Eesti, Läti ja Rootsi reformid (1)

TALLINNA ÜLIKOOL
KOHALIK VALITSEMINE SEMINARITÖÖ
........................
Õppejõud:
2014
Sissejuhatus
Kohaliku omavalitsuse korralduse reforme ja muudatusi on kavandatud pikka aega. Alates 1996. aastast on omavalitsused ühinenud vabatahtlikult ning 1997. aastast on iga uus regionaalminister pakkunud välja kohaliku ja regionaalvalitsemise ümberkorraldamiseks oma kava (Avaliku halduse arendamise alused 1998; Haldusreform kohaliku omavalitsuse valdkonnas 2001; Regionaalhalduse reformi kontseptsioon 2003; Regionaaltasandi halduskorralduse korrastamise lähtealused 2007; Haldusterritoriaalse korralduse reformi seaduse eelnõu 2009). Alates 1950. aastatest on hakatud revideerima traditsioonilisi võimuvertikaali toimimise aluspõhimõtteid. Peamised põhjused on olnud järsk heaoluteenuste kasv, valglinnastumine ja sellega kaasnev pendelmigratsioon ning traditsioonilise kogukonnapõhise identiteedi lagunemine (Robson 1966; Dahl, Tufte 1973; Newton 1982; Brans 1992; Barett , Crowther 1998).
Tohutu heaoluteenuste kasv on sundinud riike valima , kas osutada kõiki teenuseid ise või delegeerida teenuste osutamine ja vastutus selle eest omavalitsustele. Esimest lahendust kasutati ennekõike sulandunud omavalitsussüsteemiga riikides, kus teenuste osutamine delegeeriti piirkondlikele kohahaldusorganitele või kohalikele omavalitsustele koos riigi eraldatud finantsidega, mistõttu riikliku kontrolli ulatus nende tegevuse üle kasvas veelgi. Alternatiivi kasutati valdavalt autonoomse omavalitsussüsteemiga riikides, kus omavalitsustele delegeeriti suur osa avalike teenuste osutamisest. See eeldas omavalitsuste suutlikkuse suurendamist, omavalitsused pidid olema piisava suurusega teenuspiirkonnad. Seega pidid omavalitsused traditsioonilistest kogukonnapõhistest omavalitsustest muutuma teenustepõhisteks, mis võimaldas neil saada õiguse ja vastutuse hulga avalike ülesannete korraldamiseks kohalikul tasandil, samuti seda võimaldava maksubaasi. Peale selle võimaldas see säilitada veenva vastukaalu keskvõimule, mis pidurdas oluliselt tsentraliseerivaid tendentse avalikus poliitikas ja valitsemises.
Ajalooline taust
Tulenevalt ajaloolisest taustast on eelpool mainitud riikides ka avaliku halduse areng täiesti erinevat rada kulgenud. Peale II Maailmasõda on suures osas arenenud lääne demokraatiates toimunud suured muutused. Vähesed reformid on olnud nii laiaulatuslikud kui need, mis on aset leidnud kohalikul tasandil viimastel aastakümnetel. Need reformid on puudutanud ka Rootsi avalikku sektorit. Kõnealused reformid on alguse saanud tavaliselt 1960-ndatel aastatel. Sisuliselt olid nende reformide ideed loodud selleks, et tugevdada poliitilisi ja administratiivseid institutsioone arenenud heaoluriikides, kandes endas sotsiaa- demokraatliku algupära. Selle perioodi reformide väga oluliseks taustsüsteemiks oli laienev ja aktiivne heaoluriik ja tema avalik sektor . (Wolmann) Eesti ja Läti said, aga reformidele mõtlema hakata ja seega ka neid läbi viima tunduvalt hiljem.
