Prokuratuuri põhiseaduslik asend. (0)

Norman Aas
Prokuratuuri   põhiseaduslik
asend.
Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Funk  tsionaal-organisatoorne analüüs
Käimasoleva  karistusõiguse  ja kriminaalmenetluse reformi käigus on prokuröride menetlusfunktsioonide
määratlemise kõrval samavõrd tähtis ka prokuratuuri kui organisatsiooni muutmine kaasaegse demokraat -
liku  riigi nõuetele ja eesmärkidele ning Eesti põhiseadusele vastavaks õiguskaitseorganiks. Suurimaks
ohuks seejuures on suhtumine prokuratuuri kui konkreetsest põhiseaduslikust korrast eemalseisvasse
järelevalveorganisse, millel on ajaloo vältel välja kujunenud kindel funktsioon ja struktuur, mis tuleb igal
juhul säilitada prokuratuuri integreerimisel ülejäänud ühiskondliku korraga. Siiamaani oli selline seisukoht
teatud mõttes ka arusaadav, sest taasiseseisvumisel jäi meil kehtima ikkagi Nõukogude kriminaalprotsessi
koodeks koos sealt tulenevate menetlusorganitega ning siiamaani ei ole toimunud põhjalikku analüüsi
nende normide vastavusest Eesti uuele ühiskondlikule korrale ja põhiseadusele. Enne uute karistus- ja
kriminaalmenetluse seadustike jõustumist tuleb vastav analüüs kindlasti aga teostada ja leida  kõigepealt
vastus küsimusele, kas Eesti kriminaalmenetlus üldse vajab sellist institutsiooni, nagu seda on  prokuratuur ,
ja kui  selgub , et prokuratuur on  tõepoolest  teatud riigi ees seisvate ülesannete täitmiseks vajalik, tuleb nende
ülesannete sisust tulenevalt määrata prokuratuuri koht riigivõimu kolmikjaotuse skaalal.
Üheks  selliseks  riigi ees seisvaks ülesandeks on õigushüvedele efektiivse kaitsemehhanismi loomise
kohustus, mille olemuslikuks osaks on ka õigushüvesid rünnanud isikute tegudele kiire ja adekvaatne
riigipoolne reageerimine. Ajaloolises plaanis tagasi vaadates ongi juba toimepandud kuritegude väljasel-
gitamine ja süüdlaste kohtu ette toimetamine olnud prokuratuuri ülesanne, samas kui politsei olemuslikuks
funktsiooniks on pigem  preventiivne  tegevus, s.t kuritegude ennetamine. Seetõttu on Lääne-Euroopas aja
jooksul välja kujunenud järgmised  põhiprintsiibid  ja reeglid prokuratuuri kohta:
- prokuratuur, olles piiratud kriminaalõiguse ja kriminaalmenetlusega ning mõeldud vaid kriminaalkohtu
jaoks, ei teosta üldist kontrolli  seaduslikkuse  ega seadusekuulekuse üle ühiskondlikus, majandus- ja
eraelus;
- prokuratuuri käes on kogu riiklik süüdistamismonopol, mille elluviimise eeltingimuseks on eeluuri-
mise juhi rolli täitmine.
Viimase – eeluurimise juhtimise – tähtsus on viimase sajandi jooksul aga järjest vähenenud ja  tegelikuks
kohtueelseks menetlejaks on tõusnud politsei. Seega  on üha enam ka  meil tõstatatud küsimus,  kas
deklareerida tegelik olukord ka seaduses ja sellest tulenevalt mitte anda prokurörile eeluurimise juhi õigusi,
mida ta nagunii enamasti ei kasutaks.*1
Selline samm toob eriti teravalt välja küsimuse, kas prokuratuur kui selline on riigile üldse hädavajalik,
kuna ainult süüdistusaktide  koostamiseks  võiks vastavad ametnikud sama edukalt ka politseis töötada. Kuna
politsei ja prokuratuuri vaheliste suhete analüüs nõuab aga  omaette  põhjalikumat  käsitlust , kui on võimalik
käesoleva teema raamides, lähtub autor eeldusest, et prokuröride poolt süüdistusfunktsiooni täitmine ei ole
ilmselt käesolevas poliitilises situatsioonis vaieldav.
1 Vt nt E. Kergandberg. Kümme märkust seoses prokuröri funktsionaalse  rolliga Eesti  tänases  ja tulevases kriminaalmenetluses. –  Juridica ,
1999, nr 2, lk 65.
74
JURIDICA II/2000
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
Riigivõimu funktsionaal-organisatoorse analüüsi
põhimõtted
Vastamaks küsimusele, kas süüdistamisfunktsioon kuulub judikatiiv- või eksekutiivvõimu ülesannete
hulka, tuleb esmajoones lähtuda põhiseaduse §-st 1, mille järgi kõrgeima riigivõimu kandja Eestis on rahvas,
ja §-st 4, mis näeb ette ainult kolm ( president  kui  üksikisik  välja arvatud) erinevat riigifunktsiooni kandjat.
Tuginedes siinkohal põhiseaduse §-le 3, mille järgi riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega
kooskõlas olevate seaduste alusel, seisneb § 4 normatiivne sisu selles, et mitte keegi peale seadusandliku,
täidesaatva või õigustmõistva võimu ei tohi riigivõimu teostada, kui erandid sellest ei ole põhiseaduses
endas otseselt ette nähtud. Kuna kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas, peavad kõik kolm nimetatud
võimuharu  riigivõimu teostamiseks olema rahva poolt legitimeeritud, s.t saama selleks  volituse .
Eeltoodud seisukoht on aluseks funktsionaal-organisatoorsele riigivõimu jaotuse põhimõttele, mis võimal-
dab struktuurselt erinevaid funktsioonikandjaid niimoodi  konstrueerida  ja spetsiifiliselt legitimeerida, et
iga riigivõimu teostamise akt  lähtuks  suveräänilt, s.t  rahvalt .*2 Funktsionaal-organisatoorse riigivõimu
jaotuspõhimõtte olemuslikuks tunnusjooneks on kontroll ja vastutus, s.t rahva kui tegeliku võimukandja ja
tema poolt volitatud funktsioonikandjate vahel peab olema legitimeeriva faktorina poliitiline kontroll ja
vastutus.*3 Seetõttu peab alati mõnele riigiorganile teatud  kompetentsi  andmisel  langema  talle samaaegselt
ka vastutus, sest ilma selleta ei omandaks vastav riigiorgan tegutsemiseks hädavajalikku demokraatlikku
legitimatsiooni.
