Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses (0)

Norman Aas*1
Eesti prokuratuurisüsteem 
rahvusvaheliste standardite 
valguses
1. Sissejuhatus
1998. aastal jõustunud prokuratuuri  seadusega*2 ( ProkS ) ja 2004. aastal toimunud kriminaal  menetluse 
reformiga muutus suuresti ka prokuratuuri roll kriminaal menetluses. Seejuures püüti parimatest rahvus-
vahelistest eeskujudest lähtudes ühendada kahte mõneti vastandlikku eesmärki: ühest küljest garanteerida 
prokuratuurile oma üles annete täitmiseks piisav sõltumatus , teisest küljest tagada selline organisatsiooni-
line üles ehitus, et prokuratuur saaks efektiivselt ja ühetaoliselt ellu viia riigi kriminaal poliitikat.
Viimastel aastatel on Eestis taas tekkinud intensiivne debatt prokuratuuri sõltumatuse ja vastutuse 
teemadel . Ajuti on need vaidlused läinud küllaltki tuliseks ja lisaks rikkalikele meedia kajastustele on pro-
kuratuur viimasel ajal mitu korda tõusnud nüüd juba otseselt poliitiliste debattide, ja julgeks ka öelda, et 
rünnakute objektiks , mis on päädinud näiteks nõudega taastada prokuratuuri üle tsiviil kontroll ja moodus-
tada parlamendis vastav erikomisjon.*3
Seetõttu kerkib paratamatult küsimus, kas Eesti prokuratuuri süsteemi üles ehitusel on tehtud mingeid 
vigu. Kuigi meil toimuv arutelu võibki esmapilgul tunduda üksnes Eesti põhjustest tingitud, siis probleemi 
rahvus vahelisest aspektist vaadates see nii ei ole. Täna toimub paljudes Euroopa riikides ja rahvus vahelistes 
organisatsioonides nii teaduslik kui ka aktiivne poliitiline diskussioon prokuratuuri süsteemi üles ehituse 
üle ja see ei näi vaibuvat. Selle tõestuseks võiks mainida vaid kahte viimase aja silma torkavamat prokura-
tuuriga seotud institutsionaalset konfl ikti Euroopas.
Poolas oli justiits ministri ja peaprokuröri amet ühendatud ühes inimeses. Praktika tõestas aga seda, et 
selline süsteem ei ole parim lahendus prokuratuuri üles annete objektiivseks ja erapooletuks täitmiseks.*4 
See tõi kaasa erinevaid konfl ikte, mis kulmineerusid 2007. aastal, kui Poola toonane justiits minister ja pea-
prokurör alustas kriminaal menetlust Poola Prokuröride Assotsiatsiooni juhi vastu, sest ühing üritas seista 
prokuröride sõltumatuse eest ja heitis peaprokurörile ette poliitiliselt motiveeritud sekkumist konkreetse-
tesse kriminaal asjadesse. Vastuolu oli suur, ulatudes mitmesse rahvus vahelisse organisatsiooni. Freedom  
House*5 võttis selle juhtumi kokku 2008. aastal Poola õigus süsteemile antud hinnangus : „Eksperdid on 
seisu kohal, et niikaua kuni justiits minister on ühtlasi ka peaprokurör, ei ole kohta autonoomsele ja poliiti -
liselt mõjutamata prokuratuurile.“*6 Asi rahunes alles pärast seda, kui uus valitsus otsustas justiits ministri 
ja peaprokuröri institutsiooni lahutada. Selle kohane seadus jõustus 2010. aastal.
1 
Artikkel kajastab autori isiklikke seisu kohti.
2  RT I 1998, 41, 625; RT I, 16.03.2011, 2.
3  Vt nt 09.02.2010 algatatud prokuratuuriseaduse muutmise seadus (683 SE). Arvutivõrgus: http://www.riigikogu.ee/?page
=eelnou&op=ems&emshelp=true&eid=919753&u=20111101140030.
4 
A. Pogorzelski. Organization of Prosecution Services and Their Attitude to the Cabinet and to the Ministry of Justice. – Státní 
Zastupitelství 2009/7-8, lk 30.
5  Freedom House on tuntud rahvusvaheline mittetulundusorganisatsioon peakorteriga Washingtonis, mille eesmärgiks on 
edendada maailmas demokraatiat, poliitilist vabadust ja inimõigusi. 
6  Freedom House. Nations in Transit – Poland (2008). Arvutivõrgus: http://www.freedomhouse.org/template.cf m?
page=47&nit=463& year =2008.
JURIDICA  VIII/2011
559
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
Teise äärmusena võib välja tuua Itaalia, kus prokuratuur on olnud täitev  võimust sõltumatu institut -
sioon , kuuludes sisuliselt kohtu võimu hulka. Kuid ka selline süsteem ei ole taganud võimu harude rahu-
likku koos eksisteerimist. Nii on sealse valitsusjuhi ja prokuratuuri vastuolu mitu korda üle rahvus vahelise 
uudise künnise jõudnud. Seejuures on Silvio Berlusconi teinud muuhulgas ettepaneku, et Itaalias tuleks 
läbi viia reform , mille käigus moodustataks parlamendi juurde komisjon , mis hakkaks prokuratuuri üle 
järele valvet teostama . Parlamendil peaks seejuures olema õigus jagada prokuratuurile juhtnööre, milliste 
juhtumitega tegelda, millistega mitte ning missugune peaks olema pädev strateegia nende uurimisel .*7
Kuigi toodud näited on mõneti äärmuslikud, tuleb siiski tõdeda, et erinevalt kohtu  süsteemist ei ole 
Euroopa riikides tänase päevani täielikult ühtset arusaama prokuratuuri põhiseaduslikust asendist ja tema 
sõltumatusest. Erinevad prokuratuuri süsteemid on välja kasvanud eri õigus kultuuridest ega ole ühtset 
mudelit, mis sobiks kõikidesse riikidesse. Nii erineb prokuratuuri roll riikides, kus on kasutusel inkvisit-
siooniline kriminaal menetlus, suuresti nendest , kus on esiplaanil võistlev menetlus. Samuti on suured eri-
nevused selles, kas prokuröril on eeluurimises juhtiv roll või mitte. On õigus süsteeme, kus kehtib täielik 
legaliteedi printsiip, ja on riike, kus prokurör võib jätta süüdistuse esitamata, kui selleks puudub avalik huvi 
(kehtib oportuniteedi printsiip*8). Mõnes riigis on vande kohus või osalevad professionaalsete kohtunike 
kõrval ka tavakodanikud (kaas istujad), mis avaldab samuti mõju kriminaal menetluse reeglitele ja prokura-
tuuri üles annetele. Mõned riigid lubavad erasüüdistust, teistes on süüdistus  monopol prokuratuuril. Ühte-
des riikides on kannatanu kriminaal menetluses menetlus pooleks, teistes riikides on nad tavalise tunnistaja 
staatuses jne.
Samuti on erinevalt reguleeritud suhted uurimis  asutuste ja prokuratuuri vahel. Paljudes riikides peab 
uurimis asutus põhimõtteliselt järgima prokuratuuri korraldusi, kuigi tegelikkuses viiakse eeluurimist läbi 
küllaltki iseseisvalt. Teises riikides on uurimis asutused prokuratuurist sõltumatud. On ka kolmas mudel, 
kus politsei ja prokuratuur on integreeritud ühte institutsiooni.
Tänaseks päevaks on eri süsteemid üksteist aga niivõrd palju mõjutanud, et tõenäoliselt päris puhast ja 
algupärast prokuratuuri süsteemi ei ole enam üheski Euroopa riigis. Näiteks vande kohus, mis pärineb com-
mon law süsteemist, on täna kasutusel ka teistes õigus kultuurides. Samas prokuratuur kui institutsioon oli 
common law maade jaoks algupäraselt võõras, kuid täna on loodud see enamikus üldise õigusega maades.
Kuigi prokuratuuri süsteemide erinevus peegeldab paljuski kriminaal justiits süsteemide erinevusi, on 
täpsema analüüsi käigus siiski võimalik identifi tseerida tunnused ja väärtused, mis on ühised kõikidele 
modernsetele õigus süsteemidele.
Esiteks kõik Euroopa riigid peavad kriminaal süüdistust üheks riigi põhifunktsiooniks. Kuritegu kui sel-
line on rünnak kogu ühiskonna vastu, kuigi samal ajal võib see kahjustada ka konkreetset ohvrit. Nimetatud 
põhjusel on enamik õigus süsteeme võtnud süüdistus monopoli riigi kanda. Kui tsiviil korras kahju hüvi-
tamise peamiseks eesmärgiks on restitutsioon , siis karistus kuriteo eest täidab ka muid eesmärke. Kuna 
karistus kuriteo eest ja sellega kaasnevad kaudsed tagajärjed (nt teatud ameti kohal töötamise keeld, teis-
tesse riikidesse liikumise piirangud jne) võivad olla süüdlase jaoks väga rasked, siis on kriminaal menetluse 
protsessuaalsed standardid (tõendamistase, kaitse õigus jne) rangemad võrreldes tsiviil protsessiga.*9
Seetõttu on tänaseks päevaks, vaatamata prokuratuuri süsteemide erinevusele, välja kujunenud suhteli-
selt ühene rahvus vaheline arusaam, millistele miinimum standarditele peaks prokuratuur vastama, et täita 
efektiivselt talle antud õigus riiklikku rolli.*10 Kokku võtlikult peab riik tagama sellise riikliku süüdistuse süs-
7  Raadio Vaba Euroopa, 07.12.2000.
8  Tuleb arvestada, et oportuniteedi printsiibil on vältimatult piirid, sest oportuniteedi kohaldamine ei saa muutuda seadus-
andlikuks tegevuseks. Riigiti oportuniteedi printsiibi kohaldamise kord erineb, ulatudes prokuröri diskretsioonilisest õigusest 
mitte alustada kriminaal menetlust kuni õiguseni lõpetada kriminaal menetlus üksnes kohtu sanktsiooniga (Saksamaal). 