Eesti ja Läti avaliku halduse areng sai alguse riikide iseseisvumise eel, mil hakkasid toimuma olulised majanduslikud ja poliitilised muutused, seoses nende protsessidega hakati ümberkujundama ka olemasolevat haldussüsteemi. Eesti ja Läti olid saanud Nõukogude Liidult pärandiks killustatud haldussüsteemi, mis koosnes paljudest spetsialiseerunud ministeeriumitest ja suurest hulgast spetsiifilistest administratiivüksustest. Iseseisvumisele järgnenud aastate jookusul toimusid olulised avaliku sektori vähendamised – loodi, liideti ja kaotati hulgaliselt erinevaid asutusi , eriti paistis selles valkonnas silma just Eesti, keda on nimetatud ka kõige radikaalsemaks avaliku sektori vähendajaks. ( Vetik , 2012) Eesti üks selgeid eripärasid saatusekaaslastest riikide hulgas, kes 1990.aastate alguses iseseisva demokraatliku ja turumajandusliku riigi rajasid/taastasid, seisneb just kohaliku omavalituse erilises rollis. See tulenes ka kohaliku omavalituse ajaloolisest tähtsusest meil. Näiteks puudus Läti 1940.a eelses Põhiseaduses KOV märksõna , seevastu Eestis oli see juba 1920.a. Põhiseaduses olemas kohaliku omavalituse peatükk (VII pkt), rääkimata 1938.a Põhiseadusest. Pole tähtusetu märkida, et kohaliku omavalitsuse seadus (10.11.1989.a.) võeti Eestis siirderiikidest vastu esimesena. Eestile järgnesid 1990.aastal Leedu ja Läti (jaanuar 1990.a.).
Kohalike omavalitsuste koostöö
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele on kohalikel omavalitsustel õigus teha koostööd ühiste huvide väljendamiseks ning ühiste ülesannete täitmiseks. Ühistegevuse vormideks võib olla mõne teenuse pakkumine, mitmesuguste omavalitsusüksuste liitude moodustamine, aga ka teistelt kohalikelt omavalitsustelt teenuste ostmine ja teistele teenuste müümine.
Kohalike omavalitsuste koostöö on laialt levinud mitmete avalike teenuste osutamisel nagu kommunaalteenused, teenused haridus -, sotsiaalhoolekande- ning tervishoiusfääris. Nimetatud valdkondades ostavad need omavalitsusüksused, kellel puuduvad vastavad institutsioonid (gümnaasium, haigla , hoolekodu vm), tavaliselt lepingu alusel teenust teistelt omavalitsusüksustelt. Lisaks teevad kohalikud omavalitsused koostööd planeeringute koostamisel, õpilastranspordi rahastamisel ja ühisürituste korraldamisel. Koostöövormideks on ühiste äriühingute ja sihtasutuste asutamine või ühiste spetsialistide värbamine.
Üks olulisemaid kohalike omavalitsuste ühistöö vorme on omavalitsusliidud. Omavalitsusliidud töötavad Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse alusel. Eestis on 2 üleriigilist ja 15 maakondlikku omavalitsusliitu. Liit esindab sellesse kuuluvaid KOV üksusi kui tervikut suhetes riigiorganite , teiste isikute ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Omavalitsusüksuse kuulumine omavalitsusliitu ei ole kohustuslik.
Ühinemiste eesmärgid ja tulemused
Ideaalis peaksid reformi viisid olema kooskõlas eesmärkidega, mis lubaks seada asjakohased ootused võimalikele tulemustele. Paraku neid aspekte tihti ei tajuta ning reformi eesmärke ei osata kokku viia õigete instrumentidega. Ühinemiste eesmärgid ja tulemused võib jagada kolmeks.
Kõige levinumad on instrumentaalsed eesmärgid ja tulemused, mis seonduvad ennekõike majandusliku efektiivsuse, see on mastaabi- ja mahuökonoomia saavutamisega (Keating 1998; Dollery, Crase 2004; Christoffersen, Larsen 2007). Soovitakse luua sünergia ja saavutada kriitiline mass nii eelarvelisi kui ka kompetentsuse ressursse, et kujundada uusi strateegilisi arenguid.
