HALDUSÕIGUSE KONSPEKT (0)

1. AVALIK HALDUS
- 
Haldus  on inimlik plaanipärane tegevus kindla eesmärgi saavutamiseks.  Haldust võib jagada 
kaheks: era- ja avalik haldus. 
MÕISTE: 
Organisatsioonilises   mõttes  –  AVALIK   HALDUS   haldusorganisatsiooni   tähenduses.   haldus 
koosneb   erinevatest   halduse   kandjatest,   haldusorganitest   ja   teistest   haldusinstitutsioonidest. 
Tegemist on avalik-õiguslike juriidiliste isikutega, kellele on seadusega pandud põhiülesandeks 
avalike halduse  teostamine  (riik, vallad, linnad jne). 
Formaalses mõttes  – halduskandjate ja –organite kogu tegevus. Lisaks materiaalse haldusena 
mõistetud tegevusele kuuluvad siia ka teised riikliku tegevuse liigid. 
Materiaalses   mõttes   –riiklik   täidesaatev   tegevus,   mida   teostavad   peamiselt   haldusorganid. 
Materiaalse halduse märatlemiseks on kaks meetodit:
ne
  gatiivne meetod  – avalik haldus on selline riigi tegevus, mis ei ole  seadusandlus  ega  
õigusemõistmine. See lähtub võimude lahususest. Puuduseks on see, et välja jäävad 
mitmed olulised institutsioonid (õiguskantsler, riigikontroll ). 
pos
 
itiivne meetod  – haldus on mitmekesine , konditsionaalne, eesmärgistatud, üldist huvi 
silmas pidav riiklik tegevus, mis on vastutav , plaaniline, täidesaatev ja kujundav. 
Puudueks on liigne laialivalguvus. 
Avalik haldus põhineb võimude lahususe printsiibil. See tähendab 
1) riigi   kogu   tegevuse   jaotamist   erinevateks   riigifunktsioonideks   (nn  funktsionaalne 
võimude  lahusus ). 
2) riigivõimu   jagamist   erinevate   riigifunktsioonide   kandjate   või   organite   vahel 
(organisatisooniline võimude lahusus) 
3) pe
  rsonaalne  võimude lahusus ehk teatud ametikohtadel töötavad isikud ei saa töötada 
teistel ametikohtadel teisi riigifunktsioone teostavates  organites .
4) kogu riigifunktsioonide ja organite korraldus selles süsteemis.
Riigi põhifunktsioonid 
Legislatiivfunktsioon
Seadusandlus.   Impersonaalsete   ja   abstraktsete   õigusnormide 
loomine. 
Eksekutiivfunktsioon
Täidesaatev   funktsioon.   Eesmärkide   saavutamine,   õigusnormide 
     
rakendamine, üksiknormide andmine. Eristatakse:
valitsemine – sise- ja välispoliitika väljatöötamine
haldus – täidesaatev tegevus
Jurisdiktsiooniline
Õigusemõistmine.   Kohtud   rakendavad   kehtivat   õigust 
funktsioon
üksikjuhtumite üle otsustamiseks. Erinevus haldusega –  kohtutel  on 
õiguse rakendamine eesmärgiks, haldusel  vahendiks . 
Iga riigi põhifunktsiooni täidab teatud organ. Kuid riigi funktsioonid ei ole üksteisest isoleeritud. 
Oluline on, et ühe organi põhifunktsioon ei muutuks teisele organile põhifunktsiooniks. 
Riigiorganite põhi- ja kõrvalfunktsioonid
 Põhifunktsioon
                         Abistav funktsioon
Parlament
Legislatiiv
Haldusfn  –   parlamendi  Jurisdiktsiooniline   fn  - 
sisemine   haldustegevus  parlament
 
otsustab 
oma töö korraldamiseks.
teatud   isikute    kriminaal - 
vastutusele
 
võtmise 
(peab   andma   nõusoleku, 
asja arutab ikkagi kohus)
Haldusorganid Eksekutiiv
Legislatiivfn  –   määruste  Jurisdiktsiooniline fn
vastvõtmine seaduse alusel  Distsipilinaarkaristuste 
ja   täitmiseks   ( ministrid ,  määramine 
(ametnike 
VV). 
vastutus). 
Seadlusandlus erakorra-
Vaidemenetlus  
listes
 
olukordades   Kohtuvälise    menetleja  
( president )  
poolt   määratud    karistus  
väärteo eest. 
Kohtud
jurisdiktsiooniline Haldusfn -  
Legislatiivfn ei teosta
kohtusekretäriga 
suhtlemisel, kohtuasjade 
jaotus kohtunike vahel. 
Vaidemenetlus - vaidluse  ilmnemisel , et normi on õigusvastaselt rakendatud . Igaühel on õigus 
pöörduda  märgukirjade   ja   avaldusetega  riigiastutuste,   KOV   ja   nende   ametiisikute   poole. 
Märgukirjadega võidakse vaidlustada  toiminguid  või õigusakte.  Vaie  esitatakse kõrgemalseisvale 
haldusorganile , mis  teostab  teenistuslikku järelevalvet selle üle, kes seda normi rakendab. Nagu 
kohtuski, otsustatakse, kas normi rakendamine oli õiguspärane või mitte. Kui järelvalve leiab, et 
oli õiguspärane, siis on õigus ka esitada kaebus ka veel halduskohtusse.
§2  Avaliku halduse tunnused
Haldus on sotsiaalselt kujundav tegevus, ja tema  esemeks  on inimeste sotsiaalne kooselu. 
Avalik haldus peab olema  orienteeritud avalikele huvidele. Avalike huvide järgimisega võib 
vahepeal  ette tulla vajadus piirata üksikisiku huvisid. Piiramise ulatus peab olema seaduslik ja 
õiguse põhimõtetega kooskõlas (eriti  proportsionaalsus  ja vajalikkus). 
Mis on avalik huvi? – puudub ühtne definitsioon. Võimalik lähtuda kahest teesist:
1. lähtub  a priori  avalike huvide abstraktsest mõistest, mille kohaselt vastab avalikele 
huvidele konkreetse ajamomendi õigus ja sotsiaalse korra mõte ja vaim (lähedane 
loomuõigusele). Riik  peab  hoolitsema   nende   ülesannete  eest,  mida  üksikisikud  ei 
suuda iseseisvalt lahendada. Ülesanded sõltuvad konkreetsest olukorrast.
2. kannab positiivse õiguse tähendust – avalikud huvid määrab kindlaks seadusandja, 
kes otsustab, mis on avalikes  huvides.
Teesid kattuvad kahes olulises punktis:
1. a valik kord  moodustab osa  avalikest  huvidest. Avalik kord on aga määratletav mõiste.
2. mõlemad teesid kinnitavad, et seadus, haldusakt  vms abinõu, mis kaitseb üksnes eraisiku 
huve, ei  teeni  avalikku huvi. Avalikku huvi  kaitsevad näiteks seadused, mis käsitlevad 
2
majanduspoliitikat, sotsiaalpoliitikat, rahapoliitikat, tervishoiupoliitikat. Näiteks riigivara 
suurendamine  ei kuulu avaliku huvi hulka, vaid on era- või fiskaalhuvi.
Kitsamas   tähenduses   on   avalik   kord   seisund,   mis   sisaldab   endas   avalikku   tervishoidu, 
julgeolekut, kõlblust, rahu, heausksust.
Avalik tervishoid – elanikkonna või selle osa kaitse nende tervist ohustavate ohtude eest (tervise, 
toiduainete, ravimite, töötingimuste kontroll, tööohutuseeskirjad,  keskkonnakaitse  ja meetmed 
keskkonnareostuse vastu).
Avalik   julgeolek  –   üksikisiku   ja   tema   vara   kaitse   loodusõnnetuste,   samuti   inimeste   poolt 
põhjustatud ohtude eest (eeskirjad elamute, sildade ehitamiseks, liikluseeskirjad, avaliku korra 
eeskirjad).
Avalik kõlblus – sõltub ajast/kohast, usust, kultuurilisest taustast.
Avalik rahu  – isikute kaitse tegevuse eest, mis häirib nende rahu, samuti  kuulmis -, nägemis-, 
haistmismeelt (müra piiramine).
Heausksus ärisuhetes – isikuid tuleb kaitsta ebaausate ärisuhete eest. Tuleb kehtestada vastavad 
reeglid   ja   luua   vastavad    organid ,   kes   kontrolliks   neist   kinnipidamist   (järelevalve   pankade, 
konkurentsi üle).
Teatud juhtudel tuleb avalike huvide kaitseks üksikisiku erahuvi piirata. Need võimalused näeb 
ette PS. Riik on kehtestanud ka subjektiivsed avalikud õigused, mida peab tagama.
Avalik haldus on seotud ka konkreetse aja ja ruumiga. Sellele vastab konkreetse ajamomendi 
õigus ja sotsiaalse korra mõte ja vaim. Selle loomuõigusele lähedal seisva teesi järgi peab riik 
hoolitsema nende ülesannete täitmise eest, mida üksikisikud ei suuda ise lahendada. Avalik kord 
on  seisund,  mis  sisaldab  endas avalikku   tervishoidu,   julgeolekut,   kõlblust,  rahu,  heausksust. 
Avalik tervishoid  on elanike kaitse nende tervist ähvardavate ohtude eest. Avalik kõlblus on 
sõltuv ajast ja ruumist . Avalik rahu on isikute kaitse tegevuse eest, mis häirib nende rahu. 
Heausksus ärisuhetes. Omandit  ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. 
Haldus on aktiivne ja tulevikku suunatud tegevus. Halduse  sisuks  on konkreetsete abinõude 
rakendamine   üksikjuhtumite   reguleerimiseks   ning   kindlaksmääratud   plaanide   teostamiseks  ja 
elluviimiseks. Halduse sisuks on ka selliste ülesannete täitmine, mis ei ole otseselt seaduses 
antud.   See   hoiab   ära   halduse   liiga   passiivseks   muutumise   tingituna   seadusandluse   aeglasest 
protsessist. 
Halduse   põhiülesandeks   on  konkreetsete   abinõude   rakendamine   üksikjuhtumite 
reguleerimiseks ja plaanide teostamiseks. 
Haldustegevuse üle peab olemas olema ulatuslik kontroll. Internne kontroll – kontrolliorganid 
haldusorgani enese sees. Eksternne kontroll asub väljaspool haldusorganit. Eksternset kontrolli 
teostab halduskohus . 
Haldusülesannete   täitmiseks   kasutatakse   riigivõimu   vahendeid.   Avalik   haldus   eeldab 
võimuvolituste olemasolu. 
§3  Avaliku halduse ülesanded
- avaliku korra ja julgeoleku tagamine (nt politsei, liikluse  korraldamine)
- üksikisiku sihipärane  toetamine  ja elanikele normaalsete elutingimuste tagamine (koolid,
    haiglad , abirahad, tervise kaitse)
3
- kogu sotsiaalse, majandusliku ja kultuurilise valdkonna arengu soodustamine ja juhtimine 
   (teatrite, kinode jms toetamine)
- riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine ( maksud ,lõivud, trahvid ). 
- personali ja vahendite tagamine ning haldusülesannete täitmine
§4  Avaliku halduse sisemised funktsioonid
Põhifunktsioonid
üldfunktsioonid
o  prognoosimine / planeerimine
o täitmine
o kontroll
erifunktsioonid
Abistavad  funktsioonid
Määratud haldusorganite sisemiste osade poolt ning kujutavad endast halduse iseseisvaid liike 
või suundi. Tehakse vahet põhi- ja abistavatel funktsioonidel. 
Põhifunktsioonid on olemuslikult seotud halduse sisuga. Põhifunktsioone võib liigitada üld- ja 
erifunktsioonideks.  Üldfunktsioonid  on    omased    igale   haldustegevuse   liigile.   Sinna   hulka 
kuuluvad järgmised fn-d:
Prognoosimine ja planeerimine. Prognoosimine on info ja teaduslike meetodite alusel 
teatud   sündmuste   ja   protsesside   ettenägemist.   Planeerimine   on   otsustusprotsess,   mile 
tulemuseks on vastav plaan. 
Täitmine.   Kogu   organisatisooniline   tegevus,   mis   on   suunatud   vastavate   ülesannete 
täitmisele.   Vajalik   on   teha   stuktuur,   leida   ametnikud   (pädevused,    omavahelised  
funktsioonid – ametijuhend ). Täitmine eeldab ka juhtimist ja reguleerimist. 
Kontroll.  Vastava   haldusorgani   sisene   kontroll   (internne   kontroll).   Eesmärgiks   on 
haldustegevusest tagasiside saamine. 
Erifunktsioonides  väljenduvad   haldustegevuse    spetsiifilised     erisused .   Nt   tehniline   järelvalve, 
metoodiline   juhendamine.  Abistavatele   funktsioonidele   ei   ole   otseselt   iseloomulik    halduslik  
mõjutamine . Sisuks on vajalike tingimuste loomine üld- ja erifunktsioonide teostamiseks. 
 
§5  Avaliku halduse liigid
Liigitamine  halduse objekti järgi. Ehitushaldus, haridushaldus, majandushaldus, sotsiaalhaldus, 
teehaldus,   lennundushaldus,   finantshaldus,   kaitseväehaldus,   metsahaldus,   liiklushaldus   jne. 
Objekti järgi võib ka määrata halduse erinevaid instituute. 
Liigitamine  ülesannete ja eesmärkide  järgi. Võib välja tuua korraldava halduse, soodustava 
halduse,   suunava   halduse,   maksuhalduse,varustava   halduse   (personali   ja   vahendite   tagamine 
haldusülesannete täitmiseks). 
Liigitamine  haldustegevuses   rakendatavate   meetmete  alusel.   Eristatakse   võimuhaldust   ja 
lihthaldust.  Kui haldus kirjutab isikule ette teatud käsu, keelu või annab talle teatud õigusi, on 
tegemist võimuhaldusega. Kui nendega tegemist ei ole, on lihthaldus. Võimuhaldus peab olema 
alati allutatud avalik-õiguslikule regulatsioonile. Peab olema haldusõiguse norm, millal haldus 
võib käsu anda ja millal isikute keelata. Lihthaldust võib teostada haldusõigusnormi alusel või 
eraõigusliku normi alusel. 
4
§6  Avaliku halduse  seotus  seadustega
Haldus peab vastavalt PS-ga ühilduma seadustega. Haldusõiguses kehtib printsiip – teha võib 
üksnes seda, mis on lubatud (erinevalt eraõigusest, kus võib teha seda, mis ei ole keelatud). 
Determineeritud seotus tähendab, et  õigusnorm  täpselt kirjutab ette, mida haldusametnik võib 
teha või ei tohi teha. Diskretsioonihalduses on haldusorganitele antud iseotsustamise õigus.
II teema
HALDUSÕIGUS
______________________________________________________________
§1  Haldusõiguse mõiste
Haldusõigus   on   tervikuks   seondunud   õigusnormide   kogum   (õigusharu),   mis   kuulub 
avaliku   õiguse   hulka.  Avaliku   ja   eraõiguse   piiritlemisteooriad   on   vastandlikud   ning   palju 
kritiseeritud. 
              Eraõigus
                      Avalik õigus
Lähtekohad  Objektiks  eraisikute õiglased 
Objektiks õigussuhe, milles üheks 
suhted;  privaatautonoomia
pooleks on riik või riigi organ
Funktsioon
Eraõiguslike suhete reguleerimine Määratleda/piiritleda riigiorganite 
pädevus
Piiritlemis-
                                          huviteooria
teooriad
                              subordinatsiooniteooria
                                      subjektiteooria
Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad
huviteooria  –   õigusnormide   huvi   suundumusesest   lähtuv,   selle   alusel  teenib   avalik   õigus 
avalikke huve ja eraõigus erahuve. Lähtealuseks  Rooma   juristi  Ulpianuse tsitaat, mille kohaselt 
avalik õigus on see, mis lähtub  rooma  riigi huvist ja eraõigus see mis puudutab üksikisiku kasu. 
Siiski ei võimalda vastavate normide selgepiirilist eristamist (n. erastamisprobleem eravalduses 
olevate ja riigi valduses olevate maade tagastamine - kas era- või avalik õigus? -  omandireform  
lähtub avalikust huvist
subordinatsiooniteooria – avalik õigus reguleerib subordinatsiooni e. alluvussuheteid, eraõigus 
reguleerib   suhteid,   mis   tekivad   võrdsete   subjektide   vahel.   Avalikule   õigusele   iseloomulik 
ühepoolne kohustuslik reguleerimine, eraõigusele aga leping. Kuid esineb ka  erandeid . Näiteks 
halduslepingud  – poolte kokkulepe ja ei ole  tegu ühepoolse  kohustusliku reguleerimisega  ja 
eraõiguses n eeskoste on sisuliselt alluvussuhe. 
subjektiteooria  e.    modifitseeritud    subjektiteooria   (ka   liigiteooria)   –   üksikud    õigusnormid  
määratakse   ära   liigi   subjektide   poolt.   Avaliku   õiguse   hulka   kuuluvad   õigusnormid,   mille 
subjektideks  riik või muu avaliku võimu kandja e. kas need normid õigustavad või  kohustavad  
avaliku võimu  kandjat . Eraõigus on igaühe jaoks kehtivad normid. Avalik õigus on riigi eriõigus 
ja   eraõigus   iga   mehe   õigus.   Iga   mehe   õiguse   subjektiks   võib   olla   ka   riik   (modifitseeritud 
subjektiteooria). Materiaalne selgituslik sisu puudub sellel teoorial.
Haldusõiguse määratlemine
5
negatiivne meetod – haldusõigus on avalik õigus, mis ei kujuta endast riigi, konstitutsiooni või 
protsessiõigust.
positiivne meetod – haldusõigus on PS ja sellele allutatud õigusallikate  produkt . Haldusõigus on 
avaliku   õiguse   haru,   mille   normide   reguleerivad   avalikku   haldust   teostavate   organite 
moodustamist ja funktsioneerimist ning  sealjuures  tekkinud suhteid, eesmärgiga tagada avalike 
huvide  realiseerimine . Formaalselt mõistetud haldusõiguse reegli kujutus.
§2  Haldussuhete õigusliku regulatsiooni erisused
Haldusõiguse   poolt   reguleeritavate   suhete   ringi   väljaselgitamine   võimaldab   kindlaks   teha 
valdkonna, mida haldusõigus reguleerib. Õiguslik reguleerimine = meetod + ese. Reguleerimise 
erisused   on   määratud   reguleerimise   meetoditega,   st   milliste   vahendite   ja   millisel   viisil 
reguleeritakse vastavaid suhteid. Reguleerimise üldtunnustatud meetodid on:
kä
  sud e.  ettekirjutused   –  otsesed  juriidilised kohustused  sooritada  teatud tegu/toiming 
(haldusõigus).  Avaliku   võimu   poolt   antud   käsud   on   ühepoolsed.  Avaldub   ühe   poole 
tahteavaldus .
ke
  elud – otsene juriidiline kohustus mitte sooritada teatud toiminguid ( karistusõigus )
õi
  gustused – juriidiline luba sooritada oma äranägemisel teatud toiminguid (iseloomulik 
eraõigusele, teatud osas ka haldusõigusele)
Haldusõiguslikule reguleerimisele on iseloomulik:
käsud – ettekirjutused, mida  subjekt  on kohustatud täitma. 
ühepoolsus – avalduvad ühe poole olulise tähtsusega  tahteavaldused .
Õigustuste   osakaal   kasvab.   Näiteks   KOV-le   võib   kohustusi   panna   ainult   seaduse   alusel   või 
kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. See  seondub KOV autonoomiaga. 
§3  Haldusõiguse süsteem ja vahekord  teiste avaliku õiguse harudega 
Haldusõigus on õigusharu, mis reguleerib suhteid, mis tekivad formaalselt mõistetud halduse 
sfääris. Haldusõigussuhte osapooleks on  haldusorgan . Haldusõigus jaguneb õigusinstituutideks 
(väikseim instituut on õigusnorm).  Õigusinstituut  on teatud valdkonda reguleerivate normide 
kogu.  Õigusinstitutsiooni  kuuluvad need normid, mis määravad ära organisatsiooni vormi ja 
sisu (asutused, ühendused jne).  
Reguleerimiseseme järgi eristatakse: 
haldusõiguse   üldosa  –    printsiibid ,   mõisted,   mis   on   põhimõttelise   tähtsusega   kogu 
haldusõiguse jaoks. Eelkõige haldusmenetlusseadus, asendustäitmise ja  sunniraha  seadus, 
riigvastutuse   seadus,   halduskoostööseadus.   Üldosa   on   kujundada   aidanud   ka 
kohtupraktika  ( kohtulahendid ). Üldosas sisaldub:
- haldusõiguse põhiprintsiibid (HMS) 
- halduskandjate/-organite  regulatsioon (HMS)
- haldusmenetluse  kord (HMS)
- avaliku teenistuse ja teenistujate õiguslik seisund (ATS)
- haldusvastutus , halduskontroll (AtSS, RVS)
haldusõiguse    eriosa   –   reguleerivad   üksikuid   haldusõiguse   valdkondi   (teeseadus, 
lennundusõigus,   politseiõigus,   sotsiaalhoolekanne   jne).   Siia   kuuluvad   nn   eriseadused, 
mille suhtes HMS on üldosa seaduseks. 
Liigitus selle järgi, kes ja kuidas ühte või teisi norme rakendab:
6
materiaalõigus  – reguleerib keelde, käske, õigustusi e. isikute ja halduse (org. mõttes) 
vahelisi suhteid
formaalõigus – 
 organisatsiooniõigus – organid ja nende pädevus
 menetlusõigus  –   õiguse   rakendamist   reguleerib   nii   halduse 
(organisatsiooni) sees kui ka väljaspool haldusorganisatsiooni
Haldusõiguse vahekord riigiõigusega
Riigiõigus
Haldusõigus
Riigi PS institutsioonid, normid sisalduvad 
Reguleerib halduskandjatega ehk täidesaatva 
nii PS-s kui ka formaalsetes  seadustes . 
võimuga seonduvat. 
Osad valdkonnad kattuvad, näiteks Vabariigi Valitsuse kui riigiorgani ja täidesaatva võimu 
esindaja regulatsioon. 
§4  Haldusõigusnorm ja haldusõiguse realiseerimine
Õiguse realiseerimine
Õiguse realiseerimine toimub 3 viisil:
normist  kinnipidamise teel – adressaadid hoiduvad keelatud tegevustest
normi kasutamise teel – vabal tahtel lubatud toimingute kasutamine
normi  rakendamise  teel – subsumeerimine
1. Faktiliste asjaolude  uurimine  ja kindlakstegimine: mis on juhtunud?
2. Normi   abstraktse   teokoosseisu   tõlgendamine   ja    kindlakstegemine :  mida   ütleb 
normi  abstraktne  teokoosseis?
3. Subsumeerimine:  kas    faktilised     asjaolud    vastavad   abstraktse   teokoosisu  
tunnustele - teokoosseis?
4. Õiguslike tagajärgede kindakstegemine: mis kehtib?
 