Samas peetakse oluliseks prokuröri diskretsiooni  pädevuse kaasnähtuseks seadust selgitavaid juhiseid, mille tähtsust õiguse 
ühetaolise kohaldamise jaoks ei saa alahinnata.
9  CDL-AD(2010)040. Report on European Standards as Regards the Independence of the Judicial System: Part II – The 
Prosecution Service . Adopted by the Venice Commission at its 85th plenary session (Venice, 17–18 December 2010), p. 11–13 
(edaspidi European Standards).
10  Vt nt „Guidelines on the Role of Prosecutors“. Adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime 
and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990. Arvutivõrgus: http://www2.ohchr.org/
english /law/pdf/prosecutors.pdf; Standards of professional responsibility and statement of the essential duties and rights  
of prosecutors. Adopted by the International Association of Prosecutors on the 23. April 1999 (edaspidi IAP Standards). 
Arvutivõrgus: http://www.iap-association.org/ressources/Standards_English.pdf ; Recommendation Rec(2000)19 of 
the Committee of Ministers to member states on the role of public prosecution in the criminal justice system. Adopted by 
the Committee of Ministers on 6 October 2000 at the 724th meeting of the Ministers’ Deputies (edaspidi Rec(2000)19). 
560
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
teemi olemasolu, mille raames kõrgetele ameti alastele ja isiku omaduste nõudmistele vastavad prokurörid  
saaksid oma tööd teha õiglaselt ja erapooletult.
Alljärgnevalt analüüsitaksegi prokuratuuri suhtes kehtivaid peamiseid rahvus vahelisi standardeid 
lähemalt ja antakse hinnang, kas Eesti prokuratuuri süsteem nendele vastab.
2. Prokuratuuri peamised organisatsioonilised mudelid
Põhiseaduses kirjeldatud võimude lahususe põhimõte loob teatavasti kolm demokraatliku legitimatsiooni 
struktuuri (seadus andlik, täide  saatev ja kohtuvõim ) ning ükski riigi võimu akt ei tohi jääda välja poole ühte 
neist.*11 Kõik kolm võimuharu erinevad üksteisest selgelt organisatsiooni struktuuri, moodustamis viisi, 
otsustamis situatsioonide ja -menetluse ning ka otsuste siduvuse poolest. Seega teatava organi kompe-
tentsi määramise juures ei tule juhinduda mitte talle antavate üles annete materiaalsest sisust, vaid nende 
struktuurist*12, s.t iga funktsiooni kandja tohib täita ainult neid ülesandeid, mille täitmine tal struktuurselt 
on võimalik. Sealhulgas eeldab demokraatlik põhiseadus  süsteem eksekutiiv võimu hierarhilist organisat-
siooni.*13
Teaduslikud vaidlused prokuratuuri põhiseadusliku asendi üle ei taha aga lõppeda.*14 Osa autoreid  
näeb prokuratuuri ilma probleemideta täitev võimu osana koos kohustusega järgida valitsuse poliitikat. Tei-
sed seevastu ei pea prokuratuuri aga tavaliseks täide saatva riigi võimu asutuseks, vaid sui generis*15 insti-
tutsiooniks, õigust mõistva võimuga sarnaseks õigus kaitse organiks, mis omab nii kohtu- kui ka täitev võimu 
tunnuseid, olles sillaks*16 nende vahel ja omandades sel viisil osa autorite arvates isegi neljanda riigi võimu 
staatuse.*17
Arvamuste paljususe üheks aluseks on kindlasti see, et eri riikides, nagu ülal näidatud , on prokuratuu-
risüsteemi ülesehitus ajaloost ja õigus kultuurist tulenevalt praktikas erinevalt lahendatud . Teisalt peitu -
vad põhjused aga erinevates õigus fi losoofi lises arusaamades võimu kolmik jaotusest. Kui seadus andliku ja 
kohtu võimu olemuse ning nende kandjate üle ei ole erilist vaidlust, siis arusaam täitev võimust on tunduvalt 
mitme kesisem ja paljudes riikides on erandeid , mis ei pruugi täna enam kokku sobida Charles Louis Mon-
tesquieu klassikaliste ideedega. Nii arvatakse mõnedes käsitlustes näiteks täitev võimu alla kõik see, mis 
jääb seadus andlikust ja kohtu võimust üle.*18
Enamik rahvus vahelisi standardeid lubab prokuratuuri kui institutsiooni kuulumist täide saatva võimu 
hulka koos sellega kaasnevate riigi ehituslike põhimõtetega (nt hierarhiline üles ehitus) ning keskendub 
Arvutivõrgus: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=376859&Site=CM ; Resulution „Strengthening the rule of law through  
improved integrity and capacity of prosecution services“. Adipted at the17th session of the U.N. Commission on Crime 
Prevention and Criminal Justice ( Vienna , 14-18 April 2008). Arvutivõrgus: http://www.iap-association.org/ressources/
UN_Resolution__IAP_Standards_draft_as_approved[1].pdf; 18.11.2009 Euroopa kohtunike konsultatiiv komitee ja Euroopa 
prokuröride konsultatiiv komitee ühis arvamus „ Kohtunikud ja prokurörid demokraatlikus ühiskonnas“ (edaspidi  Bordeaux ’ 
deklaratsioon ). Arvutivõrgus: http://www.riigikohus.ee/vfs/1050/4_CCJE%20%282009%29_arvamus%20nr%2012.pdf .
11  G. Zimmer . Funktion – Kompetenz – Legitimation – Gewaltenteilung in der Ordnung des Grundgesetzes. Staatsfunktionen 
als gegliederte Wirk- und Verantwortungsbereiche-, Zu einer verfassungsmäßigen Funktions- und Interpretationslehre. 
Berlin 1979, lk 205.
12  W. Zoller. Über die Bedeutung des Artikel 80 GG. Frankfurt am Main 1971, lk 43.
13  E.-W. Böckenförde. Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Berlin 1964, lk 88.
14  Prokuratuuri põhiseadusliku asendi kohta Eesti õigussüteemis vt N. Aas. Prokuratuuri põhiseaduslik asend. Funktsionaal-
organisatoorne analüüs. – Juridica 2000/2, lk 74–82.
15  Ka eesti eriala kirjanduses on prokuratuuri iseloomustatud sui generis organisatsioonina. Vt nt E. Kergandberg. Kümme 
märkust seoses prokuröri funktsionaalse rolliga Eesti tänases ja tulevases kriminaalmenetluses. – Juridica 1999/2, lk 64; 
N. Aas. Prokuratuuri organisatsioon ja juhtimine. – Juridica 1999/2, lk 57.
16  Vt nt Strafprozeβordnung, Gerichtsverfassungsgesetz, Nebengesetze und ergänzende Bestimmungen. Fortgeführt von 
L. Meyer -Goβner. Erl. Von T. Kleinknecht und K. Meyer. 43., neubearb. Aufl . des von O. Schwarz begr. Werkes. München: 
Beck 1997, eelmärkus §-le 141, vnr 7.
17  Prokuratuuri põhiseadusliku asendi eri käsitluste (nt prokuratuur kui sui generis organisatsioon; eksekutiiv- ja kohtuvõimu 
lubatud segunemine kriminaal menetluses; funktsionaalselt kõigisse kolme võimu harusse kuuluv institutsioon jms) kohta 
täpsemalt vt nt C. Koller. Die Staatsanwaltschaft – Organ der Judikative oder Exekutivbehörde? – Die Stellung der Ankla-
gebehörde und die Gewaltenteilung des Grundgesetzes. Frankfurt am Main: Lang 1997, lk 116–136.
18  R. Vesecká. The Independence of the Public Prosecutor’s Offi ce and European Union. – Journal of Criminal Law and Public 
Prosecution 2010/1, lk 9.
JURIDICA VIII/2011
561
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
pigem prokuröri sõltumatuse tagamisele konkreetses kriminaal menetluses*19 ja võimalike kõrgemal-
seisvatelt ametnikelt tulenevate korralduste läbipaistvusele.*20
Siiski on viimasel ajal üha teravamalt päeva korda kerkinud diskussioon, kui suurt sõltumatust peaks 
prokuratuur tervikuna omama. See küsimus on eriti oluline seetõttu, et euroopalikud standardid lubavad 
tegelikult kahte erinevat lahendust prokuratuuri süsteemi suhetele teiste riigi organitega. Esiteks õigus-
süsteemid, kus prokuratuur omab täielikku sõltumatust parlamendist ja valitsusest . Teiseks riigid, kus pro-
kuratuur on allutatud neist ühele või teisele, kuigi omab teatud ulatuses sõltumatust.