Teiseks seatakse ühinemise eesmärgiks omavalitsuste sisestruktuuri muutused. Need hõlmavad omavalitsuse sisemist integreerumist ja tasakaalu loomist erinevate toimijate vahel, kaasa arvatud kodanikuühenduste kaasamine ja võimestamine ning muutused volinike rollides, samuti volikogu ja valitsuse suhetes. Sellised strukturaalsed muutused tagavad kohaliku valitsemisvõimekuse. Paraku jätkatakse tihti uues omavalitsuses endiste valitsemisstruktuuridega ja potentsiaal, mille sisemine restruktureerimine oleks võimaldanud saavutada, jääb kasutamata. Uus suurem omavalitsus vajab hoopis teistsuguseid valitsemis- ja juhtimispraktikaid kui endine, seetõttu on kõige tähtsam ülesanne uue omavalitsuse sisestruktuuri teadlik kujundamine.
Kolmas ühinemiste eesmärk on institutsionaalsed muutused omavalitsussüsteemis laiemalt ehk muutused valitsemistasandites ja nende suhetes. Ühinenud omavalitsus võib saada teise omavalitsustasandi rolli nagu Taanis või Lätis, kus tegelikult teine tasand kaotati ja uued suuremad omavalitsusüksused asusid ka selle rolli täitma. Omavalitsuste arvu vähenemine ja nende võimekuse kasv peaks looma aluse uuteks võimutasakaaludeks tasandite vahel, mis omakorda suurendaks nii omavalitsuste läbirääkimispositsioone nende huvide kaitsmisel suhetes keskvalitsusega kui ka osalemist rahvusvaheliste toimijatega makroregionaalsetes koostöövõrgustikes (Baldersheim 2002; Papadopoulus 2007). Selline näide oleks osalemine võrdsete partneritena Läänemere strateegia rakendamisel koos regiooni teiste omavalitsustega või ka teistes rahvusvahelistes koostöövõrgustikes, mis eeldab võimekaid omavalitsusi või nende tugevalt lõimitud strateegilist koostööd.
Ülalt alla ja alt üles ühinemised
Ülalt alla (ÜA) ja alt üles (AÜ) ühinemised ei ole alternatiivid. Tegelikult kasutatatkse konkreetsete reformide puhul nii ülalt alla kui alt üles põhimõtteid. Väga radikaalsed ÜA reformid jäävad venima, sest nad on liiga komplekssed, et lahendada lühikese aja jooksul kõiki probleeme, mida ühinemisega saavutada tahetakse. ÜA reformid arvestavad palju vähem kultuurikomponenti, mis loob lisapingeid, mis hakavad pärssima ühinemisjärgset elu. Ülevalt alla ühinemiste puhul tuginetakse nö tipptasandil poliitilistele kokkulepetele ja need toimuvad kogu süsteemis, mistõttu on sinna kaasatud KOV esmatasandist kõrgemad tasandid ja toimijad, ning reeglina muudetakse nende rolle ja suhteid. Liigselt ülalt alla reformid vähendavad uute võimude legitiimsust. (Sootla jt, 2011)
Alt üles ja vabatahtlike ühinemiste puhul annab keskvalitus ette väga üldised raamid vaid ühinemiste õiguslike raamide osas ja siis aitab ühinemise käigus ad hoc konsulteerida osapooli kui neil tekivad küsimused. Nt. Kanada on kasutanud samuti täielikult vabatahtlikke ühinemisi. Kuid, kui mõni osapool hakkab käituma eriti vastutustundetult, siis on osariigi võimud sekkunud ja sundinud ühinema. (Sootla jt, 2011)
