JUURDEPÄÄSUPIIRANGUD ARHIVAALIDELE EUROOPAS JA VENEMAAL (0)

TARTU ÜLIKOOLI VILJANDI KULTUURIAKADEEMIA
Infohariduse osakond
Info- ja dokumendihaldus
Nimi
JUURDEPÄÄSUPIIRANGUD ARHIVAALIDELE EUROOPAS JA VENEMAAL
Referaat
Juhendaja :
Viljandi 2011
SISUKORD
SISSEJUHATUS
Umbes 460. aastal eKr asutati esimesed arhiivid . Arhiive hoiti antiikmaailmas põhiliselt templitesse. Vaid pühitsetud pääsesid ligi dokumentidele. Ristiusu levik tõi kaasa murrangu. Hakati tähtsustama ajalugu, uuriti religiooni ning tekkisid annaalid ehk kroonikad . Kirikute arhivaale hoiti kirikutes ja kloostrites.
Seoses vastuvõetud arhiiviseadusega 1794. aastal algas uus ajastu arhiivide ajaloos. Riik pidi rahvuslike dokumentide juurdepääsu säilimise ja tagamise eest vastutama. Tekkis õigus uurida valitsuse arhiive ja arusaamine, et arhiivid on kodanike omand. Alates 19. sajandi algusest läänemaailmas kinnistus aegamööda vaba juurdepääsu põhimõte.
20. sajandi alguses hakati tegema vahet dokumendil ja arhivaalil. Kui varem olid piiranguid kehtestatud riigi olulisemate dokumentide salastamiseks, siis nüüd 20. Sajandil muutus oluliseks eelkõige inimeste eraelu kaitse. Arhiivide avanemine 1990ndate aastate alguses tõi kaasa juurdepääsu peaaegu kõikidele arhiividesse jõudnud dokumentidele, kusjuures ei tehtud vahet, kas dokumendid sisaldasid kellegi õigusi ja huve riivavaid andmeid või mitte. Seoses eelpool tooduga hakati 1990ndate keskel seadusi muutma.
Tänapäeval tuleb arhiividel suures osas tegeleda isikuandmete kaitsega, kuna suure osa arhivaalidest moodustavad isikualase teabega dokumendid. Sellistele dokumentidele juurdepääs on seaduse või arhiivimoodustaja muudest vajadustest lähtuvatel alustel piiratud.
Juurdepääs ametlikele dokumentidele on demokraatlikes riikides tagatud reeglina põhiseadusega. Demokraatlikus riigis ligipääs dokumentidele on üks osa kodanikuõigustest, mida on võrreldud hääleõigusega. Olukorrad, mil probleemi lahendav informatsioon on olemas, juurdepääs sellele tekib aga alles aastakümnete pärast, on ebaloomulik .
Ebademokraatlikes maades on juurdepääsupiirangute regulatsioonid laialivalguvamad. Demokraatlikes maades on regulatsioonid selgemad ning juurdepääsupiirangute seadmisel lähtutakse rohkes üksikisiku huvide kaitsest.