Prantsuse ministère public’i eeskujul on enamik Kontinentaal-Euroopa prokuratuure eraldatud kohtu-
võimust ( erandiks nt Itaalia*21) ja on organisatsiooniliselt seotud täide saatva võimuga. Näiteks Inglismaal on 
prokuratuuri eesotsas  Attorney General, kes on valitsuse liige ja keda peaminister võib ametist vabastada. 
Samas on Attorney General’il aruandlus  kohustus parlamendi ees. Prantsusmaal, Belgias, Madalmaades ja 
Saksamaal on prokuratuur ka funktsionaalselt seotud justiits ministriga, kes võib prokuratuuri juhina järele-
valvet teostades anda nii üldisi kui ka üksikuid juhiseid tehtavate otsustuste kohta.*22 Saksamaal tegutseb 
prokuratuur küll kohtute juures ning prokuröride ja kohtunike karjääri- ja staatuse tingimused on võrrelda-
vad, kuid prokuratuuri ülesehitus on hierarhiline ja prokuratuur allub täide saatva võimu juhistele.*23
Peter Tak on Ida- ja Kesk-Euroopa postsotsialistlikud süsteemid jaganud kolme rühma. Osas riikides 
(Valgevene, Ukraina , Venemaa, Ungari, Sloveenia ) on säilitatud sotsialistlikule süsteemile omane proku-
ratuuri vahetu sõltuvus parlamendist nimetamise ja/või aruandluse kaudu, s.t prokuratuur on sõltumatu 
nii kohtu- kui ka täide saatvast võimust. Teistes riikides ( Albaania , Bulgaaria , Horvaatia ) on prokuratuuril 
sarnane positsioon kohtutega ning prokuröre nimetatakse ametisse samamoodi kui kohtunikke. Kolman-
daks Poolas on prokuratuur olnud allutatud täide saatvale võimule ning justiits minister on olnud ühtlasi 
prokuratuuri juht.*24 Nagu näidatud, seda süsteemi Poolas aga hilja aegu muudeti.
Eestis sarnaneb olukord esmapilgul pigem kolmanda rühma süsteemiga selle erisusega, et prokura-
tuur on täide saatvast võimust funktsionaalselt sõltumatu; seega on Eesti süsteem pigem sarnane Inglismaa 
mudeliga . Võrreldes Prantsusmaa jt riikide mudeliga on Eestis valitsuse roll prokuratuurile juhiste andmi-
sel olnud minimaalne, piirdudes peamiselt kriminaal poliitika prioriteetide sõnastamisega.
Kokkuvõttes saab siiski asuda seisu kohale, et vaid vähesed Euroopa Nõukogu liikmes riigid on prokura-
tuuri üles ehitanud täielikult eksekutiiv võimu osana ja allutanud selle valitsusele (justiits ministeeriumile). 
Samuti tuleb tähele panna, et paljudes riikides on prokuratuuri subordinatsioon täitev võimule pigem for-
maalne kui sisuline ja valitsus hoidub sekkumast konkreetsesse kriminaal menetlusse.*25 Aga isegi sellistes 
riikides on Veneetsia Komisjoni arvates üleval fundamentaalne probleem, sest puudub formaalne kaitse 
selliste sekkumiste eest, sest sekkumise võimalus iseenesest võib olla sama kahjulik kui tegelik sekkumine 
ise.*26 Seda tõestab näiteks ka praegu Austrias käiv diskussioon sellel teemal.*27
Veneetsia Komisjon rõhutabki seetõttu, et Euroopas on täna pigem laialdane tendents suurendada pro-
kuratuuri sõltumatust kui allutada või siduda seda täitev võimuga. Prokuratuuri sõltumatuse suurendamine  
ei ole aga üksnes omane kontinentaalse õigussüsteemiga riikidele. Näiteks ka Kanada föderaal prokuratuur 
19  Nt rõhutab Rec(2000)19 ( viide 10) art 16, et prokuröridel peaks igal juhul olema võimalik menetleda takistamatult riigi-
ametnike toime pandud kuritegusid , eriti korruptsiooni kuri  tegusid , võimuliialdusi, ränki inim õiguste rikkumisi ja kuritegusid 
rahvus vahelise õiguse vastu.
20  IAP Standards (viide 10), art 2.2; Bordeaux’ deklaratsioon (viide 10), p 9.
21  P. J. P. Tak. Report on the Relationship between Judges and Prosecutors. Working Party of the Consultative Council of 
European Judges (CCJE-GT), 16th meeting, lk 13. Arvutivõrgus: http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/meetings/
CCJE-GT/CCJE-GT_2009_4TAK_en.pdf.
22  Samas, lk 13–14. Tak täpsustab, et sõltuvus kõne alustes riikides piirdub kohtueelses staadiumis saadud kirjalike juhistega; 
kohtus süüdistust kaitstes on prokurör vaba. Kui prokurör ei täida ülemuse käsku kohtu eelset menetlust jätkata, riskib ta 
distsiplinaar vastutusega. Justiits ministri pädevus individuaalseid käske anda on siiski piiratud, sest tal – olgugi prokuratuuri 
juhil – puudub pädevus tegutseda prokurörina.
23  E. Siegismund. The Public Prosecution Offi ce in Germany: Legal Status, Functions and Organization, lk 64–72. Arvutivõrgus: 
www.unafei.or.jp/english/pdf/PDF_rms/no60/ch03.pdf.
24  P. J. P. Tak (viide 21), lk 14.
25  Nt kuigi Norras on selline võimalus formaalselt valitsusel olemas, tooks selle kasutamine Norra peaprokuröri hinnangul 
kaasa riigis kohese poliitilise kriisi (Norra peaprokuröri ettekanne Islandi prokuratuuri 50. aasta päeva auks korraldatud 
konverentsil 01.07.2011).
26  European Standards (viide 9), p 26.
27  Vt nt Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft an das Justizministerium überdenken. Arvutivõrgus: http://derstandard .
at/1250003718673/Fischer-Weisungsgebundenheit-der-Staatsanwaltschaft-an-das-Justizministerium-ueberdenken.
562
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
eraldati hiljutise reformiga justiits ministeeriumist.*28 Lähiajal ei ole siiski näha, et Euroopa võiks selles 
küsimuses täielikult harmoneeruda.*29
Sellisest suundumusest ei ole kõrvale jäänud ka Eesti. 26. märtsil 2011 jõustusid prokuratuuri seaduse 
muudatused*30, millega veel kord rõhutatakse, et prokuratuur on oma seadusest tulenevate üles annete täit-
misel sõltumatu. Nähtuvalt seadus eelnõu seletus kirjast oli selle muudatuse eesmärk „täiendavalt tagada 
prokuratuuri sõltumatust ebasoovitavatest mõjutustest ning sellele vastavat aruande kohustust ja vastutust, 
mis on vajalikud eeldused õigus riiklikule õiguse mõistmisele“*31.
3. Prokuratuuri väline ja sisemine sõltumatus
Vaatamata prokuratuuri sõltumatuse suurendamise tendentsile on aga põhimõtteline erinevus selles, kui-
das prokuratuuri ja kohtu süsteemi sõltumatust sisustatakse. Kohtu süsteemi iseseisvus ja selle eristamine 
täide saatvast võimust on üks õigus riigi nurgakivi , millest ei ole erandeid. Kohtu võimu sõltumatusel on 
seejuures kaks tahku, esiteks institutsionaalne sõltumatus, mille kohaselt kogu kohtu süsteem on sõltumatu 
ja iseseisev võimuharu, ning teiseks konkreetse kohtuniku sõltumatus otsust tehes (sh tema sõltumatus 
teistest kohtunikest). Aga isegi riikides, kus prokuratuur kuulub laiemas mõttes kohtu võimu alla, ei peeta 
prokuratuuri kohtuks.
Prokuratuuri sõltumatust ei peeta üldjuhul niivõrd kategooriliseks kui kohtu oma. Samas ollakse seisu-
kohal, et prokuratuuri sõltumatus on kohtu süsteemi sõltumatusega teatud mõttes funktsionaalselt seotud 
ja see on hädavajalik tingimus, et tagada kohtu süsteemi sõltumatusega kaasnevate õigus riiklike ja ühis-
kondlike hüvede täielik realiseerumine. Sõltumatus ei ole seega prokuröride privileeg , vaid see on mõeldud 
tagama õiglase, erapooletu ja efektiivse õiguse mõistmise toimimist, mis on nii avalikkuse kui ka üksik-
isikute huvides.*32
Prokuratuuri sõltumatust tuleb seejuures vaadelda nii väliselt kui ka sisemiselt.
3.1. Prokuratuuri väline sõltumatus
Prokuratuuri välise sõltumatuse all mõeldakse seda, kas ja kuivõrd on prokuratuuri välistel isikutel (nt valit-
sus, parlament ) võimalik mõjutada prokuratuuris tehtavaid otsuseid. Põhiline prokuratuuri välise sõltuma-
tuse element on keeld anda prokuratuurile eksternseid juhiseid konkreetsetes kriminaal asjades.