Lisaks on veel terve rida üleminekuversioone, mis ÜA puhul tähendab, kas vabatahtlike ühinemiste perioodi (kasutatakse väga ulatuslikult), ühinemisotsuste saavutamist vabatahtlike konsultatsioonidega, kuid kindlate kriteeriumite alusel ja teatud tähtajaks või siis on reform käivitatud kui suur eksperiment ja keskvalitus on pigem innustaja ja veenja kui ühinemisele sundija. (Sootla jt, 2011)
Omavalitsusreformid
Omavalitsusreformide spetsiifika mõistmiseks on olulised vastandlikud arusaamad riigi ja omavalitsuste rollidest. Laiemas plaanis võib omavalitsussüsteemid riigi ja omavalitsuste vaheliste suhete ja ülesannete jaotuse põhjal jagada kaheks: sulandunud ja autonoomne ehk duaalne omavalitsussüsteem. Sulandunud süsteemi puhul on omavalitsused seotud tugevalt riigi külge ning nende roll on ennekõike riigi poliitika kohandamine kohalikele oludele. Riigi osa kohaliku poliitika kujundamisel, vahendite jagamisel ja teenuste osutamisel on väga suur. Omavalitsused on ennekõike asumipõhised. Autonoomse omavalitsussüsteemi puhul on keskvõimu ja kohaliku avaliku võimu valdkonnad eraldatud ning riik on suurema osa avalikke teenuseid ja ülesandeid delegeerinud kohalikule tasandile. Omavalitsused on oma poliitika ja maksubaasi kujundamisel suhteliselt vabad. Maaomavalitsused on tihti mitte traditsioonilise kogukonna ( asumi ), vaid pigem kodanike loomuliku kommunikatsiooni ja teenuspiirkondade põhised.
Reformide stiilid
Euroopas 1970. aastatest alates toimunud omavalitsusreformid võib levinuma reformide tüpoloogia kohaselt jagada ühelt poolt struktuuri ja protsessi ning teisalt poliitika ja halduse reformideks (tabel 1) (Caulfield, Larsen 2002).
Haldusprotsesside reformid tähendasid kohaliku omavalitsuse juhtimise ümberkorraldamist. Haldusstruktuuride reformide peamiseks väljundiks olid muutused omavalitsuste ülesannete jaotuses ja pädevustes. Haldusreformide keskmes on peamiselt muutused kohaliku omavalitsuse korralduses, juhtimises ja teenuste osutamisel. Poliitikareformid hõlmavad ennekõike muudatusi valitsemisinstitutsioonides, kohalike valimiste korralduses ning omavalitsustevahelise ühistegevuse lõimimises, mille kõige käegakatsutavamad tulemused võiksid olla muutused omavalitsuste piirides. Juhtimisreformide puhul on olnud tegu ennekõike uue avaliku halduse reformidega. Üldjuhul on nende esmased taotlused suurendada teenuste osutamise efektiivsust . Reformi meetoditeks on peamiselt delegeerimispraktikate kasutamine ja turumehhanismide rakendamine avalike teenuste osutamisel. Ülesandeid ja funktsioone ümberjaotavate reformide keskne trend on olnud detsentraliseerimine, kuid siiski mitte vähem oluline pole olnud tsentraliseerimispraktika, ennekõike Anglo-Ameerika riikides.
Tabel 1. Kohaliku omavalitsuse reformide stiilid
Protsess
Struktuur
Haldus
Juhtimine
Ülesannete jaotus, funktsioonid
Poliitika
Poliitika ja valitsemine
Piirid (ühendamised)
ALLIKAS: Caulfield, Larsen 2002.
Kohaliku omavalitsuse koostöö ja teenuspiirkonna juhtimise korralduslikud mudelid.