JUURDEPÄÄSUPIIRANGUD EUROOPAS

Euroopa avalikes arhiivides hoitavad arhivaalid on võrreldavad mistahes avaliku teabega, millele igaühel on õigus juurde pääseda. Dokumenteeritud andmetele vaba ligipääs ja kasutusõigus on iga demokraatliku riigi alustala. Juurdepääs on arhiivide üks põhifunktsioone – muuta endi valduses olevad dokumendid kättesaadavaks ning tagada nende võimalikult avar kasutamine. Ometi leidub arhiivides dokumente, millele juurdepääs on seotud kindlate piirangutega. Üldjoontes on nende olemasolu põhjuseks isikute eraelu ning avalikkuse huvide kaitse, kus primaarsemaks peetakse riigi ja rahvuse julgeoleku tagamiseks. (Kibal, Pirsko, Tannberg , Valge 2005)
Arhiividele on avalikule teabele ligipääsu tagamine kaasa olukorra, kus tuleb uue pilguga vaadata seadusandlust nii siseriiklikul kui ka riikidevahelisel tasandil. Esimesel juhul on suur erinevus just nn Euroopa vanade ja uute riikide vahel. (Kibal jt 2005)
Arhiivindusalastes perioodilistes väljaannetes nt Janus , Der Archivar, Archivak Science on läbi aegade vaatluse all olnud arhiivinduslikud põhiküsimused, mis puudutavad juurdepääsu teemat. Ühiseks jooneks võib pidada seniavaldatus ühe riigi või isegi ühe kindla arhiivi vaatenurgast lähtumist, mille tõttu on võrdlevad analüüsid jäänud üsnagi tagasihoidlikeks.
Arhiivid asusid end aktiivselt propageerima 1980. aastatel. Esikohale seati arhiiviteenustest kliendikesksus ja kasutamine. Arhiivide teadvustamist edendasid ühiskonnas infovabaduse seadused ja avalikkuse teabevajadus. 80-ndate alguses ei pidanud veel mõtlema isikute privaatsusest tulenevate rangemate piirangute või ühtsete standardite kehtestamisele kuna eelistatud seisus oli infovabadus ja mis tahes teabe parem kättesaadavus ning arhiivid, kuid antud teemad olid päevakorras.
1994. a algul toimus Itaalias, Bellagios arhiividele juurdepääsu käsitlev konverents enam kui paarikümne Euroopa ja Põhja-Ameerika arhiivispetsialisti osalusel, kus ettekannetest koorus mõttetera, et arhivaarid peavad alati asuma delikaatsete andmete loojate ja uurijate vahel. See tähendas lähtumist nn Rosenbergi printsiipidest, mille kohaselt (Kibal jt 2005):

• koolitatud uurijad peavad saama juurdepääsuks õiguse ilma poliitilise piiranguta;
  
• juurdepääsupiirangud peavad olema piiritletud kahjuga, mida tekitaks nende avalikustamine ;
  
• arhivaalid peavad avatuks jääma, kui nad kord juba avalikuks juurdepääsuks on avatud.
  

Leiti, et juurdepääs arhivaalidele on takistatud seoses füüsilise omandiga, privaatsuskaalutlustega, seadusliku kontrolliga, salastamise juhistega, võimetusega materjale töödelda arhivaalide poolt ning puuduliku intellektuaalse juurdepääsuga.
1994. aasta arhiivide ülevaates käsitleti juurdepääsu kahes peatükis, kolmandas peatükis vaadeldi praktilisi juurdepääsutingimusi ja neljandas juurdepääsu reguleerivaid seadusi riigiti. Praktiliste tingimuste peamine nõue kõikides rahvusarhiivides võimalikult soodsate eelduste loomine juurdepääsuks, kopeerimisvõimalused, sobivad lahtiolekuajad jms. Samas liigsed formaalsused ei võinud arhiivikülastust häirida ega mittekodanike diskrimineerimine. Liikmesriikidel oli soovitatav teha juurdepääsu tingimuste osas üksteisega koostööd, näiteks tõlkida vastastikku otsivahendeid. (Kibal jt 2005)
Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovituses R(2000)13 2000. aastal, märgiti ära, et liikmesriikide seadusandlus peaks ära määrama avalike arhivaalide avatuse ja tähtajalise suletuse perioodi. Erandina võis käsitleda juurdepääsu piiramist teemadel mis käsitlevad riigikaitset, välispoliitikat, avaliku korra kaitset või eraelu puudutavat informatsiooni.
Põhimõtete vahel, kus isikute põhiõigusteks on õigus teabele kui ka õigus (isiku)andmete kaitsele, valitseb dilemma arhivaalidele juurdepääsu võimaldamises ja selle piiramises. Lahenduse leidmine antud küsimustes teeb keeruliseks seadusloome põhjalikud definitsioonid, mis käsitlevad õigust andmekaitsele ja teabele. Viimastel kümnenditel on Euroopa riikides liigutud selles suunas, et töötada välja ühtsed standardid arhiivinduses. Samas on Euroopa Liidu arhiivides märgata teabe piirangute kasvu, mis eelkõige on tingitud andmete salastamise seadustest , originaaldokumentide säilitamise nõuetest ja ametkondlikest määrustest.
Kuigi arhiiviseaduste ja eriseadustega kaetud piirangud kui ka piirangute kestvusajad lähtuvad sarnastelt alustelt, saab piiranguid mitmeti tõlgendada. Erandite tegemine oleneb palju ka iga riigi arhiivinduse traditsioonidest, arhivaaride õigustest ja pädevusest, piiratud andmetele juurdepääsuloa andmisel. Kuigi kaasaegsed õigusaktid püüavad eelkõige tagada inimõiguste kaitset, silmas pidades nii teabe vaba kättesaadavust kui ka kaitsemeetmete rakendamist, jääb kontroll juurdepääsu tingimuste täitmise üle arhiivis siiski arhivaarile. Sest, kasutades Erik Ketelaari sõnu, on just arhivaar see, kes peab tagama isikute privaatsuse arhivaalide kasutamisel . (Kibal jt 2005)

