Haldusõiguse põhikursus
Näidiskaasus koos lahenduskäiguga KAASUS OÜ Luxus peab Tartu kesklinnas asuva maja esimesel korrusel restorani. Sama maja teisel korrusel
asuvad korterid, mille elanikud kasutavad ka maja taga asuvat aeda. Majaelanikke on restoranist
öötundidel kostuv vali
muusika ja klientide lärmamine juba pikemat aega häirinud ning nad on
sellest teavitanud ka Tartu Linnavalitsust.
OÜ Luxus ostis
hiljuti restorani kõrval asuva hoonestamata
kinnistu . Detailplaneeringu kohaselt on
tegemist ärimaaga, mille suhtes kehtib ehitusõigus. OÜ Luxus kavatseb sinna rajada uue restorani,
mille hoovis tegutseks ka lastele mõeldud jäätisekohvik. Oma plaanide teostamiseks esitas
OÜ Luxus Tartu Linnavalitsusele uue restoranihoone ehitusloa taotluse.
Linnavalitsus võttis OÜ
Luxus taotluse põhjal vastu korralduse, milles leidis: „OÜ Luxus on
esitanud küll nõuetekohase
taotluse, kuid esitatud ehitusprojektis ei ole arvestatud ehitisele
esitatavate nõuetega. Kuna senise
restorani tegevus on niigi majaelanike rahu ja eraelu häirinud, ei pea linnavalitsus tulenevalt
ehitusseaduse § 24 lg 1 p-st 2 ja § 3 lg-test 4 ja 6 mürarikast ehitustegevust ning välikohviku
avamist majaelanike eeldatava vastuseisu tõttu mõeldavaks. Linnavalitsus
soovitab OÜ-l Luxus
kavandada taotluses märgitud kinnistule mõni naaberkinnistu elanikke vähemhäiriv tegevus ning
esitada seejärel linnavalitsusele uus ehitusloa taotlus.“
Analüüsige, kas linnavalitsus järgis OÜ Luxus ehitusloa taotluse menetlemisel
menetlusnõudeid ning kas linnavalitsuse korraldus on materiaalselt (sisuliselt) õiguspärane. Põhjendage oma seisukohti.
Ehitusseadus § 1. Seaduse reguleerimisala
(3) Käesolevas seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse
haldusmenetluse seaduse (RT I 2001, 58, 354)
sätteid, arvestades käesolevast seadusest tulenevaid erisusi.
§ 3. Ehitisele esitatavad nõuded
(4) Ehitis ei või
ohustada selle kasutajate ega teiste inimeste elu, tervist või vara ega keskkonda. Ehitisest tingitud
ohtlike kemikaalide kemikaaliseaduse tähenduses (RT I 1998, 47, 697; 1999, 45, 512)
eritumine peab olema takistatud.
Samuti tuleb vältida müra ning inimest ohustava kiirguse levikut ja vee või pinnase saastumist või mürgitamist ning
ehitisega seonduva
heitvee , suitsu ja tahkete või vedelate jäätmete puudulikku ärajuhtimist. Ehitise osades ega pindadel
ei või koguneda niiskust inimese elu, tervist või vara ohustaval määral.
(6)
Ehitises võib olla selle kasutajate poolt tajutav müra tasemel, mis ei ohusta inimese elu ega tervist ning võimaldab
rahuldavates tingimustes elada või töötada.
(8) Käesoleva paragrahvi lõigetes 2–7 sätestatud nõuded kehtivad ehitise
kasutusaja jooksul.
§ 18.
Ehitusprojekt (2) Ehitusprojekt peab olema koostatud selliselt, et selle järgi
ehitatav ehitis
vastaks käesoleva seaduse §-s 3 sätestatud
nõuetele /…/.
§ 24. Ehitusloa väljastamisest
keeldumine (1) Ehitusloa väljastamisest keeldutakse, kui:
/.../
2) ehitusprojektis ei ole arvestatud ehitisele esitatavaid nõudeid;
1
KAASUSE LAHENDUSKÄIK Enne kaasuse lahendamisele asumist tasub üle lugeda, millistele küsimustele on vaja vastus anda. Antud kaasuses on
esitatud kaks küsimust: neist esimene puudutab menetlusnõudeid, mis on osa haldustegevuse formaalse õiguspärasuse
temaatikast (vt skeemi: punkt B.I.2.) ning teine küsimus on esitatud haldustegevuse sisulise õiguspärasuse kohta (vt
skeemi: punkt B.II.).
