Õiguskantsler (0)

Madis  Ernits *1
Õiguskantsler *2 
1. Sissejuhatus
Põhiseaduse XII peatükis sätestatud  õiguskantsleri  instituut nihkub üha enam erialaavalikkuse tähelepanu
alla.*3  Maailma praktika tunneb seadusandliku kogu, valitsuse ja presidendi juures olevaid põhiseadus - ja
seaduspärasuse   järelevalve  organeid.  Nendest  sõltumatult eksisteerivad paljudes arenenud õiguskorraga
riikides põhiseaduslikkuse järelevalve kohtud. Seadusandliku kogu, valitsuse või presidendi juures ole-
vad  põhiseadus - ja seaduspärasuse järelevalve  organid  teostavad enamjaolt järelevalvet üksnes täitevvõi-
mu üle, ainult Rootsi  justiits - ja Soome õiguskantsler valvavad ka kohtute üle. Eesti põhiseaduse XII
peatükk on innovatiivne ja ilmselt ka  unikaalne .*4  Õiguskantsleri unikaalsust iseloomustavad kaks tun-
nust: (1) ta ei tegutse  ühegi  muu riigiorgani juures ja (2) ta  valvab  täitevvõimu aktide kõrval ka  parlamen -
diseaduste üle.*5  Unikaalsus tekitab küsimusi organi süstemaatilise asukoha ning pädevuse ulatuse kohta,
sest otsest eeskuju õiguskantsleri  instituudi   käsitlemisel  pole kusagilt võtta. Samas muudab just see õigus-
kantsleri käsitlemise õigusteadlase jaoks atraktiivseks.
2. Ülevaade õiguskantsleri instituudi ajaloost
2.1. Rahvusvaheline kujunemislugu
Millal täpselt tekkis inimkonna ajaloos avaliku võimu  institutsioon  pädevusega teostada järelevalvet ava-
liku võimu üle, olemata samas selle tipporgan, ei ole üheselt selge. Küsimusega  tegelenud  õigusajaloola-
sed on väitnud, et õiguskantslerile kui ombudsmanile*6  sarnaste funktsioonidega institutsioon esines juba
1
 Töö väljendab autori isiklikke seisukohti.
2
Käesolev  töö sai 2002. aastal Eesti Akadeemilise Õigusteaduse Seltsi, põhiseaduse 10. aastapäeva korralduskomisjoni, Justiitsminis-
teeriumi ja Eesti  Juristide  Liidu korraldatud õigusalaste uurimistööde konkursil teemal „Põhiseaduslikud  institutsioonid  ja riigikorraldus
Eesti põhiseaduses“ magistrantide, doktorantide, õppejõudude ja praktikute kategoorias II koha. Esimest kohta välja ei antud. Autor on
tööd esitamise järel täiendanud.
3
Põhiseaduse kümneaastase jõusoleku jooksul on õiguskantsleri kohta ilmunud terve rida kirjutisi nii eriala- kui ka ajakirjanduses, samuti
üks magistri- ja mitu bakalaureusetööd. Erialakirjanduses ilmunud kirjutistest väärivad nimetamist eelkõige järgmised: T. Annus.  Riigiõigus .
Tallinn:  Juura , 2001, lk 140 jj; P.  Järvelaid . Õiguskantsleri instituut Eestis: ajalugu ja tänapäev. – Akadeemia  Nord  toimetised, 1999, nr 2, lk
19–27; R. Narits. Õiguskantsler. – Eesti konstitutsiooniõigusest. K.  Merusk , R. Narits. Tallinn: Juura, 1998, lk 141–147; H. Schneider.
Õiguskantsler: tema koht  riigiorganite  süsteemis. – Eesti Akadeemilise Õigusteaduse Seltsi aastaraamat 1991–1992. Tallinn, 1995, lk 19–25;
E.-J. Truuväli. Õiguskantsleri tegevuse  mõningatest  garantiidest. –  Juridica , 1997, nr 9, lk 440–441. Vt ka vastvalminud Eesti Vabariigi põhisea-
dus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Õigusteabe AS Juura, 2002, XII ptk. Õiguskantslerist on kirjutatud üks magistritöö politoloogias: M.
Sarapuu. The  Ombudsman  for Local Government. Tartu Ülikool, 1998. Õiguskantslerit käsitlevad õigusteaduslikud bakalaureusetööd: M.
Altnurme. Õiguskantsler. Eesti Vabariigi põhiseaduse 12. peatüki analüüs. Tartu Ülikool, 1998; A. Habicht. Õiguskantsler – inimõiguste ja
vabaduste kaitsja Eestis. Tartu Ülikool, 2001; S. Sõõrd. Ombudsmani ja õiguskantsleri institutsiooni tekkimine ja areng  Skandinaavia  riikides
ja Eestis. Õigusinstituut, 2001. Üht õiguskantsleri tegevuse võimalikku aspekti on puudutatud bakalaureusetöös: R. Slavinskaite. Soolise
võrdõiguslikkuse Ombudsmani tegevus (Eesti ja Leedu näidetel). Tartu Ülikool, 2001. Protsessuaalset aspekti on puudutanud  bakalaureuse -
töö: L. Maran. Põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamine Vabariigi Presidendi ja õiguskantsleri taotlusel. Tartu Ülikool, 2000.
4
Sellele viitas esimesena Rootsi ekspert Hans Ragnemalm teoses Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn: Juura,
1997, lk 322. Vt ka J. Hirschfeldt. Eesti õiguskantsler. SIGMA ülevaade Eesti põhiseadusest. September 1997. Põhiseaduse juriidilise
ekspertiisi komisjon (seni avaldamata); R. Narits ( viide 3), lk 147.
5
Seaduse põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise õigus on siiski veel näiteks Portugali (Provedor de Justiça) ja  Hispaania  ombudsmanil
(Cortes Generales). Vt M. Mauerer. Die parlamentarischen Ombudsmann-Einrichtungen in den Mitgliedsstaaten des Europarates. –
Ombudsman in  Europe . The Institution. F. Matscher (toim.). Kehl, Strasbourg, Arlington: N. P. Engel, 1994, lk 139 ja 143.
6
Termin „ombudsman“ tuleneb vanast rootsikeelsest sõnast umbup, mis tähendab võimu, autoriteeti. Eesti keeles on  pakutud  ombudsmani
vasteks  terminit  „õigusvahemees“. (T. Erelt. Ombudsman on õigusvahemees. – Keelenõuanne  soovitab , 2000, nr 2, lk 36 jj) Siinses
käsitluses on jäädud erialakirjanduses kasutusel oleva võõrlaenu juurde.
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
Vana-Hiinas.*7  Seda on võrreldud Vana- Rooma  tribuuniga*8  ning avaldatud arvamust, et see olevat kan-
dunud Euroopasse islami õigusruumist.*9
Euroopaliku õiguskantsleri institutsiooni alguseks peetakse 1713. aastal Rootsis loodud institutsiooni ni-
mega  Högste Ombudsman, mis nimetati 1719. aastal ümber justiitskantsleriks (Justitiekansler).*10  See
institutsioon on, tõsi küll vahelduvate pädevustega,  toiminud  vahet pidamata juba ligi kolm sajandit.*11
Algselt kuninga juures tegutsenud justiitskantsler allub tänapäeval vastavalt Rootsi 1974. aasta põhisea-
duse  (Regeringsform) 11. peatüki artiklile 6 valitsusele. Tema olulisteks ülesanneteks isikute  kaebuste
läbivaatamise ja ametnikkonna üle järelevalve teostamise kõrval on riigi  esindamine  kohtus riigivastutus-
hagide korral ning valitsusele juriidilise nõu andmine.*12
Parlamendile alluva ombudsmani institutsioon (Justitieombudsman) tekkis ligi sajand hiljem samuti Root-
sis.*13  6. juunil 1809 jõustus tänase Rootsi põhiseaduse eelkäija. Uue põhiseadusega loodud justiits-
ombudsmani institutsiooni eesmärgiks oli võimaldada seadusandliku kogu kontrolli halduse üle ning kaitsta
kodaniku õigusi kuningale alluva täitevvõimu tegevuse eest. Justiitsombudsman pidi täitma tasakaalusta-
vat funktsiooni: ta võimaldas peale kuninga ka parlamendil teostada järelevalvet halduse tegevuse üle.*14
Tänase institutsiooni ametlik nimi on Riksdagens ombudsmän.  Riksdag ’i ombudsmanid alluvad vastavalt
Rootsi põhiseaduse 12. peatüki artiklile 6 Riksdag’ile. Vastavalt Riksdag’i seaduse (Riksdagsordningen)
8. peatüki artiklile 10 on neid arvult neli, kusjuures üks on ülemombudsman. Riksdag’i ombudsmanid
teostavad järelevalvet riigi ja kohaliku omavalitsuse haldusorganite ning kohtute üle. Järelevalve ei  laiene
valitsusele, ministritele ega poliitilisi otsuseid langetavatele kollegiaalorganitele nagu Riksdag ja kohali-
ku omavalitsuse volikogud.*15
Soomes loodi Rootsi eeskujul justiitskantsleri amet Soome üleminekul Vene riigi koosseisu 19. sajandi
algul. Küll aga ristiti põhjanaabrite justiitskantsler esialgu prokuröriks (prokuraattori) ning lisati talle
süüdistaja   funktsioon.  Iseseisvaks  kuulutamisega  1917.  aastal  sai  prokuraattori’st  õiguskantsler
(oikeuskansleri).*16  Tänase, 1999. aastal vastuvõetud ja 1. jaanuaril 2000 jõustunud Soome põhiseaduse
(perustuslaki) § 69 kohaselt on õiguskantsler valitsuse liige. Paragrahv 48 lõige 2 annab õiguskantslerile
osalemis- ja sõnaõiguse parlamendi täiskogu  istungil . Paragrahv 108 teeb õiguskantslerile ülesandeks
valvata valitsuse ja presidendi tegevuse  seaduslikkuse  üle. Sama  säte  annab tema pädevusse järelevalve
selle üle, kas kohtud, kõik haldusorganid ja ametnikud ning muud avaliku võimu teostajad järgivad sea-
dust  ja täidavad oma kohustusi. Oma ülesannete täitmisel on õiguskantsler kohustatud valvama põhi- ja
inimõiguste realiseerimise üle. Lõpuks annab ta valitsusele ja presidendile juriidilist nõu.
Kodusõja järel 17. juulil 1919 vastuvõetud Soome Hallitusmuoto lõi lisaks õiguskantslerile Rootsi eesku-
jul parlamendi ombudsmani (eduskunnan oikeusasiamies) institutsiooni. Selline ametimees leidub ka tä-
nases põhiseaduses (§ 38). Põhiseaduse § 48 lõige 2 annab õiguskantsleri kõrval ka õigusasjamehele
parlamendi täiskogu istungil osalemis- ja sõnaõiguse. Õigusasjamehe  pädevus  erineb õiguskantsleri pä-
devusest selle poolest, et esimene ei teosta järelevalvet valitsuse ja presidendi üle. Põhiseaduse § 109
sätestab õigusasjamehe pädevuse valvata, kas kohtud, kõik haldusorganid ja ametnikud ning muud avali -
ku võimu teostajad järgivad seadust ja täidavad kohustust. Oma ülesannete täitmisel on õigusasjameeski
kohustatud valvama põhi- ja inimõiguste realiseerimise üle.
Rootsi ja Soome iseäralikud järelevalveorganid jäid rahvusvahelises plaanis pikka aega unikaalseks.*17
Ombudsmani institutsiooni ülemaailmne võidukäik algas alles selle lisamisega Taani uude põhiseadusse
7
P. Järvelaid (viide 3), lk 19. Vt ka S. Owen. The Ombudsman:  Essential  Elements and Common Challenges. – The International
Ombudsman Anthology. L. C. Reif (toim.). The Hague, London, Boston: Kluwer Law International, 1999, lk 52.