Vastutus oleks aga mõttetu, kui see ei oleks kindlustatud võimaliku sanktsiooniga. Seega otsustamispädevus
eeldab alati otsuse tagajärgede eest vastutamist ja võimalikku karistust valede otsuste eest*4, s.t ühelegi
riigivõimu kandjale ei tohi anda pädevust teostada riigivõimu väljaspool demokraatlikku kontrolli, vastutust
ja võimalikku karistust.*5 Põhiseaduses kirjeldatud võimude lahususe põhimõte loob seega kolm erinevat
demokraatliku legitimatsiooni struktuuri kontrolli, vastutuse ja sanktsiooni samaaegseks kandmiseks.
Ükski rahva nimel teostatav riigivõimu akt ei tohi jääda väljapoole ühte  eelnevat  põhimõtet silmas pidades
üles ehitatud struktuuri.*6
Kontrolli, vastutuse ja sanktsiooni erinevate legitimatsiooniühenduste kirjeldused on toodud põhiseaduse
§-s 4. Kõik kolm erinevad üksteisest selgelt organisatsiooni struktuuri, erineva moodustamisviisi, otsusta-
missituatsioonide, -menetluse ja ka otsuste siduvuse poolest. Seega teatud organile kompetentsi määramise
juures ei tule juhinduda mitte talle antavate ülesannete materiaalsest sisust, vaid nende struktuurist*7, s.t iga
funktsioonikandja tohib täita ainult neid ülesandeid, milliste täitmine tal struktuurselt on võimalik.
Eelnevast  tuleneb esimene oluline järeldus prokuratuuri organisatsiooni kohta: põhiseaduses otseselt
mainimata riigivõimu  teostavat  organisatsiooni tohib moodustada vaid vastavalt põhiseaduses ettenähtud
ühele organisatsioonitüübile. Seetõttu ei saa nõustuda küllaltki levinud seisukohaga, et prokuratuur paikneb
täitevvõimu ja kohtuvõimu  vahepeal , olles sillaks*8 nende vahel ja omandades sel viisil osade  autorite
arvates isegi  neljanda  riigivõimu staatuse.*9 Kuigi teoreetiliselt on sellistel käsitlustel põhinev prokuratuuri
organisatsioon  täiesti mõeldav, tuleb nende praktikasse rakendamisel iga kord tähelepanelikult analüüsida,
2 C. Koller. Die Staatsanwaltscaft – Organ der Judikative oder Exekutivbehörde? – Die Stellung der Anklagebehörde und die Geweltenteilung
des Grundgesetzes. Frankfurt am Main: Lang, 1997, lk 220–221.
3 U. Scheuner. Das parlamentarische Regierungsystem in der Bundesrepublik – Probleme und Entwiklungen. DöV 1957, lk 633 jj.
4 G.  Zimmer . Funktion – Kompetenz – Legitimation – Gewaltenteilung in der Ordnung des Grundgesetzes – Staatsfunktionen als gegliderte
Wirk- und Verantwortungsbereiche-, Zu  einer  verfassungmäßigen Funktions- und Interpretationslehre.  Berlin , 1979, lk 350.
5 Samas, lk 285.
6 Samas, lk 205.
7 W. Zoller. Über die  Bedeutung  des  Artikel 80 GG. Frankfurt am  Mein , 1971, lk 43.
8 Vt nt Starfproze_ordnung, Gerichtsverfassungsgesetz, Nebengesetze und ergänzende Bestimmungen/ fortgeführt von L.  Meyer -Go_ner.
Erl. Von T. Kleinknecht und K. Meyer.- 43., neubearb. Aufl. des von O.  Schwarz  begr. Werkes. München:  Beck , 1997, eelmärkus GVG §-le
141, äärenr 7.
9 Prokuratuuri põhiseadusliku asendi erinevate käsitluste (nt prokuratuur kui: „sui generis organisatsioon“; „eksekutiiv- ja judikatiivvõimu
lubatud segunemine kriminaalmenetluses“; „funktsionaalselt kõiki kolme võimuharusse kuuluv  institutsioon “ jms) kohta täpsemalt nt C.
Koller, lk 116–136.
JURIDICA II/2000
75
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
kas see on kooskõlas ka teatud kohas ja ajal kehtiva põhiseadusega*10, sest kindel organ tohib ainult siis
tegutsema asuda, kui tema struktuur vastab põhiseadusele ja temale antud  pädevus  sellele struktuurivor-
mile.*11 Seetõttu peab ka prokuratuur oma sisemise struktuuri, ametikandjate asendi ja menetluse poolest
vastama sellisele funktsioonikandja vormile, mille struktuur võimaldab antud pädevust teostada.
Prokuratuuri põhiseadusliku asendi määratlemisel tuleb seega kontrollida, millise põhiseaduses ettenähtud
struktuuri poolt on üldse võimalik süüdistamisfunktsiooni täita.
Eksekutiivvõimu demokraatlik legitimatsioon
Eksekutiivvõim jaguneb valitsuseks ja halduseks*12, mille struktuur erineb üksteisest ja mis seetõttu on
erinevalt legitimeeritud. Kuna valitsuse ja halduse otsustamisprotsess lähtub erinevatest alustest, ei tohi
eksekutiivvõimu vaadelda ühtse suurusena.*13 See omakorda annab võimaluse nende tegevusvaldkondi ja
vastutust piiritleda.
