikidega rakendatakse meil kohtu-
niku kohta distsiplinaarjärelevalvet samapalju kui mujal; samas pole meil ehk piisavalt muid kohtuni-
ke järelevalve- ja kontrollisüsteeme. Näiteks ei toimu kohtunike ametialaste ja ametiväliste ülesanne-
te täitmise süsteemset hindamist.
Distsiplinaarmenetluse puhul ei ole minu hinnangul tegemist puhtal kujul ei kriminaalõigusega sama-
väärse karistusmenetlusega ega ka haldusõigusliku personalijuhtimisvahendiga, vaid see asub kahe
õigusvaldkonna piirimail ning analoogia korras tuleks silmas pidada nii karistus- kui ka haldusõiguse
põhimõtteid. Regulatsioonide erinevuse korral tuleks igal konkreetsel juhul kaaluda, milliste normide
või väärtuste – kas menetluse efektiivsust tagavate või menetlusaluse isiku õigusi kaitsvate – eelista-
mine on rohkem põhjendatud.
Distsiplinaarsüüteo  mõiste  sisustamisel  pean  üheks  võimalikuks  lähtepunktiks  kohtunike  täiskogu
poolt kinnitatud Eesti kohtuniku eetikakoodeksit. Samas tuleb arvestada, et kohtunikul on õigus tõl-
gendada seadust oma siseveendumuse alusel tavapärasest erinevalt, mis ei välista aga seaduse tundmi-
47
Viimane nõuab nt Kanadas ja Iirimaal lisaks poliitilist (parlamendi mõlema koja) nõusolekut. Lisaks on karistustena kasutusel veel
kohtuniku üleviimine teise kohtusse ( Sloveenia ), ametiredelil  langemine  ( Bulgaaria ) või teenistussuhte peatamine (Belgia). – Prantsuse
kassatsioonkohtu uurimus (viide 24), p III E: L’échelle des sanctions.
48
Kohtunike distsiplinaarkomisjoni 8. veebruari 2001. a otsus, millega kustutati kohtunikule 29. detsembril 1999 ja 29. septembril
2000 määratud distsiplinaarkaristused. – Distsiplinaarkolleegiumi statistika 1994–2006 (viide 28). Komisjon rahuldas kohtuniku aval-
duse ja kustutas karistused enne tähtaega , võttes arvesse, et karistuse kustumise tähtajast oli möödunud rohkem kui pool ning kohtuniku
töö ja käitumise suhtes ei olnud rohkem etteheiteid, samuti arvestati tema halvenenud tervislikku  seisundit . Vt H. Salmanni ettekanne
(viide 32).
JURIDICA III/2006
'
Teenistuslik järelevalve kohtunike üle
Gea Suumann
se ning enese täiendamise kohustust. Karistada võib sellist rikkumist, kus eksimus on kahtluseta selge
ja riivab ühtlasi isiku põhiõigusi.
Möönan väidetava distsiplinaarsüüteo eeluurimise võimalikkust enne menetluse formaalset algata-
mist (süüdistuse esitamist). Menetluse formaalsel algatamisel ja hiljem tõendite puudumise korral
eeluurimise lõpetamisel oleks kohtuniku jaoks samavõrd häbimärgistav mõju kui asjaolude uurimisel
ja kohtuniku seletuse küsimisel ilma nende formaalsete otsustusteta. Eeluurimistoiminguid teostanud
distsiplinaarasja algatamise õigust omav isik peaks igal juhul kohtunikku teavitama teostatud järele-
valve tulemustest, sh ka otsusest jätta tema suhtes distsiplinaarasi algatamata; seda ka sel juhul, kui
asjaolusid on uuritud väljaspool ametlikku asja algatamise ja lõpetamise menetlust.
Ma ei pea õigeks reguleerida seaduse tasandil üksikasjalikult pädevus- ja alluvusvaidlusi. Menetluse
algatajate avatud ringi tuleb eelistada menetlusaluse kohtuniku mugavusele, et oleks suuremad või-
malused põhjendatud kaebuse efektiivseks lahendamiseks. Samuti on minu hinnangul lubatav, isegi
paratamatu, kui vahel algatamispädevust omavad eri isikud tulevad samu tõendeid erinevalt analüüsi-
des ja hinnates erinevatele järeldustele. Sarnaselt edasikaebeõigusega kohtuasjades peaks olema ka
distsiplinaarasjades võimalik kõrgema astme kohtu esimehel või kohtusüsteemivälisel järelevalve-
teostajal uuesti läbi vaadata kohtu esimehe otsus oma kohtu kohtuniku suhtes menetluse algatamata
jätmise kohta.
Võimalik, et menetlusaluste jt menetluses osalevate isikute õigused, kohustused ja garantiid distsipli-
naarmenetluse kohtulikus faasis vajaksid täpsustamist või vähemasti selgeks rääkimist. Tõendite ko-
gumise osas peaks ehk põhiseaduse §-s 22 kriminaalmenetluses menetlusalusele isikule ettenähtud
tagatisi (eriti süütuse presumptsiooni ja iseenda või lähedaste vastu tunnistamisest keeldumise õigust)
laiendama ka kohtunikele distsiplinaarmenetluses. Analoogiat võiks kohaldada ka TDS §-ga 7, mis
näeb ette reeglid ja tagatised  töötaja  distsiplinaarsüüteo tuvastamise kohta (tunnistajalt ja süüdlaselt
seletuse nõudmine, tunnistaja poolt seletuse andmisest keeldumise või valeandmete esitamise distsip-
linaarkorras karistatavus, õigus keelduda lähedaste vastu tunnistamast).
Distsiplinaarkolleegiumi lahendid peaksid olema avalikkusele või vähemalt kohtunikele senisest pa-
remini kättesaadav. Kolleegiumi lahendeid tuleks süsteemselt analüüsida ning kaasuste vormis või
muul moel üldistatuna kohtunikele see info edastada. Neil otsustel on kahtlemata preventiivne toime
ja nad oleksid ühtlasi praktiliseks abimaterjaliks kohtunikele ja kohtute esimeestele analoogsete  prob -
leemide esinemise korral.
Autorist:
Gea Suumann on Riigikohtu esimehe abi.
' 
JURIDICA III/2006