Tõlgendamise meetodid
1)  Grammatiline  tõlgendamine:   keele   tähenduse   kindlakstegemine   (õigusemõistetena 
kasutatavad sõnad ja nende grammatilised seosed).
2)   Süstemaatiline  tõlgendamine:   õigusmõistete   täheduse   kindlakstegemine   seaduse   ja   kogu 
õiguskorra kontekstist tulenevalt.
Erijuhtumid :
a) rahvuslikust õiguskorrast väljuv komparatiivne (võrdlev) tõlgendamine;
b) põhiseadusega vastavuses olev tõlgendamine (konformne).
3)     Ajaloolis -geneetiline tõlgendamine:
a) geneetiline tõlgendamine: seaduse tekkeloo kindlakstegemine ja seadusandja 
objektiveeritud tahte väljaselgitamine
b)ajalooline tõlgendamine: õigusliku mateeria  ajalooline interpretatsioon.
4)     Teleoloogiline  tõlgendamine: seaduse eesmärgi ja mõtte kindlakstegeine jne.
5)  Konsekventne   tõlgendamine:   kas   tõlgendamise   tulemus   on   konsekventne   varem   tehtud 
sarnaste otsustega. Selles väljendub õiguskindlus ja järjepidevus. 
Haldusõigusnorm
Haldusõigusnorm   on   abstraktne   ja   üldkohustuslik   käitumisreegel,   mille   esemeks   on 
haldusõigussuhe.   Haldusõigusnorm   reguleerib   vahekordi,   mis   tekivad   avaliku   halduse 
7
teostamisel. See määrab haldusorganite, asutuste, kodanike jt nõutava,  lubatava  või soovitava 
käitumise piirid. Üldjuhul haldusõigusnorm:
annab haldusorganile ette võimalikud käitumisvariandid, mis on otseselt lubatud
annab kodanikule võimaluse teostada toiminguid, mis ei ole keelatud. 
Haldusõigusnormi struktuur
Hüpoteesis  sisalduvad juriidilised faktid, eluliste asjaolude peegeldused, mille esinemine toob 
kaasa   õigusliku   tagajärje.   Hüpotees   võib   olla   absoluutselt   määratletud   või   suhteliselt 
määratletud.  Dispositsioon  määrab ära käitumisreegli, mis käsib, lubab või soovitab.  Sanktsioon  
näeb  ette   abinõu  käitumiseeskirja   rikkumise   puhul.  Hüpotees,   dispositsioon   ja   sanktsioon   ei 
pruugi olla ühes õigusaktis. 
§5  Euroopa Liidu õiguse mõju Eesti haldusõigusele
EL   on   volitatud   välja   andma   haldusnorme,   mis   on  otsekohaldatavad   liikmesriikides 
(määrused)   või   mis   direktiivide   kaudu  kantakse   üle   siseriiklikku   õigusesse.    Direktiivid  
püstitavad   eesmärgi,   mille   liikmesriigid   peavad   realiseerima   (meetodid   siseriikliku   otsuse 
küsimus). EL otsekohaldatavad normid katavad osaliselt, piiravad või täiendavad või tõrjuvad 
kõrvale siseriikliku õiguse. 
Siseriiklik õigus jääb püsivaks ja siduvaks, niivõrd-kuivõrd ei kohaldata EL õigust. Siseriiklik 
norm jääb püsima, st EL õigusnorm ei saa kehtetuks kuulutada liikmesriigi normi. Tekib tühi 
norm, mis õiguskorras küll eksisteerib, kuid seda ei kohaldata. 
Materiaalõigus mõjutab ka menetlusõigust, kuivõrd see mõjutab EL õiguse rakendamist. Õiguse 
rakendaja  ei pea üksnes silmas  pidama  EL õigusnorme, vaid ka muutunud haldusmenetlusõigust 
(siseriiklik menetlusõigus ei tohiks ka olla takistuseks EL õiguse rakendamise osas, regulatsioon 
on liikmesriikide päedevuses).
EL õigus ei sisalda üldosa. See on suures osas kohtupraktika ja õigusteooria loodud. 
Usalduse kaitse printsiip – EL-s on usalduse kaitse vähenenud, eriti EL õiguse rakendamise osas, 
vaatamata sellele, et kui isik ei olnud süüdi ebaõige toetuse saamisel, peab tagastama raha, 
hoolimata kas juba ära kasutatud või mitte.
§6  Eraõiguse normide  subsidiaarne  kasutamine haldusõiguses
Haldus võib haldusõiguse rakendamisel lünki täita eraõiguslike normidega, sellisel juhul ei ole 
tegemist siiski mitte eraõiguse, vaid haldusõiguse tasandiga, kus eraõiguse norme rakendatakse 
avaliku õiguse normidena. Sellisel juhul on need suhted samaliigilised. Neid rakendatavaid 
eraõiguse norme tuleb tõlgendada ja rakendada lähtuvalt avalikust õigusest, s.t. näiteks teha 
võib vaid seda mis on lubatud, mitte nagu eraõiguses, et lubatud on ka see mis ei ole keelatud. 
Eraõiguslike normide kasutamise käsitlused:
1. on   olemas   õiguse   üldised   põhimõtted,   mis   on   normeeritud   tsiviilõiguses,   kuid   mis 
kehtivad üldosana kogu õiguse kohta
2. eraõiguse norme kasutatakse avalik-õiguslike lünkade tekkimises
3. kui on tegemist konkreetse  viitega  õigusaktis eraõiguse  normile , siis saab seda kasutada. 
Kõige   selgem   ja   kindlamalt   määratud   juhtum   (nt    riigivastutuse    seadus   §22   lg   2; 
haldumenetluse seadus §105). 
8
Halduse  toimimine  eraõiguslikes vormides
1. kasutab   eraõiguslike   vorme   põhitegevuse   toetuseks   (ostab   kontoritarbeid,   autosid, 
kinnistuid, abiteenistujad töötavad töölepingu alusel).
2. osaleb majandustegevuses kui eraõiguslik ettevõtja  (riigi- ja KOV  äriühingud )
3. täidab   avalik-õiguslikke   ülesandeid   eraõiguslikus   vormis   (puudub   eraõiguslik 
autonoomia  ja  valikuvabadus ). 
- avalik-õigusliku organisatsiooni vormis
- avalik-õiguslikus vormis
- eraõiguslikus vormis
- eraõiguslikus vormis
Kui seadusandja on andnud valiku valida, siis  haldusorganil  on õigus valida. Näiteks kui organile 
on antud sõnastus “korraldada”, siis mingi toimingu täitmise tee valimiseks on talle jäetud vabad 
käed. Haldusorganile on jäetud võimalus asutada näiteks eraõiguslik äriühing või anda teatud 
ülesanne eraõigusliku äriühingu kätte. 
Kui haldus esineb eraõiguslikus vormis, hakkavad põhiõigused laienema. 
HALDUSE TOIMIMINE
AVALIK-ÕIGUSLIK
      ERAÕIGUSLIK
võimuhaldus mittevõimuhaldus
haldus - 
fiskaalne
eraõiguslik
(käsk, sund)
(lihthaldus)
eraõiguslik
abistav
ettevõtja
korrahaldus
sooritushaldus
maksuhaldus
(sooritus- ja
    
 
                        teenindussuhted)                                      varustamine
§7  Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid
Põhiseaduse printsiibid  kujutavad endast  väärtusmastaape, mis selgitavad ja määravad ära 
nende juurde kuuluvate normide mõtte ja sisu. Võrreldes normidega puudub printsiipidel selge ja 
ühemõtteline   või   tõlgendamise   teel   ühemõtteliselt   kindlaksmääratav   regulatiivne   iseloom. 
Seepärast   vajavad   printsiibid   konkretiseerimist.   Nad  tekitavad   õiguslikke   tagajärgi   koos 
õigusnormidega. Printsiipide ja normide seotus lähtub sellest, et printsiibid toetuvad vastavatele 
PS  normidele.  Samas  on   printsiibid   aluseks  normide   põhjendamiseks   ja   tõlgendamiseks.   PS 
printsiibid   on   olulised   nii    seadusandjale    kui   õiguse   rakendajale.   Seadusandja   jaoks   on   nad 
mõõdupuuks   seaduste   sisu   kindlaksmääramisel   ja   normide   õiguspärasuse   saavutamiseks. 
Seadusandjal on õigus ja kohustus konkretiseerida PS  printsiipi  vastavates normides. 
Õiguse   rakendaja   jaoks   on   printsiibid   alusmaterjaliks   normide   tõlgendamisel.   Nad   aitavad 
sisustada normi mõtet ja anda tõlgendamissuunad. Printsiibid aitavad ka täita lünki (nt alus 
analoogia  rakendamises). PS printsiipidel on erinevad abstraktsuse  astmed  ja sellest tulenevalt ka 
erinev konkretiseerimise mastaap. Väga kõrge abstraktsuseastmega on nt demokraatiaprintsiip. 
Väiksemaga on nt võimude lahususe printsiip. Neid ei ole võimalik panna hierarhilisse süsteemi. 
Samas   võib  üks   printsiip   konkretiseerida   teist   printsiipi.   Teatud   juhul   võivad   tekkida 
9
printsiipide vahel kollisioonid. Sellisel juhul lahendatakse see printsiipide optimeerimise teel – 
igaüht tuleks järgida niipalju kui see on võimalik ning otsida optimaalseid kompromisse. 
Haldusõiguse   põhiseaduslikud   printsiibid  on   need   juhtivad   põhimõtted,   millest   lähtuvalt 
kujuneb ja funktsioneerib avaliku halduse  organisatsioon . 
1. Õiguspärasuse printsiip
Haldus   peab   vastama   kehtivale   õiguskorrale,   ei   tohi   olla   sellega    vastuolus .   Õiguspärasuse 
printsiip koosneb kahest osast:
a)  Seaduslikkus  e legaalsus - Teatud suhteid on vajalik reguleerida seadustega. Riigivõimu ja 
haldusfunktsiooni täitmine peab toimuma üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. 
Seadusest   madalamal   olevad   õigusaktid   ei   tohi   olla   vastuolus    hierarhias    ülevalpool   olevate 
seadustega.   Ka   madalamalseisva   haldusorgani   akt   peab   olema   kooskõlas   kõrgemalseisva 
haldusorgani aktiga. Määruste  andmiseks  on seaduses vajalik  volituse  olemasolu (spetsiaal- või 
generaaldelegatsioon).
Linna- ja vallavalitsused ei saa põhiõigusi oma määrustega piirata, kuna PS sätestab selgelt, et 
riigvõimu   teostatakse   ainult   PS   ja   sellega   kooskõlas   olevate   seaduste   alusel.   Seega   kui 
seadusandja   annab   seadusega   täitevvõimule   volituse   põhiõigusi   piirata,   siis   on   see   tühine 
delegatsioon, kuna formaalse seadusega ei saa põhiõigusi piirata. 
Seadus peab olema  kättesaadav  (s.t et peavad olema korrakohaselt avaldatud).  Seaduslikkuse  
printsiibiga on vastuolus näiteks see, kui täidesaatev võim teostab talle kuuluvat avalikku võimu 
piiramatu võimuga. Seadus peab määrama vajaliku selgusega kindlaks kompetentsele organile 
delegeeritud    kompetentsi     ulatuse   ja  teostamise   viisi,  pidades  silmas   käskude   või   abinõude 
seaduslikku eesmärki ja anda üksikisikule vajalik kaitse meelevaldse sekkumise eest.  
b) ühetaolisus – õigust tuleb rakendada võrdsete hulgas võrdselt. Diskrimineerimiskeeld rassi, 
nahavärvi jms kohta. Seadusi tuleb rakendada kogu riigi territooriumil võrdselt. 
2. Õiguskindlus
Õigus peab regulatsiooni kaudu looma kindla õiguskorra –  me teame, mis on lubatud, mis on 
keelatud jne. Õiguskindlus tähendab teisest  aspektist  ka õiguse püsimajäämist, toetab usalduse 
ja   kaitse   põhimõtet.   See   sisaldab   ka  tagasiulatuva   jõu   keeldu,   eriti   siis,   kui   ta    tunnistab  
varasema legitiimse käitumise õigusvastaseks. Kuid teatud juhtudel on see siiski lubatud (eriti, 
kui   isikutele   antakse   täiendavaid   soodustusi).      Muudatuste    tagajärjel   tekkinud   kahju   tuleb 
isikutele   hüvitada.   Kui   antakse   soodustav   haldusakt,   on   problemaatiline   selle 
kehtetukstunnistamine. 
Seda   printsiipi   ennast   ei   ole   PS  nimetatud.   Kuid  §-st   10  võib   selle  tuletada,   demokraatliku 
õigusriigi põhimõttest. 
3. Proportsionaalsuse printsiip
10
Seda saab tõlgendamise teel tuletada PS §-st 11. Piirangud peavad olema vajalikud ega tohi 
moonutada normaalseid suhteid. Selle printsiibi jaoks on olemas kolmeosaline test:
1.  sobivus  - kas vastav abinõu on sobiv õiguspärase eesmärgi saavutamiseks?
a. Juriidiline sobivus ja faktiline sobivus
2. vajalikkus – kas abinõu on vajalik?
a. kas piirab isiku õigusi ja ühtlasi tagab eesmärgi saavutamise
b. kas abinõu on üldse vajalik, kas on olemas tungiv ühiskondlik vajadus.
3. mõõdukus – eesmärgi ja abinõu vahel peab olema õige vahekord. Abinõu ei  tohi 
 