Põhimõtteline erinevus eksekutiiv- ja legislatiivvõimu vahel on sätestatud põhiseaduse §-s 59, millega
seaduste ehk abstraktsete-üldkehtivate otsuste vastuvõtmise pädevus on antud Riigikogule, ja § 87 lõikes
6, millega lubatakse eksekutiivvõimul õigusliku reaalsuse kujundamist formaalse õigusloome teel vaid
parlamentaarse  volituse alusel, s.t valitsusel puudub globaalne õigusloomevolitus. Seega on  legislatiiv - ja
eksekutiivvõimu  kompetents  põhiseaduse alusel selgelt  eristatav :  ühelt  poolt näitab see parlamendile kätte
tema volituste üleandmise võimaluse, teisest küljest seob eksekutiivvõimu seaduseandja tahtega.
Kuna ainus otseselt rahva käest volituse saav riigiorgan on  parlament , saab kõigi ülejäänud  riigiorganite
legitimatsioon lähtuda vaid temalt. Valitsuse legitimatsioon tuleneb eelkõige põhiseaduse §-st 89, mille
järgi  peaminister  kinnitatakse ametisse Riigikogu poolt, kelle käest saab ta ka volituse moodustada valitsus.
Nii saab valitsus parlamendilt personaalse demokraatliku legitimatsiooni.
Demokraatlik ja õigusriiklik  valitsemiskord  eeldab selgelt äratuntavat vastutust riigivõimu kandjate, eriti
aga valitsuse poolt. Kuigi valitsus allub ka kohtulikule võimule, on kohtu kompetents siin väga piiratud,
kuna võimalik on ainult valitsusliikmete  tegude  seadusele vastavuse kontroll. Samas aga on valitsuse
pädevuses palju ka väljapoole seaduslikku reguleerimisala jäävat (nt määrusandluse teel on valitsusel endal
võimalik seaduse tühimikke täita). Seetõttu on valitsuse, sh üksikute ministrite tegevuse kontroll eelkõige
Riigikogu pädevuses, kes võib neile esitada arupärimisi ja avaldada umbusaldust.
Seetõttu on parlamendil võimalus valitsust mõjutada ka väljaspool seadusandlust, sest umbusaldamise oht
iseenesest sunnib  kaudselt  ka mitteformaalsetest juhistest kinni  pidama .*14
Erinevalt parlamendi poolt otse legitimeeritud  valitsusest  ei ole haldus reeglina vahetult demokraatlikult
legitimeeritud ega allu otse parlamentaarsele kontrollile ja sanktsioonidele. Vastavate sanktsioonide eest
on haldusametnikud kindla ametissenimetamise protseduuri ja distsiplinaarkontrolli tõttu kaitstud.*15
Selline haldusametnike kaitsmise põhimõte peab tagama, et kõiki kodanikke koheldakse seaduse ees
võrdselt, kuna üksnes võrdse kohtlemise nõue ilma formaalse kindlustuseta, et vastavaid otsustusi teeksid
oma ala asjatundjad, ei oleks iseenesest piisav  tagatis  põhiseaduse § 12 täitmiseks. Sellise stabiilse ja
asjatundliku haldusametkonna väljakujundamiseks tuleb neile tagada põhjalikud sotsiaalsed tagatised ja
välistada isiklik süüta vastutus, sest vaid sellised  struktuurid  võimaldavad otsustajatel oma formaalselt
kindlustatud  staatusele  tuginedes tagasi tõrjuda partikulaarseid mõjutusi ja mõjutamiskatseid*16 ja vastavalt
põhiseaduse §-le 12 riigivõimu teostada.
10 Kuna Weimari Vabariigi  põhiseadus  kasutas judikatiivvõimu  pädevuse  määratlemise juures mõistet Rechtspflege (mõiste, mis hõlmab
kogu õiguse  rakendamise , sh ka kohtueelset jms menetlust ja mis ei pea alati õigusemõistmisega lõppema, nt loetakse tänapäeval selle mõiste
alla ka teatud notari, advokaadi jms tegevusi), mitte aga Rechtsprechung (õigusemõistmine), nagu kehtiv Saksamaa põhiseadus, võib see olla
üheks põhjuseks, miks teatud osa Saksa õigusteadlastest püüavad veel tänapäevalgi tõestada prokuratuuri kuulumist õigustmõistva võimu
hulka.
11 C. Koller, lk 237.
12 Siinkohal ei mõelda halduse all avalikku haldust selle laiemas mõttes, vaid teatud kindlat haldusorgani tüüpi avaliku halduse organisat-
siooni, täpsemalt riigi kui ühe haldusekandja koosseisus , millele üldjoontes vastab põhiseaduses kasutatav valitsusasutuse mõiste.
13 G. Zimmer, lk 269.
14 D.  Jesch . Gesetz und Verwaltung. – Eine Problemstudie zum Wandel des Gesetzmäßigkeitsprinzips.  Tübingen , 1961, lk 95.
15 D. Th. Tsatos. Die verfassungsrechtliche Problematik der Inkompalitibilität von Richteramt und Mandat. DRiZ 1964, lk 91 jj.
