Haldusakti põhjendamine (6)

Haldusakti põhjendamine
Riigi- ja Haldusõigus
Õigusteaduskond I
Kalle Liiv
Akadeemia Nord 2009
Sissejuhatus 3
Kehtiva haldusakti õiguslik tähendus haldusõiguses ja väljaspool haldusõigust 3
Haldusaktide liigid 4
Põhjendamiskohustuse põhiseaduslikud alused 5

Põhjenduse sisu 5

Haldusaktide põhjendamise kohustuse eesmärgid 5

Haldusakti põhjendamise ulatuse tõlgendus Eesti kohtupraktikas 6

Haldusakti põhjendamise tähendus haldusakti vaidlustamisel 6

Kokkuvõte 7
Sissejuhatus
Eesti on sotsiaalne, ja demokraatlik õigusriik, kus riigivõimu teostatakse põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Ühtlasi nõuab see, et igaüks, kelle õigusseid riigivõimu teostamisega riivatakse, võib nõuda riive põhjuste teatavakstegemist. Üksnes siis on ta võimeline riigiga kui võrdne võrdsega sutlema ning vajadusel olema valmis oma seaduslikke õiguseid kaitsma. Sellest tulenebki idee üldisest haldusakti põhjendamise (motiveerimise) kohustusest, mis rõhutab kodaniku seisundit haldusmenetluse subjektina, ühtlasi on akti põhjendamine menetluse korrektse lõpetamise vältimatuks eelduseks .
Kehtiva haldusakti õiguslik tähendus haldusõiguses ja väljaspool haldusõigust