Kuigi antud kaasuses ei ole küsitud, millise haldustegevuse liigiga on tegemist (vt skeemi: punkt A), tuleb kõigepealt ka
sellele küsimusele vastata, sest erinevatele haldustegevuse liikidele kehtivad erinevad nõuded (vrdl nt HMS 4. ptk ja 8.
ptk). Kuna see ei ole põhiküsimuseks, tuleks sellele küsimusele vastata võimalikult lühidalt.
Linnavalitsuse (LV) korralduse näol on tegemist haldusaktiga (HA).1 See nähtub asjaoludest, et LV
on
haldusorgan (KOV-i kui avalik-õigusliku juriidilise isiku organ), OÜ Luxus (OÜ) seevastu aga
haldusväline isik. LV korraldusega keelduti OÜ-le ehitusluba andmast – keeld on regulatiivsele
haldustegevusele iseloomulik tunnus. Korraldus on antud avalik-õiguslikus suhtes, sest ehitusloa
andmise kord on reguleeritud avaliku õiguse normidega ning avalik-õigusliku loa saab anda üksnes
avalikku võimu
teostav haldusorgan. Ehitusloa andmisest keeldumine kujutab endast halduse
ühepoolset regulatsiooni, mis on suunatud üksnes OÜ-le.
I. Menetlusnõuete järgimine
a) Menetlusosaliste kaasamine
i) Menetlusosaliste ring
Esmalt tuleb välja selgitada, kes on antud asjas
menetlusosalised (HMS § 11):
(a) OÜ Luxus – nii HA andmist taotlev isik kui ka HA adressaat (HMS § 11 lg 1 p-d 1 ja 2);
(b) Naaberkinnistu elanikud ja
omanikud (edaspidi: elanikud) – kolmandad isikud (HMS § 11 lg 1 p
3). OÜ-le ehitusloa andmine võib puudutada neid nii
faktiliselt kui õiguslikult.
Faktiline puutumus seisneb selles, et kinnistu, millele soovitakse ehitist rajada, asub nende
eluruumi vahetus läheduses ning avaldaks suure tõenäosusega mõju nii nende elukorraldusele kui
ka varale ja tervisele.
Õiguslik puutumus on tagatud mitmete õigusnormidega, mis
kaitsevad naaberkinnistu
elanike tervist ja vara. Ainuüksi põhiseaduslikul tasandil on sätestatud näiteks omandi ja tervise
kaitse (PS § 32 lg 2 ja § 28 lg 1). Ka ehitusseaduse (EhS) § 3 lg 4 näeb ette kõigi puudutatud isikute
elu, tervise ja vara kaitse nõude. Seega ei ole
puuduta LV tegevus mitte üksnes naaberkinnistu
elanike huve (nt huvi senise elukorralduse püsimise suhtes), vaid võib puudutada neile
õigusaktidega antud õigusi. Tulenevalt HMS § 11 lg 1 p-st 3 on naaberkinnistu elanikud
eo ipso menetlusosalised (vrdl § 11 lg 2: „Haldusorgan
võib menetlusosalisena kaasata muid isikuid /…/,
kelle
huve haldusakt /…/ võib puudutada“.).
Kuna tegemist on naaberkinnistutega, pidi LV-le olema olemasoleva ehitise elanike õiguste
riive võimalikkus ettenähtav.
ii) Menetlusosaliste
teavitamine Vastavalt HMS § 35 lg-le 2 peab haldusorgan menetlusosalisi HA
andmiseks taotluse esitamisest
teavitama.
(a) OÜ Luxus – LV ei teavitanud OÜ-d menetluse algusest, kuid see ei olnud ka vajalik, sest HA
andmise taotluse esitajana oli OÜ haldusmenetluse toimumisest teadlik.
(b) Naaberkinnistu elanikud – LV jättis nad haldusmenetluse toimumisest teavitamata. Teavitamata
jätmist õigustavad
asjaolud puuduvad (
analoogia : HMS § 40 lg 3). Näiteks ei saa
tugineda analoogia korras HMS § 40 lg 3 p-des 2 ja 3 sätestatule, sest naaberkinnistu elanike varasemad
1 Vastuse formuleerimisel on kaks
varianti : 1) kõigepealt esitatakse järeldus ning sellele järgneb põhjendus; 2) esmalt
esitatakse analüüs ning lõpus tuuakse välja järeldus.
2
kaebused puudutasid üksnes
olemasolevat restorani ning nende seisukoht laste jäätisekohviku osas
oleks võinud olla ka soosiv. Linnavalitsus ei oleks tohtinud lähtuda majaelanike hüpoteetilisest
vastuseisust, vaid oleks pidanud andma neile võimaluse ise menetluses osaleda.