16 G. Zimmer, lk 277.
76
JURIDICA II/2000
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
Halduse organisatsioonistruktuuri iseloomustab ühtsuse ja permanentsuse printsiip, selle alaline  kohalolek
ja kõiksus. Haldusel on vahetu kontakt  konkreetse eluvaldkonnaga, tal on  detailne  ja laiapõhjaline
informatsioon vastavate eluliste suhete ja nende arengu kohta. Oma kompetentsile vastava struktuuri ning
funktsionaalse,  instrumentaalse  ja personaalse sisustamise tõttu on haldusel võimalik igas kohas ja igal ajal
võidelda tegusalt demokraatliku riigihaldust ähvardavate ohtudega ja  korrigeerida  puudujääke õiguslikult
mõjutatud tegelikkuses.*17
Kuigi haldusametnikud ei asetse parlamendi vahetu kontrolli ja karistamisvõimaluse all, võtavad nad siiski
vastu otsuseid selle kohta, kas ja kuidas riigivõimu teostada ning peavad seetõttu olema selleks demokraat-
likult legitimeeritud, s.t kontrollitavad ja vajadusel karistatavad.*18
Haldusotsuste demokraatlik legitimatsioon tuleneb eelkõige halduse seotusest seaduse ja õigusega, sest
põhiseaduse §-ga 3 lubatakse riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste
alusel. See tagab §-s 1 manifesteeritud rahvasuveräniteedi tegeliku toimimise, sest ainult siis, kui ekseku-
tiivvõim on seotud seaduse ja õigusega, saab olla kindel, et ka kõik haldustoimingud tulenevad rahva
tahtest.*19
Samas ei ole legislatiivne korraldus – seadus – peaaegu mitte kunagi nii sätestatud, et selle alusel ainult
ühe ja ainuõige otsuse saaks vastu võtta. Seaduste täideviimise  juures  tuleb reeglina  pigem valida
alternatiivsete võimaluste vahel. Vältimaks halduse poolt seaduste koordineerimatut ja ebaühtlast täitmist,
peab parlamendil olema võimalus kontrollida ja juhendada enda vastuvõetud seaduste elluviimist.*20
Järelikult on nõutav haldusotsuste tagasiside rahva poolt vahetult demokraatlikult legitimeeritud  parlamen -
dile. Kuigi parlamendil on haldust võimalik mõjutada ka riigieelarve kaudu, tuleneb peamine mõjutamis-
vahend siiski valitsuse parlamentaarsest vastutusest.*21 Kuna valitsus on halduse toimingute eest  vastutav
ja peab arvestama võimalike sanktsioonidega parlamendi mittenõustumisel nendega, toimib valitsuse
vastutus parlamendi ees siin haldustoimingute parlamentaarset tagasisidet võimaldava vahendina. Nii
vahendab  valitsus demokraatlikku legitimatsiooni ka  haldusele . Parlamendile jääb seega võimalus oma
seaduste toimet kuni viimse täitevaktini ise kontrollida ja juhendada.
Halduse  hierarhiline  organisatsioonistruktuur kui
demokraatliku legitimatsiooni eeldus
Tulenevalt põhiseaduse §-st 86 vastutab valitsus parlamendi ees põhimõtteliselt kõigi eksekutiivvõimu
poolt vastuvõetud otsuste eest. Samas annab § 94 asjaomasele ministrile (peaministri poliitiliste  korralduste
raamides) selge iseseisvuse ja vastutuse oma haldusalas, mis eeldab ministri vahenditut poliitilist vastutust
rahvaesindajate ees. Minister peab parlamendi ees aru andma oma haldusalas olevate haldusasutuste
tegevuse osas ja vastutama tehtud  vigade  eest, kusjuures ka nende eest, mida ei tehta otseselt tema
korraldusel. Põhiseaduse §-st 97, mille järgi võib parlament ilma igasuguste põhjendusteta ministrile
umbusaldust avaldada, järeldub, et ministri parlamentaarne vastutus ei sõltu tema personaalsest süüst.
Minister peab arvestama temale alluvate asutuste poolt tehtud vigadega kui enda poliitiliste möödalaskmis-
tega ja neist tulenevate tagajärgedega enda suhtes. Eriti rasketel juhtudel on selleks tagandamine, väikse-
matel juhtudel aga kohustus võtta tarvitusele abinõud, et tulevikus analoogseid vigu vältida.*22
Sellist personaalsest süüst sõltumatut vastutust saab minister kanda ainult siis, kui tal on võimalus eranditult
kõigi endale alluvate organite tegevuse järele valvata ja vajadusel neid korraldustega mõjutada. Kuna ainult
minister on vastutav rahvaesindajate ees, mitte aga talle alluv asutus või mõni selle  ametnik , jätkub
parlamendile riigihalduse kontrolli- ja mõjutamisvõimalusi  niikaua , kui sellele ulatub ka ministri vahetu
juhtimis- ja järelevalvevõim.*23 Kuna põhimõtteliselt igal haldustegevusel peab olema tagasiside suverä-
niteedile, peab poliitiline vastutus hõlmama kogu riigihaldust. Nii peab iga haldusotsus olema kontrollitav
ja mõjutatav vastava ala ministri poolt, kuna ainult sellisel viisil on tagatud demokraatlik legitimatsioon
17 Samas, lk 273 jj.
18 C. Koller, lk 260.
19 W. Zoller, lk 60 jj.
20 G. Zimmer, lk 275 jj.
21 C. P. Fichtmüller. Zulässigkeit ministerialfreien Raums in der Bundesverwaltung. AöR, 1966, lk 330 jj.
22 M. Münstermann. Die Bindung des Staatsanwalt an Weisungen seiner Vorgesetzten.  Heidelberg , 1978, lk 127.
23 E.-W. Böckenförde. Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Berlin, 1964, lk 146.
JURIDICA II/2000
77
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
kontrolli, vastutuse ja vajadusel ka karistuse näol. Vastutus parlamendi ees legitimeerib seega ministri
vahetu juhtimis- ja järelevalveõiguse ning tema õiguse jagada korraldusi. Ainult korralduste  andmiseks
pädeva  järelevalve - ja juhtimisvõimu abil saab valitsus oma ülesandeid täita, nende eest rahvaesindajate
ees vastutust kanda, kogu riigi tegevusele kindla suuna anda ja hoolitseda selle eest, et sellest liinist peaksid
kinni ka talle  alluvad  instantsid.*24 Seetõttu peab põhimõtteliselt kehtima nn lüngavaba printsiip, mille järgi
kogu riigivõimu  teostamine  peab olema kontrollitav parlamendi ja seega ka tema ees vastutava valitsuse
poolt.*25 Kuna valitsus saab oma seisukohti haldusele üle kanda ainult sellisel määral, milleks annab
võimaluse korralduste andmise õigus ja  nendest  mittekinnipidamisel kasutatav karistamisvõim, kujutab
haldusesisene korraldustest kinnipidamiseks hädavajalik hierarhiline instantsidejada endast valitsuse par-
lamentaarsest vastutusest tulenevat paratamatust*26, s.t demokraatlik põhiseadussüsteem eeldab eksekutiiv-
võimu hierarhilist organisatsioonisüsteemi.*27
Nii loob ministri õigus anda haldusele korraldusi, tema parlamentaarne kontroll ja isiklikust süüst sõltumatu
vastutus vajaliku legitimatsiooniühenduse halduse poolt riigivõimu teostamise üksikakti ja riigivõimu
tegeliku kandja vahel, haldusvõim allub seega parlamentaarsele kontrollile ja sanktsiooniga kindlustatud
korraldustele.