Prokurör tegutseb küll avalikes huvides, seda ei tohi aga segi ajada nende asjadega, mis avalikkust 
või selle mõnda sektorit huvitavad. Seejuures on prokuröri otsustused valdavalt diskretsioonilised*33 ning 
eeldavad oluliste asjaolude esile toomist, nende erapooletut ja sõltumatut hindamist. Paratamatult kaasneb 
sellega risk, et mingid huvigrupid ei pea prokuröri otsustust õigeks ja põhjendatuks. Rahvus vahelise Proku-
röride Assotsiatsiooni endine president Nicholas Cowdery on öelnud , et prokuröri eesmärk ei ole olla popu-
laarne: meeldida menetluse osapoolele, valitsusele, meediale, sotsiaalsele grupile või üksik isikule.*34 Pro-
kuröri sõltumatus ja ka see, et ta mitte ainult ei ole, vaid ka näib sõltumatu, on oluline kriminaal poliitiline 
ja -õiguslik asjaolu, mille riik peab täielikult kindlustama. Demokraatlikes riikides ei tohiks parlament 
ega ükski valitsus organ püüda lubamatult mõjutada prokuröride poolt konkreetsete juhtumitega seoses 
28  European Standards (viide 9), p 27.
29  Rec(2000)19 Explanatory Memorandum . Arvutivõrgus: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=co m.
instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1465390&SecMode=1&DocId=838058&Usage=2.
30  RT I, 16.03.2011, 2.
31  Prokuratuuriseaduse muutmise seaduse seletuskiri , lk 1. Arvutivõrgus: http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou&op=ems &
emshelp=true&eid=1147532&u=20111101154023.
32  Bordeaux’ deklaratsiooni seletuskiri (viide 10), p 10. Sellisele seisu kohale on asunud ka Eesti prokuröride üldkogu 05.03.2010 
heaks kiidetud deklaratsioonis. Arvutivõrgus: http://www.prokuratuur.ee/orb.aw/class=fi le/action=preview/id=49663/ %
DCldkogu+deklaratsioon+05+03+2010.pdf.
33  Kuigi üksikutes Euroopa riikides (Itaalia, Hispaania ) on legaliteedi printsiip absoluutne, avaldub prokuröri lähtumine ots-
tarbekusest (oportuniteedi printsiibist) ja seega tema otsustuste diskretsioonilisus esmajoones selles, milliseid kriminaal asju 
menetletakse prioriteetsena. Kõikide juhtumite ühetaoline menetlemine ei ole võimalik. Vt P. J. P. Tak (viide 21), lk 6.
34  N. Cowdery. Independence of the Prosecution. Arvutivõrgus: http://www.lawcouncil.asn.au/fms/speeches/Rule%20of%20
Law/Session%204%20Nicholas%20Cowdery.pdf.
JURIDICA VIII/2011
563
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
 langetatavaid otsuseid, et määrata nende juhtumite menetlemise viisi, ega sundida prokuröre oma otsuseid 
muutma .*35
Samas üldiseid juhiseid, nagu näiteks pöörata mõnda tüüpi kuritegudele suuremat tähelepanu ja 
menetleda neid kiiremini, ei peeta problemaatiliseks. Seda nähakse poliitika kujundamise ühe osana, mille 
üle ongi pädev otsustama parlament või valitsus.*36 Ka Peter Taki analüüsis leitakse, et absoluutne pro-
kuratuuri sõltumatus ei ole eesmärk ning soovitatavam on täide saatva võimu üldistele juhistele allutatud 
prokuratuur.*37
Ka Eesti prokuratuuri süsteemis võib näha sarnaseid välise sõltumatuse elemente. Parlamendil ja 
täitev võimul ei ole õigus anda juhiseid konkreetsetes kriminaal asjades. Samas üldised riiklikud kriminaal-
poliitilised juhised on aktsepteeritud, kuigi seaduse tasandil ei ole nende järgimist reguleeritud. Näiteks on 
Riigikogu 9. juunil 2010 vastu võtnud „Kriminaal poliitika arengu suunad aastani 2018 “*38, millega seatakse  
õigus kaitse asutustele, sh prokuratuurile, teatud prioriteedid ja täht ajad*39 kuritegevuse vastases võitluses. 
Samuti on kuritegevuse vastase võitluse prioriteete täpsustanud valitsus Laulasmaa deklaratsiooniga.*40 Ka 
prokuratuur ise ei ole näinud sellistes üldistes suunistes probleeme oma sõltumatusega seose. Nii on pro-
kuröride üldkogu poolt 5. märtsil 2010 heaks kiidetud deklaratsioonis asutud seisu kohale, et prokuratuuri 
sõltumatusega ei ole vastu olus üldiselt määratletud riikliku kriminaal poliitika elluviimine.*41
3.2. Prokuratuuri sisemine sõltumatus
Prokuratuuri sisemise sõltumatuse all peetakse silmas seda, kas ja kuivõrd on prokuratuuri siseselt või-
malik prokurörile anda juhised konkreetses kriminaal asjas. Prokuratuuri sisemist sõltumatust ei tohi aga 
seejuures vastandada teenistuslikule järele valvele, mille sisuks on kontroll, kas prokurörid ise seadusest 
kinni peavad.*42 Prokuröride sõltumatust selle sisemises tähenduses võibki vaadelda kui süsteemi, kus pro-
kurörid oma seadus andlikult volitatud tegevuse kohta ei pea saama eelnevat heaks kiitu kõrgemal seisvatelt 
prokuröridelt ning kus prokurörid pigem saavad teha oma tööd, ilma et nende töösse sekkutakse.*43 Sel-
lise süsteemi näiteks võib tuua Itaalia prokuratuuri, kus puuduvad hierarhilised sidemed prokuratuuri eri 
astmete vahel ja prokurörid on sõltumatud nagu kohtunikud.*44 Selline regulatsioon ei ole osutunud aga 
efektiivseks ja seda on kavas muuta.*45
Nagu eelnevalt näidatud, ei ole prokuröride sõltumatus aga niivõrd absoluutne väärtus nagu kohtunike 
oma. Eksisteerib teatud pinge konkreetses asjas prokuröri poolt ja tema siseveendumuse alusel vastu võetud 
otsuse ning vajaduse vahel tagada riikliku kriminaal poliitika, üldiste juhtnööride ja põhimõtete elluviimine 
ning võrdne kohtlemine.
Seetõttu peetakse rahvus vaheliste standardite valguses legitiimseks ka süsteeme, kus prokuratuur on 
organiseeritud hierarhiliselt, mis mh tähendab, et kõrgemal seisev prokurör võib prokuröri otsuse omal 
initsiatiivil tühistada või seda muuta, kui see eksib üldiste juhiste vastu.
Samas on ka hierarhilistel prokuratuuri süsteemidel Euroopas erinevaid variatsioone. Näiteks Ing-
lise süsteemis on prokuratuur detsentraliseeritud ning kohalikel osakondadel on suur iseseisvus. Belgias, 
Prantsusmaal ja Madalmaades on prokuratuuri üles ehitus tsentraliseeritud ja hierarhiline.
35  Bordeaux’ deklaratsioon (viide 10), p 8 ja 9.
36  European Standards (viide 9), p 29–30.
37  P. J. P. Tak (viide 21), lk 17–18.
38  RT III 2010, 26, 51.
39  Näiteks alaealise kannatanuga isiku vastastes kuritegudes tuleb politseil ja prokuratuuril tagada kiire kohtu eelne menetlus, 
mille pikkus üldjuhul ei tohiks ületada kolme kuud.
40  Laulasmaa deklaratsioon kuritegevusevastase võitluse eelistustest . Arvutivõrgus: http://www.just.ee/26990 .
41  Vt viide 32.
42  Nt Eesti prokuröride üldkogul 05.03.2010 heaks kiidetud deklaratsioonis on seetõttu asutud samuti seisu kohale, et sõltu-
matusega ei ole vastu olus prokuratuuri siseselt teostatav teenistuslik järele valve.
43  European Standards (viide 9), p 31.
44  P. J. P. Tak (viide 21), lk 13.
45  Ainuke sisuline kontroll Itaalia prokuröride üle on sisekontroll. Kuna iga prokurör on absoluutselt sõltumatu ja allub ainult 
seadusele, puudub kriminaal poliitika, mida suunataks juhiste kaudu. Puudub kontroll prokuröri poolt ressursside kasuta-
mise otstarbekuse üle, mis põhjustab kulukaid ja pikaajalisi menetlusi, mis on samas ebatõhusad. Vt P. J. P. Tak (viide 21), 
lk 16–17.
564
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
Ka Eesti prokuratuuri süsteemis on sisemise sõltumatuse määr üsna suur. Kriminaal menetluse seadus-
tiku*46 ( KrMS ) § 30 lõike 2 kohaselt teostab prokuratuuri volitusi kriminaal menetluses prokuratuuri nimel 
prokurör sõltumatult, alludes ainult seadusele. Seda täiendab ProkS § 2 lõige 2, mille järgi prokurör on 
oma üles annete täitmisel sõltumatu ning tegutseb ainult seaduse alusel ja oma veendumuse järgi. Samas 
omavad kõrgemal seisvad prokurörid Eestis ex offi cio seaduslikke konkreetsesse menetlusse sekkumise või-
malusi, mida käsitletakse allpool.