8
S. Owen (viide 7), lk 52.
9
V. Pickl. Islamic  Roots  of Ombudsman Systems. – The Ombudsman  Journal , 1987, nr 6, lk 101 jj.
10
Kõrgeima ombudsmani, hilisema justiitskantsleri institutsiooni tekkelugu olevat järgmine. Rootsi kuningas Karl XII põgenes pärast
lüüasaamist Poltaava lahingus 1709. aastal Türki, kus sultan hoidis teda mitu aastat de facto koduarestis. Rootsi  täitevvõim  kannatas
riigipea pika äraoleku all. Et kord majja lüüa, otsustas Karl XII luua organi, kes kujutaks endast ühtaegu nii halduse pead kui ka kuninga
esindajat. Sel  organil  ei tohtinud olla poliitilist võimu, kuid ta pidi valvama selle üle, et seadusi ja määrusi järgitaks ning ametnikud
täidaksid oma ametikohustusi. Rikkumise korral oli tema pädevuses algatada midagi distsiplinaarmenetluse sarnast. Vt B. Wieslander. The
Parlamentary Ombudsman in  Sweden . The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & Gidlunds Bokförlag, 1994, lk 13.
11
P. Järvelaid (viide 3), lk 19; vrd ka M. Sarapuu. Ombudsmani arengust kaasaegseks institutsiooniks. – Juridica, 1997, nr 6, lk 305.
Siinkohal on ajaloo pikemast käsitlemisest loobutud. Eesti olukorrast annab hea ülevaate eespool viidatud Peeter Järvelaidi artikkel.
12
H. Ragnemalm. Administrative Justice in Sweden. Stockholm: Juristförlaget, 1991, lk 134 jj.
13
Põhjalik ülevaade ombudsmani institutsiooni tekkimisest ja arengust Rootsis on antud B. Wieslander viidatud teoses (viide 10), lk 11 jj.
14
H. Ragnemalm (viide 12), lk 128.
15
Samas, lk 129 jj; B. Wieslander (viide 10), lk 32 jj.
16
Termin „justiits“ tuleneb ladinakeelsest sõnast  iustitia, mis tähendab õiglust. Tänapäeval kasutatakse terminit „justiits“ eelkõige
õigusemõistmise tähenduses.
17
Teadaolevalt loodi kolmas Rootsi-Soome tüüpi riigipea juures asuv järelevalveorgan Eesti 1938. aastal jõustunud põhiseaduse §-ga
47, mis sätestas presidendi juures asuva õiguskantsleri institutsiooni (vt allpool alapunkt 2.2).
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
1953. aastal. Selle artikkel 55 kirjutab ette anda seadus, mille alusel saaks Folketing nimetada üks või
kaks isikut, kes poleks küll ise selle liikmed, kuid kelle ülesandeks oleks teostada järelevalvet riigi tsiviil-
ja militaaradministratsiooni üle. Vahet tsiviil- ja militaaradministratsiooni vahel pole praktikas siiski ku-
nagi  tehtud.*18  Vastavalt uuele, 1996. aastast pärinevale ombudsmani seadusele  teostab  ombudsman
(Folketingets Ombudsmand) järelevalvet kogu avaliku halduse üle (art 7 lg 1). Kohtud on selgesõnaliselt
ombudsmani järelevalve alt välja jäetud (art 7 lg 2). Sama seaduse artikkel 10 sätestab ombudsmani sõltu-
matuse Folketing’ist.
Taanile järgnes arvukalt Lääne-Euroopa riike (järjekorras: Norra, Suurbritannia,  Portugal , Austria, His-
paania, Madalmaad, Iirimaa , Island)*19, ülejäänud vaba maailm (esimesena Uus- Meremaa )*20  ning raudse
eesriide kokkuvarisemise järel ka enamus Kesk- ja Ida-Euroopa maid (esimestena Poola ja Ungari).*21
2.2. Tänase õiguskantsleri eellugu
Taani mõistes parlamendi ombudsmani ei ole Eestis kunagi olnud. 1938. aastal jõustunud põhiseaduses
leidus pigem Rootsi justiitskantslerile või Soome õiguskantslerile sarnanev  põhiseaduslik  institutsioon.*22
Vastavalt selle §-le 47 oli Vabariigi Presidendi juures õiguskantsler, kelle nimetas ametisse ja vabastas
ametist Vabariigi  President  eriõigusel.*23  Õiguskantsleri ülesandeks oli valvata riigi- ja muude avalik-
õiguslike asutuste tegevuse seaduspärasuse järele. Ta andis aru Vabariigi Presidendile ning esitas ülevaa-
teid oma tegevusest Riigivolikogule ja Riiginõukogule teadmiseks.*24  Oma ametkonna juhtimisel olid
õiguskantsleril kõik õigused, mis vastavate seadustega olid ette nähtud ministritele. Tal oli sõnaõigus
Vabariigi Valitsuse istungitel. Õiguskantsleri lähemad ülesanded ja tegevus tuli määrata seadusega.*25
Olgugi et õiguskantsleri  esmaseks  eesmärgiks oli võimaldada presidendil teostada sõltumatut järelevalvet
täitevvõimu tegevuse üle, kavandati õiguskantsler algusest peale institutsioonina, mille ülesandeks oli
menetleda ka kodanike kaebusi.*26  Eelnõu väljatöötamisel Rahvuskogus viitas Jüri Uluots kahele juhule,
mil õiguskantsleril tulevat täita erilist rolli: kui kodanik  laseb  kaebetähtaja üle või kui õiguskaitsevahen-
dit  ei  ole.*27  Artur-Tõeleid  Kliimann  viitas lisaks nimetatud kahele juhule veel kolmandagi: „kui riigi
keskasutis, keda on palutud tühistada või muuta temale alluva asutise või ametniku seadusevastane toi-
ming , keeldub säärast palvet rahuldamast“.*28  Vastava ametniku  nimetust  arutati Rahvuskogus, kuid pare-
mat kui õiguskantsler ei leitud.*29  Õiguskantsleri institutsioon likvideeriti 1940. aasta juuli lõpus Riigivoli-
18
L. Busck. The History and Development of the Institution of Ombudsman. – The Danish Ombudsman. H. Gammeltoft-Hansen, F.
Axmark (toim.). Copenhagen: Djøf Publishing, 1995, lk 25.
19
Vt ülevaadet M. Mauerer (viide 5), lk 127 jj ning 134 jj. Michael Mauereri andmetel tekkisid Euroopa ombudsmani institutsioonid
ajaliselt järgmiselt: Norras 1963, Suurbritannias 1967, Portugalis 1976,  Austrias  1977, Hispaanias 1981, Madalmaades 1982, Iirimaal
1984 ja Islandil 1987.
20
J. Robertson. The Danish Ombudsman: New Zealand’s Precedent. – The Danish Ombudsman. H. Gammeltoft-Hansen, F. Axmark
(toim.). Copenhagen: Djøf Publishing, 1995, lk 33 jj. Uus- Meremaal  loodi parlamendi ombudsmani institutsioon 1962. aastal, Rootsi,
Soome ja Taani järel neljandana maailmas.
21
Poola (1988) ja Ungari (1992) kohta vt lühiülevaadet M. Mauerer (viide 5), lk 128 ja 148 jj. M. Oosting. The Ombudsman and His
Environment: A Global View. – The International Ombudsman Anthology. L. C. Reif (toim.). The Hague, London, Boston: Kluwer Law
International, 1999, lk 1. M. Oosting on loetlenud tänaseks 75 riiki, kus esineb ombudsmani  laadne  institutsioon, neist 27 riiki asuvad
Euroopas, 16 Aafrikas, 14 Ladina-Ameerikas, 8 Aasias ja 8 Okeaanias. Neile lisanduvad  Kanada  ja USA, kus ombudsmani institutsioonid
on loodud mõnedes osariikides.
22
J. Uluots viitas instituudi Skandinaavia päritolule. Vt J. Uluots. –  Rahvuskogu . Esimene Koda. Stenograafilised aruanded 19. veeb-
ruarist – 13. augustini 1937. lk 28. Vrd E. Laaman. Konstantin Päts. Poliitika- ja riigimees. Tartu: Noor-Eesti, 1940, lk 259: „Presidendi
juurde toodi Soomest ja Skandinaaviast õiguskantsleri instituut – järelevalveks õigusliku korra ja seaduste täitmise üle.“
23
1938. aastal jõustunud põhiseaduse § 47 kohta vt P. Järvelaid (viide 3), lk 20 jj; A.-T. Kliimann. Õiguskaitse Õiguskantsleri kaudu. –
Tänapäev, 1939, nr 2, lk 45 jj; W. Meder. Das  Institut  des Justizkanzlers in Estland. – Rigasche Zeitschrift  für  Rechtswissenschaft, 1939,
nr 1, lk 48 jj; A. Mägi. Eesti riiklik korraldus. Loengud Eesti riigiõiguses Eesti Teadusliku Instituudi Õigusteaduskonnas 1952/53. ja 1953/
54. õppeaastal. Stockholm: Eesti Teadusliku Instituudi Kirjastus, 1954, lk 53 jj. Hea kokkuvõte sisaldub Maret Altnurme bakalaureuse-
töös: M. Altnurme (viide 3), 1. ptk, § 1 alapunkt 2.
24
Ülevaade Õiguskantsleri tegevusest 1938. ja 1939. kalendriaasta kohta. Tallinn, 1940.
25
Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. Vastu võetud 7.  aprillil  1938. – RT 1938, 36, 315. Vabariigi President määras käskkir-
jaga nr 46 alates 1. septembrist 1938 esimeseks õiguskantsleriks Anton Palvadre (RT 1938, 75, 691).
26
Õiguskantsleri instituut sisaldus nii Riigivanema poolt Rahvuskogule esitatud ja Rahvuskogu töö aluseks võetud põhiseaduse eelnõu
§-s 44 kui ka Rahvuskogu esimese koja eelnõu §-s 47. Vt Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn, 1937, lk 477 ja 495. Riigivanema eelnõu
lisas õiguskantslerile prokuratuuri juhi funktsiooni.
27
J. Uluots (viide 22), lk 28. Vt ka A.-T. Kliimann (viide 23), lk 45 jj.
28
A.-T. Kliimann (viide 23), lk 45.
29
J. Uluots (viide 22), lk 192. Põhiseaduse Assambleel käis 1991. aasta sügisel läbi termin „õigushoidja“, mis heideti vastavas komis-
jonis siiski kõrvale. Vt J. Rätsep. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 388.
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
kogu farssvalimiste järel seadusega.*30  Lihtseadusega ei saa muuta kehtivat põhiseadust ega  likvideerida
põhiseaduslikku institutsiooni. Tegemist oli järjekordse põhiseaduse rikkumisega 1940. aasta suve põhi-
seaduse rikkumiste pikas reas.*31
3. Õiguskantsleri instituut põhiseaduses
3.1. Õiguskantsleri instituudi tekkelugu
Eesti taasiseseisvumise järel tekkinud revolutsioonilises situatsioonis tööd alustanud Põhiseaduse As-
sambleele esitatud kuuest eelnõust  nägid  õiguskantsleri ette viis, kusjuures kolm käsitasid õiguskantslerit
presidendi juures olevana, kaks  omaette  organina.*32  Põhiseaduse Assamblee 15. novembri 1991. aasta
eelnõu sisaldas õiguskantsleri kohta eraldi peatükki.*33  Selle § 129 (§ 131) sätestas, et õiguskantsler teos-
tab järelevalvet riigivõimu- ja valitsemisorganite õigustloovate aktide vastavuse üle põhiseadusele ja sea-
dustele ning kõrgeimat järelevalvet inim- ja kodanikuõiguste järgimise üle. Samas sättes sisaldus ka im-
muniteedi äravõtmise algatamise õigustus. Põhiseaduse Assamblee 13. detsembri 1991. aasta eelnõu jäi
omaette peatüki juurde.*34  Eelnõu § 129 nägi ette, et õiguskantsler teostab järelevalvet riigiorganite ja
kohalike omavalitsuste tegevuse vastavuse üle põhiseadusele ja seadustele ning inimõiguste järgimise
üle. Immuniteedi äravõtmise algatamine oli jäänud küll õiguskantsleri peatükist välja, kuid sisaldus riigi-
kogu, riigivanema, valitsuse, riigikontrolli ja kohtute peatükis. Peale selle sisaldas § 132 õiguskantsleri
pädevust vaidlustada õigusvastane  õigusakt  Riigikohtus. Kohtuliku menetluse algatamise pädevus oli
olemas – küll teatud erinevustega – juba nii Jüri Raidla kui ka Jüri  Adamsi  töögrupi eelnõus.*35
Põhiseaduse Assambleel häälteenamuse saanud eelnõu kaitstes rõhutas Jüri  Adams , et õiguskantsleril on
kaks erinevat funktsiooni. „ Kõigepealt  järelevalve nii seaduste kui valitsuse määruste kui ka kohalike
võimude otsuste põhiseaduskohasuse üle.“ Eesmärgiks oli põhiseadusse sisse tuua institutsioon, kellel
oleks pädevus „tõstatada omal algatusel võimu otsuste põhiseaduspärasuse küsimus“. Teise funktsioonina
kirjeldas Jüri Adams pädevusi, mille võiks kokku võtta mõistega „parlamendi ombudsmani funktsioon“.