    väljuda eesmärgi raamest.  
4.  Võrdse kohtlemise printsiip
Tuletatud  PS §-st 12 – kõik on seaduse ees võrdsed ja kedagi ei tohi diskrimineerida soo, rassi, 
usutunnistuse jms tõttu. On käsitletud ka Euroopa Liidu õiguses. Rakenduspraktika on järginud 
järgmist konstruktsiooni:
1. kas isikut koheldakse võrreldes teistega erinevalt; 
2. kas tegemist on võrdsete situatsioonidega;
3. kas sellisel kohtlemisel puudub objektiivne ja mõstlik õigustus;
4. kas eesmärk on proportsionaalne kohaldatavate vahenditega. 
Selle alusel kontrollitakse, kas tegemist on üldse ebavõrdse kohtlemisega. Esimese positsiooni 
puhul peame võrdluspaarid viima ühe soomõiste alla ja valida tuleb kõige kitsam soomõiste (kas 
tegemist   on   võrdsete   üheliigiliste   isikutega).   Ei   eksisteeri   absoluutset   võrdse   kohtlemise 
põhimõtet, vaid see põhimõte on seaotud ka teatud avalike  huvidega , mis peab meile ütlema, kas 
selleks kohtlemiseks on piisav õigustus või mitte. See test on kohaldatav nii seadusandja kui ka 
haldusorgani jaoks. 
Näide:   ühiselamus   elavad   üliõpilased   ei   saanud   eluasemetoetust,    korteris    elavad   said.  
Üliõpilastel vahet ei ole. Nad on võrdsetes  situatsioonides  – mõlemad elavad kohas, kus peab  
üüri maksma. Erinevaks kohtlemiseks puudus mõistlik seletus. See seadus tühistati. 
5.  Hea halduse printsiip
Tuletatud   PS   §-st   14.    Haldusmenetlus    viiakse   läbi   eesmärgipäraselt,   efektiivselt,   samuti 
võimalikult lihtsalt ja kiiresti, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Euroopa 
Liidu   Põhiõiguste   hartas   on   see   reguleeritud.   Haldusorgan   peab   käsitlema    isikuga    seotud 
küsimusi   erapooletult , õiglaselt ja mõistliku aja jooksul. See hõlmab järgmisi küsimusi:
õigus pääseda ligi toimikule ( dokumendid , mis on isiku probleemi lahendamiseks 
kogutud), kehtib ka kolmandate isikute suhtes
õigus olla ära kuulatud
haldusorgani kohustus oma otsuseid põhjendada
õigus saada hüvitist ametiasutuste tekitatud kahju korral
6. Demokraatia printsiip
Tuleneb PS §1 lg-st 1; §-st 10. Võrdlemisi suure abstraktsuse astmega ja nõuab täpsustamist. 
Eelkõige väljendub riigiorganite loomises e legitimatsioonis. 
kokkuleppe ja enamuse põhimõte – vaba poliitiline tahteavaldus põhineb kokkuleppel ja avatud 
ja demokraatlikul menetlusel. 
11
Vahetu   rahva   poliitiline   tahteavaldus  –   realiseerub   parlamendivalimistega,   KOV   volikogude 
valimistega. 
Riigivõimu legitimatsioon – valitsus moodustatakse parlamendi poolt, mis omakorda on valitud 
rahva poolt. Riigikogu legitimatsiooni kordub iga 4 aasta järgi, presidendil iga 5 aasta järgi, 
KOV  volikogu iga 4 aasta järgi. 
Vähemuste kaitse 
Poliitiliste protsesside vabadus ja  avatus
7. Õigusriigi printsiip
isikute põhiõiguste, –vabaduste ja -kohustuste süsteem   (PS II ptk). Igaühel on õigus 
riigi ja seaduste kaitsele. Seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim peavad isikute õigused 
tagama oma aktiivse ja passiivse  tegevusega . PS-s loetletud põhiõigused ei välista muude 
põhiõiguste olemasolu. Põhiõiguste piiramisel peab olema PS-lik alus ja seda saab teha 
vaid seadusega. 
l ihtsa reservatsiooniga           kvalifitseeritud reservatsiooniga          ilma reservatsioonita
pole kindlaks määratud,        PS-s on loetletud juhud , millal ja          ei  anta  mingit õigust
mida ja kui palju tohib          kuidas tohib teatud põhiõigust pii-        PÕ piirata. Siiski tea-
piirata.
          rata . Tuleb hinnata, kas eesmärgi          tud oluliste printsiipi-
          saavutamiseks on valitud proport-        de  kollisiooni  korral
          sioonaalsed vahendid. 
             seda tehakse
isikute õiguste kaitse lai ulatus, õiguste kohtulik kaitse. Kui täidesaatvat võimu teostava 
organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi, võib 
pöörduda halduskohtusse. 
võimude lahusus, võimude funktsioonide korraldussüsteemi olemasolu (PS §4)
- institutsionaalne  VL
- personaalne  VL
- funktsionaalne VL
õiguskindlus, õigusnormi täpne kujundamine, optimaalse abstraktsuse tagamine
proportsionaalsus  –   rakendatavad   abinõud   peavad   vastama   kavandatavatele 
eesmärkidele,   põhjustamata   liigset   kahju.   Kitsendused   peavad   olema   minimaalsed   ja 
üksnes eesmärgi tagamiseks. 
kontrolli teostamine halduse üle
 internne kontroll (riiklik järelvalve = seaduslikkuse järelvalve; teenistuslik 
järelvalve = seaduslikkuse ja otstarbekuse järelvalve). 
 eksternne   kontroll   (   poliitiline   kontroll,   halduskohtukontroll, 
arvestuskontroll, õiguskantsleri kontroll). 
8. Sotsiaalriigi printsiip
Nimetatud PS §-s 10. Lähtub ühiskonna sotsiaalsest arengust. Praktikas tähendab see printsiip 
avaliku võimu üha suuremat sekkumist  majanduslikku ja sotsiaalsesse  valdkonda.   Tervikuna  
kasvab riigi osa ühiskonna arengus. 
1. normaalsete   elamistingimuste   tagamine,   mida   kindlustab   riik,   KOV,   teised   avaliku 
halduse  kandjad . Põhiraskus langeb valdadele ja linnadele. 
2. sotsiaalse   julgeoleku   tagamine,   PS   §28,   näiteks    sotsiaalhooldus ,   sotsiaalkindlustus, 
ravikindlustus , töötingimuste kontroll jne.
12
3. üksikisikute individuaalsete vajaduste rahuldamine,  haridus , kultuurilised vajadused, 
tervidekaitse ja arstiabisüsteem
4. keskkonnakaitse,     säästlik   loodusvarade   kasutamine.   Peab   tagama   ökoloogilise 
eksistensi miinimumi. 
5. riigi ja majanduse teatud põimumine, riigipoolne intervensioon (riik tagab sotsiaalse 
õiguse põhimõte, nt  konkurentsiseadus ) ja suvensioon (toetused).
6. prognoosimine ja planeerimine, oleviku ja tuleviku vajaduste silmaspidamine. 
9. Usalduse kaitse printsiip 
Koormavate uute regulatsioonide puhul seaduse tagasiulatuva jõu rakendamisel, kui muudetakse 
regulatsiooni. Ei  keela  kehtestamast uusi regulatsioone, vaid nõuab nende vajalikkust. Tuleb 
vältida spontaanseid muudatusi. Isikutel peab jääma piisav aeg oma tegevuse kohandamiseks 
(seaduse     vastuvõtmise   ja   jõustumise   vaheline   aeg).     Õiguse   tagasiulatuva   jõu   rakendamise 
keeld, eriti koormavate õigusnormide puhul. Haldusaktiga antud soodustusi ei või ära võtta. Eesti 
õiguses see printsiip kehtib. Euroopa Liidu õiguses on usalduse kaitse vähenenud. 
§8  Halduse diskretsioon ja määratlemata õiguse mõiste
1.  Diskretsioon
HMS § 4 käsitleb kaalutlusõigust. Diskretsioon on omane nii haldusefunktsiooni teostamisel kui 
ka teiste funktsioonide teostamisel. Antakse võimalus vabalt hinnata situatsiooni ja teha sellele 
vastavalt   otsus.   Asutus   “võib”   midagi   teha,   mitte   ei   “pea”   midagi   tegema.  
Õigusvaba ruum -  kas haldusorgan  on täiesti  vaba otsuste vastuvõtmisel või on nendel  ka 
mingisugused   piirid.   Diskretsioonil   peavad   õigusriigis   olema   õiguslikud   piirid   tulenevalt 
õiguskindlusest. 
Halduse diskretsioon on eelkõige õiguse rakendamine. Järelikult on see allutatud ka kohtulikule 
kontrollile . Seadusandja poolt haldusorganile antud  volitus  valida kahe või mitma samaväärse 
õigusliku tagajärje vahe või iseseisvalt otsustada, kas tagajärge rakendada või mitte.
Õiguse rakendamine, teokoosseisu eeldused:
1. faktiliste asjaolude kindlakstegemine: mis on juhtunud
2. normi   abstraktse   teokoosseisu   tõlgendamine   ja   kindlakstegemine:   mida   ütleb   normi 
abstraktne koosseis
3. subsumeerimine: eluliste asjaolude võrdlemine koosseisuga
4. õigusliku tagajärje väljaselgitamine
teokoosseis x (valikudiskretsioon)
A
        B             C
                         õiguslik tagajärg (samaväärsed teistega)
    teokoosseis x (otsustusdiskretsioon)
  õiguslik tagajärg 
13
Haldusele  anda võimalus otsustada diskretsiooni üle. Teise teooria kohaselt, et otsustusvabadus 
teo tagajärje üle. Halduse diskretsioon tähendab eelkõige vabadust õiguslike tagajärgede suhtes. 
Sellel peab olema ka oma seaduslik  raamistik . Halduse diskretsiooni puhul on tegemist õiguse 
rakendamise probleemiga. Vastav norm peaks sisaldama minimaalse abstraktse teokoosseisu, mis  
peab   olema   siis   täidetud,   et   teha   selle   alusel   diskretsiooni   otsus.   Halduse   diskretsioon   ehk 
kaalutlusõigus kujutab endast seadusandja poolt haldusorganile antud  volitust  valida kahe või 
mitme samaväärse õigusliku tagajärje vahel või iseseisvalt otsustada, kas tagajärge rakendada või 
mitte.
Diskretsiooni teostamine ja piirid
Diskretsioon peab olema õiguspärane.Diskretsiooni piirid:
T
  eokoosseis – olemasolu  eelduseks  diskretsiooni rakendamisel; kas tegelikkuses esinevad 
faktilised asjaolud vastavad abstraktse teokoosseisu tunnustele; tõlgendamine peab olema 
õige.
S
  eaduse eesmärk ja mõte   – haldusorgan peab diskretisooni teostamisel silmas pidama 
seaduse eesmärke; ei tohi järgida õigusest mittetulenevaid eesmärke.
P
  õhiseaduslikud piirid  – kui diskretsiooni teostamisel sekkutakse isikute õigustesse ja 
vabadustesse; tuleb arvestada järgmisi PS-likke  piire :
1. põhiõiguste ulatus, mida puudutavad rakendatavad sätted
2. konkreetse   käsitletava   põhiõiguse   piiratavus   (kvalifitseeritud    reservatsioon , 
seaduse reservatsiooniga piiratud, seaduse reservatsioonita)
3. vastandlike õiguste ja huvide  kaalumine  (avalik või erahuvi)
4. piiride   ületamise   keeld   (võrdsuse   pr   –   vastavate   abinõude   rakendamisel 
käsitletakse   kõiki   isikuid   ühtedes   ja   samades   oludes   ja   eeldustel   võrdsetena; 
proportsionaalsuse pr – haldusorgan otsustab, kas vastav abinõu on sobiv, vajalik 
ja proportsionaalne).
Otstarbekus   – seadusandja on h-le andnud õ ja võimaluse valida paljude talle otstarbekatena 
näivate abinõude vahel või  loobuda  üldse vastavast tegevusest. Otstarvekuse aspekti kohtud ei 
kontrolli.
Diskretsiooni liigid
a) va
  likudiskretsioon - Kui on olemas teokoosseis, on haldusorgan kohustatud ühte 
õiguslikku tagajärge  rakendama . Seadusandja on andnud haldusele valida mitme 
samaväärse õigusliku tagajärje vahel.
b) ot
  sustusdiskretsioon    -   Kas   õiguslikku   tagajärge   rakendada   või   mitte,   on 
haldusorgani otsustada. 
Diskretsiooninormi tehniline formuleerimine
Otsustusdiskretsiooni puhul on seadustes “võib”, “on õigustatud”, “tohib”. Vahel tekib  segadus  
sellega,   kas   sõnaga   “võib”   on   märgitud   otsustusdiskretsiooni   või   pädevust   (sisuliselt 
imperatiivne  norm). Seadus või vastav seaduse säte ise räägib selgesõnaliselt, et haldusorganile 
on   antud   kaalutlusõigus   ehk   õigus   teostada   diskretsiooni.   Teiseks   võib   see   õigus   tuleneda 
õigusliku   regulatsiooni   kontekstist.    Kolmandaks    võib   seda   sisutada   ka   konkreetsete 
formuleeringutega nagu on tehtud ülevalpool.
Diskretsiooni teostamine ja selle piirid
Õiguslikud piirid on 
a) t eokoosseis  – olemasolu on eelduseks diskretsiooni rakendamisel.
b) s eaduse   eesmärk   ja   mõte  –   haldusorgan   ei   tohi   järgida   seadusest   mittetulenevaid 
eesmärke.     Näiteks    kui   usuorganisatsioon   pole   aktsepteeritud,   siis   pole   õigus   tagasi 
lükata, et ehitis pole vastuvõetav, vaid tuleb lähtuda otse seadusesse kirja pandust. Ei tohi 
siduda   vastavaid   otsustusi   õiguslikult   mitteasjakohaste   tingimustega.Näiteks   ametniku 
14
konkurss  ja tingimuseks et kandideerida saavad ainult ühe linnajao elanikud, see pole 
õige. Haldusorgan võib ise kehtestada mingisugused eeskirjad, mille alusel ta hakkab 
diskretsiooni    teostama .   Näiteks   valla   ja    linnavalitsus    võivad   määrata   täiendavat 
sotsiaaltoetust. Selleks, et oleks arusaadav võetakse vastu täiendavad eeskirjad, kes või 
toetust taotleda ja kes seda saab. Eeskirjade kohaselt  näiteks poleks siis ühel või teisel 
isikul võimalik toetust taotleda. Valla või linnavalitsus ei saa nii käituda, et sorry teie 
taotlust  me vastu ei võta, sest meil on eeskirjades kirjas, et teil pole õigust seda taodelda. 
Diskretsiooni puhul on haldusorgan kohustatud taotluse menetlusse võtma,  selle käigus 
hinnatakse   täiendavalt   asjaolusid,   haldusorgan   peab   kaaluma   isiku   poolt   esitatavaid 
asjaolusid ja siis kas ära ütlema või nõustuma ja seda põhjendama. Seaduse eesmärk ja 
mõte kujutab endast ühest küljest haldusõiguse diskretsiooni teostamise piiri ja reisest 
küljest osutab diskretsiooni teostamise suunale(diskretsiooni  direktiiv ). Need võivad olla 
väljendatud   erineva   õiguse   ja   ulatusega.   Sageli   on   nendes   normides   kasutatud 
määratlemata õigusmõisteid(avalik huvi,KOV huvi).
c) P
  õhiseaduslikud piirid   –   Tuleb kindlaks teha põhiõiguse ulatus.eelkõige põhiõigused, 
tuleb teostada vastavate õiguste ja huvide kaalumist. 
Seaduse reservatsiooniga põhiõigused – saab piirata seadusega
Kvalifitseeritud reservatsioon – põhiseadus annab alused ammendavalt
Seaduse reservatsioonita põhiõigused – PS ei ole ette andnud, et neid võib piirata. Samas neid 
võib piirata avalikes huvides ja põhiõiguste kollisiooni korral tulenevalt põhiseadusest. Inimene 
võib   pöörduda   halduskohtusse   30   päeva   jooksul   peale   seda,   kui   ta   saab   teada    rikkumisest . 
Tegemist   on   piiranguga.   Selle   õigustuseks,   piiramise   aluseks   on   õiguskindluse   printsiip. 
Tähtaegade ennistamiseks saavad olla vaid objektiivsed asjaolud e vääramatu jõud.   
Vastandlike   huvide   ja   õiguste   kaalumine.   Käitumine   peab   toimuma   õiguspäraselt.  Tavaliselt 
vastanduvad era- ja avalikud huvid. Vastavate huvide kaalumise aluseks on väärtushinnangud. 
Eriti   tuuakse   vvälja   planeerimisdirektsioon,   kus   seadusandja   annab   üldise   eesmärgi   nende 
planeeringute   puhul   ja   jätab   haldusorganitele   laia   valikuvabaduse   nende   eesmärkide 
teostamiseks.   Planeeringu   puhul   lähtub   planeeringu    teostaja    üldistest   eesmärkidest,   talle   on 
jäetud väga suur valikuvõimalus. Selle puhul on oluline erinevate huvide ja õiguste kaalumine. 
Üldjuhul kollideerivad erahuvid omavahel  või era ja avalik  või avalikud huvid omavahel.
Piiride ületamine:
Peab silmas pidama PS  printsiipe . Võrdsuse ja proportsionaalsuse printsiip(sobivus , vajalikkus, 
vahendid.) 
Otstarbekus:
See tähendabki õigust valida vabalt õiguslike tagajärgede vahel.
Diskretsioonivead
1)   Diskretsiooni   mittekasutamine  –   haldusorgan   ei   kasuta   diskretsiooniõigust,   mis   talle 
seadusega on antud. Ta ei kontrolli ega kaalu kõiki normidega antud võimalusi, mis talle on 
otsustamiseks antud.  Samuti  ei  võta  arvesse   kõiki  asjaolusid.  Kui haldusorgan   seob end  ise 
kitsendavalt halduseeskirjadega. 
15
2) Diskretsioonipiiride ületamine – kui haldusorgan võtab endale suurema otsustusvabaduse, kui 
seadus talle seda lubab. Võib olla tegemist, kus organ rakendab selliseid tagajärgi, mida seadus 
ette ei näe, või on valesti kindlaks määratud teokoosseisu eeldused. 
3) Diskretsiooni kuritarvitamine  – kui haldusorgan ei  pea  kas teadlikult või ekslikult kinni 
diskretsiooni õiguslikult determineeritud sisemistest piiridest. Kui haldusorgan järgis eesmärke, 
mis ei tulenenud seadusest. 
ha
  ldusotsus   ei   rajane   asjakohasel   haldusel ,   võidakse   lähtuda   pahatahtlikkusest   või 
isiklikest subjektiivsetest  kaalutlustest
võrds
 