Reeglina lubab seadus valida erinevate seaduslike otsuste vahel; otsustajatel on seega sageli alternatiivide
vahel valimise õigus. Korralduste andmise õigus toimibki siinjuures kontrollimatute ja vastutustundetute
alternatiivotsuste ärahoidjana, sest sel viisil langeb seaduse rakendamise üksikakti vastuvõtjale selge
parlamentaarne kontroll, vastutus ja võimalik sanktsioon. Valitsuse parlamentaarne kontroll on seega
vahend, millega Riigikogu saab enda poolt vastuvõetud seaduste täideviimist mõjutada ja korrigeerida.
Eksekutiivvõimu pädevus teha initsiatiiviotsuseid
Kuna kohus on vastavalt põhiseaduse §-le 146 oma tegevuses sõltumatu ja ei ole seega kohustatud kinni
pidama korraldustest, saab parlament eelmises alalõigus kirjeldatud kujul seaduste elluviimist juhtida ainult
eksekutiivvõimu kaudu. Sellest tuleneb põhimõtteline erinevus eksekutiiv- ja judikatiivvõimu struktuuris:
judikatiivvõimu saab legislatiivvõim ainult läbi abstraktsete ja üldiste seaduste mõjutada, eksekutiivvõim
on seevastu aga kahel erineval viisil parlamendi poolt juhitav.
Ülalkirjeldatud erinevus kehtib ka seaduse rakendamisega seotud initsiatiiviotsuste suhtes:  otsus, et
konkreetsel  üksikjuhtumil realiseeritakse seaduslikult määratud õiguslik tagajärg (järelikult teostatakse
riigivõimu ja viiakse läbi vastav menetlus), omab seaduse toimimiseks otsustavat tähendust ja seega peab
sellise otsuse vastuvõtmine olema juhitav legislatiivvõimu poolt. Selleks, et legislatiivvõim saaks kanda
vastutust oma seaduste täitmise eest, peab sellise initsiatiiviotsuse tegemise õigus olema reserveeritud
funktsioonikandjale, kes on seadusandjaga tugevamalt seotud, s.t eksekutiivvõimule. Seetõttu ongi põhi-
seadusega valitsusele pandud legislatiivvõimu otsuste  primaarse  täideviimise kohustus.*28 See aga ei
tähenda, et eksekutiivvõimu pädevuses oleks lõplike otsuste vastuvõtmine, kas ja kuidas riigivõimu
teostatakse, vaid ainult sellised otsustused, millega tuvastatakse üksikjuhtumi olemasolu, mis vastab
seaduses kirjeldatud õigusliku tagajärje realiseerimise eeldusele.*29
Põhiseadusele vastavast eksekutiivvõimu struktuurist tuleneb seega pädevus konkreetsetel juhtudel võtta
vastu  seaduse  realiseerimise initsiatiiviotsuseid. Judikatiivvõimul puudub  selliste primaarsete  otsuste
vastuvõtmiseks vajalik demokraatlik legitimatsioon kontrolli, vastutuse ja sanktsiooni ühenduse näol.
Valitsus ega ka parlament ise ei oma kohtunike sõltumatuse tõttu õigust kohtu otsustamisprotsessidesse
sekkuda ja see välistab parlamentaarse kontrolli kohtu primaarsete otsuste üle. Tegemist oleks seaduste
realiseerimise pädevusega ilma vastutuseta*30, see on aga  vastuolus  põhiseaduse §-ga 1.
Eeltoodu põhjal saab haldust kirjeldada järgnevalt: haldusesse kuuluvad kõik ametkonnad ja ametikandjad,
kes on  pädevad  ja kohustatud oma kompetentsi piires konkreetsetel üksikjuhtudel alustama omal initsia-
24 BVerfGE 9, 268 (281).
25 M. Münstermann, lk 127.
26 C. P. Fichtmüller, lk 326.
27 E.-W. Böckenförde, lk 88.
28 G. Zimmer, lk 153.
29 C. Koller, lk 266.
30 G. Zimmer, lk 154.
78
JURIDICA II/2000
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
tiivil seaduste realiseerimise menetlust*31 ja kes seetõttu peavad selliste otsuste demokraatlikuks legitimee-
rimiseks järgima eksekutiivvõimu tipu juhiseid.*32
Eelkirjeldatud printsiip vastandub nõukogude kriminaalmenetluses  kehtinud  kollektivistlikule  spetsiaal -
ideoloogiale, mille alusel laienes legaliteediprintsiip ka kohtule, s.t ka kohus pidi kuriteo tunnuste ilmumisel
ise koheselt kriminaalmenetlust alustama.*33
Seadusliku karistusnõude realiseerimise menetluse alustamine eeldab, et riigivõimule on saanud teatavaks
selline  karistatav  käitumine. Faktiliste asjaolude väljaselekteerimine ja menetluse algatamise otsustamine
on esimene otsus selle kohta, kas konkreetsel juhul tuleb kedagi  karistada . Tegemist on samuti primaarse
otsusega, et abstraktselt määratletud õiguslikku tagajärge saaks konkreetsele kuriteokoosseisule vastava
teo toimepanemisel tegelikkusesse rakendada. See otsus annab impulsi riikliku karistusvõimu teostamiseks
ja on seetõttu  olemuselt   initsiatiiviotsus . Vastavalt põhiseadusele tegelevad üksikjuhtumitega nii eksekutiiv-
kui ka judikatiivvõim, seda aga siiski erinevatel  viisidel : sel ajal kui judikatiivvõimu jaoks kehtib initsia-
tiivikeeld, on eksekutiivvõimule, täpsemalt eksekutiivvõimu organisatsiooni kuuluvatele ametikandjatele,
selline õigus ette nähtud.*34 Seega peab ka karistamise initsiatiiviotsuse vastuvõtmine üksikjuhtumil olema
eksekutiivvõimu pädevuses.
