Riigieelarve ja selle koostamisel esinevad probleemid (0)

Tallinna Tehnikaülikool
Sotsiaalteaduskond
Avaliku Halduse Instituut
Riigieelarve ja selle koostamisel esinevad probleemid
Tallinn 2009
Teoreetilisest vaatepunktist on riik ühiskondlike gruppide kogum, mis eksisteerib lähtuvalt teatud ühiskondlikest vajadustest kujunenud organisatsioonist ja protseduurireeglitest ning omab selgelt määratletud juhtimisstruktuure. Samuti on riik organiseeritud institutsionaalne süsteem, mis kujutab poliitilisi otsuseid ja viib ellu valitsuse otsuseid ( http://et.wikipedia.org/wiki/Riik ). Elulisest küljest vaadatuna on riik tohutu üksus, mille tasakaalustatud toimimiseks on vaja kõigi eluvaldkondade esindajate vahelist koostööd. Tähtsal kohal on info kättesaadavus, avalike hüvede kasutamise võimalus ning samuti ei saa ükski üksus hakkama ilma ressurssideta. Mõistuspärane ja efektiivne ressursside jaotamine kõigi valdkondade vahel nõuab aga pikaajalist kogemust ning vajadust lähtuda objektiivselt konkreetsetesse oludesse.
Riigieelarve on plaan, mille alusel valitsus kasutab riigi raha. Riigieelarve koostamise aluseks on Eesti Vabariigi põhiseadus ja Riigieelarve seadus. Riigieelarve näitab, kuidas raha jagada, kui palju kroone saab anda haridusele, meditsiinile, politseile , sõjaväele, tuletõrjele ja paljude teiste avalike teenuste osutamiseks. Eelarve on seega üks olulisemaid vahendeid riigi juhtimiseks . Riigieelarve on ühtlasi ka valitsuse tulude plaan. Valitsus prognoosib riigieelarves, kui palju peaks riigikassasse raha laekuma, kui palju sellest tuleb kodanike poolt makstavast tulumaksust, kui palju sotsiaalmaksust, kui palju aktsiisimaksudest ja muudest tuluallikatest. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Maksud on valitsuse peamiseks tuluallikaks. Riigieelarve on Riigikogu poolt valitsusele antud volitus rahva raha kasutamiseks. Igal aastal kinnitab Riigikogu valitsuse esitatud eelarveprojekti, lubades sedasi valitsusel raha kasutada. Kui Riigikogu eelarveprojekti aasta alguseks ei kinnita, saab valitsus raha kasutada vaid eelmise riigieelarve piires. Riigieelarve mõjutab riigi majandust. Näiteks võib valitsuse ebamõistlik kulutamine pidurdada majanduse arengut või kutsuda esile majanduskriisi. 1997. aasta majanduskriisid mitmel pool maailmas said alguse sellest, et paljude riikide valitsused ei järginud tasakaaluka kulutamise põhimõtet ning kaotasid seeläbi rahvusvahelise usalduse.( http://www.fin.ee/?id=233 )
Majandus mõjutab riigieelarvet samuti. Kui majandusel läheb hästi, läheb hästi ka maksumaksjatel. Maksumaksjad teenivad rohkem raha ning maksavad rohkem makse. See võimaldab riigieelarvet suurendada. Enamasti loovad valitsused headel aegadel reserve ja varusid kaitseks halbade aegade eest. Välimuselt on riigieelarve lihtne 40-leheküljeline dokument, kus on ükshaaval üles loetud riigi tulud, kulud ning finantseerimistehingud. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Igale riigile on parem, kui riigieelarve on tasakaalus ehk kulud on sama suured kui tulud. Juhul kui eelarve on tasakaalust väljas, kulutab riik rohkem raha kui ta teenib. Sellist olukorda nimetatakse eelarvepuudujäägiks ehk eelarvedefitsiidiks. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Puudujäägi katteks on valitsus sunnitud raha laenama või elama reservide arvelt. Sedamööda, kuidas laenusummad kasvavad, läheb laenuvõtmine kallimaks. Kuna mõne aja möödudes tuleb hakata laene tagasi maksma, on eelarvepuudujäägi katmine laenudega tihti vaid probleemide edasilükkamine. Enamasti pääsevad valitsused eelarvepuudujäägist suure riikliku kokkuhoiu abil. Liiga suurel laenuvõtmisel on ka muid tagajärgi. Kui valitsus on palju laenu võtnud, peavad üksikisikud ja firmad näiteks paratamatult mõnevõrra kallimalt laenu võtma. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Riigieelarve kokkupanek meenutab tavalise pere rahakulutuste planeerimist mitmel moel. Pereema ja pereisa , kes istuvad köögilaua taga ning planeerivad oma perekonna eelarvet , laste hariduskulusid, kulutusi toidule ja riietele , teevad sedasama , mida Rahandusministeeriumi Riigieelarve osakonna töötajad ja nende kümned kolleegid teistes ministeeriumides aasta läbi. Nad võrdlevad tulusid ja kulusid ning teevad selle põhjal ettepanekud, mille alusel oleks olemasolevat või oodatavat raha nende arvates kõige mõistlikum kasutada. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Nagu igal perekonnal, on ka riigil soove, mida ei saa rahapuudusel kohe täita. Sellisel juhul võib riik kaaluda laenuvõtmist, kuid täpselt nagu perekond, ei saa ka riik laenata rohkem kui ta tagasi maksta suudab. Liiga suure riikliku laenukoorma puhul on kannatajaks tavaliselt lapsed. Ka perekonna laenukoorem tuleb tihtipeale tasuda lastel, kes tulevikus asuvad oma vanemaid toetama. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Valitsusasutused alustavad järgmise aasta eelarve koostamist juba kevadel. Mai- ning juunikuu jooksul kogub Rahandusministeerium kokku erinevate ministeeriumide eelarvetaotlused ning alustab juuli alguses ministeeriumidega nende summade üle läbirääkimisi. Rahandusministeerium on küll eelarveprotsessis kõige tähtsam ministeerium, kuid Rahandusministeeriumi rolliks on aidata teistel ministeeriumidel jõuda eelarvesummade jagamisel kokkuleppele. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Tavaliselt juuli lõpus või augusti alguses esitab Rahandusministeerium valitsusele läbirääkimiste tulemusel sündinud esialgse nägemuse riigieelarve jaotumisest. Valitsus arutab välja käidud piirsummasid ning võib neid muuta vastavalt oma poliitilistele eelistustele ja kokkulepetele. Septembri lõpus või oktoobri alguses esitab valitsus riigieelarve Riigikogule. Riigikogus läbib riigieelarve kolm põhjalikku arutelu. Vastavalt seadusele peab Riigikogu eelarveprojekti heaks kiitma enne järgneva aasta märtsikuud, vastasel juhul läheb Riigikogu laiali ning korraldatakse erakorralised valimised. ( http://www.fin.ee/?id=233 )
Seadusega etteantud nõudmiste järgi on täpselt paika pandud, kuidas toimub riigi raha jagamine ja selle kasutamine parimatel eesmärkidel. Teoorias on tavaliselt asjad palju lihtsamad ja selgemad kui praktikas. Küllaltki keeruline on ettenähtud tulusid ja kulusid ka reaaliselt klappima panna ning seda kõiki eelarvest sõltuvatele meelehärmi tekitamata . Iga uue eelarve koostamine ja kinnitamine paneb kedagi tundma tähelepanust kõrvalejäetuna.
Aaron Wildavsky arvamuse kohaselt peaks eelarvestamine kaasa aitama riigi arengu järjepidevusele, muutustele, paindlikkusele ja samas tagama teatud jäikuse. Need erinevad ning mingil määral vastandlikud eesmärgid peaksid sisaldama võtit eelarvestamise kauaaegsete rahulolematuste lahendamiseks, kuid tegelikult ei suuda ükski protsess iseenesest neid kõiki kriteeriume tagada. Juhul, kui keegi tegeleks vaid ühega neist eesmärkidest, siis ei taga see, et ühe kriteeriumi muutudes jääksid teised püsivaks. (Wildavsky, 2001, lk 4)
Riigieelarve koostamist ja kinnitamist võib pidada kogu majanduse aluseks. Seal pannakse paika, kui palju mingile valdkonnale kulutamiseks on mõeldud. 21. sajandi algul, kui Eesti majanduses algas tõus ning kõik ettevõtted ja avalikud teenistujad võisid vaimusilmas ehitada õhulosse järjest arenevast riigist ja majandussektorist, siis tänaseks päevaks on lossidest järele jäänud vaid varemed. Paljud erasektori töötajad hoiavad endil vaevu hinge sees ning riik kärbib kõikvõimalikest kohtadest, kust kärpida üldse on võimalik ning ühise rahakoti täitmiseks tõstetakse olemasolevaid makse ning mõeldakse välja järjest uusi tuluallikaid. Kõige värskemaks võib vahest pidada müügimaksu, mis kujutab endast „luksuskaupade“ maksumusele lisanduvat 