Idee järgi pidi olema õiguskantsler sõltumatu  ametnik , „kellel on kohustus kuulata ära suvalise kodaniku
[…]  kaebused “. Seaduserikkumise avastamise korral pidi ta kutsuma vastava asutuse või ametiisiku kor-
rale või algatama koguni kohtuasja.*36
Õiguskantsleri peatüki lõppversioon valmis 1992. aasta talvel.*37  Põhiseaduse § 139 lõikes 1 sätestatud
järelevalve õigustloovate aktide üle tuleneb ideest, et õiguskantsler peaks  teostama  järelevalvet seadus-
andluse ja õigussüsteemi kujunemise üle.*38  „Meie lähenemise kohaselt on õiguskantsler olnud eelkõige
seadusloome korrastaja.“*39  Pikka aega valitses assambleel seisukoht, et see peaks jääma õiguskantsleri
ainsaks funktsiooniks. Talle ei tahetud erinevalt algsest kontseptsioonist teha ülesandeks valvata avaliku
30
Õiguskantsleri tegevuse lõpetamise seadus. Vastu võetud 25. juulil 1940. – RT 1940, 79, 750. Seadus jõustus 25. juulil 1940. Samal
päeval vabastas Vabariigi President käskkirjaga nr 66 ametist esimese õiguskantsleri Anton Palvadre ning viimase nõunikud Villem Danieli
ja Ilmar Rebase (RT 1940, 86, 825).
31
Eesti pagulasvalitsuse juures oli aastatel 1949–1981 õiguskantsleriks Artur Mägi (vt  http://www.oiguskantsler.ee/ajalugu/ajalugu.php ).
Selle perioodi kohta puuduvad siinkirjutajal kahjuks lähemad andmed.
32
Kolmes  eelnõus oli õiguskantsler presidendi juures: Igor Gräzini põhiseaduse töömaketi eelnõus, Edgar Talviku ja Jüri Kaljuvee
põhiseaduse eelnõus ning Ando Lepsi põhiseaduse eelnõus (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 1121 jj, 1138 ja 1163).
Kaks viimast andsid õiguskantslerile 1938. aasta põhiseaduse §-ga 47 võrreldava pädevuse, lisades sellele ülesande teostada järelevalvet
ettevõtete ja organisatsioonide tegevuse üle. Ando Lepsi eelnõu pani õiguskantslerile ühtlasi kõrgeima järelevalvefunktsiooni inim- ja
kodanikuõiguste järgimise üle. Igor Gräzini eelnõu § 56 erines ülejäänutest oluliselt. See tegi õiguskantslerile ülesandeks esindada vaba-
riigi, tema seadusandliku organi ja valitsuse ning rahva huve vabariigi suvereniteeti ja muid õigusi puudutavates vaidlustes. Lisaks pidid
õiguskantsler ja tema asetäitjad esinema riiklike süüdistajatena ülemkohtus (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 1121 jj).
Jüri Raidla ja Jüri Adamsi töögruppide põhiseaduse eelnõud pühendasid õiguskantslerile omaette peatüki (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse
Assamblee (viide 4), lk 1153 ja 1179). Jüri Raidla töögrupi eelnõu § 132 sätestas õiguskantsleri esmaseks ülesandeks järelevalve riigivõi-
mu- ja valitsemisorganite õigustloovate aktide vastavuse üle põhiseadusele ja seadustele. Jüri Adamsi töögrupi eelnõu § 99 nägi ette, et
õiguskantsler teostab järelevalvet seadustest kinnipidamise ning kodanike õiguste ja kohustuste teostamise üle. Mõlemas eelnõus lisandus
esmapädevusele immuniteedi äravõtmise algatamise õigus (vrd kokkuvõtet P. Järvelaid (viide 3), lk 21 jj).
33
Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 1202.
34
Samas, lk 1215.
35
Samas, lk 1153 ja 1179.
36
J. Adams. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 138.
37
Vt Liia Hänni ettekandeid 6. detsember 1991 ja 6. veebruar 1992. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 582 ja 765.
38
L. Hänni. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 765.
39
Samas, lk 1042.
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
võimu organite kogu tegevuse järele, sest kardeti, „et õiguskantsleri kaudu võib uue nimetuse all jääda
püsima  prokuratuur “.*40  Viimasel hetkel lisati siiski tänane põhiseaduse § 139 lõige 2. Selles sätestatud
õiguskantslerile tehtud ettepanekute analüüsimise kohustuse autoriks võib pidada tänast justiitsministrit
Märt Raski, kes leidis, „et selline lisandus, arvestades meie praegust olukorda ja neid eesmärke, et me
soovime oma riigi panna tööle kodanike teenistusse, inimeste teenistusse, oleks asjale kasuks“.*41  Nagu
hiljem selgus, sai just see  klausel   otsustavaks  pooltargumendiks õiguskantslerile parlamendi ombudsmani
funktsiooni panemisel 1999. aasta õiguskantsleri seadusega.*42
3.2. Õiguskantsleri põhiseaduslik seisund
3.2.1. Õiguskantsleri koht võimude lahususe ja tasakaalustatuse süsteemis
Õiguskantsleri institutsiooni põhiseaduslik seisund, eelkõige tema koht võimude lahususe ja tasakaalusta-
tuse süsteemis on Eesti õigusteaduslikus kirjanduses ja diskussioonis kutsunud esile vastakaid seisukohti.
Jüri Rätsep pidas Põhiseaduse Assambleel esinedes õiguskantslerit täitevvõimu institutsiooniks.*43  Hein-
rich Schneider nimetas teda oma  analüüsis  parlamendiasutuseks.*44  Rootsi riigi- ja haldusõiguslane, vä-
lisekspert Hans Ragnemalm nimetas Põhiseaduse Assambleel õiguskantslerit ühe-mehe-konstitutsiooni-
kohtuks.*45  Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni liikmete osavõtul peetud põhiseaduse 5. aasta-
päeva konverentsil nimetas Saksa riigiõiguslane ja õigusfilosoof Robert  Alexy  õiguskantslerit sisuliselt
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu esimeseks instantsiks.*46   Tõepoolest , õiguskantsleril on kõigi kolme
võimu tunnuseid. Seadusandjaga seob teda kontrollifunktsioon, mida võib pidada ka üheks seadusandliku
võimu funktsiooniks. Valitsuse kui täidesaatva võimu peaga ühendab teda järelevalve haldustegevuse üle.
Kohtuvõimuga sarnaneb õiguskantsler sõltumatuse poolest. Siiski ei ole õiguskantsler ühegi traditsiooni-
lise võimu osa. „Õiguskantsler ei ole valitsuse 16. liige või parlamendi 102. liige.“*47  See tähendab, et
õiguskantsler ei ole täidesaatva ega seadusandliku võimu osa. Põhiseaduse § 139 lõige 1 sätestab, et
õiguskantsler on sõltumatu, mis tähendab eelkõige sõltumatust seadusandlikust ja täidesaatvast  võimust .
Kuigi ka kohus ja  kohtunik  on vastavalt põhiseaduse § 146 teisele lausele ja § 147 lõikele 4 sõltumatud, ei
ole õiguskantsler ka kohtuvõimu osa. Õigust saab vastavalt põhiseaduse § 146 esimesele lausele mõista
ainult kohus. Kohtud on põhiseaduse §-des 148 ja 149 ammendavalt loetletud. Samuti tuleb rõhutada, et
õiguskantsler ei ole  õiguskaitsevahend . Põhiseaduse § 15 lõike 1 esimese lause kohaselt tuleb tagada
igaühele õigus pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse. Õiguste kaitse õiguskantsleri kaudu on vaid
põhiseaduslik lisavõimalus.
Kuhu kuulub õiguskantsler?  Raul  Narits on paigutanud õiguskantsleri koos riigikontrolliga süstemaatili-
selt pealkirja alla „Iseseisvad nõuandva või järelevalve ülesandega mittepoliitilised organid“.*48  Kui or-
gan on iseseisev, siis ei kuulu ta ühegi võimu alla. See ongi õiguskantsleri koht  klassikalises  võimude
lahususe süsteemis: ta on sellest väljaspool.
3.2.2. Õiguskantsleri sõltumatus
Eelnev mõttekäik näitab selgelt, et sõltumatus on õiguskantsleri instituudi  keskne  põhimõte. Sõltumatust
mainis oma sõnavõtus esimesena Jüri Adams.*49  See sarnaneb kohtu sõltumatusega ja seda konkretiseeri-
vad põhiseaduse tekstis § 140, § 141 lõige 1 ja § 145. Põhiseaduse § 140 lõige 1 sätestab õiguskantsleri
sõltumatuse tagatisena seitsmeaastase ametiaja. Põhiseaduse § 141 lõige 1 näeb ette, et õiguskantsleril on
oma  kantselei  juhtimisel samad õigused kui  ministril  ministeeriumi  juhina . Põhiseaduse § 140 lõige 2 ja §
145  sätestavad  õiguskantsleri immuniteedi. Esimene sätestab, et õiguskantslerit saab tagandada üksnes
kohtuotsusega, teine ütleb, et õiguskantslerit saab karistusõiguslikult jälitada ainult presidendi ja Riigiko-
gu koosseisu enamuse eelneval nõusolekul.
40
Samas, lk 765.
41
Samas, lk 1042.
42
Seletuskiri  õiguskantsleri seaduse eelnõu ( 1029  SE) juurde, kättesaadav Riigikogu kodulehel:  http://www.riigikogu.ee. Riigikogu
võttis õiguskantsleri seaduse (edaspidi ÕKS) 25. veebruaril 1999 vastu (RT I 1999, 29, 406).
43
Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 208.
44
H. Schneider (viide 3), lk 25.
45
Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 322.
46
Prof Robert Alexy töö „Põhiõigused Eesti Vabariigi põhiseaduses“ tutvustus ja arutelu. Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni
koosoleku protokoll, 10.–11. jaanuar 1998 (seni avaldamata).
47
E.-J. Truuväli. Õiguskantsler. – Eesti Jurist , 1993, nr 1–2, lk 7.
48
R. Narits (viide 3), lk 138 ning 141 jj.
49
Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 138.
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
Kirjanduses on väljendatud seisukohta, et ka põhiseaduse § 144 kujutab endast sõltumatuse tagatist.*50
Põhiseaduse § 144 teeb  seadusandjale  ülesandeks sätestada õiguskantsleri õiguslik seisund ja tema  kant -
selei  töökorraldus  seadusega. Sõltumatus on põhiseaduslik printsiip ja seega õigusnormi hierarhias kõrge-
mal tasandil kui seadus. Põhiseaduse § 144 annab seadusandjale võimaluse kujundada sõltumatus välja,
kuid samas seda ka teatud määral piirata. Kui pidada silmas piirangut, siis ei ole tegemist sõltumatuse
tagatise , vaid piiranguklausliga, mis sarnaneb põhiõiguste piiranguklauslitele.*51  Siiski sisaldab ka põhi-
seaduse § 144 õiguskantsleri sõltumatuse tagatist. Seda tuleb tõlgendada sõltumatuse printsiibi valguses.
Kui põhiseadus paneb õiguskantsleri õigusliku seisundi ja tema töökorralduse sätestamise seadusandjale,
siis tähendab see, et täitevvõimu aktiga seda reguleerida ei saa.*52  Selles tähenduses on tegemist täidesaat-
va võimu vastu suunatud tagatisega.