Sageli ollakse aga seisukohal, et kriminaalmenetluses ülalkirjeldatud põhimõte ei kehti, sest ministri õigus
mõjutada initsiatiiviotsuseid (nt menetlusest keeldumist), seob kriminaalmenetluse lubamatult poliiti-
kaga.*35 Sellise  väitega  eksitakse aga nn lüngavaba printsiibi vastu, sest „ministrivaba“ ala on alati ka
„parlamendivaba“, kuna minister ei saa parlamendi ees vastutada tegevuste eest, mida tal ei ole võimalik
oma korraldustega mõjutada. Seetõttu ei saa aga sellist „ministrivaba“ ruumi rahvaesinduse poolt kontrol-
lida.*36 Vastavalt põhiseaduse §-s 1 manifesteeritud rahvasuveräniteedile peab aga kogu riigivõimu teosta-
mine tulenema rahvalt ja seega olema demokraatlikult legitimeeritud. See nõuab aga eksekutiivorganite
allumist valitsusele niikaua, kuni põhiseadus sellest ise  erandit  ette ei näe. Vastasel juhul on „ministrivaba“
eksekutiivruum põhiseadusvastane.*37
Karistusõiguse realiseerimise initsiatiiviotsuste juures põhiseadus sellist erandit ette ei näe. Vastupidi,
põhiseaduses ei mainita ei karistusõiguse realiseerimise initsiatiiviotsuseid ega ka prokuröre, seega tuleb
prokuratuuri organisatsioonisüsteemi kehtestamisel lähtuda üldistest initsiatiiviõigust  omavate  institutsioo-
nide ,  s.t täidesaatva võimu  kohta  käivatest  eeskirjadest, kuna ka kriminaalmenetluse raamides peab
üksikjuhtumil vastuvõetav initsiatiiviotsus olema asjaomase ministri korraldustega seotuse kaudu vajalikul
määral legitimeeritud, tagatud peab olema otsuse  vastuvõtja  vastutus ja võimalik karistus.*38
Prokuratuuri kuulumine eksekutiivvõimu hulka
Kui prokuratuuri funktsiooniks lugeda mitte eeluurimise juhtimist, vaid üksnes selle järelevalvet, tekib
õigustatud küsimus, kas prokuratuur ise kriminaalmenetluses üldse initsiatiiviotsuseid vastu võtab. Siiski
tuleneb ka süüdistamismonopolist ja akusatsiooniprintsiibist prokuratuuri kohustus võtta vastu initsiatii-
viotsuseid, sest süüdistuse esitamisest sõltub, kas isik üldse jõuab kohtu ette või mitte. Kohtumenetlus on
aga vajalik karistusõiguse realiseerimiseks. Järelikult omab prokuratuur initsiatiivikompetentsi ka siis, kui
tegelikku  eeluurimist  teostab  politsei. Prokuratuur otsustab selle üle, kas esineb piisav kuriteokahtlus
süüdistuse  esitamiseks  või tuleb kriminaalmenetlus lõpetada. Eriti omab siinjuures tähendust kriminaalme-
netluse lõpetamise otsus kui nn negatiivne initsiatiiviotsus. Prokuratuur on ka mitmel muul viisil initsiaa-
torina tegev, näiteks otsustab ta ka apellatsioon- ja kassatsioonprotesti esitamise õigusest tulenevalt vastava
kriminaalasja kõrgemate kohtute ette viimise.
31 Samas, lk 273.
32 C. Koller, lk 268.
33 Vt nt E. Kergandberg. Sissejuhatus kohtumenetluse õpetusse. Trt: Õigusteabe AS Juura, 1996, lk 62–63.
34 C. Koller, lk 312.
35 Vt nt F. Luiksaar. Prokuratuuriseaduse  mõningatest  probleemsetest aspektidest ning nendest johtuvatest raskustest seaduse rakendamisel.
– Juridica, 1999, nr 2, lk 61.
36 M. Münstermann, lk 128.
37 H. Loenig. Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung. DVBl, 1954, lk 179.
38 C. Koller, lk 275.
JURIDICA II/2000
79
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
Prokuratuuri otsuste  olemuslik  tähtsus seisneb seega seaduslikult piiritletud võimus määrata kindlaks
ligipääs kohtuotsusele.*39
Kuna  prokurör  on süüdistuse esitamise juures seotud aga legaliteediprintsiibi ja neutraalsuskohustusega,
võib esmapilgul osutuda raskeks prokuröride tegevust võrrelda  teiste haldusasutuste n-ö eesmärgile
suunatud  tegevusega  ja võib tunduda, et prokuratuuri parlamentaarseks kontrolliks piisab lihtsalt prokurö-
ride  seotusest seaduse ja õigusega ning vahetu suunamine ja kontroll parlamendi poolt ei ole vajalik. Seega
ei oleks vajalik ka ministri õigus anda prokuröridele täitmiseks kohustuslikke korraldusi.
Esiteks lükkab ülaltoodud väite ümber juba see, et vastavalt uutele kriminaalmenetluslikele põhimõtetele
ei  lähtu  prokurör oma otsuste juures enam ainult legaliteediprintsiibist, vaid ka oportuniteediprintsiibist ja
seega peab tõlgendama avaliku huvi mõistet. „Avalik huvi“ ei ole aga seaduslik mõiste selles mõttes, et
seda oleks ainuüksi seadusele ja õigusele suunatud käitumisega võimalik interpreteerida. Avaliku huvi
olemasolu või selle puudumine kindla teo juures on igakordne õiguspoliitiline otsus ja seda saab teha vaid
poliitilisele kontrollile allutatud eksekutiivvõim. Seetõttu ei ole seadustega  seotus  enam nii tugev ja on
vajalik täiendav demokraatlik legitimatsioon.*40 Just oportuniteediprintsiibi rakendamise juures peab olema
parlamendil eksekutiivvõimu tipu – ministri – kaudu võimalus mõjutada ja suunata vastavaid otsuseid, et
nende eest oleks ka valijate ees võimalik vastutada.*41
Samas nõuavad täiendavat kontrolli ka prokuröri poolt legaliteediprintsiibi raames vastuvõetud initsiatii-
viotsused, sest isegi seadusega  rangelt  nõutav neutraalne ja objektiivne initsiatiiviotsuse vastuvõtmine peab
toimuma põhiseaduse poolt etteantud struktuuride raames. Üksnes organisatsiooni rangest seotusest sea-
dustega ei piisa selleks, et teda eksekutiivvõimust üldse välja arvata, kuna põhiseadus ei näe ette võimalust,
et initsiatiiviotsust tohiks hoolimata organisatsiooni tugevast seotusest seadustega vastu võtta väljaspool
täitevvõimu. Vastupidi, vastavalt põhiseaduse § 87 lõigetele 3 ja 6 ei ole täitevvõimu seotus seaduste ja
õigusega mitte  erand , vaid reegel ning kohustus. Legaliteediprintsiip ei saa seetõttu olla põhjuseks, et
vabastada prokuröre justiitsministri korralduste täitmisest.