2% algsummast. Nende alla kuuluvad peaaegu enamik toiduained, nimistust jäävad välja vaid leib, sai, piim ja mõngingad teised igapäevaselt tarbitavad kaubad , kuid luksuseks on sellisel juhul makaronid, riis , liha ja kõik muu, mida inimesed söövad. Kokkuvõttes võib luksuseks pidada elamist üldiselt, sest vaevalt keegi meist vaid teraviljatoodetest ja piimast toituks. Samuti laekub aktsiisimaksust riigikassasse endise 18% asemel nüüd 20%, mis on aidanud lisada tulude nimekirja nii mitmedki kasulikud miljonid. Ühtlasi otsustati tõsta alkoholiaktsiisi 10 protsenti alates 1. jaanuarist 2010 ja tubakaaktsiisi 20 protsenti alates 1. jaanuarist 2011. Täiendava tõusu mõju kange alkoholi hinnale on ligikaudu 6,25% 0,5 liitri kohta ja lahja alkoholi hinnale ligikaudu 2% 0,33 liitri kohta. (www. olevik .ee)
Selle aasta eelarve koostamine oli Vabariigi Valitsuse poliitikute sõnul üks raskemate killast. Teadagi, võeti eelarve lõplikult vastu alles pärast mitut ebaõnnestunud katset. Ebakõlasid oli ministeeriumite vahel mitmeid ning kokkulepet, kust ja kui palju kärpida, raske saavutada. Eelarve positsiooni tasakaalustamiseks kärpis valitsus ka oma tegevuskulusid. Kuluda katteks jätkatakse riigiasutustele mittevajaliku vara ja maa müügiga ning arvestatakse täiendavate omanikutulude laekumisega vastavalt äriühingute ettepanekutele.(www.olevik.ee)
Riigieelarvet koostatakse tavaliselt mitmete aastate perspektiivis ning seda peetakse üldiselt positiivseks. Kui tahetakse omada kontrolli väljaminekute kohta, siis mitmeaastase eelarve koostamiseks on vajalik hinnata ka kauge tuleviku kulusid. Kui mingid kulud on juba varasemast eelarvesse sisse arvestatud, siis on tõenäoline, et seatud eesmärk ka täidetakse, kuna muutuste tegemine võib minna kokkuvõttes kallimaks. Üheaastase üleskirjutusega ohverdatakse mingi kulu palju kergekäelisemalt, kuna selle muutmiseks on lihtsam leida alternatiive. (Wildavsky, 2001, lk 8)
Kui riigi majandus on nõrk ja puuduvad piisavad tagavarad , on väga keeruline prognoosida maa edasist arengut. Kui eelarvestamise peamiseks eesmärgiks oleks võime mitte reageerida majanduse tingimuste muutmisele, hõlbustaks see eelarvestamist kuudes või nädalates, mitte aastates. Sellised eelarved eksisteerivad, kuid seda ainult vaesetes ja ebakindlates maades. Tihti rahandusministrid ei adu, kui suur on riigi tegelikud reservid või kui palju nad võivad raha kulutada. Sageli on sellisel juhul tagajärjeks otsuste tegemise edasilükkamine või jätmine viimasele minutile. Wildavsky on märkinud seda protsessi korduvaks eelarvestamiseks, ehk eelarvet võidakse koostada mitu korda aastas. Korduv eelarve pole usaldusväärne teejuht pakutud kulude kohta, vaid see näitab hoopiski ebakindlust ja kogematust. Kui majanduslikud või poliitilised olud muutuvad, mis on sage, tuleb eelarve uuesti üle vaadata. Järelikult on tehtud kuskil tehtud viga. (Wildavsky, 2001, lk 9)
Tänases Eestis leiab laialdast vastukaja üleminek eurole . Eurotsooni astumise aruteludel on välja toodud mitmeid mõtteid, kuidas see võiks kasulik olla Eesti majandusarengule. Üheks olulisemaks argumendiks võib ehk pidada teiste euroriikidega ühtsuse loomist. Mida vähem on reisides või euroopa riikides asju ajades tarvis aega valuutavahetamisele ja muudele teise riiki minnes vajalikele tegevustele kulutada, seda rohkem tekitab see külalislahkuse tunnet. Liigne aja ja ressursside raiskamine pärsib ka positiivset emotsiooni, mida uusi kohti avastades saadakse. Teisalt majanduslikust küljest võib eurot pidada Eesti päästerõngaks. Kuna antud valuuta on stabiilse väärtusega ning selle kõikumine vähetõenäoline, tekitaks see usaldust ka välisinvestorites, kes siin tegutsedes aitaksid kaasa siinse majanduse tõusule. Selleks aga, et ühisraha üldse kasutusele võtta saaks, peab riik omama tagavara ootamatuste vastu ja vastama kindlatele kriteeriumitele.