Sõltumatus tähendab eelkõige sõltumatust ülejäänud riigivõimudest. Peale selle hõlmab sõltumatus nii
õiguse kui ka kohustuse mitte lasta ennast mõjutada eraisikute, nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute
poolt. Sõltumatus täidesaatvast võimust tähendab seda, et ükski täidesaatva võimu organ ei tohi anda
õiguskantslerile tema ametiga seoses korraldust ega avaldada tema ametiülesannete täitmisele muul viisil
mõju.*53  Oluline sõltumatuse element on samuti õiguskantsleri võimalus uurida õigusrikkumist. Kui  täi -
tevvõim ei tee õiguskantsleriga koostööd või torpedeerib koguni õiguskantsleri uurimistööd, ei jää õigus-
kantsleri sõltumatusest suurt midagi järele.*54  Et tagada õiguskantsleri sõltumatus täitevvõimust, võiks
kaaluda sätestada õiguskantsleri seaduses täitevvõimu organite üldine ametiabi kohustus.
Sõltumatusel seadusandlikust võimust on kolm tahku. Esiteks tähendab see seda, et seadusandja on ko-
hustatud põhiseaduse § 144 alusel võtma vastu seaduse, mis võimaldab õiguskantsleril efektiivselt täita
talle põhiseadusega pandud ülesandeid, s.t loob seaduslikud alused ja menetluslikud  garantiid . Kui õigus-
kantsleril on oma ülesande täitmiseks vaja piirata mõnda põhiõigust, siis peab selleks olemas olema piisav
seaduslik alus.*55  Teiseks tähendab sõltumatus seadusandlikust võimust seda, et seadusandja ei tohi piira-
ta liigselt õiguskantsleri põhiseaduslikku sõltumatust, pannes talle peale liigseid kitsendusi või kohusta-
des teda täitma funktsioone, mis on õiguskantsleri põhiseaduslike funktsioonidega ühildamatud.  Kolman -
daks eeldab sõltumatus, et seadusandja annab õiguskantsleri käsutusse tema funktsiooni täitmiseks adek-
vaatsed eelarvevahendid. Seadusandja ei tohi õiguskantslerit  kaudselt   karistada , näiteks vähendades mit-
temeelepärase tegevuse eest õiguskantsleri eelarvet.
Sõltumatus kohtuvõimust tähendab seda, et õiguskantsleri menetluse väljund, tema otsused ja soovitused,
ei ole kohtu poolt kontrollitavad ega isegi mitte kohtus vaidlustatavad.*56  Samas peab kohtu poolt  kontrol -
litavaks jääma õiguskantsleri menetlustoiming, mis riivab isiku põhiõigusi.*57  Sõltumatus ei kujuta endast
erandit  põhiseaduse § 15 lõike 1 esimeses  lauses  sätestatud üldise kohtutee  garantii  suhtes. Sõltumatust
kohtuvõimust konkretiseerivad immuniteedisätted, põhiseaduse § 140 lõige 2 ja § 145.*58  Immuniteedi-
sätteid konkretiseerib omakorda ÕKS § 11, iseäranis selle lõige 4, mille kohaselt tagandatakse õigus-
kantsler  tahtlikus kuriteos süüdimõistmise või ettevaatamatus kuriteos süüdimõistmise korral, kui viima-
sega kaasneb vabadusekaotuslik  karistus .*59
Sõltumatuse printsiibi oluliseks õiguslikuks tagajärjeks on õiguskantsleri isekorraldusõigus. Selle insti-
tuudi lõi  Riigikohtu  põhiseaduslikkuse järelevalve  kolleegium , arutades Vabariigi Presidendi  taotlust  ar-
muandmise korra seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimiseks. Kolleegium asub õigusega seisukohale:
„Põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega antud pädevuse teostamise korralda-
misel autonoomsed. Neil on üldjuhul õigus ise määratleda oma pädevuse teostamise sisemine organisat-
sioon ja kord, sealhulgas ka nõustamine ja selle tähtajad.“*60  Kolleegium jätkab oma mõtet: „Põhiseadus-
50
Vrd Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 139 komm . 1.
51
Vt viimaste kohta: Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), II peatüki sissejuhatus komm. 8.
52
Paistab, et sellele viitas esimesena J. Kalbus. Mis see on? Õiguskantsler. – Maa pere, 1993, nr 10, lk 303.
53
C. Eklundh. The Independence of the Ombudsman. The Work and Practice of Ombudsman and National Human  Rights  Institutions.
Copenhagen, 2002, lk 13.
54
Vrd ombudsmani institutsiooni kohta üldiselt C. Eklundh (viide 53), lk 13.
55
Eraisiku vaatekohast kujutab õiguskantsler endast riigivõimuorganit. Riigivõimu tohib vastavalt põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesele lause-
le teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Vt siia juurde: Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 3 komm. 2.
56
Küsitav on, kas kohus on pädev kontrollima, kas õiguskantsler peab kinni seaduses sätestatud tähtajast. Näiteks võib tuua ÕKS § 25
lõike 1, mis sätestab isikule menetlusteate  andmiseks  ühekuulise tähtaja. Vastus küsimusele tähtaja lubatavusest sõltub sellest, kas seadus-
andja on õigustatud panema õiguskantslerile peale tähtaegu või kujutavad menetlustähtajad õiguskantsleri sõltumatuse ebaproportsionaal-
set kitsendust. Lahendust vt allpool (joonealune märkus 60).
57
Näiteks ÕKS § 33 lõike 3 teine lause.
58
Immuniteedi vajalikkusele on viidanud ka C. Eklundh (viide 53), lk 13.
59
Vrd ka Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 140 komm. 2.
60
Arvestades Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ühest seisukohta, tundub, et seadusandja poolt ÕKS § 25 lõikes 1
kehtestatud ühekuulise tähtaja õigustamine ei õnnestu. Kodaniku huvide kaitsmiseks oleks täiesti piisav  asendada  see näiteks klausliga
„mõistliku aja jooksul“.
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
liku   volituse   kandjad  on iseseisvad ja  pädevad  kehtestama oma pädevuse teostamise korda niivõrd, kui-
võrd  see ei ole põhiseadusega otsesõnu antud mõne teise põhiseadusliku institutsiooni (käsitletaval juhtu-
mil Riigikogu) pädevusse.“ Ta lisab: „Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et isekorraldusõigus hõlmab
ainult pädevust kehtestada nn internseid reegleid ehk ametkonna või asutuse sisemist korda.“*61
Vastavalt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukohale on isekorraldusõiguse eeldu-
seks põhiseaduslik  volitus  ehk otse põhiseadusest tulenev pädevus. See on õiguskantsleril olemas. Põhi-
seaduse § 139 volitab õiguskantslerit teostama järelevalvet õigustloovate aktide üle,  analüüsima  talle
tehtud  ettepanekuid  ja osalema Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigi-
kontrolöri, Riigikohtu esimehe ja liikme kriminaalvastutusele võtmisel. Peale selle sätestab põhiseaduse
§ 142 õiguskantsleri pädevuse osaleda põhiseaduslikkuse kohtulikus järelevalves. Erinevalt presidendist
sätestab põhiseaduse § 139 lõige 1 sõnaselgelt, et õiguskantsler on sõltumatu. See  sõnastus   viitab  põhi-
seadusandja kindlale tahtele kujundada õiguskantslerist iseseisev põhiseaduslik institutsioon. Isekorral-
dusõigus tähendab seda, et organil on pädevus kehtestada sisemine  organisatsioon  ja kord.
Võib  vaielda  selle üle, kas õiguskantsleril on isekorraldusõigus, kui põhiseaduse § 144 annab kantselei
töökorralduse sätestamise seadusandjale. Et anda küsimusele vastus, tuleb eristada kantselei välimist ja
sisemist korraldust.*62  Välimises mõttes hõlmab õiguskantsleri kantselei korraldus õiguskantsleri funkt-
siooni täitmiseks vajalikud seaduslikud alused, näiteks ÕKS §-s 30 sätestatud vaba juurdepääsu avaliku
võimu asutuste dokumentidele jne. Neid saab kehtestada ainult seadusandja. Kantselei sisemine korraldus
tähendab õiguskantsleri asutuse struktuuri. Kui õiguskantsleri kantselei korralduse saaks määrata õigus-
kantsleri asemel seadusandja, kujutaks õiguskantsleri  regulatsioon  endast võrreldes ülejäänud kõrgemate
riigiorganitega (Vabariigi President,  Riigikohus  jne) erandit. Sõltumatusest ei  jääks  midagi järele. Säärase
erandliku käsitluse kasuks ei paista ühtegi ratsionaalset argumenti, küll aga kahjuks. Just sisestruktuuri
korraldamise õigus annab institutsioonile võimaluse oma tööd efektiivselt korraldada. Kui õiguskantsler
on põhiseaduse § 139 lõike 1 kohaselt sõltumatu, siis ei saa põhiseaduse § 144 laieneda sisemisele korral-
dusele.
Kokkuvõttes tuleks töökorralduse mõistet põhiseaduse § 144 mõttes tõlgendada  selliselt , et see hõlmab
õiguskantsleri väljapoole suunatud tegevuse õiguslikud alused ja tagatised. Sissepoole suunatud töökor-
raldus, iseäranis asutuse struktuur, koosseis ja töö korraldus, peab jääma sõltumatusest tulenevalt õigus-
kantsleri otsustada. Seda tõlgendust toetab ka põhiseaduse § 141 lõige 1, mis annab õiguskantslerile oma
kantselei juhtimisel samad õigused kui seadus ministrile ministeeriumi juhtimisel.*63
3.2.3. Õiguskantsleri osalemisõigus
Sõltumatuse kõrval on õiguskantsleri teiseks oluliseks tagatiseks tema õigus osaleda Riigikogu ja Vabarii-
gi Valitsuse istungitel vastavalt põhiseaduse § 141 lõikele 2. Kuigi selle tähendus on märksa väiksem kui
sõltumatusel, satuks õiguskantsler ilma selleta ilmselt sageli suluseisu. Kuidas saaks ta vastata põhiseadu-
se §-s 74 sätestatud arupärimisele adekvaatselt, kui tal puudub võimalus ennast piisavalt informeerida?
Põhiseaduse § 141 lõike 2 funktsiooniks ongi tagada õiguskantslerile tema funktsioonide täitmiseks pii-
sav teave.
61
RKPJKo, 14. aprill 1998, 3-4-1-3-98, IV osa. – RT I 1998, 36/37, 558.
62
Vaielda võib nii termini „korraldus“ kui ka termini „kantselei“ tähenduse üle. Korraldus võib tähendada nii menetlust kui ka struktuu-
ri. Mõistet „kantselei“ (põhiseaduse § 141 lg 1 ja § 144) on vastandatud mõistele „ametkond“ (1938. aastal jõustunud põhiseaduse § 47 lg
3). H. Schneider, I.  Rebane , H. Siigur jt tegid oma 1992. aastal ilmunud artiklis (Eesti Vabariigi Ülemnõukogu esimehe juures asuva riigi-
ja rahvusvahelise õiguse ekspertkomisjoni arvamus. – Eesti Jurist, 1992, nr 3–4, lk 202) ilmselt 1938. aastal jõustunud põhiseaduse
eeskujul ettepaneku asendada „kantselei“ „ametkonnaga“, sest õiguskantsler juhtivat ametkonda, kantseleid aga kantselei ülem või  juha -
taja . Ilmselt sel mõjutusel kohtab ka ÕKS-s vahetegu õiguskantsleri ametkonna ja kantselei vahel (5. ptk, §-d 36 ja 42). Siin on lähtutud
tänase põhiseaduse mõistekasutusest. Kui põhiseadus mainib õiguskantsleri kantseleid, siis on selle all silmas peetud õiguskantsleri poolt
juhitavat asutust, mitte selle üht struktuuriüksust. Õiguskantsleri kantselei põhiseaduse tähenduses on kantselei laiemas tähenduses. Kant-
selei ÕKS § 42 tähenduses on kantselei kitsamas tähenduses.
