Hea halduse mõiste (1)

Kõik me oleme kuulnud riigiametnike eetikakoodeksid. Lisaks on olemas veel hea halduskultuur jne. Kuid, mida tähendab hea haldus? Ja mida ta annab juurde kõige nende teiste mõistete juures?
Hea halduse põhimõtet on peetud moodsaks või nüüdisaja inimõiguseks, mille vajadus on tingitud avaliku võimu tegevuse laienemisest ning üha keerukamaks muutumisest. Lihtsad isik- haldusorgan haldusmenetlused on asendumas ja asendunud menetlustega, kus tuleb arvestada enam kui ühe isiku õiguste ja kohustustega ning avaliku huviga, rakendada õigusnormides üha enam kasutust leidnud kaalutlusõigust ja määratlemata õigusmõisteid ning eeltoodut arvesse võttes leida konkreetsel juhul kõige õiglasem ja tasakaalustatum lahendus. Kusjuures kogu menetlus peab olema seaduslik ja erapooletu.
Teoreetilistest käsitlustest võib leida mitmeid haldusmenetluse ülesannete ja eesmärkide loendeid, kuid kahe peamise (vastandliku) eesmärgina võib välja tuua esiteks menetluse tulemuse õigsuse ja/või ratsionaalsuse tagamise (menetluse regulatiivne ehk konflikti lahendav roll) ning teiseks menetluses osaleva isiku inimväärikuse austamise (menetluse sümboolne ehk väärtusi loov funktsioon). Esimest menetlusreeglite tähenduse käsitlust võib tähistada sõnaga ,,instrumentalism", kus menetlusnõuded on üksnes vahendid eesmärgi - ratsionaalse ja/või õige menetlustulemuse - saavutamiseks. Teist käsitlust võib nimetada menetlust tähtsustavaks, kus protseduurilist õiglust, mis peab kaitsma isikutja tema inimväärikust, peetakse omaette eesmärgiks (Parrest 2006: 24).
Suuri üldistusi tehes võib väita, et Mandri-Euroopa riigid kalduvad menetlus- ja vorminõuete kehtestamist õigustama eelkõige kasulikkuse seisukohast lähtuvalt. Hea haldus tähendab eelkõige tõhusat haldust - menetlusosaliste õiguste tagamine (nt menetlusse kaasamise ja ärakuulamise õigus) tagab haldusele vajaliku informatsiooni, võimaldades vastu võtta sisuliselt õige otsuse (Parrest 2006: 24).
Hea halduse mõiste sisaldub paljude riikide seadustes, kuid selle piirid on enamasti ebamäärased, mida peetakse üldiselt positiivseks , sest see võimaldab arvestada konkreetset olukorda. Samamoodi on täpsemalt määratlemata hea halduse juurde kuuluv nõuandmiskohustus. Riikides, kus on nii ombudsman kui ka seaduses fikseeritud ametnike nõuandmiskohustus, on ombudsmanid ametnikelt hea halduse huvides nõudnud kodanike ulatuslikumat nõustamist kui seaduses sätestatud, et paremini arvestada kodanike vajadusi (Kuusikko 2001: 455).
“Hea halduse” mõiste toodi Soome põhiseadusesse 1996. aasta muudatustega ning see säte on muutmata kujul võetud ka märtsis 2000 jõustunud uude Soome põhiseadusesse (§ 21). Sätte sõnastamisel lähtuti Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklist 6, mis nõuab asja õiglase arutamise tagamist. Ent ehkki hea haldus on nüüd seaduses fikseeritud kohustus, pole siiski selge, mis täpselt selle alla kuulub. Head haldust on mõistetud nii menetlusele viitavana kui ka sisulist tähendust omavana, seostades seda selliste põhimõtetega nagu võrdsus, objektiivsus, proportsionaalsus (Kuusikko 2001: 455).
Muidugi peab arvestama, et Eesti õiguses täidab ombudsmanni ülesandeid õiguskantsler ja tema ainukeseks ülesandeks ei saagi olla jälgida vaid hea halduse tava, kuigi ta teeb ka seda.
Soomes ja Rootsis võib parlamendi ombudsman algatada rikkumise toimepannud ametniku vastu menetluse. Kuna nõuandmiskohustuse täitmata jätmisel pole tavaliselt tegu raske rikkumisega, piirdub ombudsman üldjuhul märkuse tegemisega. Austraalias, Iirimaal , Norras ja Taanis on ombudsmanil pigem lepitaja- kui järelevalvefunktsioon ning neis riikides toimib ta kodaniku ja riigiasutuste vahemehena (Kuusikko 2001: 455).
Common law maad seevastu keskenduvad inimesele: millist mõju avaldab talle kogu haldustegevus. Isikut tuleb kaitsta mitte üksnes sisuliselt valede otsuste eest, vaid ka ebaõiglase menetluse eest. Menetluslik korrektsus ja õiglus ei ole mitte üksnes tõhusa halduse kõrvalprodukt, vaid eesmärk omaette (Parrest 2006: 24).
1. Õiguslik areng
Euroopa Liidus peetakse väljendi ,,hea haldus" all silmas head haldusmenetlust, mitte haldustegevuse aluseks oleva materiaalõiguse õiget kohaldamist. Seejuures defineeritakse hea halduse mõistet negatiivselt, s.t väärhalduse või haldusomavoli kaudu, mis võeti kasutusele Maastrichti lepinguga Euroopa ombudsman'i institutsiooni loomisel ja mille sisustas esimene Euroopa ombudsman J. Söderman oma 1997. aasta aruandes: ,,Väärhaldusega on tegu juhul, kui haldusorgan ei käitu talle kohustusliku reegli või printsiibi kohaselt." (Parrest 2006:25)
Seega ka Euroopa Ühenduse õigus tegeleb nende küsimustega – näiteks valvab Euroopa ombudsman selle üle, et ei esineks väärhaldust. Oma otsustes on ombudsman kasutanud mõistet “hea haldustava” ning hea haldustavaga on vastuolus näiteks kirjadele vastamata jätmine. Euroopa ombudsman on koostanud ka hea halduskäitumise juhise , kompenseerimaks haldusseadustike puudumist mõnes ELi liikmesriigis (Kuusikko 2001: 455).