use   printsiibi   rikkumine ,   seda   printsiipi   tuleb   rakendada   kitsendavalt.   Üksnes 
juhtumeid, mis on võrdsed, tuleb võrdselt ka lahendada. Võrdsuse printsiibi kohaselt ei 
saa  asjakohane  isik nõuda, et haldusorgan kordaks tema kasuks viga, mida ta oli teinud 
teise juhtumi puhul. 
Haldusorgan ei ole kohustatud isiku jaoks tegema  erandit   põhjusel , et ta tegi selle erandi 
teise isiku suhtes. Kui haldusorgan  kaldub  ilma mõistliku ja asjakohase põhjuseta isiku 
kahjuks   kõrvale   väljakujunenud   halduspraktikast.   Haldusorgan   võib   end   õiguslikult 
siduda   halduspraktikaga.  Võrdsuse   printsiibi   rikkumisega   ei   ole   tegemist   siis,   kui   ta 
muudab väljakujunenud halduspraktikat. Ei saa nõuda ka seda, et teisele isikule pandaks 
peale  samasugune   koormis , kui on pandud nõudjale.
-   proportsionaalsuse  printsiibi  rikkumine. Kui diskretsioon  on  abstraktselt   lubatud, kuid 
konkreetsel    juhul   on   rakendatud   selliseid   õiguslikke   tagajärgi,   mis   ei   ole   mitte   ainult 
ebaotsarbekad, vaid ka ebasobivad ja mittevajalikud. 
4) diskretsiooni vähendamine nullini e  redutseerimine
Haldusorganile   on   antud   õigus   teostada   diskretsiooni,   kuid   teatud   juhtudel   on   haldusorgan 
kohustatud teatud õiguslikku tagajärge rakendama.  Tähendab seda, et diskretsiooni teokoosseis 
täitub   väga   intensiivselt   ning   ei   anna   enam   võimalust   otsustada,   kas   eakendada   õiguslikku 
tagajärge või mitte, õiguslikku tagajärge tuleb rakendada. Kaks olulist kriteeriumi, mille puhul 
reudtseeritakse diskretsiooni nullini
kui   haldus   seob    iseennast    halduseeskirjadega,   kammitsedes   oma   otsustusvabadust 
selliselt , et ta peab ük-
sikjuhtumi   puhul   rakendama   teatud   tagajärge   ning   selle   puhul   on   võimalik   üsknes 
kaalutlusõiguse redutseerimine nullini(korraõigus,politsei). 
puudutab ähvardava ohu tõsidust või ohustatud õigushüve tähtsust.
Diskretsioonivolitus antakse haldusorganile seetõttu, et elu on liiga keeruline, et kõiki juhtumeid 
seaduses   määratleda   ja   seega   antakse   haldusorganile   võimalus   kohapeal   otsustada,   millist 
tagajärge rakendada ja kas üldse rakendamine on vajalik. 
2.  Määratlemata õigusmõiste
Diskretsioon kujutab endast õiguslike tagajärgede valikut. Määratlemata õigusmõiste on eelkõige 
teokoosseisu   ja   hindamise   ruumi   küsimus.   Osad   abstraktse   koosseisu   tunnused   on 
ühetähenduslikult määratletavad, eelkõige aja ja koha mõisted.  Teisalt  on olemas sätted, mis 
kujutavad   mõisteid   (legaaldefinitsioonid).  Osad  mõisted   ei   ole   määratud   seaduses,  kuid   igal 
üksikjuhtumis on nad määratavad (nt kinnine  territoorium ). 
Tulenevalt sellest, kas õigusmõiste on määratletud, saame rääkida määratletud õigusmõistetest ja 
määratlemata   õigusmõistetega.   Näiteks   avalik   huvi,   head   kombed,   oluline   põhjus,   muu   oht, 
vajaduse   või   ohu   korral.  Määratlemata   õigusmõistega   on   tegemist   siis,   kui   õigusnorm 
piiritleb õiguslike tagajärgede eeldused(abstraktsed  teokoosseisu tunnused) väga üldises 
16
plaanis. Subsumeerimisel peab normi rakendaja otsustama õigusnormi poolt antud piirides, kas 
õiguslike tagajärgede kohaldamise eeldused on olemas. 
Määratlemata   õigusmõistete   kindlakstegemisel   tuleb   kindlaks   teha,   kas   see   mõiste   on 
tõlgendamise või subsumeerimise probleem. Üldiselt on tegu faktiliste asjaolude tõlgendamise 
probleemiga.   Määratlemata   õigusmõiste   probleem  kuulub   teadmiste   valdkonda  ja   nende 
rakendamine üksikjuhtumitele nõuab hindamist ja sageli ka tuleviku prognoosimist. See võib 
nõuda  personaalseid   otsuseid,  subjektiivsete   rikastatud   pedagoogilisi   või   muu    iseloomuga  
väärtusotsustusi.
Ühendnormid   on   need,   mis   sisaldavad   nii   diskretsioonivolitust   kui   ka   määratlemata 
õigusmõisteid.
Hindamisruum
Mil   määral   on   määratlemata   õigusmõistete   rakendamine   kohtute   poolt   üle   kontrollitav.   Kas 
haldusorganile on antud hindamisruum, mis ei allu kohtulikule kontrollile. Õigusriigi printsiip 
eeldab, et kõik on kohtu poolt ülekontrollitav. Samas on olemas selliseid valdkondi, mille puhul 
saame rääkida piiratud kohtuliku kontrolliga valdkondadest. Need piirid on objektiivsed, millest 
enam  kaugemalt  minna ei saa. 
Siin on loodud argumente, et kohus ei saa kõigega kursis olla.
Piiratud kohtuliku kontrolliga valdkonnad on:
1.   Eksamitel   tehtud   otsustused   või   nendega   sarnanevad   otsustused,   Kohus   vaatab   üksnes 
formaalset külege, sissulist külge ei vaata.
sisemised eksamiotsustused. Kohus ei otsusta, mis hinde keegi saab. 
otsustused, mis on seotud põhiõigustega (igaühel on õigus haridusele, õigus vabalt valida 
tegevusala , töökoht). 
2. Avalikust teenistusest tulenevad  hinnangulised  otsustused: lisatasude määramine, ametnike 
sobivus, võimekus, teenistusalased saavutused, prognoosid. 
3. S
  õtumatute   ekspertide   ja   komisjoni   otsustused   –  põhinevad   subjektiivsetel   väärtustel. 
Kohtud võivad tegeleda üksnes menetlusliku aspektiga
4. P
  rognoosid  Kohtud võivad kontrollida prognoosi andmete õigsust. Nt keelati  aprillis  ära 
avalikud   miitingud   mässu   välitimiseks.   Prognoosida   on   võimalik   olemasoleval 
kogemusbaasil.
5. Ri
  skiotsustused ,   kui   prognoosotsustuste   puhul   on   olemas   mingi   kogemus,   siis 
riskiotsustuste puhul ei ole selge, kas risk eksisteerib või mitte, kuna puudub  ammendav  
informatsioon (nt tuumaenergeetika, farmaatsia , taimekaitse jne). 
Planeerimisotsustused  –   kontrollitakse   menetlusnõuetest   kinnipidamist,   huvide   kaalumise 
õiguspärasust. 
Määratlemata õigusmõiste rakendamisvead
hindamispiiride ületamine – kui haldusorgan ületab piire, mis talle on andnud  rakendatav  
määratlemata   õigusmõiste   või   seadus.   Määratlemata   õigusmõiste   ebaõige   abstraktne 
tõlgendamine   –   kontrollida   kas   tunnused   on   tegelikkuses   reaalselt   täidetud.   Ebaõige 
prognoos. Hindamispiiride ületamine pole menetlusreeglite rikkumine.
Hindamise  mitteteostamine – kui haldusorgan ei saa aru, et talle on antud  seadusliku  
volitusega õigus  vabalt hinnata asjaolusid või ta ei näe faktoreid, millest tuleb lähtuda. 
Hindamise  kuritarvitamine  –   kui   haldusorgan   meelega/ekslikult   ületab   määratlemata 
õigusmõiste rakendamise sisemised piirid. Kui haldusorgan ei pea kinni üldkehtivatest 
17
hindamise kriteeriumidest või objektiivsuse nõudest / kui ta lähtus mitteasjakohastest 
kaalutlustest. 
III teema
SUBJEKTIIVNE AVALIK ÕIGUS ja HALDUSÕIGUSSUHE
___________________________________________________________________________
§1  Subjektiivse õiguse mõiste
Subjektile õigusnormiga antud õigus oma huve järgida. 
Subjektiivne   avalik   õigus   on   kodanike   subjektiivsed   õigused   avaliku   võimu   kandja   vastu. 
“Kaitsval  normil  põhinev õiguslik võim avaliku võimu kandja vastu”.
õigusriigi tunnuseks nende olemasolu
“korraline tee” avaliku võimu vastu
Objektiivne õigus on õigusnorm või õigusnormide summa ja põhistab õiguslikke kohustusi ja 
neile   korrespondeeruvaid   subjektiivseid   õigusi.   Subjektiivne   õigus   tekib   kehtiva   objektiivse 
õiguse alusel. Subjektiivne õigus on omane nii avalikule kui eraõigusele. Subjektiivse õiguse 
olemasolu eelduseks on õigussubjekti olemasolu. Avalikust objektiivsest õigusest tuleneb alus 
isiku õigus nõuda halduselt objektiivsest õigusest kinnipidamist. Isikul tekib siin nõudeõigus 
haldusõiguse suhtes, et viimane peaks objektiivsest õigusest kinni siis, kui subjektiivne avalik 
õigust talle selleks õiguse annab.   Subjektiivse avaliku õiguse all mõistetakse õigusnormi 
subjektile avaliku õiguse normiga antud õigustust oma huve järgida ja sellel eesmärgil 
nõuda teatud tegu, teost hoidumist või soodustusi (teatud kindlat käitumist).  Subjektiivne 
õigus – isikule antud õigus nõuda avaliku võimu kandjalt oma huvide järgimisel teatud kindlat 
käitumist.   Subjektiivne   õigus    laseb    mõjule   pääseda   põhiseaduslikult   garanteeritud   õigusele 
vabaks eneseteostuseks.
Subj. Avaliku õigusega on tegemist siis kui õnormiga on avaliku võimu kandajale pandud vastav 
kohustus j a teiseks kui avaliku võimu kandjale on pandud kohustus järgida üksikisikute huve. 
Selle aluseks võib olla tavaline õnorm. 
Teatud juhtudel on avaliku võimu kandja õigustatud isikuks . 
Subjektiivse avaliku õiguse mõiste   Riigikohtu  otsuse järgi  – kui on rikutud seadust või muud 
õigustloovat akti, siis tuleb normi tõlgendada ja teha kindlaks, kas see norm on kehtestatud 
üksnes avalikes huvides või see norm peab kaitsma ka üksikisiku huve. Kui säte kaitseb avalike 
huvide kõrval ka üksikisiku huvi, siis tuleneb sellest üksikisiku subjektiivne õigus nõuda sellest 
sättest kinnipidamist. Õigusvastaste kohustuste pealepanemine rikub alati isiku subjektiivseid 
õigusi. 
Üldjuhul täisväärtusliku õigusnormi puhul korrespondeeruvad õigustele kohustused. Objektiivne 
õiguslik kohustus ei too kaasa subjektiivset õigustust (nt keskkonnaõiguses ettevaatusprintsiip). 
Subjektiivne avalik õigus esineb siis, kui eksisteerib õigusega haldusele pandud 
vastav kohustus
teenida isiku huve
Kui me formaalsetest  seadustest  seda õigust ei leia, siis võib see olla ka PS-s. See võib tulla ka 
põhiõigustest, eriti vabadusõigustest. Üldiselt on vabadusõigused PS ühes peatükis, kuid see 
loetelu  ei ole ammendav. Fundamentaalse tähendusega on PS §19 lg1 – igal ühel on õigus vabale 
eneseteostusele   (see   hõlmab   nii   tegevust   kui   ka    seisundit ).  Nõudeõiguse   tekkimiseks   peab 
olema vahetu seos kitsenduste ja abinõude vahel. Mitte igasugused  kaudsed  kitsendused ei 
põhista nõudeõigust. 
18
Subjektiivse  avaliku  õigusega seoses on tekkinud probleem  – kas sooritusnõuded on seotud 
põhiõigustega   ja   kas   nad   on   viidavad   PS    tasandile    (nt   õigus   nõuda   haldusorganilt   teatud 
toimingut,   saada   teatud   soodustusi   jne).  Üldjuhul   ei   ole   soodustuste   nõudmine   taandatav 
põhiseadusele, v.a teatud erandid, mis on viidavad võrdsusõigustele või õigusele vabalt valida 
tegevusala, töökohta jne. Teatud juhtudel võib objektiivne õigus sisustada subjektiivse õiguse ka 
soodustuste puhul, aj need võivad rajaneda teatud põhiõigustel. Nõudeõigusi võib taandada ka 
sotsiaalriigi printsiibile. 
Populaarkaebused ei ole lubatud (isikul ei ole õigus kaevata selle peale, et haldusorgan ei pea 
seadustest kinni, subjektiivset õigust ei ole tekkinud). Mõnedes riikides on isikutele antud õigus 
esitada konstitutsioonilisi kaebusi. 
Haldusorgan on kohustatud tegema diskretsioonotsustusi ilma vigadeta.
Diskretsiooninormide puhul on isikutele sisustatud nõudeõigus. Selle sisuks võib olla :
isikul õigus nõuda ilma vigadeta diskretsiooniotsuseid
diskretsiooni redutseerimise puhul on isikul õigus nõuda ainuvõimalikku vigadeta otsust. 
Kui haldus nt ise seob end tingimuste ja praktikaga, nt andnud ühtede tingimuste järgi 50 
inimesele  soodustust . Siis võrdse kohtlemise järgi peab ka 51. saama seda soodustust 
juhul, kui ei ole mõjuvat põhjust halduspraktikat muuta.  
Subjektiivne avalik õigus Euroopa Liidus
Subjektiivset avalikku õigust tunnustatskse kõigis  demokraatlikes  riikides.
Saksamaal on subjektiivne avalik õigus individuaalse õiguskaitse materiaalne eeldus. Menetlusse 
võetakse kaebusi, mis põhinevad konkreetsel normil, millest tuleneb subjektiivne avalik õigus. 
Euroopa Liidus avaldub subjektiivne avalik õigus õigustee objektiivse õiguse elluviimiseks. Kui 
vastav norm puudutab konkreetset ja individuaalset isikut, siis aksepteeritakse ka subjektiivse 
avaliku õiguse olemasolu.  
Põhiõigused ja subjektiivne avalik õigus
Kolmeelemendiline   sisu   õigussuhtest:   õiguse   kandja-õiguse   adressaat-õiguse   ese.   Üldiselt 
eraõiguslikele   juriidilistele   isikutele   põhiõigused   sisustavad   subjektiivse   avaliku   õiguse. 
Avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul on see probleem, et kas nad saavad olla samaaegselt 
põhiõiguste  kandjaks  ja adressaadiks. Põhiõigused on üldiselt ikkagi üksikisikutele. 
Põhiõigused laienevad juriidilistele isikutele niipalju, kui see on kooskõlas jur.isikute üldiste 
eesmärkidega   ja   selliste   õiguste,   vabaduste   ja   kohustuste   olemusega   (nt   MTÜle   ei    laiene  
ettevõttevabadus, kuna MTÜ eesmärk ei saa olla kasumi saamine, mis on ettevõtluse eesmärk). 
Piiratud   ulatuses   on   põhiõiguste   kandjateks   ka   KOV  üksused.   Kirikud   ja    kogudused    ei   ole 
avalik-õiguslikud juriidilised isikud. 
§2  Subjektiivsete avalike õiguste liigid
1. Õigus avalikust elust osavõtuks
poliitilised õigused (valimisõigus)
2. Üksikisiku õigus esineda nõudega riigi ja teiste avaliku võimu kandjate vastu
huvi riigi tegevuse vastu, mis on suunatud ük-
sikisiku heaks.
õigus nõuda rohkemmakstud maksude tagasisaamist
õigus nõuda haldus- ja üksikaktide andmist
19
korraline kohtutee avaliku võimu vastu; õigus 
saada tagasi rohkemmakstud makse jne
3. Õigus vabadustele
põhiõigused ja –vabadused
õigust vabadusele ja isikupuutumatusele
õigus südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadusele.
Õigus vabalt levitada ideid, arvamusi , veendumusi ja muud informatsiooni sõnas jne. 
Õigus   vabadusele   ei   ole   absoluutne,   teatud   riived   nendele   on   lubatud.   Igaüks   peab   oma 
vabaduste  kasutamisel  arvestama teistega ja järgima seadust. 
§3  Haldusõigussuhe
Õigussuhe on õigusnormi alusel tekkiv konkreetne ühiskondlik side õiguse subjektide vahel, kus 
osalejate  käitumises realiseeruvad subjektiivsed õigused ja juriidilised kohustused
ÕS = tekkiv side +  inimkäitumine + subj. õigused + jur. kohustus
Kui   õigussuhe   tekib   haldusõigusnormi   alusel,   on   tegemist  haldusõigussuhtega. 
Haldusõigussuhe   on   tihedalt   seotud   subjektiivse   avaliku   õigusega.   On   osaliselt   subjektiivse 
õiguse tagajärg. Subjektiivne avalik õigus saab realiseeruda üksnes haldusõigussuhte kaudu. 
Haldusõigussuhte  subjektid
Haldusõigussuhte subjektiks saavad olla kõik õigussubjektid, niivõrd kui nad on haldusõiguse 
poolt determineeritud õiguste ja kohustuste kandjateks. Haldusõigussuhtesse astumise eeldusteks 
on  haldusõigusvõime   ja   haldusteovõime.  See   on   eelduseks,   et   haldusõigussubjekt   muutus 
haldusõigussuhte subjektiks. 
a) Füüsilised isikud
Füüsilised   isikud   on   õigussubjektid   ja   võivad   osaleda   haldusõigussuhtes.   Füüsilise   isiku 
haldusõiguslik    õigusvõime   on   võime   kanda   haldusõiguslikke   kohustusi   ja   omada 
haldusõiguslikke õigusi. See on ühesugune ja piiramatu kõigi suhtes. Tuleb vahet teha üldise 
õigusvõime ja konkreetses õigussuhtes oleva õigusvõime vahel.  
Haldusõiguslik   teovõime  on   võime   iseseisvalt   realiseerida   oma   haldusõiguslikke   õigusi   ja 
kohustusi.   Kui   haldusõigusnorm   annab   ka   alaealisele   võimaluse   iseseisvalt   realiseerida   oma 
õigusi/kohustusi, siis järelikult on tal ka haldusteovõime. Tuleb vaadata konkreetset normi ja 
vaadata, kas see sisustab alaealistele haldusteovõime. 
b) Juriidilised isikud
Eraõiguslikel jur.isikutel  tekib õigusvõime   registrisse  kandmisest. Juriidilise isiku teovõime 
realiseerub organites olevate füüsiliste isikute kaudu. 
Avalik-õiguslikud  juriidilised isikud tekivad seaduse alusel. Õigusvõime on nende õiguste ja 
kohustuste summa ehk pädevus. Õigusvõime tekib seaduses ettenähtud ajal või jõustumisest 
(10.-l päeval pärast avaldamist või seaduses sätestatud ajal). Haldusteovõimega varustatakse ka 
selliseid   organisatsioone,   mis   ei   ole   juriidilised   isikud.    Osalise    õigus-   ja   teovõimega 
institutsioonid.
Haldusõigussuhte sisu ja liigid
20
Seda saab määrata tema eseme kaudu. Esemeks on kõik see, millele suhe on suunatud ja mida ta 
mõjutab.   See   võib   olla   teatud   käitumine,   vara,   soodustused   jne.      Kestvuse    järgi   võib 
haldusõigussuhteid jagada
Ühekordsed (ad hoc)  – tekivad konkreetsetest ja  ühekordsetest asjaoludest  (nt mingi 
kontrolli teostamine ja selle tulemused). 
Kestvad  – õiguslikult suurema tähendusega. 
o Isikutega seotud haldusõigussuhted (suhted avalikus teenistuses, avalik-õigusliku 
korporatsiooni liikmelisus, advokatuur , ülikool)
o Varaga   seotud   haldusõigussuhted  (maksuvõlgnemisest   tekkinud   suhe, 
pensioniõigus, õigus töötu abirahale)
o  Kasutamissuhted  (elamu- ja kommunaalmajanduses, veega, soojaga ja energiaga 
rajanemisel, ühistranspordi kasutamisel).
- Deliktsed haldusõigussuhted
Haldusõigussuhte tekkimine, lõppemine ja muutmine
Haldusõigussuhe saab tekkida, muutuda või lõppeda juriidiliste faktide mõjul. 
Juriidiliste faktid: 
Sündmused on niisugused asjaolud, mis oma tekkepõhjuste ja kulgemisprotsessi poolest ei sõltu 
inimese tahtest. Näiteks sünd, teatud vanusesse jõudmine, loodusõnnetus jne. 
Tegudeks   loetakse inimese tegevust, s.h. ka teost hoidumist, kui seadus loeb selle juriidiliseks 
faktiks. Teos avaldub inimese aktiivne tahteavaldus.
õigustoimingud – nt halduse üksikaktid
õigusvastased teod – ei vasta haldusõigusliku normi ettekirjutusele. Selline tegu toob 
kaasa vastutuse. 
IV teema
HALDUSÕIGUSE ALLIKAD
__________________________________________________
§1  Õigusallika mõiste
Õiguse allikaks on õigusnormi sisaldav akt. Üksikaktid ei ole õiguse allikaks. Õigusallikate 
kolm määratlust:
                                                                                 ÕIGUSE ALLIKAD
Õigustloovate allikate mõttes
Inimeste ettekujutused ja hoiakud, 
mis määravad ära õiguse. 
Subjektiivne   õigusteadvus   õiguse 
loojana.
Õigushinnangute allikate mõttes
Õigusallikad on mõõtkava, millega 
hinnatakse vastavat õiguskorda, nt 
õiglus , arukus , kord jne.
Õiguse tunnetamise mõttes
Õiguse allikas kitsamas mõttes, selle kaudu saame teavet kehtivast 
õigusest. Kujutab endast sisu (juriidiline dokument, mis sisaldab 
õigusnorme) ja vormi (õigustloova tegevuse tulemus, väljendab selle 
vormide paljusust ja erinevusi) ühtsust. Peab sisaldama 
21
üldkohustuslikku ja abstraktset normi. 
Õigusteoorias   on   levinud   määratlus,   et   õigusallikas   on   positiivse   õiguse   tunnetamise   alus. 
Õigusnorm (sisu) saab tekkida vaid õigusallika (vorm) kaudu. Õigustloova tegevuse  tulemus on 
õigusallikas, mis sisaldab õigusnorme. 
Teatud juhtudel võib vorm omandada teise sisu. Määrus ja seadus väivad teatud juhtudel olla 
ka   üksikjuhtumi   reguleerimiseks   (nt    riigieelarve    seadus,   üksikmäärused).   Sellel   põhineb   ka 
formaalsete ja materiaalsete seaduste eristamine.  Formaalsed  seadused on need, mis parlament 
on legislatiivprotsessis vastu võtnud,  materiaalsed seadused  on need seadused, mis sisaldavad 
õigusnormi   (üldkohustuslikku   abstraktset   käitumiseeskirja).   Õigusallikaks   on   ikkagi   need 
formaalsed   seadused,   mis   sisaldavad   üldkohustuslikku   ja   abstraktset   normi.   Materiaalsed 
seadused = õigustloovad seadused.
Haldusõiguses on tavaõigusel piiratud tähendus. Olulised on ikkagi kirjapandud õigusallikad. 
Kui   puudub   konkreetne    viide    tavaõigusele,   ei   saa   me   tavaõigusele   kui   õigusallikale 
haldusõigusele   toetuda.   Seaduse   kirjutapandud   vorm   täidab   õiguskindluse   põhimõtet   –   selle 
kohta saab infot ning tõlgendamisel on olemas silmaganähtav pidepunkt. 
§2  Haldusõiguse primaarsed allikad 
1) Põhiseadus – sisaldab palju halduse jaoks olulisi otseselt või  kaudselt  regulatiivseid norme. 
PS-st tulenevad ka halduse põhiprintsiibid. 
2) Formaalsed seadused -  parlamendi  poolt/rahvahääletusel  vastuvõetud  õigusakt , millel on 
kõrgeim    õigusjõud ,   reguleerides   üld-   või   üksikjuhtumit.   Formaalseteks   seadusteks   on   ka 
riigieelarve, välislepingute ratifitseerimine, kõrgete riigiametnike ametissenimetamine, mis ei ole 
materiaalseteks   seadusteks   (need   on   üksikaktid,   individuaalseadused). 
 Kui   PS   annab 
õiguskantslerile   õiguse   kontrollida   seadusandliku   ja   täidesaatva   riigvõimu   ning   KOV  
õigustloovaid akte, mõeldakse selle all materiaalseid seadusi.  
Konstitutsioonilised seadused on vastu võetud poolthäälteenamusega, teise lihthäälteenamusega. 
PS neid  expressis   verbis  ei eralda, kuid selle võib tuletada PS-st endast. 
3)   Seadlused  –   täidesaatva   võimu   esindajale   on   antud   dekreediõigus   (Eestis   seadlused)   – 
õigusnormi   sisalavad   seaduse   jõuga   täitevvõimu    aktid .   Dekreedid   on   materiaalsed   seadused. 
Neid saab anda vaid mingis spetsiifilises olukorras, n edasilükkamatud riiklikud vajadused + 
riigikogu ei saa kokku tulla. 
4)   Määrused  –   õigusakti   kohaselt   on   määrus   täidesaatva   võimu   õigusakt,   mis   sisaldab 
õigusnorme. Tegemist on jällegi materiaalsete seadustega. Eestis on võimalik anda ka määrusi, 
mis ei sisalda õigusnormi. Õigusallikaks on õigusnormi sisaldav määrus
ri
  igimäärused.  Parlamendi volitusnormi alusel antavad määrused. Vabariigi Valitsus ja 
ministrid, KOV riigi ülesannete täitmiseks. 
a utonoomsed määrused . Halduse kandja autonoomia piirides (nt KOV, ülikoolid jne). 
5)   Käskkirjad  –    käskkiri    reguleerib   internset   õigust,   kehtib   teenistuslikes   suhetes.   Eesti 
õiguskord   ei   tee   vahet   internse   (suunatud   ametnikele)   ja   eksternse   (suunatud   kolmandatele 
isikutele) õiguse vahel. Kuid õigusnormi sisaldav käskkiri on teooria järgi õiguse allikas. 
22
6) KOV määrused – valitsus ja volikogu võivad anda üldaktina määrusi, reguleerimaks KOV 
ainupädevuses olevaid valdkondi ja nendes küsimustes, mis ei ole seadusega antud kellegi teise 
otsustada.   Seadusega   juurdeantud   ülesannete   puhul   võivad   KOV   anda   ka   riigimääruste 
hierarhiasse kuuluvaid määrusi. 
                      