3.3. Kaitse ebakohaste internsete juhiste eest
Kõrgemalseisvate prokuröride õigus anda konkreetses asjas juhised on rohkem põhjendatud õigus-
süsteemides, kus prokuröridel on laiem diskretsiooni õigus oportuniteedi printsiibi alusel, mille ühtlane 
kohaldamine eeldab paratamatult teatavaid juhiseid ja nende järgimist. Süsteemides, kus kehtib täielikult 
legaliteedi printsiip, võib näiteks korraldus süüdistust mitte esitada olla lihtsalt ebaseaduslik. Igas süsteemis 
oleks juhis menetluse lõpetamiseks ebaseaduslik aga juhul, kui selleks tegelikult seaduslik alus puudub.
Samas tuleb tähele panna, et enamikul juhtudel teeb prokurör otsuse süüdistuse esitamise või sellest 
loobumise kasuks sellest lähtudes, kas on piisavalt tõendeid. Sellisel juhul on kõrgemal seisvate prokuröride 
võimalus anda juhised ka praktilistel põhjustel piiratud, sest tõendi kogumi piisavaks pidamine on pigem 
siseveendumusel ja tunnetusel põhinev protsess kui seaduse kohaldamisega seotud küsimus. Eriarvamuste 
puhul on võimalus küll prokurör asendada , samas ei ole võimalik aga tema siseveendumust käsu korras 
muuta. Seetõttu ka näiteks KrMS § 213 lõige 6 sätestab, et üksnes „[k]õrgemal seisva prokuröri määruses 
esitatud seisu kohad õigus normi tõlgendamiseks ja kohaldamiseks on prokurörile kõne aluses kriminaal-
menetluses kohustuslikud“. Seega ei saa kõrgemal seisev prokurör anda korraldust arvata mingi asjaolu 
tõendatuks.
Seetõttu käsitatakse rahvus vaheliste standardite kontekstis prokuratuuri siseste juhiste all eelkõige juh-
tumeid, kui sõltumata tõenditest tekib süüdistuse otstarbekuse küsimus.*47 Need küsimused võivad olla 
seotud kas kahtlustatava või kannatanuga või võib süüdistus liigselt kahjustada kolmandat poolt. Samuti 
võib olla juhtumeid, kui süüdistuse esitamine kahjustaks riigi sotsiaalseid, majanduslikke või julge oleku-
huvisid laiemalt. Kui prokurörile on õigus sellisel juhul juhiseid anda, peavad need olema põhjendatud ja 
vastama teatud tingimustele. Bordeaux’ deklaratsiooni punkt 9 nõuab näiteks, et prokuröridele antavad 
juhised peaksid olema vormistatud kirjalikult ning vastama seadusele, eelnevalt avaldatud suunistele ja 
kriteeriumidele, kui need on kehtestatud.*48
Veneetsia Komisjon peab aga ka sellist regulatsiooni siiski ebapiisavaks, sest eeltoodud nõuded ei taga, 
et ebaseaduslikke juhiseid ei anta . Prokuröri kahtlust, et talle antud juhis on ebaseaduslik, tuleb võtta väga 
tõsiselt. Lahenduseks ei tohiks jääda lihtsalt prokuröri asendamine, sest sellisel juhul on oht, et ebaseadus-
lik korraldus jääb kehtima. Seetõttu peaks olema ette nähtud taoliste korralduste kontroll kohtu või selleks 
eraldi moodustatud organi poolt.*49
Eesti seadused üldjoontes vastavad ülalkirjeldatud nõuetele. Kuigi õigus aktid otseselt ei maini pro-
kuröridele konkreetsetes kriminaal asjades juhiste andmise võimalust, sätestab alates 1. septembrist 2011 
KrMS § 213 lõige 6, et kõrgemal seisev prokurör võib oma määrusega (mis on teatavasti kirjalik ja põhista-
tud menetlus otsus) tühistada prokuröri ebaseadusliku või põhjendamatu määruse, korralduse või nõude 
ning selles määruses esitatud seisu kohad õigus normi tõlgendamiseks ja kohaldamiseks on prokurörile 
kõne aluses kriminaal menetluses kohustuslikud. Seega on Eestis kõrgemal seisval prokuröril teatud juhtu-
del siiski võimalik anda prokuröridele kohustuslikke suuniseid.
Sellise määruse peale on põhimõtteliselt võimalik esitada ka kaebus, seda aga isiku poolt, kelle sub-
jektiivseid õigusi see rikub. Prokuröril kui menetlejal aga subjektiivseid õigusi kriminaal menetluses ei ole. 
Põhimõtteliselt võiks internse kaebe korrana kõne alla tulla avaliku teenistuse seaduse*50 § 62 lõikes 2 ette-
nähtud võimalus, et korralduse seaduslikkuses kahtlemisel on teenistuja kohustatud kohe teatama korral-
46  RT I 2003, 27, 166; RT I, 14.03.2011, 3.
47  Kõrgemalseisva prokuröri korraldust esitada kaheldaval juhul süüdistus seejuures nii problemaatiliseks ei peeta, sest hilisem 
kohtulik kontroll põhimenetluse käigus vähendab võimalike väär otsuste riski.
48  Sisuliselt sama kordab ka Rec(2000)19 (viide 10) art 13 p d.
49  European Standards (viide 9), p 58–59.
50  RT I 1995, 16, 228; RT I, 04.03.2011, 1.
JURIDICA VIII/2011
565
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
dusest ja oma kahtlustest korralduse andjale ja selle ülemusele. Samas puudub meie õigus korras otsene 
võimalus, et vaieldavad otsused vaataks läbi kas kohus või mõni (peaprokurörist sõltumatu) prokuratuuri 
organ. Veneetsia Komisjon on sellise organina näinud näiteks prokuratuuri nõukogu*51, mille moodusta-
mise põhimõtete aluseks võiks võtta Eesti oludes näiteks kohtute haldamise nõukoja.
4. Peaprokurör
Peaprokuröri roll on prokuratuuri süsteemi ülesehituse seisu kohalt üks olulisemaid. Seda eriti õigus-
süsteemides, kus prokuratuur on üles ehituselt hierarhiline, sest sel juhul on sageli peaprokuröri ainupä-
devuses vastu võtta lõplik otsus näiteks selle kohta, kas kellelegi süüdistus esitada või mitte. Kuna sellistes 
õigus süsteemides on peaprokuröril üldjuhul pädevus sekkuda ka igasse kriminaal menetlusse, on ülimalt 
oluline, et oleks tagatud peaprokuröri sõltumatus ja erapooletus . Võib isegi öelda, et peaprokuröri sõltuma-
tusel on määrav osa kogu prokuratuuri välises sõltumatuses.
Eelöeldu kehtib ka Eesti õigus süsteemi kohta. Kuigi prokurörid on üldjuhul sõltumatud (sh peaproku-
rörist), on riigi peaprokuröril Eestis küllaldaselt seaduslikke võimalusi sekkuda konkreetsesse menetlusse. 
Näiteks võimaldab ProkS § 10 riigi peaprokuröril mõjuval põhjusel kriminaal menetluses asendada alluvat  
prokuröri või kohustada selleks teist alluvat prokuröri. Peaprokuröril on õigus kasutada ka KrMS § 213 lõi-
kes 6 ettenähtud pädevust. Samuti on alates 1. septembrist 2011 immuniteedi äravõtmise menetluse algata-
mine riigi peaprokuröri ainupädevuses (KrMS 14. ptk).
4.1. Peaprokuröri ametisse nimetamine
Prokuratuuri sõltumatuse ja korrektse toimimise üheks olulisemaks garantiiks on põhimõtted, kuidas käib 
peaprokuröri ametisse nimetamine ja tema tagasi kutsumine ning milline on tema ametiaeg . Veneetsia 
Komisjon on peaprokuröri ametisse nimetamise kohta öelnud järgmist:
„On oluline, et peaprokuröri valiku meetod oleks avalikkuse jaoks usaldus väärne ning seda res-
pekteeriks õigussüsteem ja õiguselukutsed. Seetõttu on vajalik, et valiku protsessi oleks kaasatud 
professionaalne ja mitte poliitiline element. Samas on mõistetav, et valitsus soovib peaprokuröri 
valikul kaasa rääkida, sest riikliku süüdistuse esindamine on väga oluline korra päraselt ja efek -
tiivselt toimiva riigi jaoks, […]. Seetõttu on aga soovitatav kaaluda ametisse nimetamise komisjoni 
loomist, mis koosneb inimestest, keda respekteerib nii avalikkus kui usaldab ka valitsus.“*52
Ei ole võimalik välja tuua kategoorilist printsiipi , kes peaks peaprokuröri ametisse nimetama – president 
või parlament – õigus süsteemis, kus peaprokurör ei allu valitsusele. Eri riikides on see lahendatud erinevalt, 
kuid on soovitatav, et eri võimu harud teevad selles osas koostööd, et vältida unilateraalset poliitilist ame-
tisse nimetamist. Samuti peab olema selgelt sätestatud, kellel on õigus kandidaate üles seada. Kandidaatide 
erialase kvalifi katsiooni hindamisel võiks osaleda ka õigus ring konna ja kodaniku ühis konna esindajad.*53
Uuringutele tuginedes on muuhulgas jõutud ka järeldusele, et prokuratuuri kõige suurem sõltumatus 
on tagatud siis, kui prokuröride ametisse nimetamist ja edutamist, vastutusele võtmist ja vastutust kont-
rollib kohtuvõim.*54
ProkS § 15 lõike 8 järgi võib Eestis riigi peaprokuröriks nimetada isiku, kes on kogenud ja tunnustatud 
jurist . Samasugused juriidiliste teadmiste ja oskuste eeldused on lisaks riigi peaprokurörile näiteks õigus-
kantsleril ja Riigi kohtu kohtunikel. Seega on seaduse tasandil loodud vähemalt formaalsed eeldused, et 
51  Prokuratuuri nõukogu on Euroopas üha laiemat poolehoidu leidev organ. Paljud riigid on selle moodustanud, samas puudub 
selle kohta täna veel ühtne rahvus vaheline arusaam. Näiteks on selline organ olemas Bosnias ja Hertsegoviinas, Moldovas, 
Montenegros, Serbias. Prantsusmaal, Itaalias ja Türgis on kohtu nõukogu (judicial council), mis on pädev arutama ka pro-
kuratuuriga seotud küsimusi .
