Haldusmenetlus (0)

TALLINNA ÜLIKOOL
Ühiskonnateaduste instituut
Siseriiklik ja transnatsionaalne õigus
Marten Lepanurm
HALDUSMENETLUSE PÕHIMÕTTED JA NENDE RAKENDAMINE RIIGIKOHTU PRAKTIKAS
Teadusreferaat
Juhendaja : Kalle Liiv
Tallinn
2015

SISUKORD

SISUKORD 2
SISSEJUHATUS 3
1. HALDUSMENETLUSE PÕHIMÕTTED 4
2. HALDUSMENETLUSE EESMÄRK 5
2.2 Haldusorgan 6
2.3 Proportsionaalsus ja selle rakendamine 6
2.4 Menetlusosaline ja menetluse läbiviimine 7
3. KOHTU PRAKTIKA 9
3.1 Kaalutlusõigus ja selle rakendamine 10
KOKKUVÕTE 11
KASUTATUD KIRJANDUS 12

SISSEJUHATUS

Haldusmenetlus lähtub ideest , et haldusorgani ülesanne on teha sisult korrektseid otsuseid. Selleks on vaja sisse seada haldusasja õiglase menetlemise kord, mis on kvaliteetse otsuse tegemise ja selle tunnustamise vältimatu eeltingimus. Praeguseks on Eestis vastu võetud ning jõustunud haldusmenetluse seadus (edaspidi HMS), kuid see ei tähenda, et seadus sisaldab Eesti haldusmenetlusõiguse kõiki norme. Haldusmenetluse seadus on üldseadus, mis sätestab haldusvaldkondade ühised menetlusnõuded; suur osa haldusmenetluse üksikasjadest, näiteks taotlusele lisatavate dokumentide loetelu ja tähtajad, tulenevad muudest seadustest või nende alusel antud rakendusmäärustest. Haldusmenetlusel on esmajoones tähtsust ametiasutuste jaoks. Kuid menetluse üksikasju peaksid teadma ka isikud, kelle õigusi ja kohustusi menetlus mõjutab, sest seadusega ettenähtud õiguste teostamine ja kohustuste täitmine sõltub suurel määral haldusorgani õiglasest tegutsemisest.

1. HALDUSMENETLUSE PÕHIMÕTTED

Haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Menetlustoimingute sooritamise eest võib haldusorgan tasu võtta üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. Menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul. Kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Elektrooniline asjaajamine on haldusmenetluses võrdsustatud kirjaliku asjaajamisega. Digitaalallkirja ja digitaalset templit kasutatakse haldusmenetluses digitaalallkirja seaduses ja teistes õigusaktides sätestatud korras. Õigusakti või volikirja võib anda elektroonilises vormis seaduses või määruses sätestatud juhtudel. Haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel . Haldusmenetlus on avalik. Haldusorgan hoolitseb haldusmenetlust käsitleva olulise teabe (dokumentide esitamise juhendid, näidisvormide täitmise juhendid, blanketid, käesoleva seaduse §-s 36 sätestatud selgitused jms) väljapaneku eest oma asukohas ning avaldab selle teabe oma ametlikul veebilehel, kui see on haldusorganil olemas. Haldusorgan on kohustatud hoidma riigi- ja ärisaladust ning hoidma saladuses salastatud välisteabe ja asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmeid Haldusmenetluses tuleb järgida isikuandmete töötlemise korda vastavalt isikuandmete kaitse seadusele. 1

2. HALDUSMENETLUSE EESMÄRK

Haldusmenetlus on haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel. Tööstusomandi esemele õiguskaitse andmise menetlus, riigihangete teostamine ja vaidlustuste lahendamine riigihangete seaduse tähenduses ning väärteomenetlus ja süütegude kohtueelne uurimine ei ole haldusmenetlus käesoleva seaduse tähenduses. Haldusmenetlusega puutuvad ilmselt kõik kokku igapäevaselt, seda ise teadvustamata . Haldusmenetlus on nii suhtlus avaliku sektoriga, kohaliku omavalitsusega, avaliku sektori, k.a kohalike omavalitsuste õigusaktide andmine ja täitmine, nende aktide või toimingute vaidlustamine . Haldusmenetlus võib ise olla pikk protsess, kuid kätkeb endast tavaliselt väga lühikesi vaidlustus tähtaegu. 2
Kõige laiemas tähenduses kujutab haldusmenetlus endast haldusfunktsiooni täitva organi igasugust otsuse tegemisele, muu abinõu rakendamisele või lepingu sõlmimisele suunatud tegevust. See hõlmab määruste ja haldusaktide andmist, reaaltoimingute sooritamist, samuti organi nii avalik-õiguslikke kui ka eraõiguslikke tahteavaldusi, lepingute sõlmimist, teenistuslikke korraldusi jne. Paljudes riikides, kus on vastu võetud haldusmenetluse seadused, on haldusmenetlust piiritletud kitsamalt . Näiteks Saksamaa Liitvabariigis, Austrias ja Šveitsis määratletakse haldusmenetlust eelkõige kui haldusaktide andmisele suunatud tegevust. Kuni viimase ajani puudus Eestis haldusmenetluse legaalmääratlus ning mõistet sisustati väga erinevalt. Alles peale haldusmenetluse seaduse vastuvõtmist on antud haldusmenetluse kitsam määratlus ka Eesti õiguskorras. Vastavalt haldusmenetluse seaduse § 2 lõikele 1 on haldusmenetlus haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel. Sama paragrahvi lõige 2 välistab haldusmenetluse mõistest väärteomenetluse ja süütegude kohtueelse uurimise. Võrreldes eespool nimetatud riikide haldusmenetluse seadusi Eesti seadusega, võib öelda, et viimane annab haldusmenetluse laiema määratluse, kuigi see ei hõlma ka kogu halduse tegevust.