JUURDEPÄÄSUPIIRANGUD ARHIVAALIDELE EESTI NSV-s

Lähtudes tõsiasjast, et Eesti NSV oli üks osa NSV Liidust , tuleb käsitleda kohalikke juurdepääsupiiranguid arhiividele, nõukogude arhiivinduse õiguslik-teoreetilises kontekstis. Totalitaarses režiimis ei olnud arhiiv pelgalt ühiskonna peegel vaid ka tööriist.
Nõukogude arhiivinduse analüüsi rahuldava tulemuse saavutamiseks tuleb arvestada asjaolu, et mälu on valikuline, mis viitab seega sellele, et välditakse negatiivset mälu ja püütakse esile tõsta põhiliselt positiivset. Nõukogude perioodil tegeleti eelkõige süsteemi uuringutega ja vähem isikuajalooga. Seega võib järeldada, et toetuti põhiliselt õigusaktidele, eeskirjadele ja kehtivatele määrustele.
Nõukogude arhiivinduse tähtsaimad jooned väljenduvad eelkõige neljas suundumuses, millest kolm on täheldatavad kogu perioodi ulatuses ja üks piirnes 1940. ja 1950. aastatega (Kibal jt 2005):

Täitevvõimu absoluutne kontroll (üle)tsentraliseeritud arhiivinduse üle.

Ideoloogiasse lämbunud arhiiviteooria.

Arhiivi ja arhivaaride funktsionaalne rollivahetus 1940. ja 1950. aastatel.