52  CDL(1995)073rev. Opinion on the Regulatory Concept of the Constitution of the Republic of Hungary. Adopted at the Com-
mission ’s 25th Plenary Meeting, Venice, 24–25 November 1995, p 11.
53  European Standards (viide 9), p 35.
54  C. Guarnieri, D. Piana. Which Independence for the Rule of Law? Lessons from Europe . Arvutivõrgus: www.dsp.unibo.it/
seminari/paper_guarnieri_piana.pdf.
566
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
peaprokuröri kandidaat omaks oma töö tegemiseks vajalikke teadmisi ning tal oleks laiem toetus pind ka 
õigus süsteemis ja juristide seas.
Riigi peaprokuröri valik ise on Eestis üksnes poliitikute käes. ProkS § 16 lõike 1 kohaselt nimetab 
riigi peaprokuröri justiits ministri ettepanekul ametisse Vabariigi Valitsus, olles ära kuulanud Riigikogu 
õigus komisjoni arvamuse. Kuigi ametisse nimetamise otsuse teeb lõpp astmes valitsus, on Riigikogu õigus-
komisjoni arvamuse ärakuulamine oluline, sest võimaldab saavutada eri võimu harude vahel suuremat kon-
sensust, samuti võimaldab arvamust avaldada opositsioonil. Samas ei kaasata Eestis peaprokuröri valiku-
protsessi õigus ring konna ja kodaniku ühis konna esindajaid, nagu soovitab Veneetsia Komisjon. Tuleb 
endale aga aru anda, et Eestis ei ole sellised laia põhjalised ja seaduse alusel moodustatud komisonid eriti 
levinud ühegi olulise tipp ameti koha täitmisel. Viimasel ajal on aga hakanud levima praktika, et valitsus on 
valiku protsessis abistamiseks omal initsiatiivil moodustanud nõuandva komisjoni, kuhu on kaasatud ini-
mesi laiemalt, või korraldanud ametikoha täitmiseks avaliku konkursi, kuigi seadus seda otseselt ei nõua.*55 
See võiks olla hea praktika ka riigi peaprokuröri ametikoha täitmiseks.
4.2. Peaprokuröri ametiaeg
Veneetsia Komisjon on asunud suhteliselt jäigale seisu kohale, et peaprokuröri uuesti ametisse nimetamine 
ei tohiks olla lubatud, seda vähemalt juhul, kui seda teeb seadus andlik või täitevvõim . Vastasel juhul on 
potentsiaalne risk, et peaprokurör, kes soovib oma tagasi nimetamist poliitilise institutsiooni poolt, hakkab 
otsima selle organi toetust või vähemalt arvatakse, et ta hakkab seda tegema. Seetõttu peab peaprokuröri 
ametiaeg olema kas täht ajatu või suhteliselt pika tähtajaga ilma tagasi nimetamise võimaluseta. Peaproku-
röri ametiaeg ei tohi olla seotud parlamendi valimis perioodiga. Üksnes nii on võimalik tagada prokuratuuri 
suurem stabiilsus ja teha peaprokurör sõltumatuks poliitilistest muutustest.*56
Tegemist on samasuguse arusaamaga, millest lähtuvalt on näiteks ka Riigi kohtu esimehe ametiaeg Ees-
tis piiratud ühe korraga. Samuti toimus hiljuti samu põhimõtteid arvestav reform Euroopa Inim õiguste 
Kohtu kohtunike nimetamise osas, kelle ameti aega piirati samuti ühe korraga.
Riigi peaprokuröri uuesti ametisse nimetamine ei ole Eestis täna piiratud, seda ei ole limiteeritud isegi 
kahe korraga, nagu on näiteks Kaitse politsei ameti või Politsei- ja Piirivalve  ameti peadirektori puhul. See on 
aga kaasa toonud olukorra, kus Veneetsia Komisjoni kirjeldatud ohud võivad Eestis realiseeruda. Seejuures 
ei saa ka näilise sõltumatuse kahtluse alla paneku ohtu alahinnata, sest ka Eestil endal on näiteid selle kohta, 
kuidas riigi peaprokuröri uueks ametiajaks kinnitamisel tehti abstraktseid etteheiteid tema väidetava era-
poolikuse kohta.*57 Peaprokuröri ameti  ajaga seonduv on seetõttu kindlasti küsimus, mida tuleb tulevikus 
põhjalikumalt arutada ja leida sellele sobiv lahendus. Peaprokuröri määramata ajaks ametisse nimetamine 
ei oleks seejuures võib-olla kõige parem lahendus Eesti tänast poliitilise ja õigus kultuuri taset arvestades. 
Samas ühekordne ametiaeg vahemikus seitse kuni üheksa aastat*58 võiks olla meie õigus süsteemi sobiv 
lahendus.
Peaprokuröri valikul, eriti kui ametiaeg on limiteeritud, tuleb lahendada ka küsimus, mis saab temast 
pärast ametiaja lõppu. Veneetsia Komisjon on seisukohal, et juhul, kui peaprokuröriks nimetamisel on 
teada ka töökoht, kus on võimalik peaprokuröril jätkata pärast ametiaja lõppu (nt kohtunikuna), siis tuleb 
see avalikustada koos ametisse nimetamisega, et nii samuti vältida küsimusi võimaliku poliitilise poolehoiu 
otsimise kohta seoses uue ameti kohaga. Teiselt poolt ei tohi aga olla üldist keeldu, et peaprokurör ei võiks 
pärast ametiaja lõppu kandideerida või töötada mõnel teisel ameti kohal avalikus teenistuses.*59 Samuti 
peab olema läbi mõeldud see, millise aja jooksul peaprokurör siirdub uuele ameti kohale. Ei tule kasuks, 
kui peaprokurör veel ametis olles peab läbirääkimisi uue võimaliku ametikoha üle, mis jääb välja poole 
prokuratuuri- või kohtu süsteemi. Näiteks eelnev kokkulepe mõne advokaadi bürooga sinna tööle mineku 
kohta annaks võimaluse vähemalt peaprokuröri näiline sõltumatus kahtluse alla seada, seda eriti juhul, kui 
55  27.05.2009 pressi teade „Siseministeeriumi komisjon ootab kandidaate uue ühendameti juhiks“. Arvutivõrgus: http://www .
siseministeerium .ee/siseministeeriumi-komisjon-ootab-kandidaate-uue-uhendameti-juhiks/; 13.09.2011 pressi teade „Kaitse-
minister lõi nõuandva komisjoni kaitseväe juhataja kandidaadi leidmiseks“. Arvutivõrgus: http://www.kaitseministeeriu m.
ee/et/kaitseminister-loi-nouandva-komisjoni-kaitsevae-juhataja-kandidaadi-leidmiseks.
56  European Standards (viide 9), p 37.
57  Vt nt K. Anvelt. Peaprokurör Aasa ametisse määramisel eirati head tava. – Eesti Päevaleht , 12.12.2009.
58  Nt õiguskantsleri ametiaeg Eestis on 7 aastat, Riigikohtu esimehel 9 aastat.
59  European Standards (viide 9), p 38.
JURIDICA VIII/2011
567
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
kõne alune büroo samal ajal osaleb kaitsjana mõnes kriminaal protsessis. Seetõttu on mõistlik ette näha sot-
siaalsete garantiide süsteem pensioni või kompensatsiooni mehhanismi näol, mis võimaldab peaprokuröril 
ametit vahetada sujuvalt ja tema sõltumatust kahjustamata.
Eesti seadused peaprokurörile keelde hilisemate ameti kohtade suhtes ei sea. Lisaks võimaldab ProkS 
§ 50, et ametiaja lõppemisel nimetab justiits minister riigi peaprokuröri vaba koha olemas olul avaliku kon-
kursita riigi prokuröriks, eriasjade prokuröriks või ringkonna prokuröriks. Samas puuduvad meil sotsiaal-
sed garantiid , mis võimaldaksid peaprokuröri sujuvat tööle asumist väljaspool prokuratuuri süsteemi. Eesti 
oludes võiks siinkohal eeskujuna kaaluda teiste kõrgemate ameti isikute puhul kasutatavaid lahendusi. Näi-
teks õigus kantslerile on ametiaja lõppedes ette nähtud hüvitisena kuue kuu ametipalk (õigus kantsleri sea-
duse *60 § 14 lg 6), Politsei- ja Piiri valve ameti peadirektor ja Kaitse politsei ameti peadirektor võivad siirduda 
alates teise täieliku ametiaja lõppemise päevast pensionile (politsei ja piiri valve seaduse*61 § 101 lg 4) jne.