2.2 Haldusorgan

Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. Haldusorganisiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Kui sama haldusmenetluse asi on mitme haldusorgani pädevuses, viib:
1) haldusorganile taotluse esitamisega algava haldusmenetluse läbi haldusorgan, kellele on esimesena esitatud taotlus haldusmenetluse algatamiseks;
2) haldusorgani initsiatiivil algava haldusmenetluse läbi haldusorgan, kes on esimesena saanud teada asjaoludest, mis on tinginud või tingivad haldusmenetluse algatamise.
Asja alluvuse määratlemisel erinevate tööpiirkondadega haldusorganite vahel viib haldusmenetluse seoses:
1) isikuga või tema vallasvaraga läbi haldusorgan, kelle tööpiirkonnas on või viimati oli isiku elu- või asukoht;
2) kinnisvaraga läbi haldusorgan, kelle tööpiirkonnas vara asub.
Haldusorgani pädevuse muutumisel peab asja menetlusse võtnud haldusorgan viima menetluse lõpule. Kui haldusorgani tegevus lõpetatakse, läheb asja lahendamine üle pädevale haldusorganile.

2.3 Proportsionaalsus ja selle rakendamine

Proportsionaalsuse põhimõte on seotud seaduslikkuse printsiibiga: põhiseaduse § 11 teises lauses väljendatud mõõdupärasus on sama paragrahvi esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse idee loogiline jätk. Mõõdupärasus lähtub seisukohast , et riik võib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ja piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas möödapääsmatud. Mõõdupärasuse tähtsusele on Riigikohtu lahendites esmakordselt viidatud 1997. aastal seoses alaealiste liikumisvabaduse piiramisele hinnangu andmisega. Aja jooksul on Riigikohus mõiste sisu edasi arendanud ning 2002. aastal tehtud lahendis on antud ilmselt kõige ülevaatlikum käsitlus mõõdupärasuse sisust Eesti õiguses: „Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 2. lausest, mille kohaselt õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollib kolleegium järjestikuselt kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses e. mõõdukust.“ Mõõdupärasuse printsiibi põhisisu on seega esitatud kohtulahendis ja seda on käsitletud ka HMSi § 3 lg-s 2.

2.4 Menetlusosaline ja menetluse läbiviimine

Haldusmenetluses on menetlusosalised :
1) haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev või halduslepingu sõlmimiseks ettepaneku teinud isik (taotleja)
2) isik, kellele haldusakt või toiming on suunatud või kellele haldusorgan on teinud ettepaneku halduslepingu sõlmimiseks (adressaat)
3) isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (kolmas isik)
4) haldusorgan, kes peab seaduse või määruse kohaselt esitama menetlevale haldusorganile arvamuse või kooskõlastuse õigusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks.
Haldusorgan võib menetlusosalisena kaasata muid isikuid ja organeid, kelle huve haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada.
Haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks algab:
1) taotluse esitamisega haldusorganile;
2) haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses menetlusosalise teavitamisega menetlusest;
3) haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses menetlusosalise suhtes esimese menetlustoimingu sooritamisega.
Haldusorgan teatab menetlusosalistele haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse esitamisest. Haldusmenetlus halduslepingu sõlmimiseks algab halduslepingu sõlmimise ettepaneku tegemisega. Menetlustähtaja arvutamine taotluse esitamisega algavas haldusmenetluses toimub saabunud dokumendi registreerimise hetkest alates. Igaühel on õigus igas menetlusstaadiumis tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust omavate dokumentide ja toimikuga, kui see on olemas. Haldusorgan keelab toimiku, dokumendi või selle osaga tutvumise , kui selles sisalduvate andmete avaldamine on seadusega või selle alusel keelatud. Toimikuga ja dokumentidega tutvumine toimub üldjuhul haldusorgani tööruumides ametiisiku juuresolekul. Haldusorgan võib teha sellest korrast erandeid. Dokumentidest väljavõtete või koopiate tegemine ning kulude hüvitamine toimub avaliku teabe seaduses sätestatud korras. Haldusorganil on õigus nõuda haldusmenetluse käigus menetlusosalistelt ning muudelt isikutelt nende käsutuses olevate tõendite ja andmete esitamist , mille alusel haldusorgan teeb kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud. Tõendiks võib olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend , asitõend, paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus. Menetlusosaline on kohustatud haldusorganile esitama ja teatavaks tegema talle teada olevad menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid. Selle kohustuse täitmata jätmisel võib haldusorgan soodustava haldusakti andmisel jätta taotluse läbi vaatamata.
Haldusakti andmise menetlus lõpeb:
1) haldusakti teatavakstegemisega
2) taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega
3) haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega
4) haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi isikuga.3