63
Sellest sättest tuleneb kõigepealt, et seadusandja on kohustatud võtma vastu seaduse, mis annab ministrile pädevuse juhtida ministee-
riumi. Selleks seaduseks on  esmajoones  Vabariigi Valitsuse seadus ja selle § 49, mille lõike 1 punkt 10 annab ministrile pädevuse kehtes-
tada ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste struktuur. Õiguskantsleri valitsemisalas on ainsaks asutuseks õiguskantsleri kantse-
lei. Muidugi võib sellele vastu väita, et seadus ei anna näiteks ministrile pädevust anda ministeeriumi põhimäärust (vt Vabariigi Valitsuse
seaduse § 42 lg 1). Selle sätte funktsioon ei ole siiski niivõrd ministri põhiseadusliku isekorraldusõiguse piiramine kui selline, vaid
valitsuse kui kolleegiumi liikmeid teenindavate asutuste struktuuride ühtsuse tagamine. Lisaks võib selle piirangu taga näha teatavat
kontrollifunktsiooni. See võimaldab ministritel kui täitevvõimu eri valdkondade peadel ja seetõttu  demokraatlikus  riigis kõige suurema
võimutäiusega isikutel hoida üksteisel vastastikku silm peal. Kumbki argument ei kehti õiguskantsleri puhul. Esiteks on õiguskantsler
monokraatne põhiseaduslik organ, mitte kolleegiumi liige. Õiguskantsleri kantselei struktuuri pole võimalik ega vajalikki kellegagi üht-
lustada. Teiseks puudub õiguskantsleril ministriga võrreldav pädevuse ulatus. Samal ajal kui minister saab näiteks vastavalt põhiseaduse
§ 94 lõikele 2 ja Vabariigi  Valituse  seaduse §-le 50 jj anda määrusi, mis kehtivad vahetult kõigi suhtes kogu riigis, saab õiguskantsler
vastavalt põhiseaduse § 142 lõikele 2 ultima ratio’na üksnes vaidlustada õigustloova akti Riigikohtus. Kaalult ja ulatuselt erinevad need
kaks pädevust teineteisest oluliselt.
 
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
3.2.4. Õiguskantsler ja õigusriik
Õiguskantsleri ja õigusriigi kõrvutamine ei ole tühipaljas sõnademäng. Õiguskantsler on riigivõimu sõltu-
matu järelevalvaja. Kuid millest ta juhindub? Põhiseaduse § 139 lõige 1 nimetab kriteeriumina vastavust
põhiseadusele. Et õigusriik on põhiseaduse keskne struktuuriprintsiip*64, tundub, et õigusriik peakski ole-
ma peamine  kriteerium  ja juhtmõte, millest õiguskantsler oma tegevuses juhindub. Seeläbi saab termin
„õiguskantsler“ endale uue tähendusvarjundi kui õigusriigi ideoloogia kandja ja tutvustaja.
4. Õiguskantsleri funktsioonid
4.1. Ülevaade
Õiguskantsleri õiguslikku  seisundit  suhetes klassikaliste riigivõimudega reguleerib põhiseaduse § 139
lõikes 1 sisalduv sõltumatuse printsiip. See on oluline õiguskantsleri tunnus ja tema tegevuse  tagatis , kuid
ei ütle suurt midagi õiguskantsleri funktsiooni kohta. Mida mõtleme, kui kõneleme õiguskantsleri tegevu-
sest?
Vastuse leidmise muudab raskeks õiguskantsleri unikaalsus. Heinrich Schneider on loetlenud neli õigus-
kantsleri ja traditsioonilises mõttes parlamendi ombudsmani erinevust: (1) õiguskantsler on sõltumatu,
ombudsman aga parlamentliku kontrolli organ; (2) õiguskantsler valvab õigusaktide legaalsuse järele,
ombudsman analüüsib neid ühtlasi vajalikkuse, õigluse, otstarbekohasuse, kõlbluse ja muudest aspekti-
dest; (3) õiguskantsler on kõrge kvalifikatsiooniga jurist, ombudsman võib olla kes tahes; (4) õiguskants-
ler viib asja instantsini, kes selle lahendab, ombudsman teeb väärnähtuste korral ettepanekuid ja annab
soovitusi.*65  Kui vaadata põhiseaduse paragrahve 139 ja 142 värske pilguga, tundub, et kirja on pandud
nii seaduspärasuse järele  valvaja  kui ka otstarbekohasuse kritiseerija, nii omal initsiatiivil tegutseja kui
kodanike kaebuste töötleja, nii „lõpuni mineja“ kui ka soovitaja funktsioon. Heiki  Loot  on  pannud  ette
jaotada õiguskantsleri põhiseaduslikud funktsioonid kolmeks: (1) põhiseaduskohtu  prokuröri  ehk põhi-
seadus- ja seaduspärasuse järele valvaja funktsioon; (2) ombudsmani funktsioon ning (3) kõrgema krimi -
naalprokuröri ehk immuniteedi mahavõtja funktsioon.*66  Et kujutada neid väljundi tugevuse järjekorras
n-ö pehmemast kõvemani, tuleks alustada nn ombudsmani funktsioonist, millele järgneb põhiseadus- ja
seaduspärasuse järele valvaja ning lõpuks nn kõrgema kriminaalprokuröri funktsioon. See järjekord vas-
tab funktsioonide olulisusele.
Kõik loetletud funktsioonid eeldavad õiguskantsleri poolt sõltumatu õigusliku seisukoha kujundamist.
Olgugi et tegemist on kõigi kolme funktsiooni loogilise eelastmega, võib seisukoha sõltumatut kujunda-
mist pidada ka õiguskantsleri iseseisvaks funktsiooniks. Artur-Tõeleid Kliimanni eeskujul võib seda ni-
metada ka õiguskorra õigusepärase arendamise ja säilitamise funktsiooniks.*67
4.2. Õiguskantsler kui ombudsman
Olgugi et säte, mida hiljem on hakatud tõlgendama ombudsmani funktsiooni allikana, sattus põhiseaduse
teksti hoopis teistsuguse põhjendusega*68  ja oli kuni õiguskantsleri seaduse vastuvõtmiseni 1999. aastal
varjusurmas*69, tuleb pidada just ombudsmani funktsiooni õiguskantsleri esmaseks ja kõige olulisemaks
funktsiooniks. Sest mis võiks olla riigi seisukohalt veel tähtsam kui kodanike õiguste ja vabaduste kaitse.
64
Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 10 komm. 3.4.
65
H. Schneider (viide 3), lk 24.
66
H. Loot, ettekanne 15. novembril 1997 põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni ees. Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjon
koosoleku protokoll, 14.–15. november 1997 (seni avaldamata).
67
A.-T. Kliimann (viide 23), lk 45.
68
L. Hänni. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 1042.
69
M. Altnurme. Õiguskantsler Ombudsmaniks. – Õigus Teada, 1998, nr 3 (23), lk 6. Ombudsmani funktsiooni tuletas põhiseaduse § 139
lõikest 2 Heiki Loot (viide 66): „Teine funktsioon  toetub  põhiseaduse § 139 lõikele 2, mida nimetaksin ombudsmani funktsiooniks. Selle
puhul tuleb kindlasti täpsustada seda, et see funktsioon ei ole põhiseaduses lõplikult ja järjekindlalt välja arendatud. Kuid praegu toetub ta
sellele tekstile, mis ütleb, et õiguskantsleri ülesanne on analüüsida temale riigiasutuste töö või tegevuse tõttu tehtud ettepanekuid. […] Kui
vaadata sedasama sätet rahvusvahelises kontekstis, siis võime märgata ombudsmani jooni, mis seisneb selles, et ombudsmanile esitatakse
kaebused riigiasutuste töö ja tegevuse kohta ja ombudsmanil on volitus, kui ta leiab, et tegevus ei ole õiguspärane ja ei vasta üldtunnusta-
tud haldustavadele, juhtida tähelepanu. Juhul, kui  riigiasutus  seda ei täida, siis parlamentaarsest demokraatiast tulenevalt on see lõppaste
parlament , kelle ette võib õiguskantsler ettekandega minna ja parlamendil on ministri poliitilise vastutuse kaudu võimalus mõjutada
täitevvõimu tegevust. Siin võib teatud ombudsmani momente märgata, kuid rõhutan, et põhiseadus seda selgelt välja ei arenda, samamoodi
ei arenda seda kehtiv lihtõiguse tasand.“
JURIDICA I/2003
 
Õiguskantsler
Madis Ernits
4.2.1. Ombudsmani funktsiooni põhiseaduslik alus
Traditsiooniliselt käsitletakse tänapäeval ombudsmani funktsiooni allikana põhiseaduse § 139 lõiget 2.*70
On õige, et see on ombudsmani funktsiooni keskne sätestus. Silmas on peetud eelkõige lõiku, mille koha-
selt peab õiguskantsler analüüsima riigiasutuste töö kohta talle tehtud ettepanekuid. See säte jätab aga
sootuks lahtiseks kriteeriumi, mille alusel õiguskantsler talle riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekuid
analüüsib. Kriteerium sisaldub põhiseaduse § 139 lõikes 1 ja selleks on põhiseadusele ja seadusele vasta-
vus. Kui isiku kaebus puudutab universaalset akti, siis küsimust ei teki. Kui isiku kaebus puudutab aga
individuaalakti, tekib küsimus esimese lõike kohaldatavusest.
Ombudsmani funktsiooni teise põhiseadusliku alusena tuleb kõne alla põhiseaduse § 139 lõige 1, mida on
seni  käsitletud  eranditult põhiseadus- ja seaduspärasuse järelvalve funktsiooni alusena. Selline tõlgendus
on võimalik, kui käsitleda terminit „õigustloov akt“ laialt, sääraselt, et see hõlmab ka halduse  individuaal -
aktid . Vastavalt enamuse seisukohale tähendab õigustloov akt õiguse üldakti.*71  Selle seisukoha üle võib
põhjendatult vaielda. Tundub, et ühtset õigustloova akti mõistet ei ole olemas.*72  Termini „õigustloov akt“
algne tähendus hõlmas nii õiguse universaalakti kui ka õiguse individuaalakti.*73  Ka põhiseaduse § 139
lõike 1 tõlgendamisel on peetud säärast laia tõlgendust võimalikuks.*74  Põhiseaduse Assambleel üritati
õiguskantslerile anda puhtalt objektiivne funktsioon kartuses, et õiguskantsleri institutsioon võiks muidu
kujuneda prokuratuuriks.*75  Praegu võib kergendatult tõdeda, et see kartus ei realiseerunud. Õiguskants-
ler on kujunenud demokraatlikuks ja õigusriiklikuks institutsiooniks, tema menetluse väljund on konst-
ruktiivne soovitus, mitte  süüdistus  kriminaalmenetluses. Loodetavasti on aja jooksul lahtunud ka õigust-
loova akti mõiste ümber heljunud poliitiline kirg. Termini „õigustloov akt“ põhiseaduse § 139 lõige 1
tähenduses tõlgenduse laiendamine halduse individuaalaktidele annab õiguskantslerile ka ombudsmani
tegevuse puhul kriteeriumi, millest kontrolli teostamisel lähtuda. Seetõttu tuleb soovitavaks tõlgenduseks
pidada seda, et ombudsmani funktsiooni põhiseadusliku aluse moodustavad põhiseaduse § 139 lõige 1 ja
lõige 2 koosmõjus.*76
Lisaks põhiseaduse §-le 139 võib ombudsmani funktsiooni kaudseks aluseks pidada ka põhiseaduse §-i
46, mis sätestab petitsiooniõiguse. Õiguskantslerit ja petitsiooniõigust ühendab eelkõige see, et kumbki ei
ole õiguskaitsevahend. Esimene täidab üldise järelevalvaja ja – ombudsmani puhul – heastaja osa, teise
oluliseks sisuks on tagada avaliku võimu asutuselt vastuse saamine ka vormitu pöördumise peale.*77  Kuigi
petitsiooniõigus ei ammendu õiguskantsleri poole pöördumisega, on siin tegemist selle ühe olulise ja ilm-
selt kõige ulatuslikuma rakendusjuhuga.*78  Õiguskantslerit võib nimetada üldiseks petitsiooniorganiks.
4.2.2. Õiguskantsleri pädevus ombudsmani menetluses
Õiguskantsleri pädevuse ombudsmani menetluses sätestavad ÕKS §-d 20–35. Menetluse puhul võib olu-
liste punktidena esile tõsta kahte asja. Esimene neist on ÕKS § 20 lõikes 1 sätestatud pädevus ja teine on
ÕKS §-des 26–34 sätestatud menetluslikud garantiid asja  uurimisel . Menetlus võib  alata  nii avalduse
alusel kui ka õiguskantsleri omal algatusel (ÕKS § 21).*79
70
Vrd Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 139 komm. 2.