Järeldus: Naaberkinnistu omanikud/elanikud jäeti HA andmise menetlusse õigusvastaselt kaasamata
(HMS § 11 lg 1 p 3; HMS § 35 lg 2).
b) Ärakuulamine
Reeglina on haldusorgan kohustatud menetlusosalised ära kuulama (HMS § 40 lg 1).
(a) OÜ Luxus – jäeti ära kuulamata. HMS § 40 lg-s 3 sätestatud erandid ei kohaldu. Nt ei saa
tugineda HMS § 40 lg 3 p-le 2, sest OÜ-l pidanuks olema võimalus esitada nii täiendavat infot oma
taotluse kohta kui ka saada infot LV seisukoha kohta ning esitada oma argumendid, miks ta ei pea
ehitusloa andmisest keeldumist õigustatuks.
(b) Naaberkinnistu elanikud – jäeti ära kuulamata. Ärakuulamiseks ei saa lugeda majaelanike poolt
LV-le edastatud kaebusi, mis eelnesid ehitusloa andmise haldusmenetlusele. Ärakuulamiskohustuse
täitmata jätmist õigustava
alusena tuleb kõne alla HMS § 40 lg 3 p 3.
Haldusorganil on selles
normis sätestatud erandi rakendamisel diskretsiooniõigus. LV küll teadis majaelanikke meelsust
senise restorani osas, kuid ta ei saanud olla veendunud, et elanikud suhtuvad uude, teise
kontseptsiooniga restorani täpselt samamoodi. Ei ole välistatud, et restoran, kuhu on oodatud ka
lapsed, võinuks majaelanikele hoopis meeldida. Kuna menetlusosaliste ärakuulamine on
haldusmenetluse keskseks ülesandeks, tuleb sellise kahtluse korral anda võimalus oma arvamuse
esitamiseks ka nendele menetlusosalistele, kelle puhul on põhjust arvata, et keelduv HA oleks
nende suhtes
soodustava mõjuga.
Puudub info, et OÜ-l või majaelanikel olnuks soodsad võimalused oma
seisukohtade muul moel
esitamiseks.
Järeldus: Nii OÜ Luxus kui ka majaelanikud jäeti õigusvastaselt ära kuulamata.
c) Muud menetlusnõuded
Kolmandate isikute menetlusse kaasamata jätmine tõi vältimatult kaasa ka teiste menetlusnõuete
rikkumised. Eelkõige ei olnud LV-l võimalik täita nende suhtes selgitamiskohustust (HMS § 36)
ega ka dokumentide tutvustamise kohustust (HMS § 37).
Samuti ei järginud LV uurimispõhimõtet, millest tulenevalt oleks LV pidanud enne HA andmist
välja selgitama kõik asjas olulise tähendusega asjaolud ning vajaduse korral koguma tõendeid oma
algatusel (HMS §-d 6, 38 ja 39).
Kokkuvõte: LV rikkus OÜ Luxus ehitusloa taotluse menetlemisel menetlusnõudeid.
3
II. Sisuline õiguspärasus
1. Õiguslik alus
Kehtiv õiguslik alus on olemas: EhS § 24 lg 1 p 2. Puuduvad andmed, mis viitaksid õigusliku aluse
põhiseadusvastasusele.
2. Kooskõla õigusaktidega
a) HA vastavus õiguslikule alusele
EhS § 24 lg 1 p 2: Linnavalitsus ei ole esitanud oma korralduses ühtegi asjaolu, millest nähtuks, et
planeeritav hoone ei vasta ehitistele esitatavatele nõuetele. Asjaolu, et kõrvalkinnistul asuva
restorani tegevus on majaelanike rahu häirinud, ei ole teisele kinnistule rajatavale ehitisele ehitusloa
andmisel asjassepuutuv. Hinnang tulnuks anda konkreetsele ehitisele, mitte kõrvalkinnistul
teostatavale inimtegevusele. Seega ei vasta
faktilised asjaolud normi õiguslikule koosseisule, samuti
ei ole LV järginud EhS § 24 lg 1 p 2 eesmärki.
EhS § 3 lg 4: Linnavalitsus ei põhjendanud, mil moel ohustaks kavandatav ehitis naaberkinnistu
elanike elu, tervist või vara. Hoovis asuv laste jäätisekohvik võib küll kaasa tuua mürataseme tõusu,
kuid tegemist ei ole mitte ehitisest lähtuva müraga, vaid inimtegevusest lähtuva müraga, mis tuleb
lahendada siis, kui taotletakse luba välikohviku avamiseks. Ehitustegevusega kaasneva müra osas ei
ole antud norm kohaldatav, sest vastavalt EhS § 3 lg-le 8 hakkavad ehitisele EhS § 3 lg-tes 2-7
sätestatud nõuded kehtima alates ehitise kasutuselevõtust.