          
  
 
        õigustloovad aktid  ehk ÕIGUSE ALLIKAD                        üksikaktid
        
              
- individuaalseadused
- normseadused
- määrused (üksik)
- seadlused (ainult üld)
- käskkiri (üksik)
- määrused (üld)
- käskkirjad (üld) 
- KOV  määrused (ainult üld)
- rv lepingud (üld)
   
7) Rahvusvahelised lepingud - Kui rahvusvahelised lepingud on heakskiidetud Riigikogu poolt, 
siis   nad   omavad   prioriteeti   siseriiklike   õigusnormide   ees.   Kui   Eesti   seadused   (v.a   PS)   on 
vastuolus   välislepinguga,   kohaldatakse   välislepingu   sätteid.     Osa   välislepinguid   sõlmitakse 
valitsuse poolt. Ka need rahvusvahelised lepingud on haldusõiguse allikad. Kuid kui need on 
seadustega vastuolus, siis ei pea valitsuse poolt sõlmitud rahvusvahelisi lepinguid kohaldama. 
Rahvusvaheliste   Lepingute  Viini    konventsioon    ütleb,   et   KÕIK   rahvusvahelised   lepingud   on 
osapooltele täitmiseks kohustuslikud. Osades riikides võrdsustatakse valitsuse poolt sõlmitud 
lepingud õigusjõult määrustega.    
8)   Rahvusvahelise   õiguse   üldtunnustatud   põhimõtted   ja   normid   -  Rahvusvahelise   kohtu 
statuudi art 38.1 määratleb, et RV kohus rakendab talle arutada antud vaidlusete lahendamiseks 
rahvusvahelisi   konventsioone,   rahvusvahelisi   tavasid   kui   õigusnormina   tunnustatud   üldist 
praktikat,   õiguse   üldpõhimõtteid,   kohtuotsuseid   ja   doktriine.  Rahvusvahelise   õiguse 
üldpõhimõtteid Eesti PS kohaselt tuleb tõlgendada kui õiguse põhimõtteid. 
Rahvusvaheliselt   üldtunnustatud   normid   on   rahvusvaheline    tavaõigus .   Selle   koostisosaks 
loetakse (1) rahvusvahelist ühetaolist käitumispraktikat ja (2) õiguslikku veendumust (opinio 
iuris).   Enamik   riike   tunnustab   neid   norme   kui   kohustuslikke.   Nad   muutuvad   riikidele 
kohustuslikuks  ka siis, kui riigid ei ole vastavate konventsioonidega ühinenud. 
9)   Euroopa   Liidu   õigus  -   Osa   Eesti   haldusõigusest   moodustab   Euroopa   Liidu   õigus,   osa 
moodustab siseriiklik haldusõigus. EL õigus ei kohusta liikmesriike ainult nende omavahelistes 
suhetes, vaid annab otseseid õigusi ja paneb peale kohustusi füüsilistele ja juriidilistele isikutele. 
Nimetatud   õigusi   peavad   kaitsma   liikmesriikide   ametiasutused   ja   kohtud.   Kui   EL   õiguse 
tõlgendamisel tekib probleem, peavad siseriiklikud kohtud paluma Euroopa Kohtust eelotsust. 
EL õiguse põhimõtted on vahetu  kohaldatavus , otsene õiguslik mõju,  esmasus  ehk ülimuslikkus. 
Euroopa õigusel on tõlgendamise ja protsessuaalne mõju siseriiklikus kohtus. Ei menetlus- ega 
kohtumenetlusnormid ei tohi takistada EL õiguse rakendamist. 
EL õigus jaguneb kahte suurde rühma:
-Esmane e primaarne õigus Neil on otsene mõju. Sealt võib tuletada üksikisiku õigusi ja ko-
  hustusi. Nt tööjõu ja kapitali vaba liikumine, tollikohustused. 
A
  sutamislepingud ja lisaprotokollid 
23
o EÜ  asutamisleping (1957.a)
o  EURATOM -i asutamisleping (1957)
o EL e Maastrichti leping (1992)
-Teisene e sekundaarne õigus. Õiguslikud ettekirjutused, mida annavad EL organid asuta-
  mislepingute alusel
M
  äärused  - üldkehtivad, tervikuna  siduvad  kõikides liikmesriikides, otsekohaldatavad. 
Tõlgendamisõigus kuulub Euroopa Kohtule. Kehtivad liikesriikide jaoks ja sees. Vastu 
võtavad Nõukogu ja  Komisjon koos või ka eraldi.  
D
  irektiivid  -   Iga   liikmesriigi   suhtes,   kellele   see   on   suunatud,   saavutatava   tulemuse 
seisukohalt   siduv,   kuid   jätab   vahendite   vormi   ja   meetodite   valiku   siseriiklikele 
ametiasutustele. Võib anda Nõukogu või Komisjon. Teatud  eelduste  täitumisel võib olla 
ka otsene õiguslik mõju (nt kui parlament venitab vastava seaduse vastuvõtmisega või 
eelnõu esitamisega. Isik võib esitada kahjuhüvitamise nõude riigi vastu)
O
  tsused . Reguleerivad siduvalt üksikjuhtumeid. Adressaadiks võib olla liikmesriik või 
füüsiline või juriidiline isik. Otsused ei ole õigusallikad. Vastu võtavad Nõukogu või 
Komisjon. 
§3  Sekundaarsed allikad
Kohtulahendid  -Eelkõige   tõlgenduslik   mõju,   lünkade   täitmine   analoogia   korras.  Analoogia 
olemus on selles, et vastava üksikjuhtumi jaoks rakendatava normi puudumisel kohaldatakse 
teist,   õiguslikult   samasuguse   juhtumi   jaoks    sobivat    normi   või   õiguse   üldprintsiipe   (ka 
halduskohtumenetluses).   Kui   kohus   leiab,   et   akt   on   vastuolus   PS-ga,   võib   kohus   jätta   selle 
kohaldamata ja teha otsus teatavaks Riigikohtule ja õiguskantslerile, käivitades PSJVmenetluse. 
Pretsedendiks võivad olla nt  ECHR lahendid , Euroopa Kohtu lahendid. 
Haldusõiguse   printsiibid  -   Haldusõiguse   printsiibid   kui   abstraktsioonid   tulevad   PS-st, 
seadustest, rahvusvahelistest lepingutest ja rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest. 
Neid määratlevad ja arendavad edasi kohtud ja õigusteooria. 
Õigusteadlaste arvamused 
V teema
HALDUSORGANISATSIOON
_____________________________________________________
§1  Avaliku halduse kandja kui  õigussubjekt
1. Mõiste
Halduse kandjateks on avalik-õiguslikud juriidilised isikud , s.h riik. Avaliku halduse kandja on 
õigussubjekt,   kellele   on   õiguskorra   poolt   antud   õigused   ja   kohustused   avaliku   halduse 
teostamiseks. 
Pidepunktiks halduse kandjate määratlemisel on nende õigusvõime. Oluline on, et oleks kindlaks 
määratud subjektid, kes on nende õiguste ja kohustuste kandjateks (kes teostavad volitusi, mida 
sisaldab   õigusnorm).   Teatud   institutsioonidele  antakse   õigusvõime  ja   nad   muutuvad 
vastutusvõimelisteks   subjektideks,   kelle   on   haldusõiguslikud   õigused   ja   kohustused.   Selle 
tulemusena halduse kandja on ka õigussubjekt. 
Riik
24
Avalik-õiguslikud juriidilised isikud
- a.-õ korporatsioon
- a.-õ asutus
- a.-õ sihtasutus
Osalise õigusvõimega haldusüksused
Eraõiguslikud isikud
2. Riik
Riik   on   avalik-õiguslik   juriidiline   isik.   Tal   on   kompetentsi   jaotamise    kompetents .   Riigi 
funktsioonid on erinevalt  teistest  avalik-õiguslikest juriidilistest  isikutest   universaalsed .  Riiki 
käsitletakse avalik-õigusliku juriidilise isikuna AÕS-s, TsÜS-s, AÕSRaksS-s. 
Detsentraliseerimine  – riigil ei ole otstarbekas ise kõiki funktsioone täita, selleks ta  annabki  
lõpliku   otsustusvõime   üle   iseseisvatele   õigussubjektidele.   Sellega   liigub   otsuse   tegemine 
lähemale   huvitatud   isikutele   ning   see   tagab   otsuste   parema   kvaliteedi.   Iseseisvateks   avalik-
õiguslikeks juriidilisteks isikuteks on a) a.-õ. sihtasutused e  fondid  b) a.-õ. asutused c) a.-õ. 
korporatsioonid. Need  luuakse  selle juriidilise isiku kohta käiva seadusega. Avalik-õiguslikud 
juriidilised isikud peavad olema loodud avalikes huvides. 
E.  albrecht   1837  a „Tänapäeva riigiõiguse printsiibid“. Abstraktsioon, ei ole realiteet iseenesest, 
vaid   on   riigi   õigusliku   eksistentsi   liik.   Positiivse   õiguse   realiteet.   Partsiaalne   ehk   osaline 
õigussubjekt. Kompetentsi  jagamise  kompetents – riik määrab ära oma prerogatiivid ja annab 
teistele juriidilistele isikutele vastavad  kompetentsid  ehk paneb peale õigused ja kohustused, riigi 
eripära  seisneb  ka  selles,  et   ta  kontrollib  ka  teisi  jur  isikuid  – detsentraliseerimine  –  lõplik 
otsustus    õiguslike   ülesannete   üleandmine   iseseisvatele   õigussubjektidele.   Sisaldab   endas   ka 
demokraatlikke elemente.
3. Avalik-õiguslik korporatsioon
Liikmeskonna alusel organiseeritud õigusvõimeline avalik-õiguslik ühendus, mis on varustatud 
avaliku võimu volitustega ja täidab riikliku järelvalve all riigi haldusülesandeid. 
KOV – täidavad haldusülesandeid. Juhivad iseseisvalt kohalikku elu, lähtudes elanike õigustatud 
vajadustest  ja huvidest, arvestades kohalikke iseärasusi. 
NOTARITE   KODA   –   notariaaltoimingute   praktika   ühtlustamine,   notarite   ametitegevuse 
koordineerimine ,   järelevalve   ametikohustuste   täitmise   osas,   väljaõppe   korraldamine,   notarite 
valik jne. 
ADVOKATUUR   –   advokaadieksamite   korraldamine,   järelvalve   tegevuse   üle,   väljaõppe 
korraldamine.
VÄHEMUSRAHVUSTE   KULTUURIOMAVALITSUS   –    omavalitsus    kultuurialaste   õiguste 
teostamiseks – keeleõppe korraldamine, kultuuriasutuste moodustamine, ürituste korraldamine, 
hariduse   ja   kultuuri   edendamine,   fondide   asutamine   jne.    Rahvused    ja   isikute   hulk   selle 
korporatsiooni moodustamiseks on määratud. 
Liigid
a) autonoomsed korporatsioonid – üldaktide andmise õigus
b) autonoomiat mitteomavad korporatsioonid – üksikaktide andmise õigus
a) territoriaalkorporatsioonid – liikmeskond määratletud territooriumi alusel
b) personaalkorporatsioonid – liikmeskond kutse või vabatahtlikkuse alusel
25
c) reaalkorporatsioonid – liikmeskond omandi või ettevõtte asukoha järgi
d) liitkorporatsioonid – liikmeteks  juriidilised isikud (Eestis ei ole). 
4. Avalik-õiguslik asutus
Avalik-õiguslik   juriidiline   isik,   mis   koosneb   haldusteenistujatest   ja   asjadest   (liikmeskond 
puudub), täidab haldusülesandeid ning millel on vastavad avalik-õiguslike teenuste kasutajad. 
A.-õ. Asutuste õiguste ja kohustuste maht on sageli piiratud, detsentralisatsioonifunktsiooni eriti 
ei täida. Riik teostab nende üle järelevalvet. 
Eesti Televisioon, Rahvusraamatukogu , Eesti Raadio.
5. Avalik-õiguslik sihtasutus
Avalik-õiguslik juriidiline isik kui fond, mille  asutaja  on eraldanud vara teatud avaliku huviga 
seonduva  eesmärgi saavutamiseks. 
Keskkonnafond, Kultuurkapital .
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused
Institutsioonid, mis ei ole avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kuid mis on volitatud täitma 
teatud avalik-õiguslikke ülesandeid. Osavallad, linnaosad, ülikooli teaduskonnad. 
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad
Funktsioone, mis riik on andunud seaduse või halduslepinguga andnud eraisikutele, täidavad 
isikud iseseisvalt ja ainuvastutavalt. Vastavate ülesannete piires on nad avaliku halduse kandjad. 
Notar  ei ole  riigiametnik , vaid eraõiguslik isik. Ta täidab talle seadusega antud ülesandeid omal 
vastutusel. Riik teostab nende üle järelvalvet. Riigilt nad palka ei saa.  
§2  Otsene ja kaudne riigihaldus
Riigihaldus laiemas tähenduses (kaudne + otsene riigihaldus) on avalik haldus, mida teostatakse 
avalikes huvides.  Otsese riigihalduse  puhul täidab riik teatud haldusülesandeid ise.  Kaudse 
halduse puhul delegeerib riik haldusülesannete täitmise iseseisvatele õigussubjektidele. 
§3  Haldusorgan – mõiste ja liigid
1. Mõiste
Organ on õiguslikult loodud halduskandja asutus, millel on kindel pädevus. Organil  ei ole 
isiklikku pädevust, vaid haldusekandja  pädevus. Organi käsutajaks on need inimesed, kes 
teostavad organile antud pädevust ning muudavad sellega haldusekandja teovõimeliseks. 
institutsionaalselt halduskandja  koosseisus
organisatsiooniliselt on ta  iseseisev  asutus  iseseisvate  vajalike vahenditega (teenistujad, 
materiaalne baas)
kasutab oma kandja avaliku võimu volitust kandja huvides
26
omab teatud kohta haldusorganite süsteemis
pädevus peab olema õiguslikult määratletud 
  Avaliku halduse kandja
          (õigusvõime)
    organ A 
   organ B
   organ C
(teovõime A)
(teovõime B)
(teovõime C)
(õigusvõime)
(õigusvõime)
(õigusvõime)
2. Liigid
Riigi haldusorganid
  a) keskhaldusorganid 
Vabariigi President
Vabariigi Valitsus
Ministeeriumid
Ametid
Inspektsioonid
  b) kohahaldusorganid (asuvad maakonnas, tegutsevad maakonna piires)
- maavalitsused
Riigi   haldusorganid   ei   ole   iseseisvad   juriidilised   isikud.   Nende   suhtes   kehtib  teenistuslik 
järelvalve  ning  interventsiooniõigus. Mitte iseseisva JI staatuse andmist on vaja, et vältida 
liigseid vaidlusi pädevuse üle ja tegevuse dubleerimist. Tekiksid vaidlused riigi haldusorganite 
eneste vahel (PS §15). Ei saaks rakendada teenistuslikku järelvalvet ega sekkumisõigust, vaid 
ainult riiklikku järelvalvet.  
Avalik-õigusliku   juriidilise   isiku  organid   sätestab   seadus.   KOV-l   on   volikogu,   valitsus, 
revisjonikomisjon . Notarite kojal on koosolek ja eestseisus. Advokatuuril on üldkogu, esimees, 
juhatus,   revisjonikomisjon,   aukohus.   Vähemusrahvuste   kultuuriomavalitsustel   on   valitsus, 
nõukogu ja valitsusasutused, linna kultuurivolikogu, kultuurivolinikud. 
Organil on olemas  välispädevus  (pädevust teostab asutuse juht) ja  sisepädevus  (kui seaduses 
pole täpsustatud, et pädevust teostab h organi juht, siis võib määrata ametnikud kes töötavad h 
organis ja kes h organi nimel teostavad h organi pädevust).
Tehakse vahet otsustusorganite ehk internsete organite (võtavad vastu otsustusi avaliku halduse 
kandja sees ja nendel otsustustel puudub  välismõju ) ja täitevorganite ehk eksternsete organite 
(otsustused toovad kaasa õigusi ja kohustusi kolmandate isikute suhtes) vahel. Linnavolikogu 
otsustused   suuremas   osas   on   internse   iseloomuga   aga   teatud   juhtudel   need   otsustused 
puudutavad ka kolmandaid isikuid (vara võõrandamine), linnavalitsus on eksternsed organid. 
Tehakse   vahet   ka  kollegiaalsete  (sinna   kuuluvad   teatud   isikud   ja   otsustusi   võetakse   vastu 
kollegiaalselt   –   vabariigi   valitsus,   linnavalitsus)   ja  monokraatsete  (otsustusi   võetakse   vastu 
ainuisikuliselt – president, ministrid, ametite  ja inspektsioonide direktorid) organite vahel.
27
3. Organ. Asutus.  Ametiasutus
Ametiasutus  (organisatsiooniline tähendus) – riiklikus haldushierarhias paiknev organ, samuti 
mitteriiklike halduse kandjate täidesaatev organ.
Ametiasutus  (funktsionaalses   tähenduses)   –   kõik   organid,   mis   on   pädevad   avaliku   võimu 
teostamisel andma haldusakte või rakendama muid avalik-õiguslikke üksikabinõusid. 
Ametiasutus – eelkõige riigi ja KOV avalikku võimu teostav organ
Asutus – iseseisev õigussubjekt.
4. Organisisene organisatsioon
Organ   koosneb   tavaliselt   paljudest   isikutest.   See   eeldab   teatud   sisemist   organisatsiooni.   See 
sõltub   halduse  ülesannetest,   mida  organ   täidab.   Organi  tipuks on  juht,  kes  esindab  vastavat 
organit ja organi töötajatele on ülemuseks. Ülemuse nimetus sõltub halduskandjast. Riigi puhul 
on   unifitseeritud   organite   struktuur.   §   46   lg   3   –   ministeeriumid   koosnevad   osakondadest. 
Struktuur   ja   pädevus   määratakse   ära   osakonna   põhimäärusega.   Osakonda   võivad    kuuluda  
talitused   ja   bürood.     Organi   kõige   väiksema   ühiku   moodustab    ametikoht    -   ühele   isikule 
institutsionaliseeritud   ülesannete   kogum.  Ametikandjaks   on   isik,   kes   täidab   ameti   vastavaid 
ülesandeid, mis on fikseeritud ametijuhendites. 
Juhataja (monokraatne/ kollegiaalne )
Osakond
haruosakonnad, filiaalid  (ülesanded ja volitused põhimäärustes)
Talitused, bürood
Amet (üksikisik, ametijuhend)
§4  Halduse organisatsioonilised süsteemid
1. Tsentralisatsioonisüsteem ja detsentralisatsioonisüsteem ( hierarhiline  alluvus)
Tsentralisatsioonisüsteem
subordinatsioonisuhted
hierarhiline süsteem õigusaktide ja organite hulgas
kõrgemalseisval organil on interventsiooniõigus. 
Detsentralisatsioonisüsteem
koordinatsioonisuhted
Haldusorganid, mis ei asu ühtses hierarhias riigi haldusorganitega. Iseseisvad JI-d. 
2. Konsentratsiooni- ja dekonsentratsioonisüsteem (otsustamisõigus)
konsentratsioonisüsteem
kogu haldusvõim ühe organi käes
dekonsentratsioonisüsteem
otsustamine on antud erinevate organite kätte
28
o horisontaalne – halduskandja  jaotab  otsustamise võrdses seisus olevate organite 
vahel. 
o vertikaalne -  iseseisvate   haldusotsuste   tegemise   õiguse   üleandmine 
keskorganitelt kohapealsetele organitele.
3. Monokraatne ja kollegiaalne süsteem
Monokraatne süsteem
organi juhataja on üksikisik, kellel on otsustamine ainuõigus. Monokraatse süsteemi
õiguspärasuse tagamiseks on mõttekas kasutada kontrasignatuuri põhimõtet. 
Kollegiaalne süsteem:
- organit juhib kolleegium , mis peab vastu võtma iseseisvaid otsuseid. 
  