71
RKPJKo, 10. aprill 2002, 3-4-1-4-02, lõik nr 13. – RT III 2002, 12, 120. Kalle Meruski arvates olevat õigustloov akt alati legislatiivakt
sellest olenemata, kas selle võtab vastu seadusandlik, täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organ. Ta põhjendab oma seisu-
kohta õigustloova ja õigusloome akti üld- ja erialakeelelise sünonüümsusega. Vt K. Merusk. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsi-
musi. 2. tr. Tartu, 1995, lk 8; vt ka K. Merusk. Veelkord õigustloovatest aktidest. – Juridica, 1993, nr 3, lk 56.  Rait  Maruste ja Eerik-Juhan
Truuväli võrdsustavad õigustloova akti üldaktiga, mille vastandavad omakorda üksikaktile. Vt R. Maruste, E.-J. Truuväli. Teooria ja
praktika probleem seonduvalt põhiseadusliku järelevalvega. – Juridica, 1995, nr 7, lk 306. Veelgi kitsamalt käsitati õigustloovat akti
Põhiseaduse Assambleel, kus see samastati seadusandluse aktiga. Vt L. Hänni. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 765.
72
M. Ernits. Konkreetne normikontroll  de lege lata  ja de lege ferenda. – Juridica, 2001, nr 8, lk 575 viide 18.
73
A.-T. Kliimann.  Õiguskord . Tartu, 1939, lk 121.
74
Mõisteid „õigustloov akt“ ja „õigusakt“ peavad sünonüümideks nii Ilmar Rebane kui ka Heinrich Schneider. Vt I. Rebane. Õigustloo-
vatest aktidest Eesti Vabariigi põhiseaduse järgi. – Juridica, 1993, nr 1, lk 12; H. Schneider (viide 3), lk 21. Taasloodud Eesti Vabariigi
esimene õiguskantsler Eerik-Juhan Truuväli leidis põhiseaduse viienda aastapäeva konverentsil peetud ettekandes, et terminiga „õigust-
loov akt“ on „haaratud ka konkreetsetele isikutele subjektiivseid õigusi ja juriidilisi kohustusi panevad nn. üksik(f)aktid“. Vt E.-J. Truu-
väli (viide 3), lk 440.
75
L. Hänni. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 765.
76
Põhiseaduse § 139 lõiget 2 on võimalik tõlgendada ka selliselt, et õiguskantsler tegeleb peale õiguspärasuse järelevalve ka vajalikkuse,
õigluse, otstarbekohasuse, kõlbluse ja muude aspektide järelevalvega, nagu väljendub Heinrich Schneider. Vt H. Schneider (viide 1), lk 24.
77
Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 46 komm. 3.
78
ÕKS § 20 lõige 2, mis viitab petitsiooniõigusele kui õiguskantsleri ühele võimalikule kontrollivahendile, on petitsiooniõiguse puhtalt
põhiõiguslikku funktsiooni arvestades kummaline.
79
ÕKS §-d 22–24 sätestavad nõuded taotlusele. Omal algatusel alustatud menetluse puhul on oluline silmas pidada ÕKS § 25 lõiget 2,
mis sätestab õiguskantsleri tegevuse transparentsuse põhimõtte. ÕKS § 25 lõike 1 kohta vt eespool viiteid 56 ja 60.
  
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
ÕKS § 20 lõige 1 piirab õiguskantsleri kontrollivõimalust riigiasutuste  tegevusega . Kui õiguskantsleri
seaduse seletuskirjas oli selgelt öeldud, et lähtutud on põhiseaduse § 139 lõikes 2 kasutatud termini „riigi-
asutus“ funktsionaalsest tähendusest, ja eelnõu esialgse variandi § 21 lõige 1 nägi ette järelevalve kohali-
ku omavalitsuse ja muu avalik-õigusliku juriidilise isiku üle ning eraõigusliku isiku üle halduse ülesande
täitmisel*80, siis Riigikogus asuti seisukohale, et järelevalve ei saavat laieneda riigist alamal seisvate ava-
lik-õiguslike juriidiliste isikute individuaalaktidele.*81  Sellega otsustati tõlgendada  riigiasutuse  mõistet
kitsalt institutsionaalses tähenduses.
Tehtud valikut ei saa pidada õnnestunuks. Ombudsmani eesmärk on isikute õiguste võimalikult hea  kait -
se. Isiku  seisukohast  ei ole vahet, kas tema õigust rikub riigiorgan, kohalik  omavalitsus  või eraõiguslik
isik, kes täidab avalikku funktsiooni.*82   Rikkumine  on rikkumine. Seisukohavõttudes on siin õigusega
viidatud põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesele lausele ja §-le 14.*83  Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimene lause
seob kogu avaliku võimu tegevuse nii institutsionaalses kui ka funktsionaalses mõttes ja sätestab, et see
peab olema kooskõlas nii seaduse kui ka põhiseadusega.*84  Sellest lähtuvalt ei saa  riigivõim  delegeerida
ära avaliku võimu teostamist, vabastades ennast samas järelevalvest selle üle.*85  Põhiseaduse § 14 kohus-
tab kogu riigivõimu tagama õigusi ja vabadusi ning tähendab, et riigivõim on kohustatud looma õiguste
kaitseks vajaliku korralduse ja menetluse.*86
Kuigi ka ÕKS § 20 lõikes 1 sätestatud riigiasutuse mõistet saab tõlgendada põhiseaduse valguses ja laien-
dada õiguskantsleri järelevalvet peale riigi ka riigist alamal seisvate avalik-õiguslike juriidiliste isikute
individuaalaktidele, ei ole see lahendus rahuldav. Puudu jääks järelevalve eraõiguslike isikute üle, kes
täidavad avalikku ülesannet, sest kuna järelevalvega eraõiguslike isikute üle võivad kaasneda ühtlasi
nende isikute põhiõiguste riived, on siin vajalik piisavalt selgelt sõnastatud seaduslik alus. Lahenduseks
saab siin olla ainult seadusetäiendus.
Ombudsmani menetlus tagab õiguskantslerile vaba juurdepääsu dokumentidele, materjalidele ja paikade-
le (ÕKS § 30), kirjaliku  seletuse  (ÕKS § 28) ja suulise ütluse (ÕKS § 29) võtmise õiguse. Need menetlus-
toimingud on tagatud  distsiplinaar - (ÕKS § 33 lg 3 teine lause)*87  või koguni kriminaalmenetluse algata-
mise  võimalusega (ÕKS § 34).
4.2.3. Ombudsmani menetluse väljund
Ombudsmani menetluse  olemuslik  väljund on soovitus.*88  Näiteks sätestab Taani ombudsmani seaduse
artikkel 22, et ombudsman võib kritiseerida, anda soovitusi ning muul viisil väljendada oma seisukohta
kaasuse suhtes. Ombudsmani soovitus peab rajanema institutsiooni kõrgel autoriteedil.*89  ÕKS § 33 lõi-
ked 1 ja 2, lõike 3 esimene lause ja lõige 4 lähtuvad nendest põhimõtetest. Kui õiguskantsleri soovitust
(ettepanekut) ei arvestata, on tal vabal valikul õigus vastavalt ÕKS § 33 lõikele 2 teha asutusele järelepä-
rimine ja vastavalt sama sätte lõike 3 esimesele lausele esineda ettekandega asutuse, selle järelevalveasu-
tuse, Vabariigi Valitsuse või Riigikogu ees. Täitemenetlust, mis tagaks soovituse täitmise, ei ole ega saagi
olla.
80
Seletuskiri õiguskantsleri seaduse eelnõu juurde (viide 42).
81
Ando Lepsi sõnavõtud ja Tiit Käbini ettekanne. Õiguskantsleri seaduse eelnõu (1029 SE) esimene lugemine 25. novembril 1998.
Riigikogu toimetatud  stenogramm . Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.riigikogu.ee/ems/stenograms/1998/11/t98112509-23.html. Te i-
sele lugemisele läinud eelnõust oli järelevalve riigist alamal seisvate avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle välja võetud. Vt Paul Varuli
ettekanne. Õiguskantsleri seaduse eelnõu (895+1029 SE) teine lugemine 10. detsembril 1999. Riigikogu toimetatud stenogramm. Arvuti-
võrgus kättesaadav:  http://www.riigikogu.ee/ems/stenograms/1999/02/t99021004-16.html. Järelevalve kohaliku omavalitsuse universaal -
aktide üle tagab põhiseaduse § 139 lõige 1.
82
Vrd A. Jõks. Õiguskantsler ja/või ombudsman. Ettekanne konverentsil „Põhiseaduse kümme aastat“ 26. ja 27. septembril 2002 Tallin-
nas. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.oiguskantsler.ee/tegevus/koned/2709PSaastapaev.rtf .
83
Samas.
84
Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 3 komm. 2.1.
85
A. Jõks (viide 82).
86
Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 14 komm. 5 jj.
87
ÕKS § 33 lõige 3 sisaldab süstemaatiliselt täiesti erinevaid asju.  Ühelt  poolt reguleerib esimene lause menetlust juhul, kui õiguskants-
leri  ettepanekut, s.t ombudsmani menetluse väljundit, ei arvestata. Teiselt poolt sisalduvad nii esimeses kui teises lauses sanktsioonid, kui
haldusorgan  ei täida õiguskantsleri poolt nõutud menetlustoimingut. Tulevikus võiks kaaluda nende kahe selgemat eristamist seaduse
tekstis.
88
D. C. Rowat. Preface to the Second Edition: New Developments. The Ombudsman: Citizens Defender. D. C. Rowat (toim.). 2. tr.
London: George Allen & Unwin Ltd, 1968, lk XXIV; S. Owen (viide 7), lk 52. Vrd M. Sarapuu (viide 3), lk 308.
89
M. Oosting (viide 21), lk 12 jj.
JURIDICA I/2003
 !
Õiguskantsler
Madis Ernits
4.3. Õiguskantsler kui põhiseadus- ja seaduspärasuse
järele valvaja
Õiguskantsleri põhiseadus- ja seaduspärasuse järele valvaja funktsioon tuleneb põhiseaduse § 139 lõi-
kest 1.*90  Õiguskantsler kavandati algselt üldjärelevalvajana nii formaalses kui ka materiaalses mõttes
seaduste üle.*91  Peamine menetluslik garantii on sätestatud põhiseaduse §-s 142*92, mida täiendavad ÕKS
§-d 15–18 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS)*93  II peatükk,
iseäranis selle § 6. Praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemis on õiguskantsler ainus institut-
sioon, kes võib omal initsiatiivil ja äranägemisel algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust.
Õigusteadlaste ja praktikute seas valitseb üksmeel, et õigustloov akt põhiseaduse § 139 lõike 1 tähenduses
hõlmab selle minimaalkontseptsiooni kohaselt parlamendiseaduse ning valitsuse, ministri ja kohaliku
omavalitsuse määruse. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on laiendanud õigustloova
akti mõistet selliselt, et see hõlmab ka materiaalses tähenduses universaalakti, mis on ekslikult vormista-
tud individuaalaktina.*94  Kui kanda see üle õiguskantslerile, peaks õiguskantsler hakkama järelevalvet
teostama ka näiteks  haldusmenetluse  seaduse § 51 lõikes 2 sätestatud üldkorralduste üle. See suurendaks
juba niigi suurt aktide arvu äraarvamatult. Jääb üle  loota , et põhiseaduslikkuse järelevalve kohus siin
asjasse selgust toob.
4.3.1. Õiguskantsleri eelkontroll
Põhiseaduslikkuse järelevalvega seoses on üles  kerkinud  küsimus õiguskantsleri eelkontrollist. Eelkont-
rolli all tuleb käsitada õiguskantsleri seisukohti akti põhiseaduspärasuse kohta enne akti vastuvõtmist
pädeva organi poolt. Eelkontrolli pädevus ei tulene otseselt ei põhiseaduse §-st 139 ega ka §-st 142.