EhS § 3 lg 6: Antud norm on kohaldatav üksnes ehitusloa objektis oleva ehitise sisetingimuste
suhtes. Linnavalitsus ei põhjendanud, kuidas rikuks kavandatav hoone seda ehitist kasutavate
isikute õigusi.
Järeldus: LV ei ole rakendanud HA andmise aluseks olevaid õigusnorme korrektselt, mistõttu
korraldus ei vasta õiguslikule alusele.
b) Diskretsioonivead
Ehitusloa andmisest keeldumine on diskretsiooniotsus.
Diskretsiooni kuritarvitamine: LV võttis otsuse tegemisel arvesse asjassepuutumatuid asjaolusid
(naaberkinnistu restorani tegevusest põhjustatud müra), jättes samas arvestamata oluliste
asjaoludega (kavandatava ehitise vastavus ehitusnõuetele).
Diskretsiooni kasutamata jätmine: LV oleks pidanud
kaaluma , kas ehitisele esitatavaid nõudeid on
võimalik täita ehitusloale kõrvaltingimuste kehtestamisega (HMS § 53 lg 2 p 2).
c) Õiguse üldpõhimõtted
Proportsionaalsuse põhimõte: inimeste elu, tervise ja vara kaitse on legitiimsed eesmärgid ning
ehitusloa andmisest keeldumine on sobiv
meede naaberkinnistu elanike õiguste kaitseks, kuid see ei
olnud vajalik meede, sest LV hinnangul ei riivanud naaberkinnistu elanike õigusi mitte ehitis, vaid
selles kavandatav tegevus. Võimaliku inimtegevusest tuleneva müra probleemi saanuks lahendada
tulevikus leebemate meetmetega, eelkõige kasutusloa kõrvaltingimustega (nt müratõkete ehitamise
kohustus).
Võrdse kohtlemise ja õiguskindluse põhimõtete rikkumise kohta kaasuses andmed puuduvad.
Kokkuvõte: LV korraldus ei vasta õiguslikule alusele, on diskretsioonivigadega ning
ebaproportsionaalne. Seega on LV korraldus materiaalselt õigusvastane.
4
Tüüpilised vead, mida üliõpilased on selle kaasuse lahendamisel teinud:
1. Lahendati küsimusi, mida ei olnud kaasuses esitatud (nt analüüsiti kõiki HA formaalse
õiguspärasuse aspekte; analüüsiti, kas LV korraldus on kehtiv).
2. Jäeti kaasuses esitatud küsimustele vastamata.
3. Kontrolliti menetlusnõuete täitmist üksnes ühe menetlusosalise suhtes.
4. Eeldati, et kuna kaasuses polnud selgelt öeldud vastupidist, siis menetlusosalised kaasati
menetlusse ning kuulati ka nõuetekohaselt ära. Siiski nähtub kaasuse tekstist, et LV ei
lähtunud mitte majaelanike poolt haldusmenetluse raames esitatud väidetest, vaid tugines
üksnes nende eeldatavale vastuseisule.
5. Kui haldusorgan rikkus
haldusakti andmisel menetlusnõudeid, on HA formaalselt
õigusvastane. Sama väitega ei saa põhistada haldusakti materiaalset õigusvastasust.
6. Väideti, et OÜ suhtes on rikutud õiguskindluse põhimõtet, kuna OÜ oli ostnud ärimaa, mille
suhtes kehtis ehitusõigus. See, et tegemist on kinnistuga, millele võib ärihoone rajada, ei
anna kinnistu omanikule subjektiivset õigust ega tekita õiguspärast ootust, et lubatud on mis
tahes äriliseks otstarbeks hoone ehitamine.
7. Väideti, et OÜ-d on ebavõrdselt koheldud. Sellise väite puhul tuleb ära näidata, kes on
võrdlusobjektiks ning põhjendada, milles ebavõrdne kohtlemine seisneb. Asjaolu, et ühe
isiku õigust (nt omandi kasutamise õigus) on eelistatud teise isiku teist
laadi õigusele (nt
õigus tervise kaitsele), ei tähenda, et neid isikuid oleks ebavõrdselt koheldud. Ebavõrdse
kohtlemisega oleks võinud tegemist olla siis, kui mõnele teisele olemasoleva
restoranihoonega külgnevale kinnistule oleks samadel tingimustel antud ehitusluba.
8. Proportsionaalsuse põhimõtte käsitluse juures tuvastati üksnes põhiõiguste riive.
9. Ebasüsteemsus: erinevaid õiguslikke küsimusi käsitleti
segamini .
Ene Andresen
5
Kõik kommentaarid