Haldusakt kui õigusakt
1. Haldusakt on õigusakt, (üksik-)norm, regulatsioon, õiguskorra osa. Õigusaktina ei saa teda taandada ka pelgalt tõendiks. Tõend sisaldab informatsiooni asjaolude kohta, õigusakt seevastu reguleerib õigussuhteid.
2. Kehtivus kaasneb vaid haldusakti resolutiivosaga, mitte teiste osadega (sh motiividega). Põhjendus võib muudes menetlustes olla üheks võrdväärseks tõendiks teiste kõrval.
II. Haldusakti kehtivus
1. Kehtivuse olemus
Kehtivus on õigusakti omadus tuua kaasa õiguslikud tagajärjed, mille tekitamisele ta õigusakti andja tahteavalduse kohaselt on suunatud.
2. Kehtivuse eeldused
Haldusakt kehtib adressaadile teatavakstegemisest kuni asutuse või kohtu poolt kehtetuks tunnistamise (tühistamiseni), kehtivusaja lõppemiseni või haldusaktiga kehtestatud kohustuse täitmiseni või haldusaktiga antud õiguse täieliku ärakasutamiseni (HMS § 61).
3. Õiguspärasus ja kehtivus
Haldusakti kehtivus ja õiguspärasus on erinevad kategooriad. Õiguspärasus ei ole kehtivuse eelduseks. Vaid eriliselt rasked, seaduses otseselt nimetatud ilmselged puudused võivad tuua kaasa haldusakti tühisuse (automaatse kehtetuse algusest peale). Seega tekitab ka õigusvastane haldusakt õigusi ja kohustusi.
III. Haldusakti siduvus
1. Adressaadi suhtes
Adressaat peab täitma kohustavast haldusaktist (ettekirjutusest) tuleneva kohustuse, sõltumata haldusakti õiguspärasusest, seega sõltumata sellest, mida kohustuse suhtes näevad ette üldnormid. Ettekirjutuse aluseks olnud õigusnormi hilisemal kehtetuks tunnistamisel ei ole koormavat haldusakti aga võimalik sundtäita. Näiteks: maksuotsus, ehitise lammutamise ettekirjutus .
2. Haldusorganite suhtes
Soodustav haldusakt, nt luba, rahalise soodustuse määramine jne annab adressaadile õigusi. Neile korrespondeeruvad avaliku võimu kohustused. Niikaua kuni haldusakt kehtib, peab avalik võim peab neid kohustusi täitma sõltumata haldusakti õiguspärasusest, sh üldaktides sätestatust. Näiteks: riigiabi ja pensioni määramine.
3. Kolmandate isikute suhtes
Haldusakti mõju kolmandatele isikutele sõltub haldusakti regulatsiooni ulatusest. Kui haldusakt, nt luba on muuhulgas suunatud adressaadi ja kolmanda isiku vahelise huvidekonflikti lahendamisele, peab kolmas isik haldusaktiga ettenähtud mõjutusi taluma, niikaua kuni haldusakt kehtib. Selles osas seob haldusakt ka tsiviilkohtuid. Näiteks: ehitusluba ei anna õigust ehitada kinnistuomaniku nõusolekuta, sest kinnistu tsiviilõigusliku kasutusõiguse reguleerimine ei ole ehitusloa funktsioon, see ei kuulu ehitusjärelevalve asutuste pädevusse.
4. Kohtute suhtes
Kui karistusõiguslik norm peab haldusakti mittetäitmist süüteoks, siis süüteokoosseis täidetud sõltumata haldusakti õiguspärasusest, kui seadus ei sätesta teisiti. Teisalt ei saa isikut karistada õigusvastasest haldusaktist tuleneva õiguse kasutamise eest, v.a juhul, kui haldusakt oli tühine. Näiteks: kui isikule keelduti andmast ehitusluba, kuid isik asub sellele vaatamata ehitama, käitub ta õigusvastaselt, sõltumata sellest, et keeldumine võis tema õigusi rikkuda.
Haldusaktide liigid
Haldusakti on erinevates teooriates püütud määratleda väga erineval moel. Üldiselt võib öelda, et haldusakt on täitevvõimu õigusakt. Sellisest üldisest määratlusest nähtub, et haldusakt kuulub üldisesse õigusaktide süsteemi, mis oluliselt lihtsustab ka tema liigitamist. Nii võib haldusaktid liigitada lähtuvalt õigusaktide liigitusest õigustloovateks haldusaktideks ja halduse üksikaktideks. Õigustloovaks haldusaktiks on määrus, üksikaktiks korraldus. Omapäraseks haldusakti liigiks on käskkiri, mis võib olla nii õigustloovaks haldusaktiks kui ka üksikaktiks. Sellest täpsemalt allpool.
Oluline on rõhutada, et eeltoodud liigitust ei mõistetaks valesti. Nii ei ole näiteks õige lugeda haldusakt õigustloovaks aktiks üksnes seetõttu, et see kannab pealkirja "määrus", vaid oluline on eelnevalt tutvuda selle haldusakti sisuga. Üks võimalus õigustloovat akti määratleda on järgmine: "Õigustloov akt on õigusakt, millega kehtestatakse, muudetakse ja tunnistatakse kehtetuks õigusnorme", kusjuures õigusnormide all mõistetakse konkreetselt määratlemata isikute ringile suunatud juhiseid. Sellest tulenevalt saab ka õigusakti (sealhulgas haldusakti) eelnõu ettevalmistamisel tähistada akti liiginimetusega alles pärast seda, kui on selge aktis sisalduma hakkava regulatsiooni subjekt; kas see on konkretiseeritud või mitte. Kuivõrd õigusnorm ja õigusaktide süsteem on keerukad nähtused ja paljude õigusaktide osas võib tõsiselt vaielda , kas tegemist on üld- või üksikaktiga (näiteks eelarveseadused), oleks lihtsam ja konkreetse õigusakti kehtestaja suvast mittesõltuvam lahendus rääkida õigusaktide liigitusest vaid õigustloovateks ja üksikaktideks, mille koha õigusaktide hierarhias määraks ära akti vastuvõtja pädevus ning millel puuduks konkreetne liiginimetus. See tähendaks, et olenevalt õigusakti (või selle üksiksätte) iseloomust peaks õigusakti kohaldaja igakordselt otsustama selle kuuluvuse õigustloovate või üksikaktide hulka.
Ülalkäsitletud üldreeglid, mida haldusakti kehtestamisel silmas tuleb pidada:
1) haldusakte saavad kehtestada vaid kindlad seaduses selleks volitatud subjektid ;
2) iga haldusakti kehtestamiseks peab olema seaduslik alus;
3) haldusakti liigi määramisel on oluline pöörata tähelepanu akti iseloomule, mitte tema pealkirjale.
Põhjendamiskohustuse põhiseaduslikud alused
Õigusriigi, demokraatia ja seaduslikkuse põhimõtted oma koosmõjus moodustavad haldusakti põhjendamise kohustusepõhiseaduslikuse aluse. Õigusriigi põhimõttest tulenevalt on igal isikul, kes leiab, et tema õigusi on riivatud, õigus olla informeeritud toimunud riive põhjustest. Ainult sellisel juhul saab ta oma õiguseid efektiivselt kaitsta, ning vaid nii ei muutu ta pelgalt riigivõimu tegevuse objektiks . Teisisõnu:

haldusakti motiveerimise kohustus on üks osa õigusriigi põhimõttele vastavast menetlusest

demokraatia põhimõte toetab printsiipi, et igaühel peab olema võimalik kaasa rääkida tehtavate otsuste kujundamisel, esitada sealjuures vajadusel omapoolseid seisukohti ning vastuväiteid

haldusakti õigusliku aluse esiletõstmist toetab seaduslikkulse printsiip

halduse tegevus on põhimõtteliselt avalik ja isikul on õigus saada informatsiooni teda riivava haldustegevuse põhjuste kohta.

Põhjenduse sisu

Nõudeid haldusakti põhjenduse sisule kirjeldab haldusmenetluse seadus küllaltki üldiselt. Mõningane täpsustamine on võimalik eriseaduste abil. Probleem peitub siin selles, et nõudeid sisule ja ulatusele on üldnormidena raske kindlaks määrata, sest need sõltuvad väga suures osas konkreetse juhtumi asjaoludest, vastava õigusvaldkonna eripärast ning otsuse tegemise aluseks olnud põhjustest. Kohus peab seetõttu haldusakti põhjenduse ulatust ning sisu õiguspärasust igal üksikjuhtumil eraldi hindama
Haldusaktide põhjendamise kohustuse eesmärgid
Haldusaktide põhjendamise kohustusel võib kõige üldisemalt näha kolme eesmärki:

haldusakti põhjendamine peab tagama selle, et haldus teeks sisult võimalikult õige ja õiglase otsuse. Sellisel viisil annab haldusakti põhjendamise kohustus olulise garantii, et kaalutakse asjatundlikult kõigi asjast huvitatud isikute huve ning ühtlasi rakendatakse asjakohaselt objektiivset õigust. Isik ei tohi olla ainult riigi tegevuse objektiks, riik ja üksikisik peavad tegutsema rohkem partnerluse põhimõttel ning avalike funktsioonide täitmisel teineteist toetama .

haldusakt tuleb adressaadile edastatavas põhjenduses kirjeldada haldusakti andmise aluseks olevat faktilist ning õiguslikku olukorda, eesmärgiga anda talle võimalus teha otsus selle kohta, kas ta nõustub põhjenduses toodud argumentidega või peab vajalikuks haldusakti või selle osa vaidlustamist.

põhjenduse lisamine haldusaktile võimaldab halduskohtul vajaduse korral hõlpsalt tuvastada haldusakti andmise aluseks olevaid asjaolusid.
Kui antav haldusakt vastab täielikult taotleja taotlusele või kui haldusorgan on teadlik asjaga seotud faktilisest ja õiguslikust olukorrast, siis ei tohiks ka see asjaolu alati olla haldusakti põhjendamisest keeldimise põhjuseks.
Haldusakti põhjendamise kolm eesmärki nõuavad lisaks, et haldusorgan ei peaks põhjenduses piirduma mitte üksnes faktilise ning õiguslike asjaoludega, mis tingisid otsuse langetamise.

Haldusakti põhjendamise ulatuse tõlgendus Eesti kohtupraktikas

Menetlusosaliste õigused haldusmenetluses on korduvalt eri kohtulahendites pälvinud ka Riigikohtu tähelepanu. Oma arutlustes on kohus sealjuures jõudnud mitmetele huvitavatele järeldustele, mis siinses kontekstis pakuvad kindlasti tänuväärset abimaterjali haldusmenetluse osaliste subjektiivsete õiguste mahu avamisel Eesti kehtivas õiguses.
Riigikohtu lahendeid analüüsides selgub , et kõige enam on kohtul tulnud tegeleda haldusakti põhjendamisest (täpsemalt küll haldusakti põhjendamata jätmisest) tingitud õigusvaidlustega. Vastavate kohtuasjade arv on Riigikohtu lahendite koguarvu arvestades küllaltki märkimisväärne, ulatudes kümnekonna lahendini. Kuna – nagu eelnevast arutlusest järeldus – haldusaktile lisatava põhjenduse ulatus Eestis oli kuni haldusmenetluse seaduse vastuvõtmiseni ebaselge, siis olidki Riigikohtu lahendid pikka aega Eestis ainsateks aktideks, mille põhjal võis teha järeldusi põhjendamiskohustuse ulatuse kohta.