Seega ei tohi judikatiivvõim vajaliku demokraatliku legitimatsiooni puudumise tõttu omada kriminaalme-
netluslikku initsiatiivikompetentsi, kuna seda on pädevad teostama vaid eksekutiivvõimuga seotud ameti-
kandjad . Seetõttu tuleb prokuratuur vastavalt põhiseaduslikule funktsioonaal-organisatoorsele korraldusele
siduda eksekutiivvõimu struktuuriga ja prokuratuuri ametikandjate, nagu ka ülejäänud initsiatiivikompe-
tentsi omavate täitevvõimu ametnike suhtes peab kehtima spetsiifiline kontrollist, vastutusest ja võimalikust
karistusest  eksekutiivvõimule omane legitimatsiooniühendus.
Prokuröri pädevusest vastu võtta initsiatiiviotsuseid, mis on  otsustavaks  kriteeriumiks tema eksekutiiv-
võimu hulka kuulumisel, tuleneb prokuröride ja kohtunike olemuslik erinevus  kriminaalmenetluses:
esimene on aktiivne, teine passiivne. Kohus saab vaid seal otsustada, kus prokurör selle talle võimalikuks
teeb. Seega on määrav otsuste  formaalne  külg, mitte nende materiaalne sisu ja seetõttu ei ole prokuratuuri
kuulumine eksekutiivvõimu hulka vastuolus ka põhimõttega, et prokuratuur peab tegelikult neid initsiatii-
viotsuseid tegema sama sõltumatult mitteasjakohastest mõjutustest (mitteasjakohane  mõjutus  ei ole aga nt
justiitsministri seaduslik korraldus) ja sama tugevalt seotuna õiguse ja seadusega nagu kohus.
Põhiseadus ei luba karistusõiguse realiseerimise initsiatiiviotsuste juures ministri-, s.t tegelikult parlamen-
divaba ruumi. Nagu eelnevalt  näidatud , on eksekutiivvõimu hierarhiline organisatsioon ja sinna kuuluvate
ametikandjate seotus korraldustega hädavajalik element, et realiseeruks põhiseaduse § 87 lõikes 3 (täide-
saatev  võim kuulub Vabariigi Valitsusele) ja §-s 97 (umbusaldamine) ettenähtud valitsuse vastutus täide-
saatva võimu tegude eest. Seetõttu tuleb prokuratuuri struktuur üles ehitada eksekutiivselt ja prokurör
ministrialasüsteemi liita ning prokuratuuris töötavad ametikandjad peavad  alluma  endast kõrgemalseisvate
ametnike korraldustele. Kohustus justiitsministri korraldusi täita ei ole seega mitte eksekutiivvõimu hulka
kuulumise põhjus, vaid selle  vältimatu  tagajärg.
Samas tuleb prokuratuuri organisatsiooni määratlemise juures arvestada aga sellega, et prokuröride tegevus
on suurel määral orienteeritud kohtule. Seetõttu ei kehti prokuratuuri suhtes näiteks täielikult Vabariigi
Valituse  seaduse (RT I 1995, 94, 1628; 1999, 95, 845) § 44 lõikes 3 sätestatud ametkonna väljapoole
esindamise pädevus. Prokuratuuris ei ole vajalik igakordne ametkonna juhi  volitus  kindlate ametitoimin-
gute täitmiseks, piisab sellest, kui prokurör kuulub mingisse kindlasse prokuratuuri. Tuleneb see õiguskind-
luse printsiibist, s.t kohtu jaoks peab iga prokuröri avaldus olema vaadeldav eksekutiivvõimu  ametliku
39 G. Riehle. Die rechtsstaatliche Bedeutung der Staatsanwaltschaft unter besonderer Berücksichtigung ihrer Rolle in der nationalsozialis-
tischen  Zeit . Frankfurt am Mein, 1985, lk 385.
40 J. Bohnert. Die Reichweite der staatsanwaltlichen Einstellung im Jugendstrafrecht. NJW, 1980, S. 1927– 1931 , lk 233.
41 C. Koller, lk 324.
80
JURIDICA II/2000
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
seisukohana, hoolimata sellest, kas see ka tegelikult on haldusesiseste korraldustega kooskõlas. Seetõttu ei
loeta prokuröri oma kriminaalmenetluslike funktsioonide täitmisel mitte prokuratuuri juhi kui isiku, vaid
prokuratuuri kui institutsiooni esindajaks. Seda erinevust teistest valitsusasutustest tähistatakse prokura-
tuuri  ühtsuse ning jagamatusena.*42
Sellest tulenevalt ei ole prokurör siiski päris tavaline valitsusametnik ja prokuratuur tavaline täidesaatva
riigivõimu asutus, mistõttu tähistataksegi sageli prokuratuuri kui sui generis institutsiooni, õigustmõistva
võimuga sarnast õiguskaitseorganit. Tuleb aga tähele panna, et nimetatud erilised prokuratuuri teenistus-
ja organisatsiooniõiguse normid ei tulene mitte prokuratuuri poolt täidetavate funktsioonide materiaalsest
sisust, vaid sellest, et neid funktsioone tuleb sageli täita õigustmõistva võimu juures.
Selline tegutsemine mitte asutuse juhi, vaid organisatsiooni nimel ei vähenda aga eksekutiivvõimule
vajaliku demokraatliku legitimatsiooni ulatust ja ka sellisel juhul säilivad äratuntavalt halduse vastutus ja
kontroll vastuvõetud otsuste eest, sest prokuratuuri ühtsus ja jagamatus kehtib vaid ametkonna väljapoole
esindamise kohta ja ei lõhu organisatsioonisisest hierarhilist struktuuri.