3. KOHTU PRAKTIKA

Menetlustoiminguid tuleb ette kõikides haldusmenetlustes. Menetlustoimingu piiritlemine toimingust, haldusaktist ja eelhaldusaktist on keeruline. Haldusaktist eristamisel on peamiseks küsimuseks, kas tegemist on regulatiivset toimet omava aktiga. Menetlustoiming regulatiivne ei ole. Peamine juhtlõng menetlustoimingu ja eelhaldusakti eristamiseks on siduvus. Kui menetlustoimingul on lõpliku haldusakti andmist ettevalmistav iseloom, mis lõppotsust üldjuhul ei mõjuta, siis eelhaldusaktis tuvastatud asjaoludest ei või haldusorgan lõpliku otsuse tegemisel mööda minna. Kuna kohtupraktika tunnistab veel ka nii otsusena vormistatud haldusmenetluse toimingut ja menetlustoimingu raames tehtud haldusotsustusi, mida saab tühistada tühistamiskaebusega, siis on variatsioone palju. Käesolevas analüüsis on püütud näidata, et teatud valdkondades on menetluslike sammude õiguslikus olemuses juba kokkulepe saavutatud ja nende vaidlustamisvõimalus selge, kuid niisuguste vahevariantide puhul, kus kindlakskujunenud praktikat pole, sõltub konkreetsest olukorrast, kas tegemist on pigem menetlustoimingu või millegi muuga . Eesti kohtupraktikas on näiteks uuringuloa andmisel loetletud, et loa andjal tuleb läbi viia järgmised menetlustoimingud: 1) avaldada viivitamatult menetluse algatamise teate ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded; 2) teatada loa taotlemisest kirjalikult kõigile kinnisasja omanikele, kelle kinnisasja piirides uuringuluba taotleti; 3) edastada loa taotluse ja uuringuloa asjus tehtud otsuse eelnõu arvamuse saamiseks kohalikule omavalitsusele; 4) edastada taotluse ja otsuse eelnõu Eesti Maavarade Komisjonile. Menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise osas on saksa regulatsiooniga kattuva tõlgenduse kujundanud ka Riigikohtu halduskolleegium. Väljakujunenud kohtupraktikast tulenevalt ei ole menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine üldjuhul lubatav. Põhjendused, miks menetlustoiminguid üldjuhul iseseisvalt vaidlustada ei saa, langevad kokku saksa erialakirjanduses esitatutega. Nii on Riigikohus mitmetes lahendites välja toonud menetlusökonoomia põhimõtte, öeldes, et piirangud menetlustoimingute iseseisvale vaidlustamisele on nähtud ette haldusmenetluse ökonoomsuse ja tõhususe põhimõttest lähtuvalt. Piiramatu menetlustoimingute vaidlustamise võimalus muudaks haldusmenetluse põhjendamatult kulukaks.

3.1 Kaalutlusõigus ja selle rakendamine

Kvaliteetse ja õiglase otsuse tegemiseks peab ametnik järgima seadust. Seadusest tulenevad volitus, tööülesanne ja piirid, mille ulatuses ametnik haldusülesandeid täidab. Kolmikjaotusest nähtub, et seaduste täitmise korraldus võib oludest ning õiguste piiramise võimalikkusest sõltuvalt olla väga erisugune. Erisused väljenduvad õigusliku regulatsiooni täpsuses.Mõnikord on seadusandjal võimalik anda haldusele teatavas olukorras tegutsemiseks kindlad juhised ja siis ei ole haldusorganil võimalik käitumisvõimaluste vahel valida. Sellisel juhul on tegemist jäikade normidega, mida järgides peab asutus andma haldusakti või tegema haldustoimingu. Jäigad normid võivad olla sõnastatud kohustavalt, näiteks peab ja on kohustatud vms, või kirjeldavalt, nagu tehakse ettekirjutus või antakse luba.
Riiklikku järelevalvet teostav ametiisik kaalutleb , kas järelevalves tuvastatud puudused ja muud asjaolud on piisavalt kaalukad selleks, et alustada haldussunnimenetlust – näiteks teha ettekirjutus –, või ehk piisab olukorra lahendamiseks üksnes mitteametliku suulise hoiatuse tegemisest.

KOKKUVÕTE

Haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Haldusmenetlus on avalik.

KASUTATUD KIRJANDUS

https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008

https://www.juridica.ee/juridica_et.php?document=et/articles/2001/8/6624.SUM.php

http://www.absoop.ee/valdkonnad/haldusmenetlus/
1 https://www.juridica.ee/juridica_et.php?document=et/articles/2001/8/6624.SUM.php
2 http://www.absoop.ee/valdkonnad/haldusmenetlus/
3 https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008