Euroopas 20. sajandil, aga eeskätt pärast II maailmasõda toimunud linnastumisprotsessid ühelt poolt ja teiseks heaoluriikide teke ja areng esitasid demokraatlike riikide ette tõsised väljakutsed, nende hulgas kohaliku omavalitsuse roll muutuvas ühiskonnas, demokraatia ja efektiivsuse suhestatus ning linnade-valdade võimekus täita heaoluriigi arenguga seotud ülesandeid. (Brans 1992 jt). Heaoluriigi arengust lähtuvad reformid viidi läbi selleks, et suurendada kohaliku omavalitsuse suutlikkust tagada heaoluriigi toimimiseks vajalikke avalikke teenuseid. Reformide ideeks oli otstarbekate teenusepiirkondade moodustamine, selleks vajalike õiguslike, organisatsiooniliste ja finantsaluste väljatöötamine. Kui 20. sajandi reformid olid suunatud heaoluriigi laienemisele, siis 20. sajandi viimase kümnendi 21. sajandi reformid muutunud majandus- ja demograafilisele olukorrale reageerimisele ja avaliku halduse efektiivsuse tõstmisele ja uute halduspraktikate kasutuselevõtule.
Eesti kohaliku omavalitsuse koostöövõimalused ülesande täitmise/teenuste korraldamise osas kattuvad üldjoontes Põhja-Euroopas (Soome, Rootsi, Taani, Norra) kasutavate koostöömudelitega. Nimetatud koostöömudelite ühiseks jooneks on see, et kohaliku omavalitsuse tuumülesandeid üldjuhul ei volitata, koostööinstitutsioonid tegeldes teenuse korraldamise või ülesande täimise raamides avaliku halduse ülesannete täitmisega ja vahetult teenuse osutamisega . Põhilised koostöövormid teenuse korraldamiseks/ülesande täitmiseks on:

• Koordineeritud teenuse korraldamine/ülesande täitmine;
  
• Teise kohaliku omavalitsuse üksuse volitamine;
  
• Ühine teenuse korraldamine/ülesande täitmine osaliselt autonoomse institutsiooni(ühisasutuse) poolt;
  
• Teenuse korraldamise/ülesande täitmise delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele isikule;
  

Kõik sarnased koostöövormid on sätestatud ka „Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses.“ Teaduskirjandusest ja välisriikide halduspraktikast tuleneb ühe võimalusena veel ühine teenuse korraldamine/ülesande täitmine autonoomse avalik õigusliku juriidilise isiku poolt. Seda varianti Eesti õigusruumis hetkel ei eksisteeri, kuigi vastavaid ettepanekuid on eelkõige tulenevalt regionaalhalduse ümberkujundamise ettepanekutest korduvalt tehtud.
Kasutatud kirjandus:
Vetik, R (2013) Eesti poliitika ja valitsemine 1991-2011
Wolmann, H Local Government Reforms in Great Britain , Sweden Germany and France : Between Multi - Function and Single -Purpose Organisations
Sootla,G. , Kattai , K., Viks,A., Lääne,S (2011) Läti Vabariigis 1998-2009 aastal läbi viidud haldus-territoriaalse reformi ja selle esmatulemuste analüüs.
Siseminsteerium https://www.siseministeerium.ee/5991
Käsiraamat "Omavalitsusüksuste vahelise koostöö tugevdamine" - PLS Consult Ltd, Taani 2000 (Local Government Administration Programme Estonia, Strengthening Inter -Municipal Co- operation , Best Practice Manual)
Caulfield, J., Larsen, H. O. (2002). Local Government at the Millennium .
Viks, A., Sootla, G., Kattai, K. (2014) Kohalike omavalitsuste vabatahtlikud ühinemised: protsess ja tulemused
Tallinna Tehnikaülikool, 2012 KOHALIKU OMAVALITSUSE ÜKSUSTE KOOSTÖÖ KORRALDUSLIK RAAMISTIK JA VÕIMALIKUD MUDELID https://riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/TOF/TOF_uuringud/97_i_kov_koostoo_korralduslik_raamistik_ja_voimalikud_mudelid_ttu.pdf