Justiitsminister kui kõrgeimalseisev prokurör?
Kuna justiitsminister viib valitsuse liikmena ellu riiklikku kriminaalpoliitikat ja võib oma korraldustega
prokuratuuri tegevust mõjutada, tekib sageli küsimus, et kas ei oleks mõttekas deklareerida justiitsminister
ise kõige kõrgemaks prokuröriks, s.t anda talle menetlusosalise staatus.
Põhiseaduse § 12 (kõik on seaduse ees võrdsed) ja ka enamus ülejäänud põhiõigusi- ja vabadusi ning
ühiskonna liikmete eest hoolitsemist käsitlevaid põhimõtteid asetab riigihalduse olukorda, kus kõiki inimesi
tuleb kohelda seaduse ees võrdselt. Nagu eelnevalt välja toodud, ei ole üksnes võrdse kohtlemise nõue ilma
formaalse kindlustuseta, et vastavaid otsustusi teeksid vastava ala asjatundjad, piisav. Kuigi põhiseadus
otseselt järgnevat  printsiipi  ei kajasta, võib tegelikult põhiseaduse II peatüki põhjal sõnastada veel ühe
riigivõimu teostamise põhimõtte, mille järgi on igaühel õigus nõuda, et tema suhtes teostataks riigivõimu
oma ala hästi tundvate ja ausate riigiametnike poolt. Järelikult on parlamendil õigus ja ka kohustus seada
mitmesuguseid hariduse, staaži jms nõudeid vahetult haldusvõimu teostavatele ametikohtadele kandidee-
rijatele.
Rahvasuveräniteedist tulenevalt ei ole selliseid nõudeid võimalik seada aga valitsuse liikmetele. Selle
tulemusena omandavad ministrid eelkõige vaid poliitilise, s.t üldist riigivalitsemise ideoloogiat kujundava
võimu ja nende pädevus teostada riigivõimu konkreetsetel üksikjuhtumitel kindlate ühiskonnaliikmete
suhtes on piiratud. Seetõttu ei ole põhjendatud anda justiitsministrile menetlusosalise staatust ega ka
prokuratuuri suhtes kehtivat devolutsiooniõigust (s.t õigust teatud prokuratuuri ülesandeid ise täita). Selle
vastu räägib ka see, et arvatavasti ei hakkaks justiitsminister sellise õiguse andmisega isiklikult kriminaal-
asjadega tegelema, vaid  teeks  otsuste ettevalmistamise ülesandeks mõnele ministeeriumiametnikule. Sel-
lisel juhul võib tekkida aga n-ö konkureeriv prokuratuur mõne ministeeriumi osakonna näol, mis oleks aga
vastuolus riigivõimu transparentsuse nõudega. Seega demokraatlikus riigis piisab riikliku karistuspoliitika
elluviimiseks, kui justiitsministril on prokuratuuri suhtes korralduste andmise õigus.
Prokuratuuri asendi sätestamine põhiseaduses
Niikaua kuni põhiseadus ei sätesta karistusõiguse realiseerimise initsiatiiviotsuste kohta erandit, peab
prokuratuur kuuluma eksekutiivvõimu hulka. Samas on avaldatud arvamust, et prokuratuuri asendi mää-
ratlemiseks tulekski viia sisse vastavat erandit sisaldav novell põhiseadusesse.*43
Kindlasti võib riikliku  süüdistaja  institutsiooni olemasolu põhiseadusega sätestada, täpsema organisatsioo-
nivormi määratlemise juures tuleb aga lähtuda põhiseaduse enda poolt etteantud printsiipidest. Kuna
prokuratuuri funktsiooniks jääks süüdistuste esitamise näol ikkagi põhiliselt initsiatiiviotsuste vastuvõt-
mine, siis saaks organisatsioonivormiks olla ülejäänud eksekutiivvõimu struktuuri kopeeriv organisatsioon,
42 Prokuratuuri ühtsuse ja jagamatuse kohta eesti keeles lähemalt nt N. Aas. Prokuratuuri organisatsioon ja juhtimine. – Juridica, 1999, nr 2,
lk 54–58.
43 1998. aasta sügisel korraldatud küsitlusel vastasid enamus maa- ja linnaprokuröre jaatavalt küsimusele, kas prokuratuuri asend ja
põhifunktsioonid tuleks sätestada põhiseaduses.
JURIDICA II/2000
81
Prokuratuuri põhiseaduslik asend.Funktsionaal-organisatoorne analüüs
Norman Aas
sest nagu näidatud, nõuab rahvasuveräniteedi tagamine initsiatiiviotsuste juures laiemat legitmatsiooni kui
lihtsalt kohustust järgida seadust.
Siinjuures ei saa võrdluseks kasutada Riigikontrolli ja õiguskantsleri institutsiooni kohta käivaid erinorme,
kuna kumbki neist ei naudi privileegi teostada riigivõimu ühiskonna üksikliikmete suhtes, vaid teostavad
hoopis järelevalvet riigiorganite üle. Seega oleks prokuratuuri põhiseaduses  sätestamise  tagajärjeks oma-
laadne  väljapoole üldist eksekutiivvõimu jääv prokuratuuriministeerium, mida juhiks ministriga võrdsel
määral parlamendi ees poliitiliselt vastutav isik, kelle korraldustest prokurörid oleksid ikkagi kohustatud
kinni pidama. Sellise prokuratuuriministeeriumi  vajalikkust  ei saa aga sisuliselt põhjendada, sest kuritege-
vusevastane võitlus ei piirdu vaid kriminaalasjade menetlemisega, vaid on palju laiem ja haarab kõiki
eluvaldkondi. Selleks, et riigis ei oleks samaaegselt kahte kriminaalpoliitikat, tuleb aga kogu täidesaatev
võim ühele funktsioonikandjale allutada.
Autorist:
Norman Aas on Greifswaldi ülikooli õigusteaduskonna magistrant.
82
JURIDICA II/2000