Salastatud arhivaalide suur osatähtsus ja üldine juurdepääsu piiramine arhiiviainesele.
Kogu arhiivindust Eesti NSVs ja loomulikult NSV Liidus kontrollis täielikult täitevvõim e valitsus, teisisõnu Rahvakomissaride Nõukogu, mis hiljem nimetati ümber Ministrite Nõukoguks ning kogu seda riigiaparaati reaalselt juhtis ja suunas kommunistliku partei. Üleliidulisel ega vabariiklikul tasandil ei eksisteerinud arhiiviseadust, seega rahval, kui kõrgema riigivõimu kandjal, ei olnud arhiiviasjades sõnaõigust.
Arhiivinduse riikliku korraldamise tähtsaimaks aktiks oli NSV Liidu Riikliku arhiivifondi põhimäärus vastavalt 1941., 1958. ja 1980. aastast.7 See võeti vastu Nõukogude valitsuse määrusena ja kehtis ülimuslikult ka vabariikides, sh Eesti NSVs. Määruse tuumaks on NSV Liidu Riikliku arhiivifondi kontseptsioon . Selle ulatus on kõikehõlmav, totaalne . Riiklikku arhiivifondi kuuluvad kõik dokumendid, millel on mingi väärtus, olenemata nende tekkimise ajast või teabekandjast. 1941. ja 1958. aasta määrustes öeldakse otsesõnu, et tegemist on NSV Liidu omandi määratlemisega, 1980. aastal väljendutakse mõnevõrra pehmemalt, defineerides arhiivifondi kui nõukogude rahva ühisvara, mis on riikliku kaitse all. (Kibal jt 2005)
Nõukogude ajal liigitusid dokumendid salajasteks ja piiratud kasutatavusega materjalideks, seega ei saa pelgalt selgitada juurdepääsu ja selle piiramise analüüsiga tänases tähenduses. Salajaste arhiivifondide osas ei toimunud poole sajandi vältel olulisi muudatusi, erinevalt piiratud kasutatavusega dokumentidest. Loomulikult oli kõige enam kasutuspiiranguga arhivaale 1940.–1950. aastatel, ent tuleb tõdeda, et ka järgnevalt ei toimunud juurdepääsu avardamise suunas arengut.
Põhimõtteline muudatus arhivaalide kasutustingimustes leidis aset 1987. aastal nõukogude süsteemi üldise lagunemise ja ärkamisaja mõjul. See seisnes järk-järgulises erifondide avamises ja üldfondi arhivaalidelt piirangute eemaldamises. Enne nn lahtisalastamist oli Riigiarhiivis 664 salajast fondi ehk tervelt 16% arhiivi mahust. Lisaks evis 8% üldfondi arhivaalidest erinevaid kasutuspiiranguid. 39 Eesti arhiivinduse üldpildis tuleb kindlasti mainida ka EKP arhiivi, kuhu juurdepääs oli tervikuna äärmiselt piiratud ja kus 1991. aasta seisuga leidus 508 780 säilikut ehk ligi 8% Eesti arhiivide kogumahust. (Kibal jt 2005)
Eelpooltoodule tuginedes võib järeldada, et Eesti NSV kontekstis ei saa rääkida avalikust arhiivist sarnaselt avalikule raamatukogule või muuseumile kuna arhivaalide kasutamine kodanike poolt polnud mitte üldine reegel, vaid erand.

JUURDEPÄÄSUPIIRANGUD NSV LIIDUS JA VENEMAAL

Juurdepääsuteema on olnud NSV Liidus kui ka praegusaegse Venemaa arhiivinduse üheks kesksemaks, kuid mitte ainult arhiivinduslikuks küsimuseks. Nimelt on juurdepääsuprobleem küsimus sellest, kuivõrd avatud on arhiivid ka väga selgeks demokraatia toimimise indikaatoriks ühiskonnas. (Kibal jt 2005)
Venemaa kogemus 20. sajandi algusest tänaseni on üsna üheselt näidanud, et arhiivid on olnud kõige avatumad poliitiliste režiimide vahetumisele järgnenud perioodidel, mis siiski on kestnud suhteliselt lühikest aega. Uue režiimi kindlustamine ning demokraatia põhimõtetele selja pööramine on möödapääsmatult kaasa toonud juurdepääsu tõkestamise arhiividele. (Kibal jt 2005)
Arhiivisüsteemi arengut NSV Liidus iseloomustas totaalne bürokraatia, jäik tsentraliseeritus ja ametkondlikkus. Totalitaarse režiimiga NSV Liidus oli arhiivisüsteem allutatud julgeolekuorganitele, mis omakorda tõi kaasa süsteemi sõjaväestatuse. Kodanikul, kes soovis pääseda arhiivi, tuli taotleda selleks spetsiaalset juurdepääsu luba. Seega võib väita, et nõukogude arhiivisüsteem kuulus repressiivaparaadile, mitte ühiskonnale ja see mõjutas otseselt juurdepääsu arhiividele. Sihiks oli juurdepääsu tõkestamine arhiivisüsteemidele.
Üheks drastilisemaks väljundiks olid Nõukogude arhiivisüsteemi süsteemitu ja ebaloogiline hävitamine makuleerimiskampaaniate käigus, millal toimusid massilised arhivaalide eraldamised hävitamiseks ilma pädeva hindamisotsuseta. Säärane käitumine, kus mingi kampaania käigus täidetakse iga hinna eest lühikese aja jooksul makulatuuri kogumise plaani, ei lasknud ega võimaldanud sageli hävitatavate materjalide tsiviliseeritud hindamisprotsessi teostamist.
Tõsist hävitustööd tehti julgeolekuorganite arhiividokumentidega. 1954.aastal — NSV Liidu Riikliku Julgeolekukomitee loomisel — oli selle asutuse operatiivarhiivis arvel 5,7 miljonit säilikut, 1991. aastal aga ainult 654 300 säilikut. KGB arhiividokumente hävitati eriti mastaapselt 1954.–1955. aastal, kuid ka järgnevatel aastatel oli see tegevus regulaarne. Tänaseni ei ole avalikustatud, milliste kriteeriumide alusel seda tehti, kuid on ilmselge, et üheks põhjuseks oli ka poliitilise võimu surve. (Kibal jt 2005)
Perestroika 1985. aastal ei jätnud puutumata NSV Liidus ka arhiivindust. Uuteks eesmärkideks oli avalikustamine glasnost, mis tähendas ka ajaloo uut käsitlemist ning nõukogude aegsete tühjade aukude täitmist, mis omakorda tähendas seniste salajaste dokumentide avalikustamist, millesse NLKP Keskkomitee suhtus negatiivselt. Hoolimata Keskkomitee tõrjuvast hoiakust hakati juurdepääsupiiranguid vähendama ning avalikkuse ette tooma uusi arhiiviallikaid, mis puudutasid Venemaa 20. sajandi ajaloo murrangusündmusi.
Seoses kommunistliku partei tegevuse keelustamisega 1991. aasta riigipöördekatse läbikukkumise järel võeti riiklikku arhiivisüsteemi ka üle sinna senini mitte kuulunud arhiivisüsteemid, milleks oli ka KGB arhiivid. Antud olukord tekitas arhiivisüsteemis suur segadus, sest puudusid selged juhised, kuidas ikkagi käituda ja millele tugineda .
15. juuni 1992. aastal allkirjastas Vene Föderatsiooni valitsuse juures tegutsev Arhiivikomitee esimees ajutise määruse, mis hakkas reguleerima juurdepääsu arhivaalidele ja nende kasutamist. Dokumendi olulisemad põhimõtted olid järgmised (Kibal jt 2005):