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem
Territoriaalsüsteem:
haldusorganil on mingi ruum, mille ulatuses ta tegutseb
Reaalsüsteem
- igale haldusorganile nähakse ette teatud haldustegevuse  valdkond ( valitsemisala ). 
§5  Pädevus: mõiste liigid
Pädevus  näitab   halduskandjate   ja   haldusorganite   õiguste   ja   kohustuste   mahtu.   Pädevuse 
reguleerimine aitab ära hoida tegevuse dubleerimist. See tõstab ka kodanike usaldusväärsust riigi 
vastu ning õiguskindluse kasvu. Seega tõstab pädevus üldiselt haldustegevuse efektiivust. 
Näiteks KOV pädevus – kõik kohaliku elu küsimused, mis ei ole seadusega mõne teise isiku 
kätte, lahendatakse KOV poolt. 
Pädevuse liigid
Reaalpädevus – pädevus seoses ülesande valdkonnaga
Territoriaalpädevus – pädevus seoses haldusorganite tegevusega mingil kindlal territooriumil
Instantsiline pädevus  – kas ja  millistel  juhtudel võib kõrgemalseisev ametiasutus teha otsuseid 
madalamalseisva ametiasutuse kohta
Funktsionaalne pädevus – milliseid ülesandeid üks või teine  ametnik täidab. 
Haldusorganeid saab liigitada ka pädevuse alusel:
Valitsusasutused,   mis   teostavad   avalikku   võimu   ja   on   finantseeritavad   riigieelarvest 
(ministeeriumid,    riigikantselei ,   maavalitsused,   ametid   ja   inspektsioonid   ja   nende 
kohalikud struktuuriüksused).
Valitusasutuste hallatavad riigiasutused – avalikku võimu ei teosta. Põhiül on teenindav 
funktsioon või täidavad muid ül kultuuri, hariduse, sotsiaal- või muus valdkonnas (riigi 
muuseumid, riigi  teatrid , riigi koolid).
§6  Av õig ül era õig isikutele üleandmine
Õiguslikud piirid:
PS-likud  piirid näevad  ette, et  riik  ei  saa teatud  ülesaneid   üle  anda.  Teatud  juhtudel 
tulenevad ka preambulist (N: politseifunktsioone ei tohi üle anda turvafirmadele). PS-s 
29
välissuhted,  rahandus , seadusandlus ja õigusmõistmine. § 37 – riik peab looma hariduse 
andmiseks vajalikul arvul asutusi. Riik peab põhiosa täidesaatvast võimust täitma ise või 
avalik-õiguslike juriidiliste isikute kaudu.
Põhiõiguste tagamine – üleandmisel muutub põhiõiguste kaitse viis ja kvaliteet. Riigi 
ülesandeks   jääb   kaitseõiguste   tagamine.   Ta   on   garandiks   avalikku   ülesannet   täitva 
eraõigusliku   isiku   ja   temaga   õigussuhtes   olevate   kolmandate   isikute   põhiõiguste 
realiseerimisel. Kaitseõigus – isiku üldine õigus riigipoolsele kaitsele kui tema põhiõigusi 
rikutakse  teiste isikute poolt. Põhiseaduslik kaitse oluliselt nõrgem kui vabadusõiguste 
puhul,   sest   vastavas    konfliktis    on   juriidiliselt   võrdsed   subjektid.   Riik   ei   sekku   aga 
kaitseõigus tagatakse kohtu kaudu.
Av ül üleandmise õiguslik alus
PS § 3 lg 1 – range legaalsusprintsiip, mille kohaselt riigivõimu (sh haldusvõimu) teostatakse 
üksnes   PS  ja   sellega   kooskõlas   olevate   seaduste   alusel.   Seega   üleandmine   nõuab   formaalse 
seaduse volitust. Halduskoostööseadus – KOV üksuse, muu avalik-õigusliku juriidilise isiku, 
eraõig juriidilise isiku või füüsilise isiku võib volitada riigihaldus ülesandeid täitma  seaduse 
alusel antud haldusaktiga – peab olema seaduslik volitus, ei saa volitada näiteks määrusega. 
Mudelid:
Avaliku   võimu   pädevusega   ülesannete   üleandmine  eraõiguslikule   isikutele  –   eraõig 
isikud teostavad võimuvolitustega funktsioone, mis võivad piirata õigusi või panna peale 
täiendavaid kohustusi. Peab toimuma avalik-õigusliku normi alusel. Selle võib ette näha 
seadusega, haldusakti  või halduslepinguga. 
Avalike ülesannete üleandmine riigi või omavalitsusüksuste või ka teiste avalik-õiguslike 
juriidiliste   isikute  poolt   moodustatud   eraõiguslikele   isikutele  –    formaalne    avalike 
ülesannete   üleandmine.   Ei   ole   võimuhaldus   vaid   lihthaldus,   mida   võib   teostada 
halduskandja ise või loob eraõigusliku juriidilise isiku ja annab lihtsalt haldusülesanded 
talle   üle.   Riik   võib   luua   erinevaid   eraõiguslikke   juriidilisi   isikuid   –    äriühinguid , 
sihtasutusi, MTÜ-sid jne. Neid ülesandeid on vaja üle anda et koormust riigieelarvele 
vähendada (võib ohtu sattuda funktsiooni täitmise kvaliteet – näiteks Riigi Kinnisvara 
tegevuse tulemusel koolid ei saanudki kasu, mis oli äriühingu eesmärk).
Avalike   ülesannete  üleandmine   eraõiguslikele   isikutele,    kusjuures    riik   või   KOV 
üksused   tagavad   ülesannete   täitmise   ja   järelevalve  -   funktsionaalne   ülesannete 
üleandmine. Ül antakse üle, kuid selle täitmine ei toimu vaba turumajanduse süsteemis. 
N: ühisveevärgi ja kanalisatsiooniseadus – KOV volikogu määrab vee-ettevõtja – toimub 
avalik   konkurss.   KOV   üksus   kehtestab   ühisveevärgi   ja   kanalisatsiooni   kasutamise 
eeskirja; teenuse hinna kinnitab KOV volikogu. Ühistranspordi seadus – sõidupileti hinna 
kehtestab vastav riigi- või omavalitsusorgan. Seadus näeb ette järelevalve. Jäätmeseadus 
– seadus näeb ette , et KOV võib kehtestada jäätmehoolduseeskirja, jäätmete eest võetava 
käitlemistasu ülempiiri. On tehtud kõik selleks, et oleks teenus osutatud kvaliteetselt ja et 
teenus oleks hinna poolest kõigile kättesaadav.
Avalike ülesannete üleandmine eraõiguslikele isikutele ja ülesannete täitmise allutamine 
täies   ulatuses   vabale    konkurentsile   –   materiaalne   avalike   ülesannete   üleandmine. 
Sisuliselt riik loobub ülesannete täitmisest ja selle täitmise tagamisest. 
VI teema
HALDUSTOIMINGUD
_______________________________________________________________
§1  Haldustoimingute liigid
reaaltoimingud – eesmärgiks ei ole kaasa tuua õigusuhte tekkimist
30
faktilised toimingud  – materiaalne tegevus (liiklusummikute kõrvaldamine)
teatamistoimingud – kutsed, teated , hoiatused
tõestamistoimingud – nt vallasekretär tõestab dokumente
õiguslikud toimingud – eesmärgiks õigusliku olukorra muutmine. Avaldusvorm – haldusakt
§2  Haldusakti määratlused
Haldusakt on administratsiooni toimingute õiguslikuks vormiks. 
formaalne - avaliku administratsiooni iga akt, mis on vastu võetud talle seadusega peale pandud 
funktsioonide   täitmiseks,   olenemata   sellest,   kas   realiseeritakse   haldus-,   legislatiiv-   või 
jurisdiktsioonilist funktsiooni. 
Põhifunktsioon: haldusfunktsioon
Kõrvalfunktsioonid:
jurisdiktsioonifunktsioon – õigusmõistmise aktid 
legislatiivfunktsioon  – seotud kriisiolukordadega, kui parlament ei saa kokku tulla, ja 
asjaoluga, et kogu sotsiaalse sfääri reguleerimine oleks parlamendile liiga koormav. 
materiaalne   -  eelkõige   täitevakt,   temaga   korraldatakse   üksikjuhtumeid   (registreeritavaid 
juhtumeid). Materiaalse haldusakti tunnused on:
kohustuslik iseloom
regulatiivne iseloom
reguleerib üksikjuhtumeid
antud vastava pädeva haldusorgani poolt
HMS määratlus
Haldusakt  on   haldusorgani   poolt   haldusülesannete   täitmisel  avalikõiguslikus   suhtes 
üksikjuhtumi reguleerimiseks  antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või 
lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus , käskkiri või muu õigusakt. Üldkorraldus on 
haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-
õigusliku seisundi muutmisele.
§3  Haldusakti liigid
Liigitus formaalsete haldusaktide alusel
a) õigusliku iseloomu alusel
- üldaktid (õigustloovad aktid, normatiivaktid)
- üksikaktid (mitteõigustloovad aktid)
b) vormi alusel
- kohustusliku vormiga  (kirjalikud, liiklusmärgid)
- vormivabad ( suulised , nt  politseiniku korraldused )
c) nimetuse alusel
- VV määrused, korraldused
- ministri määrused, käskkirjad
- KOV määrused, otsused, korraldused
31
d) avaliku halduse kandja alusel
- riigihaldusorganite vastu võetud haldusaktid
- õiguslikult iseseisvate haldusekandjate antud haldusaktid (statuutid)
§4  HALDUSE ÜLDAKTID
dekreet
dekreeti  teostab ainult haldusorgan. See peab sisaldama õigusnormi. Neil on seadusega võrdne 
õigusjõud. Dekreedid liigitatakse dekreetseadused, erakorralised dekreedid, hädadekreedid
Dekreetseaduste  andmise   alus   on  PS.  Dekreetseadust  saab   anda  ainult    administratsioon .  Ta 
reguleerib seaduste kõrval (sama õigusjõuga) mingit kindlat valdkonda. 
Erakorralised   dekreedid  antakse   välja   põhiseaduse   alusel   ning   eriseadustega   määratud 
tingimustel ja korras riigikaitse eesmärgil
Hädadekreet  on    üldakt ,   mida   antakse   kehtivas   õiguses   määratletud   nn.   hädaolukordades. 
Hädadekreet võib seadusi ka tühistada ja muuta (erinevalt teistest). 
seadlus
kui Riigikogu ei saa kokku tulla, võib Vabariigi President edasilükkamatute riiklike vajaduste 
korral anda seaduse jõuga seadlusi (e dekreete). President saab seadlustega muuta ja tühistada 
seadusi   (v.a.   konstitutsioonilisi   §110).  Kontrasignatuuri   põhimõte  –   riigikogu   esimees   + 
peaminister kontrollivad presidendi tegevust. 
määrus
Avaliku administratsiooni poolt antud seadusele alluv üldakt.  Generaaldelegatsioon  - üldiselt 
määratletud volitus määruste andmiseks, mis võib olla sätestatud PS-s või seadustes. See on 
pädevus kestvaks teostamiseks.  Spetsiaalvolituse - ühekordne volitus määruse andmiseks, mis 
on sätestatud konkreetses seaduses. Edasivolitamine pole üldiselt lubatud (v.a  expressis  verbs  
korral). 
Intra legem  määrused – seaduse alusel seaduse rakendamiseks
Praeter legem määrused – asnedavad seadust. Kooskõlas ligilähedaste seadustega.
Contra legem määrused – muudetakse seadust – erandid. Nt korramäärused. 
Seaduses peab olema vastav delegatsiooninorm või vähemalt peab see tulenema seaduse sisust ja 
mõttest ning olema kodanikule arusaadav. Kodanikule peab olema võimalus teada, eeldada, et 
administratsioon hakkab oma määrustega üht või teist küsimust reguleerima, samuti see, millise 
ulatuse ja sisuga see regulatsioon olla võib.
KOV määrused
ei pea olema kooskõlas kõrgemate riigihaldusorganite määrustega
praeter legem määruste liik. 
kui seadusandja paneb KOV-le peale mingi kohustuse/volituse midagi teha, ei ole selle 
alusel välja antud määruse näol tegemist statuudiga. 
Valdkonnad, mida võib KOV määrustega reguleerida on antud KOKS-is.
Seadusandja otsustab,millistel autonoomsetel üksustel on statuudiõigus 
käskkiri
üldaktina   on   käskkiri   haldusakti   teooria   kohaselt   määrus,   vaatamata   oma   nimetusele. 
Üksikaktina võib käskkiri olla ka korraldus. 
32
Üldiselt   reguleerib   siseõiguslikke   suhteid.   Käskkirjaandmise   õigus   annab   õiguse 
reguleerida teenistuslikke suhteid (v.a kui expressis verbis teistmoodi).
Kuuluvad PS JV kohtukolleegiumi järelvalve alla
Muud dokumendid
põhikiri , põhimäärus, juhend,  eeskiri  jne    juriidilise jõu omamiseks tuleb kinnitada halduse 
üldaktiga  muutuvad määrusteks /käskkirjadeks. 
§5  HALDUSE ÜKSIKAKTID
Alluvad halduskohtu kontrollile. 
korraldus
üksikakt , millega  midagi  korraldatakse,  kästakse või  keelatakse,   kohustatakse  või 
õigustatakse. Korraldus võib olla ka käskkiri üksikaktina.
VV, maavanemad, KOV, riigikontrolör, õiguskantsler, riigisekretär
otsus
üksikaktid, millega administratsioon lahendab  jurisdiktsioonilisi küsimusi  –vaidlusi ja 
kaebusi. 
o reguleerib ta vahekordi individuaalselt määratletud subjektide vahel 
o temaga teostatakse jurisdiktsioonilist funktsiooni.
o Lahendatakse teenistuslikke distsiplinaarküsimusi
Kaebuse   otsuse   peale   võib   esitada   (isiku   poolt   kes   otsust   taotles)   kõrgemalseisvale 
instantsile / KOV volikogule ning halduskohtusse. 
Vaie –  kaebus,  mis esitatakse vaidlust tekitanud haldusakti vastuvõtnud või toimingu 
sooritanud organi (ametniku) kõrgemalseisvale instantsile.
Haldusvaie  -   vaie,   mis   esitatakse   vahetult   vaidlust   tekitanud   õigusakti   andnud   või 
toimingu sooritanud organile (ametnikule).
§6   HALDUSLEPING
Halduslepingud   on   võimalikud   nii   üksik-   kui   ka   üldaktidena.  Halduslepingud  üldaktidena 
tekitavad õigusi ja kohustusi impersonaalselt kolmandatele isikutele. Tulenevalt põhiseadusest 
on see võimalik üksnes siis, kui üks või teine seadus seda lubab. Haldusleping  üksikaktina 
tekitab, muudab või lõpetab õigussuhteid.
Halduslepingud   võivad   reguleerida   nii   koordinatsiooni-   kui   ka   subordinatsioonisuhteid. 
Koordinatsioonisuhteid  reguleerivate halduslepingute  poolteks  on iseseisvad õigusvõimelised 
avaliku   halduse   kandjad.  Subordinatsioonisuhteid  reguleerivate   lepingute   poolteks   on 
subjektid, kes tavaliselt asuvad alluvusvahekorras, aga ka haldusekandja ja kodanik.
Halduskohtus lahendatakse ainult üksikaktidena halduslepingute vaidlusi.  
§7  Haldusaktidele esitatavad nõuded
a) Määrused – peavad olema õiguspärased. 
sisu  (materiaalne õiguspärasus). Õigusakti andmise volituse olemasolu. Hilisem volitus 
on tühine. Sisu kooskõlas kehtiva õigusega ja RK poolt ratifitseeritud välislepingutega. 
33
Formaalne õiguspärasus. 
o volitatud   organid  annavad   välja   (VV,   ministeeriumi   juhtiv   minister,   KOV 
volikogu ja valitsus. 
o vastuvõtmise protseduurilised reeglid
o viide volitavale seadusele. 
o vastavus vorminõuetele
 Pealkiri, väljaandja, kuupäev, number
 VV määruse allkirjastavad peaminister + ministrid + riigisekretär 
 Ministri määruse allkirjastab minister
 KOV   volikogu   määruse   allkirjastab   volikogu   esimees,   KOV   valitsuse 
määruse  linnapea /vallavanem + sekretär
o avaldatud
 VV ja ministri määrused RT-s, jõustuvad järgmisel päeval, kui pole ette 
nähtud teisiti. 
 Üldist huvi silmas pidavad KOV määrused samuti RT-s.  
 RT-s mitteavaldatud KOV määrused jõustuvad 10-l päeval. 
b) Korraldused 
materiaalne õiguspärasus
o kooskõla seaduste ja õiguse põhimõtetega
o andmiseks peab olema seaduslik alus e volitus
o peab täitma samu eesmärke mis volitavgi seadus. Eesmärk peab olema  faktiliselt  
ja õiguslikult saavutatav. 
o proportsionaalsus – abinõu + eesmärk +  kolmandad isikud
o selgelt formuleeritud
formaalne õiguspärasus
o anda saab pädev isik/organ
 ruumiline pädevus – teatud territooriumil, nt valla piires
  esemeline  pädevus – tuleneb ülesannetest, mida organ/ametnik täidab
o Vastuvõtmise protseduurilised reeglid
o Vorminõuded
o Põhjendus, motivatsioon
§8. Haldusaktide teatavakstegemine
Avaldatakse  üldakte,   mis   puudutavad   määramata   hulka   inimesi.   Avaldatakse   kõik   riigi 
keskhaldusorganite üldaktid. 
1)  Vabariigi  Valimiskomisjoni   otsused  Vabariigi   Presidendi   ja   Riigikogu   valimiste   tulemuste 
kohta, Riigikogu juhatuse otsused Riigikogu asendusliikmete Riigikogu liikmeteks  asumise  ja 
nende volituste lõppemise kohta; 
2) Vabariigi Presidendi seadlused ja otsused; 
3) Riigikogu poolt vastuvõetud otsused; 
4) Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused; 
5) ministrite määrused; 
6) kohalike omavalitsuste poolt vastuvõetud ja  avaldamiseks esitatud üldist tähtsust  omavad 
õigusaktid. 
KOV määruste avaldamise kord nähakse ette valla või linna põhimääruses. 
34
Haldusakte üksikakte teatatakse täitjatele ja asjaosalistele. 
§9. Haldusaktide toime
Materiaalne õigusjõulisus -  vastu võetud seadustes sätestatud pädevuse piires ja kehtestatud 
korras ning vastab nii  sisult  kui ka vormilt kehtiva õiguse nõuetele.
Formaalne õigusjõulisus – haldusakt kehtib üksnes siis, kui on kõrvaldatud kõik asjaolud, mis 
õiguslikult takistavad vajalike juriidiliste tagajärgede saavutamist.
Faktilist toimet ei ole haldusaktil, mida lihtsalt ei täideta, keegi ei nõua tema sooritamist. See 
võib olla tingitud halduse üksikakti adressaadi äralangemisest.
akt on  õigustühine  siis, kui rikutud on akti  andmise menetluse  kõige  olulisemaid nõudeid. 
Näiteks akti andja on selgelt väljunud oma pädevuse piirest, akt on ilmses vastuolus põhiseaduse 
ja seadustega, tegemist on jämedate vormivigadega (puuduvad  allkirjad  jne). Akt on algusest 
peale tühine.
kehtetu  akt evib toimet seni, kuni teda ei ole vaidlustatud ja kehtetuks  tunnistatud .
Vaidlustamine   -   Halduse   üldaktid   on   vaidlustatavad   Riigikohtu   põhiseaduslikkuse 
kohtukolleegiumis, halduse üksikaktid halduskohtus.  Halduskohtu ettekirjutuse alusel tühistab 
akti selle vastu võtnud organ või  ametiisik .
haldusaktide   toime    peatamise    instituut   –  halduskohtunikul/järelvalveametnikul   on   õigus 
peatada haldusakti täitmine kuni otsuse tegemiseni, kui selleks on mõjuv põhjus. 
Haldusaktid hakkavad juriidiliselt  toimima  alates jõustumisest. Jõustumine toimub kas 10-l või 
järgmisel   päeval   peale   RT-s   avaldamist,   allkirjastamise   päeval.   Eraldi   võib   aja   sätestada 
vastuvõetavas aktis endas. 
President
Otsused ametiisikute suhtes Allakirjutamise päevast
Seadlused
Järgmisel päeval peale RT-s avaldamist
VV
Määrused
Järgmisel päeval peale RT-s avaldamist
korraldused
Allakirjutamise päeval
KOV volikogu
Üldist huvi sisaldavad aktid Järgmisel päeval peale RT-s avaldamist
Määrused
Neis sätestatud ajal, KOV otsustada
Otsused
Neis sätestatud ajal, KOV otsustada
KOV valitsus
Üldist huvi sisaldavad aktid Järgmisel päeval peale RT-s avaldamist
Määrused
10-l päeval, kui pole sätestatud teisiti
Korraldused
Neis ette nähtud ajast
35
§10. Reaaltoimingud
Eesmärgiks   on   faktiline   tulemus,   mitte   õigussuhte   loomine.  Avalik-õiguslik   reaaltoiming   on 
reguleeritud avalik-õigusliku normi poolt, eraõiguslik reaaltoiming aga eraõigusliku normi poolt. 
Kui norm puudub, tuleb lähtuda reaaltoimingu sihist. 
a) Faktilised toimingud – vormiks on administratsiooni faktiline tegevus.
b) Teatamistoimingud  –   teated,   hoiatused,   kutsed...   Teatud   juhtudel   toovad   kaasa   ka 
õigusliku tagajärje. 
c) Tõestamistoimingud  -   isikutevaheliste   õigussuhete   ja   juriidiliste   faktide   tõestamine. 
Tõendid, tunnistused jne.
Reaaltoimingud alluvad halduskohtu kontrollile. 
§11. Plaan ja planeerimine
plaan   -  kavandatavate toimingute või toimingu kava, mis on seotud kindla eesmärgiga. Peab 
olema kinnitatud vastava õigusaktiga. Plaanideks on 
Ri
  igieelarve  
va
  lla ja linna arengukava – sätestab KOV sotsiaalmajandusliku olukorra ning keskkonna 
seisundi   analüüsi   ja   prognoosi,   arengu   põhisuunad,   territoriaalse   üldplaneeringu   ja 
infrastruktuuri arendamise alused
ül
  dplaneering  -   linna   funktsioonide   täitmise   tagamiseks   väljatöötatud   terviklik 
maakasutusplaan
de
  tailplaneering  – üldplaneeringu täpsustav osa
HALDUSTOIMINGUD
    Õigustoimingud e haldusaktid
reaaltoimingud
    