Arengufondi majandusekspert Heido Vitsut on märkinud, et tuleva aasta riigieelarve projektis prognoosib valitsus kogu valitsussektori puudujäägiks 2,95 protsenti, samas on teada, et euro kasutuselevõtmiseks ei tohi eelarvedefitsiit ületada 3 protsenti sisemajanduse kogutoodangust. Nii selle kui ka tuleva aasta eelarve on väga täpselt tehtud, kuid ei SKP suurust, tööpuudust, maksulaekumisi ega kulutusi pole võimalik nii täpselt määrata. Vitsut tõi ka välja, et kui eesmärgiks on seatud euro kasutuselevõtt 2011. aastal ja valitsus on allutanud kõik sellele soovile ning on selle nimel teinud meeletuid kärpeid, siis on ülimalt riskantne mängida nii napi varuga. ( http://www.e24.ee/?id=188569 )
Järgmise aasta riigieelarve tuludeks on planeeritud 84 miljardit krooni ja kuludeks 89,6 miljardit. Riigieelarve tekkepõhine puudujääk on 5,2 miljardit krooni ning valitsussektoril tervikuna 6,2 miljardit ehk 2,95 protsenti SKT-st. Kui defitsiidikriteeriumi 0,1-protsendilise ületamise tõttu lastakse eurol käest libiseda , siis muudab see kõik tänavused kannatused mõttetuks. Kui Eesti ei suuda euronõudeid täita, siis oleks targem olnud koostada eelarve viieprotsendilise puudujäägiga, mis oleks andnud neli miljardit lisaraha tervishoiule, haridusele jne. ( http://www.e24.ee/?id=188569 )
Usun, et kõige rohkem tekitab meelehärmi eelarve täitmiseks raha kärpimine laste jaoks mõeldud kuludelt. Ära tahetakse kaotada tasuta koolilõuna, ranitsatoetus ja muud peredele mõeldud toetused. Samuti kärbitakse inimestele elulistelt tähtsatest valdkondadest, nagu päästeteenistus, plaanides jätta tööta sadakond tuletõrjujat ning alandatakse haiglatöötajate ja arstide palka. Tulemust on juba pikemalt aega näha olnud, paljud tervishoiutöötajad on suundunud välismaale, kus nende oskusi ja töövõimet vääriliselt hinnata osatakse. Lõpuks jääb Eestisse vaid käputäis spetsialiste ning kvalifitseeritud meditsiinitöötajaid, kes ei suuda aidata kõiki abivajajaid. Lihtsalt ennustatavaks tagajärjeks on eluea langemine ning rahva tervise kvaliteedi langemine. Puuduolevate töötajate asemele tulevad varsti meedikud Venemaalt, kes toovad endaga kaasa oma töökultuuri ja teadmised. Eesti inimene pole aga valmis enam tagasiminekuks nõukogude meditsiini.