Haldusakti põhjendamise tähendus haldusakti vaidlustamisel

Riigikohtu lahendites on Riigikohus lühidalt analüüsinud motiveeringu tähendust haldusakti hilisemal vaidlustamisel. Haldusakti põhjendamise teema all vajab see probleem kindlasti lähemat käsitlemist. Põhiliselt pakub siin huvi see, kas ja millises ulatuses on võimalik haldusakti puuduliku motivatsiooni kompenseerimine halduskohtumenetluse ajal ning kui suures ulatuses peaks halduskohus kaebuse menetlemisel arvestama haldusorgani koostatud motiveeringus esitatud asjaoludega.
Haldusakti motiveeringu tähtsust kaebuse lahendamisel on Riigikohtu halduskolleegium korduvalt rõhutanud. Kohus on haldusakti motiveerimise vahetult sidunud selle kontrollitavusega – haldusakti motiveerimine võimaldab akti seaduslikkust kontrollival asutusel (sealhulgas kohtul) otsustada, kas haldusakt on seaduslik. Selline sõnastus jätab aga hulgaliselt tõlgendusruumi. Haldusakti motiveeringu ning akti kontrolli vahetu sidumine võib jätta petliku mulje, nagu sõltuks haldusakti seaduslikkuse kontroll otseselt haldusakti motiveeringu olemasolust.
Praktikas võrsuvad halduskohtus arutamisel olevad probleemid tihti haldusakti faktilise ning õigusliku põhjenduse ebapiisavast seostamisest. Teatavasti koostab haldusorgan põhjenduse talle antud diskretsiooniõiguse alusel, viidates akti andmise õiguslikule alusele ning sidudes selle konkreetsete eluliste asjaoludega. Halduskohtumenetluse seadustiku § 19 lõige 6 järgi kontrollib halduskohus diskretsiooniõiguse olemasolu korral ka seda, kas haldusakti andmisel on järgitud diskretsiooni piire , eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.
Haldusakti lisatava põhjenduse suurus sõltub suuresti vastava õigusvaldkonna erisustest ning üksikjuhtumi asjaoludest, kusjuures põhjenduses on otstarbekas esile tuua üksnes need otsuse tegemisel aluseks olnud asjaolud , mis hilisema võimaliku kohtuliku kontrolli raames on rekonstrueeritavad. Asjakohaste põhjenduste olemasolu või nende puudumise üle saab järelikult otsustada mitte üksnes haldusaktile lisatud põhjenduse põhjal, pigem tuleb arvestada toimunud haldusmenetluse kõigi üksikasjadega. Haldusorgan on põhimõtteliselt võimeline diskretsiooniõiguse teostamise aluseks olnud kaalutlused tagantjärele kohtuprotsessi ajal esitama.
Mõned põhjenduses tehtud diskretsioonivead võivad aga kahel juhul osutuda mitteolulisteks: esiteks siis, kui tehtud viga ei mõjuta kaebaja õiguste sfääri; teiseks aga siis, kui puudub põhjuslik seos diskretsioonivea ning lõppotsuse vahel. Kui põhjenduses on toodud mitmeid otsuse tegemiseni viinud asjaolusid ning osad neist osutuvad vääraks, siis ei vii see kohe haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseni, pigem sõltub tehtav otsus vigade kaalukusest ning nende mõjust lõppotsuse tegemisele.
Kokkuvõte
Haldusakti kehtivusel ja siduvusel on oluline õigussuhteid stabiliseeriv funktsioon. Üksikjuhtumi efektiivseks reguleerimiseks tuleb üksikregulatsioonile anda iseseisev, üldaktidest sõltumatu tähendus. Stabiilsuse ja õiguskindluse huvides tuleb õiguskaitse reeglina tagada haldusakti andmisel, mitte täitmisel.
7