4.3. Peaprokuröri tagandamine
Seadustega tuleb selgelt sätestada tingimused, millal peaprokuröri on võimalik ametist tagandada enne 
ametiaja lõppu. Näiteks leidis Veneetsia Komisjon oma arvamuses Ukraina põhiseaduses kavandatavate 
prokuratuuriga seotud muudatuste kohta, et peaprokuröri tagandamise põhjused peavad olema kirjas sea-
duses, ja soovitas isegi seda, et need alused peaksid kirjas olema konstitutsioonis endas. Veelgi enam, on 
kohustuslik, et enne tagandamise otsust peab sellele andma oma hinnangu eksperdi komisjon.*62 Samuti 
peab peaprokuröril olema võimalus õiglaseks ärakuulamiseks tagandamis protsessis.
Eesti seadused peaprokuröri tagasi kutsumise kohta eraldi reegleid ette ei näe, see on võimalik üksnes 
läbi distsiplinaar menetluse. Distsiplinaar menetluses on peaprokurörile ette nähtud võimalus olla ära kuu-
latud (ProkS § 33 lg 2). Riigi peaprokuröri teenistusest vabastamise distsiplinaar karistusena otsustab Vaba-
riigi Valitsus justiits ministri ettepanekul, olles ära kuulanud Riigikogu õigus komisjoni arvamuse (ProkS 
§ 42). Distsiplinaar karistuse määramise, sh teenistusest vabastamise võib riigi peaprokurör vaidlustada 
haldus kohtus. Kokku võtvalt saab asuda seisu kohale, et peaprokuröri tagandamise protseduur Eestis vastab 
rahvus vahelistele  standarditele.
5. Prokuratuuri aruandekohustus
Nagu ülal näidatud, ei tohi ühegi võimuharu või riigi asutuse otsus jääda välja poole demokraatlikku 
kontrolli mehhanismi ja nagu iga teinegi riigi organ peab ka prokuratuur aru andma oma tegevusest. Õigus-
süsteemides, kus prokuratuuri peetakse täitev võimu alla kuuluvaks, seondub prokuratuuri areande kohustus 
eelkõige aruannetega valitsusele, keda omakorda kontrollib parlament. Selliselt on aruandlus reguleeritud 
ka Eestis, kus vastavalt ProkS § 11 lõikele 1 esitab riigi peaprokurör kord aastas justiits ministrile prokura-
tuuri tegevuse koond aruande.
Paljudes riikides on ette nähtud peaprokuröri aruande kohustus parlamendi ees. Sellises süsteemis 
nähakse aga ka ohtusid:
„Risk ei ole mitte ainult selles, et parlamendis kasvab nii populistlik surve arutada konkreetset 
kriminaal asja, vaid ka selles, et aruande kohustus parlamendi ees võib avaldada kaudset survet 
prokurörile vältida ebapopulaarset otsust või võtta vastu otsus, mis eeldatavasti meeldib seadus-
andjale.“*63
Seejuures on oluline mõista, millistes prokuröri töö aspektides on sõltumatus eriti vajalik. Olulisem ele-
ment selles valguses on prokuröri otsus konkreetses asjas esitada süüdistus või sellest loobuda ja see otsus 
60  RT I 1999, 29, 406; RT I, 08.07.2011, 8.
61  RT I 2009, 26, 159; RT I, 22.03.2011, 1.
62  CDL-AD(2006)029. Opinion on the Draft Law of Ukraine Amending the Constitutional Provisions on the Procuracy. Adopted 
by the Commission at its 68th plenary session (Venice, 13–14 October 2006), p 34.
63  CDL-AD(2007)011. Opinion on the Draft Law on the Public Prosecutors Offi ce and the Draft Law on the Council of Public 
Prosecutors of “the former Yugoslav Republic of Macedonia”. Adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session 
(Venice, 16-17 March 2007), p 25.
568
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
peab olema prokuratuuri ainupädevuses, seda ei või mõjutada ei seadus andlik ega täitevvõim. Seetõttu 
tuleb välistada, et aruande kohustus parlamendi ees hõlmaks konkreetseid otsuseid või kriminaal asju.*64 
Samas on seadus andlikul ja täitev võimul õigus kujundada süüdistus poliitikat, andes üldisemaid juhtnööre 
(nt seades prioriteete, üldiseid tähtaegu jne).
Alates 26. märtsist 2011 on ka Eestis sätestatud riigi peaprokuröri kohustus anda aru parlamendi ees 
lisaks valitsusele tehtavale aruandele. ProkS § 11 lõike 2 kohaselt esitab riigi peaprokurör iga aasta Riigi-
kogu kevad istung järgul Riigikogu põhiseadus komisjonile ülevaate seadusega prokuratuurile pandud üles-
annete täitmisest eelmisel kalendri aastal.
Seadusemuudatuste eesmärk oli tagada prokuratuuri suurem sõltumatus, tasakaalustades eri võimu-
harude rolle kriminaal menetluses. Ülevaadet tuleb mõista kui ühte prokuratuuri avalikku koostöö vormi 
teiste võimu harudega, et arendada õigus riiklust. Kuigi seadus annab ülevaate osas ulatusliku valiku ruumi, 
siis tulenevalt Riigikogu põhiseadus komisjoni rollist peaks ülevaade keskenduma peamiselt kriminaal-
menetluse põhiseaduslikele aspektidele, eelkõige isikute põhi õiguste piiramisele. See on ka loomulik, sest 
tänapäeva demokraatlikes õigus riikides on kriminaal menetlus ja karistus õigus need valdkonnad, millega 
riik saab inimeste õigustesse rahu ajal kõige intensiivsemalt sekkuda.
Nähtuvalt eelnõu seletus kirjast tuleb Riigikogu põhiseadus komisjonile antavas ülevaates käsitleda pro-
kuratuurile pandud ülesannete täitmist ja tekkinud probleeme üldistatult, ülevaate eesmärk ei ole konkreet-
sete kriminaal asjade menetlemisega seotud küsimuste arutamine . Eriti juhul, kui tegemist on veel menet-
luses olevate kriminaal asjadega, võiks nende konkretiseeritud arutamist põhiseadus komisjonis vähemalt 
näilikult pidada prokuratuuri sõltumatuse kahjustamiseks.*65
Prokuratuuri aruande kohustust peetakse kokku võttes siiski positiivseks. See on demokraatliku legiti-
matsiooni üheks osaks, samuti võimaluseks saavutada avalikkuse suurem usaldus prokuratuuri vastu. Kas 
selline aruanne on peamiselt suunatud parlamendile, valitsusele või avalikkusele, sõltub riigist ja tradit-
sioonides, kui aga võimalik, peaks selline aruanne andma ülevaate ka sellest, kuidas valitsuselt või parla-
mendilt saadud kriminaal poliitilisi juhiseid on ellu viidud .*66
Prokuratuuri tegevuse kontrolli mehhanismide analüüsimisel ei tohi aga kahe silma vahele jätta asjaolu, 
et prokuratuuri otsuste üle konkreetses kriminaal menetluses teostab järele valvet esmajoones erapooletu 
kohtuvõim. Suurim probleem kohtuliku kontrolliga (õigemini selle puudumisega) tekkib aga siis, kui pro-
kuratuur otsustab menetlust mitte alustada või süüdistust mitte esitada. Eesti seadustes on sellega seotud 
riski aga võimalikult vähendatud ja nii on antud igale kannatanule õigus kaevata kohtusse prokuröri otsuse 
peale menetlust mitte alustada või see süüdistust esitamata lõpetada. Süüdistus kohustus menetlus on ette 
nähtud KrMS §-des 207–208. Samuti aitab avalikkuse kontrollile kaasa KrMS § 206 lõikes 5 sätestatud 
kohustus avalikustada KrMS § 202 või § 203 alusel kriminaal menetluse lõpetamise määrus prokuratuuri 
veebi lehel.
6. Sotsiaalsed garantiid 
prokuröride sõltumatuse tagamiseks
Prokuröride sõltumatuse üheks garantiiks on kahtlemata piisavate sotsiaalsete garantiide süsteem, sh 
palga süsteem.
Rahvusvahelised nõuded prokuröride palga süsteemile võib lühidalt kokku võtta järgmiselt.*67
–  Arvestades prokuratuuri võtme rolli nii riigisiseses kui ka rahvus vahelises kriminaal menetlus-
süsteemis ning vajadust tagada prokuröride sõltumatus, peavad prokuröridele olema seadus-
tega garanteeritud mõistlikud teenistus tingimused, sealhulgas kindel ametikoht , töötasu , kohane 
pensioni iga ja pension .
–  Prokuröride töötasu ja selle kujunemise kriteeriumid peavad olema määratud võimalikult kõrgel 
tasemel seadusega, et tagada sõltumatus, läbipaistvus ja selgus, mis on omaette väärtus kogu õigus-
süsteemi jaoks. Palga süsteem peab olema kooskõlas prokuröridele esitatavate kõrgete ameti alaste 
64  European Standards (viide 9), p 42.
65  Prokuratuuriseaduse muutmise seaduse seletuskiri (viide 31).
66  European Standards (viide 9), p 44.
67  Vt nt Rec(2000)19 (viide 10), art 5 p d; Bordeaux’ deklaratsioon (viide 10), art 8.
JURIDICA VIII/2011
569
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
nõudmiste ja piirangutega. Prokuratuuri palga süsteem peab soodustama kestvat ja kvaliteetset 
teenistus suhet.