Riigieelarve koostamise protsess on keeruline, kuid plaan, mille järgi seda ellu viiakse, juba pikemat aega sama olnud. Wildavsky on arutlenud selle üle, miks traditsiooniline eelarvestamine ikka veel kasutusel on, kui seda juba eelmisel sajandil kritiseeriti. Selle pahupoolteks peetakse irratsionaalsust, sisendite asemel väljunditega tegelemist, ühe aasta katmist mitme asemel, killustatust, lühinägelikkust jne. Vastusena näeb ta bürokraatlikku inertsi ehk konservatismi jõudu koos valitsusega nõuavad muutusi. Traditsiooniline eelarvestamine teeb kalkuleermise lihtsamaks, kuna see ei ole kõikehõlmav. Valikud , mis võivad tekitada konflikte on killustatud, seega ei pea kõikide probleemidega samaaegselt tegelema ning on võimalik teha muudatusi erinevates objektides ohustamata organisatsioonilist ellujäämist. Traditsiooniline eelarvestamine ei nõua poliitilist analüüsi, kuid ka ei keela seda. Kuna see suhtub poliitikasse neutraalselt, siis see ühildub erinevate poliitikatega. (Wildavsky, 2001, lk 16)
Riigieelarve on leping valitsuse arusaamade tähistamiseks ja väljaspool valitsust signaaliks teistele, mida üldse ette võetakse ja kuidas ennast selle järgi kohandada . Traditsiooniline eelarvestamine pole küll täiuslik, kuid see ei lase mingi kriteeriumi vastutajal täielikult läbi kukkuda. (Wildavsky, 2001, lk 17)
Eesti praegust olukorda arvestades on selline tihe eelarve muutmine mingist küljest vaadatuna isegi positiivne. Me kõik loodame, et praegune olukord muutub paremaks ning igal järgneval aastal on võimalik ümber arvestada kulud ja tulud, mis loodetavasti pideva ja korduva protsessi tagajärjel lihtsamate pingutuste ja vähema kärpimiseta tasakaalu saaksid. Selle aasta eelarve koostamist pärssis kindlasti ka tööpuudus, mis on ületanud juba 100 000 inimese piiri. Riigil jääb saamata märkimisväärne summa makse, mis enne laekusid praeguste töötute arvelt. Samal ajal tuleb aga neid samu inimesi majanduslikult ja ka sotsiaalselt toetada, mis lisab kulude nimekirja küllaltki kopsaka summa. Samuti elatuvad enamasti vaid riigirahast pensionärid. Et oleks vähem inimesi, keda riik peab üleval pidama, näeb valitsus lahendust sellele probleemile pensioniea tõstmises ehk inimesed jäävad pensionile 65-aastaselt. Seega saavad inimesed vanaduspõlve nautima hakata alles aastaid hiljem võrreldes tänaste pensionäridega. Arvestades praegust inimeste keskmist eluiga, mis meestel on 64,5 aastat ja naistel 75,5 ning seda, et tihti mitteergonoomilised töökeskkonnad keskmist eluiga veelgi vähendavad, ei jõuagi paljud inimesed üldse pensionieani elada. Elu jooksul kogutud fond kantakse laste arvele edasi, kuid kuidas garanteerida, et need samad lapsed ise selle eani elavad ja vanematelt päritud raha eest vanaduspõlves elu nautida saavad? Vastus on iseenesest mõistetav, ei saagi, samas on raha aastate jooksul kaotanud osa oma väärtusest. Lõppkokkuvõttes ei saa tagada, et rahal üldse enam mingi väärtus on, kui selle kasutamisaeg kätte jõuab. Vahest on inflatsioon või kauaunistatud euro käibeletulek kogutud tagavara olematuks muutnud.
Riigieelarve koostamist ja täitmist mõjutavad kõik samad tegurid, mis majandustki. Suure töötute arvu tõttu jääb riigikassasse laekumata märkismisväärne summa makse. Ka inflatsioon mängib suurt rolli rahva kulutamisvõimaluste ning üldise elatustaseme osas. Mida rohkem inimesed vajavad inimesed enda ülalpidamiseks riigi raha, seda vähem on riigil võimalik koguda ressursse tagavaraks, et neid majanduse ülesehitamiseks hiljem kasutada.
Kokkuvõte
Pole kahtlustki, et riigieelarve on kogu ühiskonna toimimise aluseks. Selle olemasolu on vältimatu ning ükski valdkond ei suudaks iseseisvalt ilma riikliku juhenduseta end ära elatada. Raha jaotamine kõigi vajajate vahel objektiivselt on aga omaette keeruline ja vaevarikas protsess. Selle kallal töötavad mitmed poliitikud nädalaid ja kuid ning konsensust kõigi protsessi kaasatutega raske saavutada. Alati tunneb mingi sfäär ennast väljajäetuna või ebavõrdselt kohelduna. Samas tuleb aga igal erineval ajaperioodil pöörata tähelepanu nendele, kes seda kõige rohkem vajavad. Riigieelarve on kõige tähtsam dokument ühe ühiskonna koostöö aluseks.
Kasutatud materjalid
http://www.e24.ee/?id=188569 .
http://et.wikipedia.org/wiki/Riik .
http://www.fin.ee/?id=233 .
Wildavsky, A. B. (2001). Budgeting and Governing . New Jersey : Transaction Publishers.
www.olevik.ee