Olgugi et põhiseaduse § 139 lõige 2 mainib seaduste muutmist ja uute seaduste vastuvõtmist, ei tähenda
see volitust eelkontrolliks, sest siin on ettepaneku võtta seadus vastu või seda muuta adressaat õiguskants-
ler ise. Eelkontrolli puhul annab õiguskantsler õigusliku hinnangu valitsuse või parlamendi menetluses
oleva eelnõu kohta.
Õiguskantsleri pädevus hinnata jõustumata seaduse või määruse põhiseaduspärasust on kaheldav.*95  Õigust-
loov akt põhiseaduse XII peatüki tähenduses on alati jõustunud või vähemalt vastuvõetud akt. Põhiseadu-
se § 141 lõige 2, millele on eelkontrolliga seoses osutatud*96, sätestab ainult osalemisõiguse, mille olemas-
olu põhjendab see, et õiguskantsler ei suudaks järelkontrolli funktsiooni täita, kui tal ei ole piisavalt
informatsiooni.*97  Järele jääb ainult üldine õigusriigi printsiibist tulenev pädevus juhtida tähelepanu ilm-
selgetele vigadele. Oluline on pidada silmas, et eelkontroll ei võta poliitilistelt organitelt poliitilist vastu-
tust nende poolt langetatud otsuste eest.
90
H. Loot (viide 66) sõnastas põhiseadus- ja seaduspärasuse funktsiooni järgmiselt: „Selle funktsiooni juures võib välja tuua neli olulist
momenti meie põhiseaduse tekstist, milleks, esiteks, sõnaõigus Vabariigi Valitsuses, teiseks, ettekandeõigus Riigikogus, kolmandaks,
hoiatusõigus, mille puhul õiguskantsler teeb õigusakti vastuvõtnud organile ettepaneku viia õigusakt kooskõlla põhiseadusega ja kui seda
ei järgita, jõuame  neljanda  volituse juurde, milleks on menetluse algatamise õigus Riigikohtus. Kogu see funktsioon on kavandatud selle
täitmiseks, et õiguse üldaktid vastaksid põhiseadusele ja seadusele. Kuna lõplikuks otsustajaks on põhiseaduse järelevalve kohus, selles
osas on õiguskantsleri roll käsitletav siiski menetluse  algataja  läbi,  teisisõnu , ta ongi süüdistaja,  prokurör , kes need asjad kannab kohtule
ette.“
91
Vrd L. Hänni. – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (viide 4), lk 1042. Seda ideed võib pidada paternalistlikuks. Vt R. Alexy
(viide 46).
92
Põhiseaduse § 142 lõige 1 sätestab õiguskantsleri õiguse teha ettepanek viia õigustloov akt 20 päeva jooksul põhiseadusega kooskõl-
la. Vähem riivava vahendina võib õiguskantsler ilmselt anda eelnevalt ka samasisulise soovituse, ilma seda 20-päevase tähtajaga siduma-
ta. Põhiseaduse § 142 lõige 2 on formuleeritud kategooriliselt: kui akti ei ole 20 päeva möödudes muudetud vastavalt õiguskantsleri
ettepanekule, siis algatab ta põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Eerik-Juhan Truuväli on õigusega väitnud, et kui õiguskantsler peab
organi vastuargumentatsiooni piisavaks, võib ta ka edasisest menetlusest loobuda . Vt E.-J. Truuväli (viide 3), lk 441.
93
RT I 2002, 29, 174. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus on kohtumenetluse seadus põhiseaduse § 104 lõike 2
punkti 14 tähenduses.
94
RKPJKo, 10. aprill 2002, 3-4-1-4-02, lõik nr 13. – RT III 2002, 12, 120.
95
Heinrich Schneider väidab, et õiguskantsleri järelevalve toimub ainult järelkontrolli vormis. Vt H. Schneider (viide 3), lk 19.
96
Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 141 komm. 2.
97
Õiguskantsleri seaduses on eelkontrollist juttu kahes kohas. ÕKS §-s 16 on juttu jõustumata välislepingust ja § 17 lõikes 11 on juttu
rahvahääletusele pandavast eelnõust. Välislepingute puhul on eelkontroll ainus mõeldav kontrolliviis. Rahvahääletusele pandava eelnõu
puhul saab kõnelda vastuvõetud otsuse kontrollist ja eelnõu sisulisest kontrollist. Tundub, et siingi on eelkontroll mõistlik ja efektiivne
vahend. Rahvahääletusel vastuvõetud seadust oleks palju raskem vaidlustada kui Riigikogu poolt vastuvõetud seadust.
 "
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
4.3.2. Õiguskantsleri järelkontroll
Õiguskantsleri järelevalve õigustloovate aktide üle hõlmab järelevalve seadusandliku ja täidesaatva või-
mu õigustloova akti, s.t parlamendiseaduse ning valitsuse, ministri ja kohaliku omavalitsuse organi mää-
ruse üle. Järelkontrolli all on silmas peetud järelevalvet nii jõustunud kui ka vastuvõetud, kuid veel  jõus -
tumata aktide üle. Õiguskantsleri järelkontroll ei laiene kohtulahendile. ÕKS § 22 lõige 2 sätestab, et
avalduse aluseks  olevas  asjas ei tohi olla jõustunud kohtuotsust ega samal ajal toimuda kohtueelset kaebe-
menetlust või kohtumenetlust. Olgugi et osutatud säte sisaldub ÕKS IV peatükis, mis kehtestab süstemaa-
tiliselt järelevalve riigiasutuste tegevuse üle põhiseaduslike õiguste ja vabaduste  tagamisel , on tegemist
üldise põhimõttega. Lähtuvalt põhiseaduslikust kohtute sõltumatuse põhimõttest tuleks seda laiendada ka
III peatükile. Nii õiguskantsler kui ka kohus on sõltumatud ega saa kontrollida vastastikku menetluse
väljundit.*98
Järelkontrolli tagamiseks näeb ÕKS lisaks põhiseaduse §-st 142 tulenevale menetlusele ette õigustloova
akti esitamise kohustuse. ÕKS § 16 kohustab saatma õiguskantslerile kõigi seadusandliku ja täidesaatva
riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide, jõustumata välislepingute ning rahvahääle-
tuse korraldamise otsuste ärakirjad.*99  Selle sätte eesmärk on teha võimalikuks parandada aktides vigu ka
„ajal, mis jääb akti vastuvõtmise/väljakuulutamise vahele“.*100  Tundub siiski, et  saavutatakse  sootuks
vastupidine  eesmärk. Sõltumatust järelevalvajast saab aktide arhiveerija. Sisulise kontrolli  teostamine
kõigi  aktide  üle*101  eeldab suurt arvu ülijuriste, jurist-Heraklesi.*102  Neid aga ei ole ega saagi kunagi
olema. Lisaks avaldatakse tänapäeval enamik akte, mille üle õiguskantsler peaks järelevalvet teostama,
elektrooniliselt.*103  Kõige selle põhjal tundub aktide esitamise kohustus, välja arvatud jõustumata välisle-
pingute esitamine, olevat ennast tänaseks ammendanud. Ilmselt ei saa ka olema kunagi olukorda, kus
õiguskantsler jõuaks kontrollida ammendavalt kõigi formaalsete ja materiaalsete seaduste põhiseadusele
vastavust.*104
Õiguskantsleri normikontroll on kujutanud endast senini abstraktset  normikontrolli . 1993. aasta põhisea-
duslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse*105  § 6 lõike 1 punkt 2 viitas põhiseaduse §-le 142, muutes
õiguskantslerile kohustuslikuks §-s 142 sätestatud õiguskantsleri eelneva ettepaneku akti vastuvõtnud
organile ja selle seostamise 20-päevase tähtajaga akti põhiseadusega kooskõlla viimiseks. 2002. aasta
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses säärast viidet enam ei leidu. PSJKS § 4 lõige 2 ja
§ 6 sätestavad õiguskantsleri protsessuaalsed õigused. PSJKS § 4 lõige 2 annab õiguskantslerile üldpäde-
vuse esitada Riigikohtule taotlusi, § 6 lõige 1 konkretiseerib  eelnevat  sätet ja loetleb õiguskantsleri taotlu-
se võimaliku sisu. Ainsa tähtajana on PSJKS § 6 lõikes 2 sätestatud 14-päevane tähtaeg Riigikogu otsuse
vaidlustamiseks, millega Riigikogu paneb rahvahääletusele seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse.
Kui võrrelda vana ja uue põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse sõnastust, siis uues on
õiguskantsleri protsessuaalset pädevust märgatavalt laiendatud. Seaduse seletuskiri teksti  autorite  motiive
selle  muudatuse  tegemisel ei kajasta.*106  Riigikogu stenogrammid kinnitavad semantilist argumenti ja
viitavad sellele, et antud juhul on tegemist seadusandja poolt taotlusliku õiguskantsleri pädevuse laienda-
98
Samas ei saa välistada, et õiguskantsler teostab järelevalvet kohtu mõne muu akti, näiteks kohtu loa üle jälituse erandtoimingu tege-
miseks jälitustegevuse seaduse § 13 mõttes. Kohtu luba ei ole  kohtumenetlus  ega jõustunud kohtuotsus. Kõigi jälitustegevuse seaduse § 12
lõikes 1 sätestatud jälituse erandtoimingute ühine tunnus on, et isik, kelle kohta andmeid kogutakse, ei saa sellest teada ega saa seetõttu
oma õigusi kaitsta. Õiguskantsleri funktsioon ongi tegutseda seal, kus isik ise oma õigusi kaitsta ei saa. Vastavalt sellele tundub olevat
põhjendatud, et õiguskantsler teostab järelevalvet ka kohtu poolt erandtoiminguks antud loa õiguspärasuse üle. Õiguskantsleri seaduses
tuleks ette näha menetlus, mille kohaselt erandtoiminguks antud loast teavitatakse ka õiguskantslerit. Õigustloova akti mõiste laia tõlgen-
duse korral põhiseadus seda ei takista. See tegevus kuulub õiguskantsleri objektiivse kontrolli, mitte ombudsmani funktsiooni alla, sest
jälituse erandtoimingu adressaat ei tohi sellest teada saada.
99
Peale selle näeb ÕKS § 16 ette veel Riigikohtu põhiseaduslikke vaidlusi käsitlevate jõustunud kohtuotsuste  saatmise  kohustuse. See
kohustus on arusaamatu, sest õiguskantsleril puuduvad menetluslikud vahendid, teostamaks järelevalvet Riigikohtu jõustunud kohtuotsu-
se üle, ja vaevalt oleks see kohtuvõimu sõltumatust arvestades ka põhiseadusega kooskõlas.
100
Seletuskiri õiguskantsleri seaduse eelnõu juurde (viide 42).
101
Õiguskantsler Allar Jõksi esitatud andmetel jõudis 2001. aastal õiguskantsleri kantseleisse ligikaudu 1100 seadust, 1200 Vabariigi
Valitsuse ja ministri  määrust  ning 2100 kohaliku omavalitsuse määrust, kokku seega ligikaudu 4400 õigustloovat akti. Vt A. Jõks (viide
82).
102
R. Dworkin. Taking Rights Seriosly.  Cambridge  Mass.: Harvard  University  Press, 1978, lk 105: I have invented, for this purpose, a
lawyer of superhuman skill, learning, patience and acumen, whom I shall call Hercules. Dworkini jurist-Herakles oli võimeline igal raskel
juhul (hard case) leidma ainuõige lahenduse (one right answer ).
103
Vrd Riigi Teataja seaduse (RT I 1999, 10, 155; 2001, 17, 77) § 71.
104
Sellega seoses meenub Rooma õigusest pärit lause nullo actore nullus judex ehk kus pole hagejat, seal pole ka kohtunikku. Seda
sententsi saab tõlgendada selliselt, et kui keegi ei kaeba, puudub vajadus kohtuliku kontrolli järele.
105
RT I 1993, 25, 435.
106
Seletuskiri põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu (895 SE I) juurde, kättesaadav Riigikogu kodulehel:
http://www.riigikogu.ee .