     
  faktilised toimingud                     tõestamistoimingud
teatamistoimingud
Üldaktid
Üksikaktid
dekreet
korraldus (KOV, VV) 
seadlus (Pres)
otsus (KOV)
määrus (KOV, VV, min)
käskkiri (min)
muud aktid:
-põhikiri
- põhimäärus
- juhend
- eeskiri
Halduskohtu kontroll:
reaaltoimingud
halduse üksikaktid
36
notari- ja perekonnaseisuameti aktid
PS JV kolleegium
- halduse üldaktid
VII teema
HALDUSMENETLUS
________________________________________________
§1  Haldusmenetluse mõiste, põhimõtted ja liigid
Haldusmenetlus  on   haldusorgani   tegevus   määruse   või   haldusakti   andmisel,   toimingu 
sooritamisel või  halduslepingu sõlmimisel. 
Haldusmenetluse põhimõtted
a) seaduspärasus. Haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid 
subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Halduse õigusakt ja toiming peab olema 
kohane
vajalik
proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes.
b) kaalutlusõigus. Diskretsioon on haldusorganile  seadusega antud  volitus kaaluda otsustuse 
tegemist   (otsustusdiskretsioon)   või   valida   erinevate    otsustuste    vahel   (valikudiskretsioon). 
Diskretsiooni kasutamine peab olema kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning 
õiguse üldpõhimõtetega. Arvestada tuleb olulisi asjaolusid ning kaaluda põhjendatud huve.
c)   vormivabadus   ja   eesmärgipärasus.  Menetlustoimingu   vormi   ja   muud   haldusmenetluse 
üksikasjad   määrab   haldusorgan   kaalutlusõiguse   alusel,   kui   seaduse   või   määrusega   ei   ole 
sätestatud teisiti. Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult 
lihtsalt  ja  kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi  ja  ebameeldivusi  isikutele. Menetlustoimingute 
sooritamise eest võib haldusorgan tasu võtta üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. 
Menetlustoimingud   viiakse   läbi   viivituseta,   kuid   mitte   hiljem   kui   seaduses   või   määruses 
sätestatud tähtaja jooksul. Kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse 
ajal, kohaldatakse menetluse alguses  kehtinud õigusnorme.
d)   uurimispõhimõte.  Haldusorgan   on   kohustatud   välja   selgitama   menetletavas   asjas  olulise 
tähendusega asjaolud. Vajaduse korral peab haldusorgan koguma selleks tõendeid oma  algatusel .
e)    Avalikkus    ja    andmekaitse .  Haldusmenetlus   on   avalik.   Haldusorgan   hoolitseb 
haldusmenetlust käsitleva olulise teabe (dokumentide esitamise juhendid, näidisvormide täitmise 
juhendid, blanketid jms) väljapaneku eest oma  asukohas  ning avaldab selle teabe oma ametlikul 
veebilehel,   kui   see   on   haldusorganil   olemas.   Haldusorgan   on   kohustatud   hoidma   riigi-   ja 
ärisaladust ning hoidma saladuses asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmed, sealhulgas 
eraelulised isikuandmed .
Haldusmenetluse liigid
Haldusmenetlus võib olla:
haldusorgani tegevus määruse (üldakti) andmiseks.
37
haldusorgani tegevus haldusakti (üksikakti) andmiseks
haldusorgani tegevus halduslepingu sõlmimiseks
haldusorgani toiming
vaidemenetlus
Isik, kes leiab, et haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud 
tema   vabadusi,   võib   esitada  vaide.  Vaidemenetluses   võib   taotleda   haldusakti   või   selle   osa 
kehtetukstunnistamist, ettekirjutuse tegemist haldusakti andmiseks, asja uueks otsustamiseks või 
toimingu sooritamiseks
§2  Haldusmenetluse osalised ja haldusmenetluse  kulgemine
Haldusmenetluse osalised
Haldusmenetluse  menetlusosalised  on:
taotleja , haldusakti andmist/toimingu sooritamist taotlev/halduslepingu sõlmimiseks ettepanekut 
tegev isik;
adressaat,   kellelele   haldusakt   või   toiming   on   suunatud   või   kellele   haldusorgan   on   teinud 
ettepaneku halduslepingu sõlmimiseks;
kolmas isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada;
haldusorgan,   kes   peab   seaduse   või   määruse   kohaselt   esitama   menetlevale   haldusorganile 
arvamuse või kooskõlastuse õigusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks
Haldusorgan võib menetlusosalisena kaasata  muid isikuid ja organeid, kelle huve haldusakt, 
haldusleping või toiming võib puudutada.
Haldusmenetluse kulgemine
Menetluse algus
Haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks algab:
     -     taotluse esitamisega haldusorganile
menetlusosalise teavitamisega, kui menetlus algatati haldusorgani initsiatiivil
esimese menetlustoimingu sooritamisega menetlusosalise suhtes, kui menetlus algatati 
haldusorgani initsiatiivil
Haldusorgan  teatab  menetlusosalistele haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse 
esitamisest.   Menetlus   halduslepingu   sõlmimiseks   algab   etteoaneku   tegemisest   lepingu 
sõlmimiseks. 
Haldusorgani selgitamiskohustus
Haldusorgan   selgitab   menetlusosalisele   või   taotluse    esitamist    kaaluvale   isikule   nende   soovil 
nende   õigusi   ja   kohustusi,   menetlustähtaega,   milliseid   dokumente   on   vaja.   Kui   taotletava 
haldusakti   andmiseks   või   toimingu   sooritamiseks  on   vajalik   eelnevalt   mõne   muu   haldusakti 
andmine,   selgitab   haldusorgan   viivitamatult   vajaliku   haldusakti   taotlemise   ja   taotluse 
läbivaatamise korda ning muu haldusakti andmise tingimusi.
Dokumentidega tutvumine
Igaühel on õigus igas menetlusstaadiumis tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust 
omavate  dokumentide ja toimikuga, kui see on olemas ja selle avaldamine ei ole seadusega või 
selle alusel keelatud. Haldusorgan võib menetlusosalistelt nõuda tõendite esitamist, mis on 
olulised haldusmenetluse jaoks. Haldusorgan võib kaasata tunnistaja ja  eksperdi . 
Menetlusosaliste ärakuulamine, vastuväited
38
Enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, 
suulises või muus  sobivas  vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. 
Haldusmenetluse läbiviimise tähtaeg
Kui haldusakti või toimingut ei ole võimalik anda või sooritada ettenähtud tähtaja jooksul, peab 
haldusorgan viivituseta tegema teatavaks haldusakti andmise või toimingu sooritamise tõenäolise 
aja ning näitama ettenähtud tähtajast mittekinnipidamise põhjuse. 
Menetlustoimingule ilmumata jäämine
Haldusorgani kutse peale on isik kohustatud ilmuma kutses märgitud ajal kutses ettenähtud 
kohta. Kui  menetlusosaline  jääb menetlustoimingule mõjuva põhjuseta ilmumata, lahendab 
haldusorgan asja tema kohalolekuta.
Haldusmenetluse lõppemine
Haldusakti andmise menetlus lõpeb:
haldusakti teatavakstegemisega
taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega
taotluse läbivaatamata jätmisega haldusorgani poolt
haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi 
isikuga.
Kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt, milles tuleb 
põhjendada resolutsioonis, miks see jäeti andmata. 
Halduslepingu sõlmimise menetlus lõpeb:
halduslepingu sõlmimisega
kokkuleppega või ühepoolse otsusega jätta leping sõlmimata
halduslepingu poole surma või lõppemise korral. 
Toimingu menetlus lõpeb:
1) toimingu sooritamisega;
2) taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega; 
3) põhjendatud otsusega toimingut mitte sooritada;
4) haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega;
5) toimingu adressaadi surma või lõppemise korral, kui toiming on seotud adressaadi isikuga.
Menetluse uuendamine
kestvalt piirava haldusakti andmise aluseks olnud alus on ära langenud;
uued olulised tõendid
pettus, ähvardus haldusorgani mõjutamiseks, haldusorgani nimel tegutsenud isik on 
haldusmenetluse käigus  pannud toime kuriteo (jõustunud kohtuotsus). 
Haldusmenetluse asja arutatakse  istungil :
1) menetlusosaliste vastanduvate huvide korral, kui see ei põhjusta menetluse ülemäärast 
venimist;
2) seaduse või määrusega ettenähtud juhtudel;
3) juhtudel, kui see on haldusorgani  otsusel  vajalik asja  kiireks  ja õigeks lahendamiseks.
Asjaajamine haldusmenetluses
39
Haldusmenetluse algatamiseks või haldusmenetluse käigus esitatakse haldusorganile avaldus e 
taotlus  vabas vormis. Seadusega või selle alusel võib taotlusele ette näha kohustusliku vormi. 
Suulise teaotluse protokollib haldusorgan. Kirjalik taotlus peab sisaldama  esitaja  nime ja allkirja, 
kintaktandmeid, esitamise kuupäeva, haldusakti soovitatavat kättetoimetamise viisi. Õigusaktiga 
võib ette näha ka muid andmeid. Taotluse läbivaatamata jätmist peab haldusorgan põhjendama. 
Taotluse võib taotleja tagasi võtta haldusmenetluse jooksul. 
Haldusorgan on kohustatud talle esitatud taotluse vastu võtma, sõltumata selle puudustest, kui 
seadusega   ei   ole   sätestatud   teisiti.  Puuduste   kõrvaldamine.  Haldusorgan   määrab   taotluse 
esitajale   esimesel   võimalusel   tähtaja   puuduste   kõrvaldamiseks,   selgitades,   et   tähtpäevaks 
puuduste   kõrvaldamata   jätmisel   võib   haldusorgan   jätta   taotluse   läbi   vaatamata.   Kui   taotluse 
lahendamine   ei   kuulu   haldusorgani   pädevusse,   jätab   haldusorgan   taotluse   läbi   vaatamata, 
selgitades taotlejale, millise haldusorgani pädevusse asi kuulub, või edastab taotluse pädevale 
haldusorganile, teatades sellest taotlejale.
Haldusorgan   võib   taotlejat   teavitada    vajalikkusest    saada  kooskõlastusi  ja  arvamusi. 
Haldusorganil on õigus saata kutse ja kutsuda isik välja menetlusosalise, tunnistaja, eksperdi või 
tõlgina.
Haldusmenetlus protokollitakse, kui seda peab vajalikuks menetlusosaline või haldusorgan; kui 
toimingu sisu on ütluse, arvamuse või  seletuse  andmine haldusorganile; protokollimise kohustus 
tuleneb seadusest või määrusest.
Haldusorgan  säilitab   avaldused ,   taotlused,   tõendid,    protokollid ,   andmed   kutsete    saatmise    ja 
dokumentide kättetoimetamise kohta ning muud haldusmenetluses tähtsust omavad dokumendid, 
luues   vajadusel   toimiku.  Haldusorgan  võib  toimikusse  teha  märkmeid  seal  mittekajastuvaste 
olulisete asjaolude kohta. 
Haldusmenetluse  keeleks  on eesti keel. 
§3  Menetlusosaliste õigused
Praktiliselt on tähtis, et haldusmenetlus viiakse läbi õiguspäraselt ja tagatakse isikute õigused. 
Haldus on ise väga keeruline mehhanism, seega on seda reaalses elus raske järgida 
Haldusmenetluses kohaldatakse õigus- ja teovõimele TsÜS-i sätteid. Alaealine ja muu piiratud 
teovõimega isik ei või haldusmenetluses iseseisvalt menetlustoiminguid teha, kui seadusega ei 
ole   ette   nähtud   teisiti.   Seadusjärgse   esinduse   haldusmenetluses   tagab   haldusorgan. 
Menetlusosalisel   on   õigus   kasutada   haldusmenetluses  esindajat.   Esindaja   võib   esindada 
menetlusosalist kõigis menetlustoimingutes, mida seadusest tulenevalt ei pea menetlusosaline 
tegema isiklikult. Esindusõigus antakse haldusmenetluses kirjaliku volitusega.
. 
Menetlusosaliste põhiõigused:
Õigus informatsioonile – tugineb PS-le. Igal isikul on õigus tutvuda materjalidega, mida tema 
kohta riigiastustes peetakse. Informatsioon on vajalik, et isik ise  teaks , mida ja miks temaga 
tehakse, et esitada vajadusel vastuväiteid. Kogu  edastatav  informatsioon peab olema tõepärane ja 
täielik.   Täieliku   informatsiooni    edastamine    välistab,   et   haldusorgan   tegutseks   isiku   jaoks 
ootamatult. Otsustused ei tohiks olla ootamatud. 
40
Teavitamine  peab olema ajaliselt õigesti korraldatud. Oluline on esitada info, kui kõik matejalid 
on kogutud, mille põhjal haldusorgan teeb otsuse. Alles selle info põhjal saab isik kõige paremini 
saavutada seda, mida ta taotles. Teavitamine väljendub - isikule antakse tutvumiseks  toimik  või 
võimaldatakse teha koopia  materjalidest ;  saadetakse  kirjalik teade sellest, mida haldus teeb jne. 
Oluline on, et isik teaks halduse kavatsusi. See on teavitamise mõte. 
1.  Menetlusosalistel   on   õigus   olla  ärakuulatud.   Demokraatrlike   riikide   maldusmenetluse 
üldtunnusttus   põhimõte.   Põhiideeeks   on   inimväärikuse   kaitse   ning   on   ka   selle   tagamise 
instrumendiks.   Õigus   olla   ära   kuulatud   peab   tagama   ka   siis   kui   selleks   pole   õiguslikku 
regulatsiooni.   HMS   §   40.   Pane   haldusorgamile   ka   kogustuse   selle   õiguse   realiseerimisel. 
Haldusaksy on kaitstav üksnes selles ulatsuses, mille osas menetlusosalisel oli võimalus onma 
arvamust   ja   vastuvääiteid   avaldada.   See   ei   tähenda,   et   see   õigus   peab   olema   ilmtingimata 
realiseeritud,   aga   see   võimalus   peab   olema   antud.   Kui   tegemist   ei   ole   personaalse 
menetlusõigusega.   Et   tagada   õ   olla   ära   kuulatud,   peab   haldusprgan   andma   enne   haldusakti 
väljastamist, vajalikku informatsiooni. Isikul peab olema arusaadav, mis suhtes tuleb arvamused, 
vastuväited esitada. Selleks tuleb ette näha ka mõistlik aeg. HMS näeb ette ka teatud erandei, mil 
ärakuulamist pole vaja  HMS § 40 lg 3. 
 § 40. Menetlusosalise arvamuse ja vastuväidete ärakuulamine 
(1) Enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada 
kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. 
(2) Enne menetlusosalise suhtes sellise toimingu sooritamist, mis võib kahjustada tema õigusi, 
peab haldusorgan andma talle võimaluse arvamuse ja vastuväidete  esitamiseks . 
(3) Haldusmenetluse võib läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, kui:
1) viivitusest tuleneva kahju ärahoidmiseks või avalike huvide kaitseks on vaja viivitamatult 
tegutseda;
2) menetlusosalise poolt taotluses või seletuses esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ning 
puudub vajadus lisaandmete saamiseks;
3) asja ei otsustata selle menetlusosalise kahjuks;
4) arvamuse või vastuväidete esitamise võimaldamisega kaasnev haldusaktist või toimingust 
teavitamine ei võimalda saavutada haldusakti või toimingu eesmärki;
5) menetlusosaline ei ole teada või kui sooritatav toiming puudutab määratlemata hulka isikuid ja 
nende kindlakstegemine ei ole mõistliku aja jooksul võimalik;
6) haldusakt antakse üldkorraldusena või menetlusosaliste arv on suurem kui 50;
7) muudel seaduses sätestatud juhtudel. 
Millise haldustoimingu liiga on tegemist? – examis küs.
HMS   Rakendamise   seadus112   Lg   2.   Vaatamata   sellele   kui   see   viide   puudub,   peab   tagama 
isikutele mentlusõigused. 
Ärakuulamine  (HMS   §35   ja   §40)   -   Enne   haldusakti   andmist   peab   haldusorgan   andma 
menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma 
arvamus   ja   vastuväited.   Ärakuulmata   jätmise   korral  loetakse   koormav   haldusakt   kindlalt 
kehtetuks.   Igal   isikul,   kes   pöördub   halduse   poole,   on   õigus   saada   vasus   oma   küsimusele. 
Haldusakti üllatav toime on vastuolus hea halduse põhimõttega. 
Isikule peab olema tagatud võimalus saada ära kuulatud. Isikul on vaba valik, kas ta soovib 
vastuväited või taotlusi esitada.  Mõningatel juhtudel on see ka nõutav (nt väärteomenetlus). 
41
2. Õigus tutvuda dokumentidega
Õigus laineb ügaühele, mitte ainult menetlusosalistele. Regulatsiooni aluseks PS § 44 1 
lg. § 37
HMS § 37. Dokumentidega tutvumine 
(1) Igaühel on õigus igas menetlusstaadiumis tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust 
omavate dokumentide ja toimikuga, kui see on olemas. 
(2) Haldusorgan keelab toimiku, dokumendi või selle osaga tutvumise, kui selles sisalduvate 
andmete avaldamine on seadusega või selle alusel keelatud. 
(3) Toimikuga ja dokumentidega tutvumine toimub üldjuhul haldusorgani tööruumides 
ametiisiku juuresolekul. Haldusorgan võib teha sellest korrast erandeid. 
(4) Dokumentidest väljavõtete või koopiate tegemine ning kulude hüvitamine toimub avaliku 
teabe seaduses (RT I 2000, 92, 597) sätestatud korras. 
Siin on oluline Avaliku Teabe seadus. 
3. Õigus saada selgitusi § 36 
Selgitamiskohustus  – haldusorgan selgitab menetluse eesmärke ja annab selle kohta teist 
infot.   Info   tuleb   isikule    edastada    olenemata   isiku   tahtest.   Seega   peab   haldusorgan   üles 
näitama teatud aktiivsust, et oma toiminguid selgitada, eriti koormava haldusakti korral. 
§ 36. Haldusorgani selgitamiskohustus 
(1) Haldusorgan selgitab menetlusosalisele või taotluse esitamist kaaluvale isikule nende soovil:
1) millised õigused ja kohustused on menetlusosalisel haldusmenetluses;
2) millise tähtaja jooksul haldusmenetlus  eeldatavasti  läbi viiakse ja millised on võimalused 
haldusmenetluse kiirendamiseks;
3) millised taotlused, tõendid ja muud dokumendid tuleb haldusmenetluses esitada;
4) milliseid menetlustoiminguid peavad menetlusosalised sooritama . 
Haldusorgan on kohustatud selgitama ka materiaalseid õigusi. PS § 14. 
4. Õigus äri- ja isikuandmete salastatusele PS § 19 lg 1.
Hõlmab neid eraelu valdkondi ja erelulisi isikuandmeid, mis jäävad välja PS teiste sätete 
kaitsesfäärist. Nim  säte konstitueerib enesemäärmiseõiguse, mis seisneb isiku õ ise 
otsustsda, millal ja millistes piirides tema isikuandmed avaldatakse. PS § 17, 26 perekonna ja 
eraleu puutumatus, § 42 – eriregulatsioonid. § 7 lg 3 HMS
(3) Haldusorgan on kohustatud hoidma riigi- ja ärisaladust ning hoidma saladuses 
asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmed, sealhulgas eraelulised isikuandmed
Isiku Andme kaitse seadus ja Avaliku Teabe seadus
5. Õigus esindusele § 13
42
Isikule tuleb tagada õiguste ja vabaduste kaitse. Esindaja võib esindada kõikides 
menetlustoimingutes, vn mida peab isiklikult teostama. Isik võib kasutada ka nõustaja abi. 
Nõustaja ei saa astuda menetlusosaleja asemala, aga esindaja toiminguiid loetakse esindatava 
poolt trehtid toiminguteks.
6. Õigus erapooletule asja arutamisele ja otustamisele HMS § 10
§ 10.  Taandamine  
(1) Haldusorgani nimel tegutsev isik ei või haldusmenetlusest osa võtta, kui:
1) ta on asjas menetlusosaline või menetlusosalise esindaja;
2) ta on asjas menetlusosalise või menetlusosalise esindaja sugulane (vanem, laps, lapsendaja, 
lapsendatu, vend, õde, vanavanem, lapselaps), abikaasa, hõimlane (abikaasa vanem, laps, 
lapsendaja, lapsendatu, vend, õde, vanavanem, lapselaps) või perekonnaliige;
3) ta on menetlusosalisest või selle esindajast tööalases, teenistuslikus või muus sõltuvuses;
4) ta on muul viisil isiklikult huvitatud asja lahendist või kui muud asjaolud tekitavad kahtlust 
tema erapooletuses. 
Erandid lg 5 ja 6
(5) Isikut ei taandata, kui teda ei ole võimalik asendada . 
(6) Käesolevat paragrahvi ei rakendata Vabariigi Valitsuse ning kohaliku omavalitsuse volikogu 
ja valitsuse liikmete suhtes.
(Õiguspärasus jagunes kaheks: matreiaalne ja formaalne) 
HMS § 58 Menetlus- ja vorminõuete rikkumise tagajärjed 
Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti 
menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud 
mõjutada asja otsustamist. 
§ 72 lg 2
(2) Haldusmenetluse toiming vaidlustatakse koos haldusaktiga (sisulise otsusega).
Va kui nt menetluse käigus rikutakse isiku au ja väärikust. 
Menetlust läbiviiv haldusorgan ei ole menetluse osaline.
29.10.07
Menetluse käik.
Algab   metlusosalise   teavitamisest   menetlusest   või   menetlusosaliste   suhte   esimesse 
mnetlustoimingu sooritamisega. 
Oportuniteedi   prinsiip  võib olla piiratud  dispositiivsus  prinsiibiga. Nt kui kodanikud avastavad 
mingi rikkumise ja seitavad keabuse, et mingi org rikub mingeid eeskirju. 
HMS § 5, 
Menetluse etapid (ei tarvitse olla selgepiiriliselt eristatavad).
a)  eelmenetlus  – selle moodustavad asjaarutamist  ettevalmistavad toimingud. 
Uurimisprinsiip   –   hal.org   ül   on   selgitada   välja   olulised   asjaolud,   teeb   kindlaks 
ekpertite ja tunnistajate kaasamise vajaduse. 
43
b) tuvastusmenetlus – eesmärk on tuvastada faktilist  ja  juriidilist  olustikku, millele 
vastab vastav haldusakt või –toiming,  selle  põhisisu moodustab tõendamine – 
tegevus, mis loob veendumuse faktliliste asjolude olemuse kohata. Tõendamise 
esemeks on faktilised asjaolud. Tõendid tagavad hal.org iniformatsiooni, mida ta 
otsuse tegemisel vajab. Dokumentaalne tõend, asitõend, tunnistaja ütlus, eksperdi 
arvamus.   Eriseaduse   võivad   ette   näha   tunnistaja   kaasamise   kohustust. 
Dokumentaalseks tõeniks on iga dokument, milles sisaldav informatsioon omab 
vastavate   asjaolude   tõenamisel   olulist   tähtsust.   Paikvaatlus   –   antud   piirkonna 
ülevaatamaine ja selle üksikasjalik kirjeldamine, paikvaatlus protokollitakse, võib 
ka jäädvustada  filmile , fotona, helisalvestina jne. Asitõen on asi, mille olemasolu 
või omadused, tõendavad haldusasjas tähtsust omavaid asjaolusid. Tõenditel ei 
ole   ettemääravat  tõendamisjõudu  ja   nende  suhtes  kehtib  nn  menetlusõigusliku 
võrdsuse   prinsiip.   Samal   ajal   või   erinevatel   tõenditel   olla   objektiivselt   erinev 
tõendamisjõud.   Seda   kollisiooni   on   võimalik   lahendada   tõendite   hindamise 
kaudu.   Seega   kehti   haldusõiguses   tõendite   vabahindamise   põhimõte.   Kui 
puuduvad  tõendid võib  kõne alla tulla  tõenäosuse  teooria. Tõendamiskoormus 
lasub   haldusorganil.   Võib   esineda   jutumeid,   kus   vastavate   faktiliste   asjolude 
kohta puuduvad tõendid. Siis jääb haldusakt väljaandmata. § 38 lg 3. 
c) Otsustusmenetlus   –   haldusorgan   langetab   tuvatatud   asjolude   alusel   vastava 
otsuse: anda haldusakt, keeldutda halusakti andmisest ( see on ka haldusakt). 
Menetluse    lõpetamine    -   §   43.   Menetlus   lõpeb   haldusakti   teatavaks   tegemisega, 
taotluse tagasivõtmisega, haldusorgani poolt taotluse läbivaatamata jätmisega ( kui 
menetlusosaline ei esita tõendit või kui taotleja jääb menetluse toiminule ilmumata), 
haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud haldusakti 
isikuga. 
Jõustunud haldusakt kuulub täitmisele. Kui ei täida siis tehakse täitementlus.
Menetluse  uuendamine   HMS  §  44.  (teistmine)     -  võetakse  veel  kord  aritusele   ja 
otsustamisele juba jõustunud haldusakt. HMS § 65 III . Teine asja uuendamise alus on 
see kui ilmnevad olulised tõenid, mis ei olnud enne teada. Kolmandaks, kui toiming 
on sooritauud pettuse või ähvardusega. Neljandaks – jõustunud kohtuotsus
VIII teema
HALDUSSUND  JA HALDUSTÄIDE
________________________________________________
§1  Haldussunni mõiste ja liigid
Riigi   sund   on   suunatud   õigusnormides   kehtestatud   käitumisnormide   tagamine   faktilises 
käitumises. Õigusriigis saab sundi  kohaldada  vaid kehtivas õiguses ettenähtud korras ja alustel. 
Seadus   peab   välistama   võimaluse   riigiorganite   ja   nende   ametiisikute   omavoliks    sunni  
kohaldamisel.
Haldussunni tunnused
avaliku halduse sfääris kujunevate suhete kaitseks
kohaldavad seadusega või seaduse alusel määratud haldusorganid
kohaldatakse väljaspool teenistusalluvussuhteid
eesmärkideks võib olla:
o õigusvastase käitumise lõpetamine ja selle kahjulike tagajärgede ärahoidmine
o õiguserikkuja  vastutusele   võtmise  ja  õiguserikkumise  asja  menetluse  tagamine 
ning õiguserikkuja  karistamine
44
o üldpreventiivne tähendus
kohaldatakse selleks eraldi kehtestatud menetlusnormide alusel
põhineb spetsiifiliste  õiguslikult kehtestatud vahendite kohaldamisel
Haldussunni subjektid
Haldussundi saab kohaldada nii  füüsiliste  kui ka  juriidiliste isikute suhtes.  Üldreeglina peab 
füüsiline   isik   olema  deliktivõimeline.   Seadus   võib   subjektile   esitada   erinõudeid   sõltuvalt 
haldusõiguserikkumise iseloomust või kohaldatava sunnivahendi eripärast. Samas võib mõnda 
liiki haldussunni vahendeid kohaldada ka isikute suhtes, keda ei saa võtta haldusvastutusele (nt. 
alaealised)
Juhul kui  vastupidine  ei tulene otse seadusest, saab haldussundi kohaldada ka  riigi- ja KOV 
organite (ametiasutuste) suhtes.
§2   Sunnivahendite  rakendamise õiguslikud eeldused
1. Kahju olemasolu
Kahju   hüvitamine   toimub  rahalise   hüvitise  vormis.   Hüvitisega   tuleb   luua   olukord,   milles 
kannatanu   oleks   olnud,   kui   tema   õigusi   ei   oleks   rikutud.   Kehavigastuse   tekitamisel   või 
tervisekahjustamisel võib kannatanu nõuda sellega kaasnenud kulutuste hüvitamist, s.h          
a) vajalikke ravikulude hüvitamist
b) vajaduste suurenemisest tingitud kulude hüvitamist
c)   töövõimetuse   tõttu   saamatajäänud   tulu   hüvitamine,   sissetulekute   vähenemine,    edasiste  
majanduslike võimaluste halvenemine. 
Kahju hüvitamist  saamatajäänud tulu osas ei või nõuda osas, mille ulatuses kannatanu saab 
töövõimetuspensioni. 
Rahalist hüvitist võib maksta perioodiliste maksetena või ühekordse hüvitisena. 
Rahalise   hüvitise   asemel   võib   isik   nõuda   ka  õigusvastaste   tagajärgede   kõrvaldamist 
tagasiulatuvalt.   Avaliku   võimu   kandja   võib   ka   kannatanu   tahtest   olenemata   kõrvaldada 
õigusvastased tagajärjed, kui rahaline hüvitis oleks oluliselt suurem tagajärgede kõrvaldamise 
kuludest  ja isikul pole kaalukat põhjust nõuda rahalist hüvitist. 
Avaliku võimu kandja võib rakendada kõiki tema pädevuses olevaid õiguspäraseid abinõusid. 
Sealhulgas   andma   haldusakte,   sooritama   toiminguid   või   esitama   kolmandate   isikute   vastu 
eraõiguslikke   nõudeid,   juhul   kui   tagajärgede   kõrvaldamise   kulud   ei   ületa   oluliselt   rahalist 
hüvitist. 
Õiguspärase olukorra taastamine
a) õigusvastase olukorra tagajärjed kestavad
b) õiguspärasue olukorra taastamine on õiguslikult ja faktiliselt võimalik
c) õiguspärase olukorra taastamine on ökonoomne (kulud ei ületa oluliselt rahalist hüvitist). 
2. Õigusvastane tegu
45
Oluline on eristada teo  formaalset  õiguspärasust.  Teo all tuleb mõista haldusakti, toimingut, 
halduslepingut jne. Formaalse õiguspärasuse komponendid on:
pädevusnõuded
menetlusnõuded (ei too iseseisvalt kaasa h.a kehtetukstunnistamist)
vorminõuded (ei too iseseisvalt kaasa h.a kehtetukstunnistamist)
Teo materiaalne õiguspärasus seisneb sisus . See eeldab:
õiguslikku alust
kooskõla õiguse üldpõhimõtetega
3. Põhjuslik seos teo ja kahju vahel
Kahju peab olema vaadeldav halduse tegevuse tagajärjena. Peab olema adekvaatne põhjuslik 
seos teo ja tagajärje vahel. Adekvaatne seos on olema, kui olukorra normaalse arengu korral 
oleks saabunud teatud asjaolud. Oluline on märkida seda, et haldusakti õigusvastasuse olemasolu 
ei   tarvitse   olla   põhjuslikus   seoses   kahju    tekkimisega .   Haldusakti   põhjendamiskohustuse 
rikkumine ei ole kohe põhjuslikus seoses kahju tekkimisega. Haldusorgan peab tõestama, et 
kahju poleks tekkinud ka siis, kui antud akt oleks põhjendatud.
4. Süü
Süü olemasolu on vajalik:
kaudse  varalise  kahju korral (saamatajäänud tulu)
mittevaralise kahju korral 
Oluline on ka süü vorm ja raskus. Süü vormid on antud VÕS §104 lg2:
1. t ahtlus  – õigusevastase tagajärje  soovimine
a. otsene  tahtlus  – isik on soovinud ja ka ette näinud õigusvastase tagajärje
b. kaudne tahtlus – isik pidas tagajärge võimalikuks. 
Tahtlust   ei   saa   olla   siis,   kui   teo   tahtlikult   põhjustanud   isik   ei   saanud   aru   oma   teo 
õigusvastasusest. 
2. hool
 