• kehtestati 30aastane tähtaeg, mille möödudes salastatud materjalid pidid muutuma avalikuks;
  
• fondimoodustajatel anti siiski õigus taotleda riiklikelt arhiividelt vajadusel tähtaegade pikendamist;
  
• materjalide puhul, mis puudutasid riigikaitset, julgeolekut, riigi majanduslikke ja poliitilisi huvisid võis tähtaega pikendada ka kõrgemalseisev riiklik asutus;
  
• kõik salajased dokumendid, tekkinud enne 1942. aastat, kuulutati avalikuks kasutamiseks ja nende lõplik lahtisalastamine jäi riiklike arhiivide kohustuseks ;
  
• uuemate dokumentide puhul soovitati moodustada komisjon , kuhu kuuluksid võtmeametkondade esindajad (kaitse, sise-, julgeoleku jne) ning kes hakkaksid siis materjale läbi vaatama ja juurdepääsupiirangutest vabastama;
  
• likvideeritud asutuste, kel polnud õigusjärglast, materjali lahtisalastamisega pidid tegelema riiklikud arhiivid, kes soovi korral võisid kaasata ka teisi ametkondi;
  
• oluliseks oli ka põhimõte, et parteidokumentide lahtisalastamine tehti ülesandeks riiklikele arhiividele.
  