2. Erapooletus ja õiglus
,,Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid , organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt .”
Artikli II-101 lõikest l tulenevat õigust erapooletule ja õiglasele asja käsitlemisele peetakse üldklausliks, mis peaks viitama, et selles artiklis antud loetelu subjektiivsetest menetlusõigustest ei ole ammendav . Seda võimaldab just mõiste ,,õiglus" avatus (Parrest 2006: 30).
3. Mõistlik aeg
,,Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi mõistliku ajajooksul”.
Euroopa Liidu õiguses on kindlad menetlustähtajad pigem erand kui reegel ning need on ette nähtud vaid juhul, kui on ülekaalukas vajadus õiguskindluse järele. Harilikult lähtutakse mõistliku aja kriteeriumist , mis määratakse konkreetse kaasuse asjaoludest lähtudes - küsimuse keerukus , menetlusosaliste käitumine jms. Väidetavalt on tõlgenduse lähtekohaks Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 232 (põhiseaduse lepingu art-s III-367) sätestatud kahekuuline tähtaeg ning kohtul olevat ka kindlad kriteeriumid, mida ta võtab arvesse viivituse lugemisel õigustamatuks ning seega ebamõistlikuks (Parrest 2006:30).
4. Ärakuulamisõigus
,,See õigus kätkeb igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada."
Ärakuulamisõiguse põhimõtte lähtekohaks on Rooma õigusest pärinev audi alteram partem printsiip. Oma konstitutsiooniliste algete tõttu peetakse nimetatud õiguse sõnaselget tunnustamist hartas horisontaalse , kõiki haldusmenetlusi läbiva põhimõttena äärmiselt oluliseks edasiminekuks.
Ärakuulamisõigusest tulenevateks õigusteks peetakse lisaks õigust teada menetluse alustamisest ja menetluse eesmärgist, õigust nõustajale, samuti dokumentidele juurdepääsu õigust. Viimane on hartas aga eraldi välja toodud (Parrest 2006: 31).
5. Õigus tutvuda andmetega
,,See õigus kätkeb igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti-ja ärisaladusega seotud õigustatud huve."
Õigus tutvuda dokumentidega on sättes seotud üksnes isiku enda kohta käivate andmetega, mitte üldise dokumentidele või konkreetse asja toimikule juurdepääsu õigusega. Isikut ennast puudutavatele andmetele juurdepääsu haldusmenetluses seostatakse võrdsete võimaluste põhimõttega, üldist juurdepääsuõigust aga üldise avalikkuse, läbipaistvuse ja avatud ühiskonna põhimõtetega (Parrest 2006: 31).
6. Põhjendamine
,,See õigus kätkeb ametiasutuste kohustust põhjendada oma otsuseid."
Hartas sätestatud põhjendamiskohustus piirdub üksnes haldusmenetlusega, s.t üksikjuhtumi lahendamisega. See aspekt eristab selgelt harta artikli II-101 lõike 2 punktis c sätestatut Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 253 (põhiseaduse lepingu artiklis 1-38) sisalduvast, sest viimane kohustab motiveerima lisaks ka üldakte (Parrest 2006: 32).
7. Kahju hüvitamine
,,Igaühel on õigus saada liikmesriikide seaduste ühiste üldprintsiipide kohaselt liidult hüvitist mis tahes kahju eest, mida selle institutsioonid või teenistujad on oma ülesannete täitmisel tekitanud." Lepinguvälise kahju hüvitamise puhul tekitab küsitavusi selle õiguse asukoht hea halduse põhimõtet ettenägevas sättes. Seda põhjusel, et tegu ei ole menetlusõigusega, kuid hea halduse all peetakse reeglina silmas eeskätt just menetlusega seonduvat (Parrest 2006: 32).
8. Keeleõigus
,,Igal kodanikul on õigus pöörduda liidu institutsioonide poole ühes põhiseaduse keeltest ning talle tuleb vastata samas keeles." Nagu eespool mainitud , on keeleõigust sätestava normi eripäraks võrreldes teiste artiklis II-101 loetletud õigustega see, et säte laieneb üksnes Euroopa Liidu kodanikele , mitte igaühele. Norm väljendab keelte neutraalsuse põhimõtet ning peaks tagama isiku keelelise identiteedi austamise (Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 151, põhiseaduse lepingu art-d 11-82 ja III-280) (Parrest 2006:32).
Hea halduse tava on palju laiem mõiste. Hõlmates endas seda, et kõiki peab haldusmenetluses kohtlema erapooletult, kõigil on õigus oma arvamust avaldada menetluse käigus, ametiasutus peab oma otsuseid põhjendama ja kui inimesele on menetluse käigus alusetult kahju tekitatud, siis tuleb see hüvitada. Rääkimata sellest, et iga inimene võib liidu institutsioonide poole ühes põhiseaduse keeltest.
Kasutatud kirjandus:
Kuusikko, K. Ametnike kohustus anda kodanikele nõu kui hea haldustava.
European Public Law. Vol. 7 (2001) no. 3
Parrest, N. Hea halduse põhimõte Euroopa Liidu põhiõiguste hartas. Juridica 2006 nr 1.
7