–  Eri võimu harude vahelise tasakaalu hoidmiseks peab prokuröride palga süsteem olema proportsio-
naalne võrreldes kohtunike ja teiste kõrgemate riigi ametnikega. Prokuröride töötasu peab olema 
konkurentsi võimeline tippjuristide tööjõu turul.
Kahjuks Eesti prokuröride palga süsteem nendele tingimustele täiel määral ei vasta. Esiteks puuduvad sea-
duse tasandil prokuröride ameti palkade määramise põhimõtted, nende kehtestamine on täna edasi dele-
geeritud valitsusele (ProkS § 22 lg 3). Teiseks võrdsustab jõustuv kõrgemate riigi teenijate ameti palkade 
seaduse redaktsioon riigi peaprokuröri palga tavakohtuniku palgaga esimeses kohtu astmes. Nimelt jõustub 
praeguse seisuga 1. jaanuaril 2012 ProkS § 22 lõige 32, mille järgi riigi peaprokuröri kuupalga määr ei tohi 
olla kõrgem kui kõrgemate riigi teenijate ameti palkade seaduse*68 § 2 lõikes 1 nimetatud palga määra, lõikes 2 
nimetatud kõrgeima palga määra indeksi ning koefi tsiendi 0,65 korrutis. Riigi kohtu esimehe ameti palga 
koefi tsient saab samas olema 1,0; riigi kohtuniku ameti palga koefi tsient 0,85; ringkonna kohtu kohtuniku 
ameti palga  koefi tsient 0,75 ning maa- ja haldus kohtu kohtuniku ameti palga koefi tsient 0,65. Kohtunike 
puhul tulevad juurde veel lisatasud kohtute ja kohtu majade juhtimise eest.
Kuna riigi peaprokuröri palga tasemest sõltub oluliselt ka teiste prokuröride palk, siis võib tekkida uuel  
aastal sisuliselt olukord, kus prokuröride ameti  palgad lõpevad üldjuhul seal, kus kohtunike omad algavad, 
mis veelgi võimendab heade juristide üksnes ühesuunalist liikumist prokuratuuri ja kohtu vahel. Samas 
tõestab paljude riikide kogemus, et õigus süsteemi arengule on positiivsed just sujuvad ja mitme suunalised 
roteerimis võimalused kogu õiguse mõistmise süsteemi siseselt. Prokuröride ja kohtunike palgad on sarnased 
näiteks Austrias, Belgias, Bulgaarias, Prantsusmaal, Madal maades, Saksamaal, Ungaris, Itaalias jne.*69
Lisaks kirjeldatud laiematele organisatoorsetele mõjudele tooks riigi peaprokuröri palga võrdsusta-
mine esimese astme kohtuniku töötasuga kaasa ka praktilisi probleeme järgmiste riigi peaprokuröri kandi-
daatide leidmisel näiteks kohtunik konna hulgast.
Positiivse muutusena tuleb välja tuua aga asjaolu, et käes oleva artikli kirjutamise ajaks on valitsus saat -
nud Riigi kogusse seadus eelnõu, millega muu hulgas reguleeritakse täpsemini prokuröride palga süsteemi.*70 
Eelnõuga muudetakse ProkS §-i 22, sätestades, et prokuröride töötasu määramisel juhindutakse kohtunike 
ameti palkade määramise põhimõtetest, kusjuures riigi peaprokuröri ameti palga kujundamise aluseks võe-
takse riigi kohtuniku ametipalk.
Nähtuvalt eelnõu seletus kirjast, paigutades riigi peaprokuröri potentsiaalse ameti palga määra nimeta-
tud vahemikku, antakse lisaks riigi peaprokuröri ametikoha väärilisele tasustamisele võimalus kujundada 
prokuratuuris ka teiste ameti kohtade tasustamisel kohane hierarhia.*71
7. Kokkuvõte
Eelnev analüüs püüdis anda vastuse küsimusele, kas viimasel ajal kerkinud diskussioonid prokuratuuri 
ja tema sõltumatuse üle on midagi omast üksnes Eestile ning kuidas on lahendatud meil tõstatatud küsi-
mused rahvus vaheliste standardite valguses. Prokuratuuri rolli, konstitutsioonilise asendi ja sõltumatuse 
üle käivad aktiivsed vaidlused täna kogu Euroopas, aga ka laiemalt maailmas. Kuigi prokuratuuri süsteemi 
mudeleid on erinevaid, sõltudes eri maade ajaloost, õigus kultuurist ja kriminaal menetlus süsteemist, on 
68  RT I 2010, 1, 2; RT I, 08.07.2011, 8.
69  Euroopa kohtu süsteemid. 2010. aasta väljaanne (2008. aasta andmed): õiguse mõistmise tõhusus ja kvaliteet. Ülevaade. 
Tõhusa õigusemõistmise Euroopa komisjon (CEPEJ), lk 28–30. Arvutivõrgus: http://www.riigikohus.ee/vfs/1111/CEPEJ%20
2010%20raport_EST_kokkuvote.pdf. Põhja maades, samuti Venemaal on prokuröri palk kohtuniku omast mõnevõrra 
madalam. Ühend kuning riigis on prokuröride ja kohtunike karjääri süsteem täiesti erinev, millest tuleneb ka mitme kordne 
palgavahe.
70  2012. aasta riigi eelarve seadusega seonduvalt alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektri aktsiisi seaduse, Eesti Haige kassa seaduse, 
kohaliku omavalitsuse üksuse fi nants juhtimise seaduse, kunstliku viljastamise ja embrüokaitse seaduse, töötus kindlustuse 
seaduse ja prokuratuuri seaduse muutmise seaduse eelnõu (100 SE). Arvutivõrgus: http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou
&op=ems&emshelp=true&eid=1408526&u=20111101210920.
71  Seletuskiri 2012. aasta riigieelarve seadusega seonduvalt alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse, Eesti Haige-
kassa seaduse, kohaliku omavalitsuse üksuse fi nantsjuhtimise seaduse, kunstliku viljastamise ja embrüokaitse seaduse, 
töötuskindlustuse seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu juurde. Arvutivõrgus: http://www.riigikogu.e
e/?page=eelnou&op=ems&emshelp=true&eid=1408526&u=20111101210920.
570
JURIDICA VIII/2011
Eesti prokuratuurisüsteem rahvusvaheliste standardite valguses
Norman Aas
tänaseks välja kujunenud teatud üldaktsepteeritavad standardid, millele prokuratuur peab vastama, et täita 
talle pandud õigus riiklikku üles annet. Kokku võtlikult tuleb tagada sellise riikliku süüdistuse süsteemi ole-
masolu, mille raames kõrgetele ameti alastele ja isiku omaduste nõudmistele vastavad prokurörid saaksid 
oma tööd teha õiglaselt ja erapooletult.
Eesti prokuratuur üldiselt vastab nendele tingimustele. Riik on taganud toimiva riikliku süüdistuse orga-
nisatsiooni olemasolu ja vajaliku sõltumatuse. Siiski tuleb veel jätkuvalt tegeleda teatud nüanssidega, mis 
mitte üksnes rahvus vahelisi standardeid, vaid ka Eesti enda kogemust arvestades vajavad edasi arendamist. 
Üheks selliseks on kindlasti prokuröride palga süsteemi täpsem reguleerimine seaduse tasandil, teise prob-
leemina võib välja tuua riigi peaprokuröri korduvalt ametisse nimetamise võimaluse.
Lõpetuseks tuleb siiski nentida, et kuigi Eesti prokuratuur ja meie õigus süsteem tervikuna on autori 
hinnangul sõltumatud, siis laiemas ühiskondlikus plaanis sellest alati ei piisa, et toota tegelikult kohtu-
otsusega kaasnevat sotsiaalset väärtust ja õigusrahu. Õigus süsteemil on raske olla üksinda see õigluse alli-
kas, viimane instants, kust võib loota lõplikku ja õiglast lahendit. Selline olukord paneb õigus süsteemile ja 
selles töötavatele inimestele väga suure vastutuse, väga suure vaimse ja füüsilise koorma. Õiglast õiguse-
mõistmist peab seetõttu toetama ka õige poliitiline kultuur ja õiglane õiguse mõistmine omakorda toetab 
õige poliitika tegemist. Tegemist on protsessiga, mis on meie õigus- ja poliitilise kultuuri arengu üks osa. 
Ühest küljest peab kriminaal justiits süsteem tõestama avalikkusele, et meie tegevus on põhjendatud ja 
rajaneb seadusel. Teisest küljest ma siiski usun, et ka Eesti poliitilises kultuuris on saabumas ajad, kus 
kriminaal justiits süsteemi tegevuse seaduslikkuse kahtluse alla seadmine põhineb üksnes faktidel, mitte 
abstraktsel poliitilisel retoorikal.
Autorist: Norman Aas (LL.M.) on riigi peaprokurör.
JURIDICA VIII/2011
571