JURIDICA I/2003
 #
Õiguskantsler
Madis Ernits
misega. Küll ei olnud õiguskantsleri protsessuaalse pädevuse laiendamisest juttu esimesel lugemisel. Eel-
nõu esimesel lugemisel Riigikogus kaitses justiitsminister Märt Rask §-i 6 järgmiselt: „Pealkiri on „Õigus-
kantsleri  taotlus “, õiguskantsler võib esitada Riigikohtule taotluse ja siis tuleb  ammendav   loetelu  juhtu-
mitest, millal ta seda taotlust saab esitada.“*107  Eelnõu kolmandal lugemisel seevastu väljendas Tunne
Kelam Isamaaliidu fraktsiooni seisukohta teatavaks tehes mittenõustumist pakutud laiendamisega: „Me ei
ole nõus põhiseaduse §-s 142 sätestatud õiguskantsleri funktsiooni muutmisega, sest see läheneb põhisea-
duse revideerimisele.“*108  Kuna Riigikogu oli põhiseaduse §-s 142 sätestatud menetluslikust raamist väl-
jumisest teadlik, kuid otsustas seaduseelnõu seda punkti muutmata siiski vastu võtta, tuleb  asuda  seisuko-
hale , et õiguskantsler võib uue seaduse järgi alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ilma põhi-
seaduse §-s 142 sätestatud ettepaneku ja tähtajata. Kas see jääb põhiseadusega ette antud raami, mille
ületamisele Tunne Kelam viitas, sõltub sellest, kas põhiseaduse § 142 on seadusandja jaoks dispositiivne
või obligatoorne säte. Põhiseaduse § 142 eesmärgiks on kaitsta seadusandjat ja anda talle võimalus iseen-
nast  parandada. Kaitsva sätte toimest võib aga vabatahtlikult loobuda. Seega on Riigikogu perspektiivist
tegu  dispositiivse  sättega.*109  Riigikogu võib vabastada õiguskantsleri kohustusest teha ettepanek akti
vastuvõtnud organile akti põhiseadusvastasuse kõrvaldamiseks ning oodata seejärel 20 päeva. Kui sea-
dusandja võrreldes põhiseaduse §-ga 142 õiguskantsleri protsessuaalset  kompetentsi   laiendab , siis ei toi-
mi ta põhiseadusvastaselt.
Jääb küsimus uue põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse suhtest ÕKS §-s 17 ja § 18
lõikes 1 sätestatuga. Esimene neist  kordab  põhiseaduse § 142 lõikes 1 ja teine lõikes 2 sätestatut. PSJKS
ja ÕKS  esitavad  normikontrolli menetlusele erinevaid nõudmisi. Tekib küsimus, kummast lähtuda. Sea-
duste omavahelist suhet reguleerib üldine konfliktireegel lex posterior derogat legi priori. Et PSJKS on
hilisem seadus, tuleb lähtuda sellest. Teiseks kujutab PSJKS endast seadust põhiseaduse § 104 lõike 2
punkti 14 mõttes.*110  „Selle sätte eesmärgiks on kindlustada kohtumenetluse korra stabiilsus. Eesmärgi
saavutamise vahendiks on kohtumenetluse normide muutmiseks tavalisest keerulisema korra kehtestami-
ne.“*111  Põhiseaduse § 104 lõikes 2 sätestatud seaduste vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu
häälteenamus. PSJKS on õigusnormi hierarhias kõrgemal kui ÕKS. Siin kehtib reegel lex superior derogat
legi inferiori. Lähtuvalt sellest ei saa Riigikogu sätestada ÕKS-s kohtumenetluse küsimusi. Samuti ei saa
Riigikohus käsitada ÕKS §-i 17 ja § 18 lõiget 1 õiguskantsleri normikontrolli taotluse protsessuaalsete
eeldustena, sest need peavad olema ära märgitud protsessi ennast sätestavas seaduses.*112  „Konstitutsioo-
niliste seaduste reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete reguleerimine lihtseadustega on põhiseaduse-
vastane. Konstitutsioonilistes  seadustes  pole lubatud viitenormid lihtseadustele ega delegatsiooninormid
täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma  olemuselt  kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste re-
guleerimisesemesse.“*113
Sellega seoses tekib küsimus õiguskantsleri konkreetse normikontrolli võimalikkusest. Kui seadusandja
vabastab õiguskantsleri kohustusest pöörduda põhiseaduslikkuse järelevalve algatamisel eelnevalt akti
vastuvõtnud organi poole ja annab samas igaühele õiguse pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole sea-
duse või mõne muu õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks (ÕKS § 15),
siis tuleb õiguskantsleri konkreetse normikontrolli taotlust pidada de lege lata võimalikuks. Õiguskants-
leri konkreetne normikontroll kujutab endast ÕKS §-s 15 sätestatud igaühe pöördumisõiguse loogilist
jätku ja väljundit. Säärane protsessuaalne võimalus paneb õiguskantslerile sisuliselt põhiseaduslikkuse
järelevalve kohtu esimese astme funktsiooni.*114
107
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu (895 SE) esimene lugemine, 16. jaanuar 2002. Riigikogu toimetatud
stenogramm. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.riigikogu.ee/ems/stenograms/2002/01/t02011601-07.html .
108
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu (895 SE) esimene lugemine, 13. märts 2002. Riigikogu toimetatud
stenogramm. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.riigikogu.ee/ems/stenograms/2002/03/t02031307-04.html .
109
Küll aga ei tohi Riigikogu õiguskantslerile seada täiendavaid menetluslikke barjääre, mida põhiseaduse § 142 ette ei näe.
110
Artur-Tõeleid Kliimani ja Edgar Talviku järgi tuleb teha vahet konstitutsioonilistel ja konstitutsionaalsetel seadustel. Konstitutsiooni-
liste seaduste „kui kõrgemajõulistega määratakse riigi põhikord ning nende andmiseks on eriline menetluskord“. Nende all on silmas
peetud põhiseadust ja muid põhiseaduse jõuga akte. „Konstitutsionaalsed aktid on alati subordineeritud konstitutsioonilistele aktidele
ning nendega sätitakse nn. riigiõigust“. Vt A.-T. Kliiman. Üleminekuaja konstitutsionaalseid akte. – Õigus, 1933, nr 9, lk 386 viide 5; E.
Talvik. Legaalsuse põhimõte Eesti Vabariigi põhiseaduse tekkimises, muutumises ja muutmiskavades. Tartu, 1991, lk 14 viide 19. Seadu-
sed põhiseaduse § 104 lõike 2 mõttes kujutavad endast selle vaheteo põhjal konstitutsionaalseid seadusi.
111
RKPJKo, 29. september 1999, 3-4-1-3-99, lõik nr 16. – RT III 1999, 24, 230.
112
Riigikohus ei saa  kohaldada  ka otse põhiseaduse §-i 142, sest madalama õiguse kohaldamise prioriteedi kohaselt peab ta kohaldama
olemasolevat  kohtumenetluse seadust. Vrd Eesti Vabariigi põhiseadus (viide 3), § 3 komm. 2.3.2.2. Peale selle on seadusandjal õigustus
vabastada õiguskantsler põhiseaduse §-s 142 sätestatud protsessuaalsest tingimusest, sest see on seadusandja jaoks dispositiivne õigus (vt
eespool).
113
RKPJKo, 5. veebruar 1998, 3-4-1-1-98, IV osa. – RT I 1998, 14, 230. Riigikohus kasutab terminit „konstitutsiooniline akt“ konstitut-
sionaalse akti tähenduses Kliimani ja Talviku mõttes. Vt ka eespool joonealune märkus 112.
114
Vrd R. Alexy (viide 46).
 $
JURIDICA I/2003
Õiguskantsler
Madis Ernits
4.4. Õiguskantsler kui kõrgem kriminaalprokurör
Õiguskantsleri kolmandat funktsiooni on nimetatud kõrgema kriminaalprokuröri funktsiooniks.*115  See
on sätestatud põhiseaduse §-des 76, 85, 101, 138 ja 153. Neid sätteid konkretiseerib Riigikogu liikme,
riigikontrolöri, õiguskantsleri ja kohtuniku kriminaalvastutusele võtmise korra seadus.*116  Seaduse § 7
sätestab menetluse, mille kohaselt kontrollib õiguskantsler üksnes menetlusnormidest kinnipidamist, kuid
ei tohi kontrollida ega hinnata tõendeid.
5. Kontroll õiguskantsleri tegevuse üle
Õiguskantsler ei allu kellelegi. Ilmselt ei saa aga riigis olla ühtegi avaliku võimu organit, kelle tegevust
keegi ei kontrolli. Võib küsida, kes kontrollib õiguskantslerit. Põhiseadus on sätestanud ainult ühe sõna-
selge kontrollimehhanismi: vastavalt põhiseaduse §-le 74 on igal Riigikogu liikmel arupärimisõigus, mil-
le adressaadiks võib olla ka õiguskantsler. See säte on  kantud  parlamendi kontrollifunktsioonist ja väljen-
dab õiguskantsleri teatud seotust rahva representatiivorganiga. Rahaliste vahendite kasutamist õiguskantsleri
poolt võib vastavalt põhiseaduse §-le 133 kontrollida Riigikontroll. Peale selle kontrollib kaudselt õigus-
kantsleri tegevust kohus, kui ÕKS § 33 lõike 3 teise lause alusel algatatud distsiplinaarmenetlus jõuab
kohtusse. Lisada võib veel nn eelkontrolli mehhanismid: õiguskantsleri isikule esitatavad kõrged nõudmi-
sed*117  ning nimetamisprotseduuri keerukus.
6. Lõpetuseks
Sõltumatute järelevalveorganite rahvusvaheline ning siseriiklik edu näitab, et tegemist on vajalike ja inim-
likult oluliste institutsioonidega. Õiguskantsleri institutsioon sobib Eestile. Alternatiivina tuleb kõne alla
näiteks parlamendi petitsioonikomisjon, mis tundub Eesti parlamendi väiksust arvestades olevat siiski
kehvem lahendus. 101 liiget on seadusandliku võimu teostamiseks Eesti tingimustes piisav, kuid ilmselt
võib jääda puudu inimestest, et luua veel üks üsna ulatuslikku tööd nõudev pidevalt tegutsev erikomis-
jon.*118
Kui pöörata pilk tulevikku, avanevad eelkõige ombudsmani funktsiooni täitva õiguskantsleri ees sootuks
uued perspektiivid. Õiguskantsleri tuleviku osas rõhutas õiguskantsler Allar Jõks, et põhiseadus ei välista
võimalust, et seadusandja usaldab teatud küsimustes eraõiguslike isikute eraõigusliku tegevuse üle järele-
valve teostamise õiguskantslerile.*119  See põhineb põhiseaduse §-l 144, mis volitab seadusandjat kujunda-
ma õiguskantsleri institutsiooni õiguslikku seisundit.*120  Kui põhiseadus lubab seadusandjal kujundada
õiguskantsleri õiguslikku seisundit, siis lubab see panna õiguskantslerile täiendavaid funktsioone eeldu-
sel, et see ei takista õiguskantsleri põhiseadusliku funktsiooni täitmist ega muuda ombudsmani menetluse
olemuslikku väljundit. Õiguskantsleri ombudsmani menetluse olemuslik väljund on soovitus, mille  järg -
mist ei taga ükski sanktsioon, vaid ainuüksi õiguskantsleri autoriteet. Pall on  niisiis  seadusandja käes.
Autorist:
LL.M. Madis Ernits on õiguskantsleri osakonna juhataja-nõunik.
115
H. Loot (viide 66), kes viitab sellega seoses Soome eeskujule.
116
RT I 1995, 83, 1440.
117
ÕKS § 6.
118
Petitsioonikomisjoni kriitika kohta vt M. Franke. Ein Ombudsmann für Deutschland. Frankfurt am Main: Peter Lang, lk 68 jj. Franke
nimetab petitsioonikomisjoni puudustena eelkõige kollegiaalsusest tulenevat anonüümsust, komisjoni liikmete poliitilist sõltuvust, muu
parlamenditööga koormatust, rotatsiooni, professionaalsuse puudumist ning kõige selle tagajärjeks olevat petitsioonide pikka menetlemis-
aega.
119
A. Jõks (viide 82). Siin võib mõelda näiteks järelevalvele võrdõiguslikkuse küsimustes või laste õiguste kaitsele eralasteaedade
puhul.
120
Samas.
JURIDICA I/2003
 %