Kuna tegu oli ajutise määrusega ja see ei omanud legitiimset alust, siis hakati valmistama ette normatiiv dokumenti, määrust või valitsuse korraldust, et reguleerida antud teemat. Tulemuseks oli see, et kiirkorras võeti 19. juunil 1992. aastal vastu Vene Föderatsiooni Ülemnõukogu määrus «Arhiividokumentidele juurdepääsu ajutisest korrast ja nende kasutamisest». See dokument midagi põhimõttelist ei muutnud, küll aga kinnistati ajutise reeglistiku põhimõtted. Nimetatud normatiivsete dokumentide vastuvõtmine täitis olulise seadusandliku vaakumi ja andis arhiiviasutustele arvestatavad õigused salastatud dokumentide üleviimisel avalikku sfääri.
7. juulil 1993. aastal võeti vastu Vene Föderatsiooni arhiivinduse alusseadused «Vene Föderatsiooni arhiivifondist ja arhiividest». Tegemist oli seadusandlike aktide koguga, mis esimest korda Venemaa arhiivinduse ajaloos kehtestasid seadusandluse tasandil juurdepääsureeglistiku arhiivimaterjalidele. (Kibal jt 2005)
23. juulil 1993. aastal vastuvõetud riigisaladuse seadus muutis aga kardinaalselt arhiivinduse olukorda, eriti just juurdepääsu küsimustes. Riigisaladuse seadusest sai tegelikult keskne normatiiv-seadusandlik akt, mis hakkas reguleerima suhteid informatsiooni valdkonnas, mis pakuvad julgeolekualast huvi. Riigisaladuseks kuulutati riigi poolt kaitstud sõjalised, välispoliitilised, majanduslikud, luure- ja vastuluurealased ning operatiiv -jälituslikuks tegevuseks vajalikud andmed, millede levitamine võiks tekitada kahju Vene Föderatsiooni julgeolekule. (Kibal jt 2005)
Poliitiline võim venemaal ei soovinud siiski kaotada kontrolli arhiivide üle ja seega oli 1994. aastast on selgelt märgata lahtisalastamise tempode aeglustamist , 1996.–1997. aastast veelgi enam. Dokumentide kasutamisel sai takistuseks isikuandmekaitsele viidates tõkendite seadmine . 2004. aastal vastu võetud uus Vene Föderatsiooni arhiiviseadus on märgatav samm tagasi 1993. aasta alusseadustega võrreldes. See on enamjaolt seotud Venemaa poliitilise arenguga, mis on kulgenud selgelt autoritaarsuse suunas.
KOKKUVÕTE
Demokraatlikes riikides on juurdepääs ametlikele dokumentidele üldiselt tagatud põhiseadusega. Vaba juurdepääs avalikele ametlikele dokumentidele lähtub põhimõttest, et tegevus on läbipaistev ja avalikult kontrollitav. Juurdepääs dokumentidele on üks kodanike õigustest vabas demokraatlikus riigis. Üldsuse juurdepääs arhiividokumentidele Euroopa Liidus on seadusega sätestatud kõigis liikmesriikides.
On ilmne, et tuleviku juurdepääsupiirangutes rõhutakse üha ena isiku privaatsuse kaitsele, mis on ka tänapäeva kiirelt muutuvas infoühiskonnas vajalik. Suundumus on isiku privaatsuse kaitse mõiste laiendamisele. Vastavad regulatsioonid on jõudnud arhiividesse teatava hilinemisega ja lääne arhiivides on neid rakendatud senini suhteliselt mõistlikult, millele viitab see, et ei ole üldjuhul keelustatud juurdepääsu teabele, kus sisalduvad andmed ajalooliste isikute poliitiliste veendumuste või ka eraelu kohta, ehkki ajaliselt nad vastavate piirangute alla käia võiksid. Kuid tõenäoliselt muutuvad kitsendused kahtlemata rangemateks hetke tendentse jälgides.
Põhiküsimuseks jääb, kuhu kalduvad ühiskonna hoiakud. Paljuski sõltub see käimasoleva terrorismivastase võitlusega seotud protsessidest. Elanikkonna suurem jälgimisvajadus terrorismivastase võitluse instrumendina võib privaatsusmõiste pea peale pöörata, seega pole välistatud, et hakkavad toimuma senisele vastassuunalised muutused, mis viitab sellele, et juurdepääsupiirangute iseloom on seotud eelkõige ühiskonna hoiakutega, sh poliitilise režiimi olemusega, ideede ja kultuuri ning vähem arhiivinduse arenguga.
KASUTATUD ALLIKAD
Kibal, B., Prisko, P., Tannberg, T. & Valge, J. 2005. Juurdepääsupiirangud arhivaalidele Euroopas ja Venemaal. http://www.eha.ee/raamatud/Toimetis_13_20.pdf (14.12.2011)