etus   
a.  hooletus  – vajaliku hoole  järgimatajätmine
b. raske hooletus – vajaliku hoolsuse  olulisel määral järgimata jätmine
Objektiivne  hoolsus  tuleneb kehtivast õiguskorrast. Objektiivne hoolsus eeldab ka subjektiivseid 
elemente   –   tuleb   arvestada   isiku   olukorda,    vanust ,   haridust,   teadmisi,   võimeid   jm   isiklikke 
omadusi. 
§3  Kahju hüvitamine kolmandatele isikutele - haldustäide 
surma põhjustamisel
kehavigastuse tekitamisel
tervise kahjustamisel
Riigivastutuse seadus piiritleb ka selle, mida kolmas isik võib nõuda:
kantud kulutuste hüvitamist
äralangenud   ülalpidamise   hüvitamist   (saamatajäänud   tulu,   v.a   ulatuses,   milles   isikul 
tekkis õigus saada toitjakaotuspensioni).
46
Vastutuse äralangemine või piiramine
Vastutuse äralangemine või piiramine
Vastutuse äralangemine (RVS §13 lg3). - Kui kahju vastutust ei olnud võimalik vältida avaliku 
ülesannete täitmisel vajalikku hoolsust täielikult järgides. 
Vastutuse piiramise alused (RVS §13 lg1) - Kahju tekkimine oli ettenägematu. Kui on tegemist 
väheolulise rikkumisega, on tegemist vastutuse piiramisega. Ka siis, kui kahju täielik hüvitamine 
oleks ebaõiglane. Samuti piirab vastutust kannatanu kaassüü.
Kahju hüvitamiseks kohustatud isikud (RVS §12)
Kannatanu ees vastutab kahju tekitanud  avaliku võimu kandja. Kahjuks loetakse igasugune 
selle   avaliku   võimu   kandja   ülesandeid   täitnud   füüsilise   isiku   poolt   vahetult   tekitatud   kahju, 
sõltumata sellest kas neid ülesandeid täideti teenistussuhetes, lepingu, üksikkorralduse või muul 
alusel. Füüsiline isik kannatanu ees ei vastuta, v.a kui eriseadus seda ette näeb. 
Füüsilisest või eraõiguslikust isikust avaliku võimu kanda poolt tekitatud kahju eest vastutab riik, 
KOV või muu avalik-õiguslik JI, kes andis füüsilisele või eraõiguslikule JI-le volituse avalike 
ülesannete täitmiseks, kui seadus ei sätesta teisiti. Notar vastutab oma ametikohustuste süülise 
rikkumise   eest   ise.   Nad   on   kohustatud   sõlmima   ametikindlustuslepingu.   Samuti   kohtutäitur 
vastutab ise. 
Kui kahju on tekitanud mitu avaliku võimu kandjat, vastutavad nad kannatanu ees solidaarselt. 
Avaliku võimu volitused võivad olla delegeeritud eraõiguslikele isikutele:
haldusleping
seadus (notarid, kohtutäiturid)
haldusakt
Kahjunõude esitamise kord
Taotlusega  kahju tekitanud organile või kaebusega halduskohtule. Kohtu poolt tekitatud kahju 
hüvitamiseks esitatakse kahju justiitsministeeriumile. Kui kahju tekitati eraõigusliku avalikku 
võimu  teostava  isiku   poolt,  esitatakse   taotlus   haldusorganile,   kes  selle  õiguse  eraõiguslikule 
isikule üle andis. 
Kui avalike ülesannete täitmise volitus anti üle seadusega, siis tuleb esitada avaldus organile, kes 
teostab avaliku võimu kandja üle riiklikku järelvalvet. 
Kahjunõude võib esitada kolme aasta jooksul alates päevast, mil kannatanu sai teada kahjust ja 
kahju põhjustanud isikust, kuid mitte hiljem kui 10 aasta jooksul kahju põhjustanud sündmusest 
arvates. 
Regressinõuded
Üldjuhul   kahju   hüvitab   avalik-õiguslik   juriidiline   isik.  Avalik-õiguslikul   isikul     on   hiljem 
regressiõigus   –  a-õ   halduskandja   õigus   nõuda   tagasi   mingi   isiku   poolt   tekitatud   kahju. 
47
Regressiõigus on  füüsilise   isiku  puhul  üksnes  süülise  tegevuse  korral.  Eraõiguslikust   isikust 
avaliku võimu kandja puhul on võimalik sõltumata eraõigusliku isiku süüst. Regressinõue teise 
avalik-õigusliku võimukandja vastu on samuti sõltumatu tema süüst. Avalike teenistujate puhul 
reguleerib regressinõuet ATS (avaliku teenistuse seadus) §89’ ja 89’’. 
Regressihüvitist võib nõuda 3 kuu jooksul pärast kannatanule kahju hüvitamise otsustamist või 
avaliku võimu kandjalt kannatanu kasuks hüvitise väljamõistmisest. 
§4  Vastutuse erijuhtumid
haldusaktiga tekitatud kahju
RVS §14. Kahju tekitati vahetult õigustloova aktiga või selle andmatajätmisega. Avaliku võimu 
kandja   rikkus   sellega   oluliselt   oma   kohustusi.   Kohustuse   aluseks   olev   norm   peab   olema 
otsekohaldatav. Kannatanu kuulub eriliselt kannatanud isikute hulka. 
Isik   võib   esitada   kahjunõude.   EL  direktiivide   ülevõtmise   venitamise   korral   on   tegemist   ka 
haldusakti andmatajätmisega. 
Õigusmõistmisel tekitatud kahju hüvitamine
Kui   kahju   tekitati   kohtuvälisel   lahendamisel   seaduses   ettenähtud   organi   poolt. 
Kohtuotsuse. Välistatud on vaidemenetluse käigus tekitatud kahju. 
Menetleja, s.h ka  kohtunik , pani toime kuriteo. 
Õiguspärase teo või aktiga tekitatud kahju
Kahju tekitati õiguspäraselt, kuid tegemist on isiku põhiõigusi või vabadusi erakordselt piirava 
haldusakti   või   toiminguga.   Teiseks   eelduseks   on   varalise   kahju   tekkimine.   Põhjuslik   seos 
haldustegevuse ja varalise kahju vahel. 
Vastutus langeb ära, kui kahju põhjustas osaliselt kannatanu ise või õiguste piiramine toimus 
kannatanu huvides. Kannatanu eriline kohtlemine on ette nähtud seadusega. Kui on ette nähtud 
muu hüvitise saamise võimalus või kui vastava juhtumi puhul on tegemist eriregulatsiooniga. 
Alusetu  rikastumine  avalik-õiguslikes suhetes
RVS 4 ptk. Avalik-õiguslikus suhtes õigusliku  aluseta  omandatud vara tuleb tagastada. Kui asja 
tagastamine ei ole võimalik või seotud ülemääraste  kuludega , võib õigustatud isik nõuda asja 
väärtuse hüvitamist rahas. Lisaks alusetult saadud asja või raha tagastamisele võib isik avaliku 
võimu kandjalt nõuda:
alusetult saadud raha eest intressi
alusetult saadud asja kasutamisest või võõrandamisest saadud kasu üleandmist
Vara   või   asja   omandamine   ei   ole   alusetu,   kui   see   tugineb   õigusvastasele   haldusaktile,   kuid 
haldusakt ei ole kehtetuks tunnistatud. Õiguslikult ei ole tühist haldusakti algusest peale olemas. 
Haldusakti   tühisuse   alused   on   antud   seaduses.   Põhjused   peavad   olema   ilmselged.  Alusetu 
rikastumise nõude esitamise tähtaeg kattub kahju hüvitamise nõude tähtajaga. 
IX teema
HALDUSE KONTROLL
48
_____________________________________________
§1  Mõiste ja liigid
Kontroll täidab tagasisidefunktsiooni – haldustegevus vajab õiguslikku kindlustamist.
Või siis saab infot selle kohta, et vastavat tegevust tuleb korrigeerida . Demokraatlik õigusriik 
nõuab halduse üle teostatvat efektiivset kontrolli, mis elimineeris haldusorganite omavoli. 
Halduse kontrolli all mõistetakse hal org üle teostatavat järelvalvet, mille eesmärgiks on 
haldustoimingute kvaliteedi kindlaks tegemine ja vajadusel nende parandamine, mis kujutab 
endast erinevate vorminde, institutsioonide ja meetodite kogumit. Pole tähtis kas hal org esindab 
riigi, KOMv või teiste jur isikute organite süsteemina. Erinevate tunnuste alusel või halduse üle 
tostatvat kontrolli jaga da erinevateks liikideks:
Esmase liigituse aluseks on see, kas seda kontrolli teostatakse haldusorganistasiooni enda sees 
või väljaspool sead:
1) Interne  kontroll – jaguneb erinevateks liikideks: 
a) teenistuslik järelvalve – sisuk on õiguspärasuse ja otstarbekuse kotroll ja seda teostatskse 
alluvuse  korras. Üldist reg pole. On antud VVS-es. VVS § 93 II, kõrgemalseisev hal org võib 
teha    kõrvaldamiseks
§ 93 VVS
(2) Teenistusliku järelevalve teostajal on õigus:
1) teha ettekirjutus akti või toimingu puuduste kõrvaldamiseks;
2) peatada toimingu sooritamine  või akti kehtivus;
3) tunnistada akt kehtetuks.
b) riiklik järelvalve – teostavd spet. selleks moodustatud haldusorganid. Teatud juhtudel 
teostavad ka ametnikud. Meetodite alusel võib jagada kaheks: õiguspärasuse järelvalve ja 
valdkondlik e erjärelvalve. Riikliku järelvalve osas kestivad teatud põhimõtted: ei eksisteeri 
riikliku järelvalvet kui seda ei ole sätestatud seaduses e kui seadus ei näe ette riikliku järelvalve 
teostamist, siis ei või ükski organ sekkuda isikute või institutsioonide tegevusse. Riiklikku 
järelvalvet teostatakse kohtukontrolli all. Otsusega mitte nõustumisel on õigus pöörduda 
kohtusse. Seadus peab ette nägema ka järelvalve teostamise meetodid. Teatud juhtudeks on 
järelvalve teostamise  meetodiks  protsess. Järelvalveorgan ei saa sel juhul iseseisvalt langetada 
otsust vaid peab pöörduma kohtusse.
2) Eksterne  kotroll
Halduse   olemusest   tuleneb   oht,   et   haldusaktid   ja   -toimingud,   mida   haldusorgan   teostab, 
sisaldavad endas potentsiaalset ohtu sattuda vastuollu kehtiva õigusega. Demokraatliku ja õiglase 
halduse jaoks on vajalik ka kontroll. Kontrollist on huvitatud haldus ise, kes vajab  tegevuse 
õiguslikku kindlustamist. Kontrolli tulemusena võib haldus saada kinnitust selle kohta, et tema 
tegevus on õiguspärane. Või siis informatsiooni sellest, et käitumist tuleb korrigeerida. Kontroll 
täidab  siin   tagasiside  funktsiooni. Teiseks  on  kontrolli  eesmärgiks  ka  see,  et   tagada   avaliku 
halduse kandjate  autoriteet  avalikkuse  silmis . Isikud suhtuvad haldusesse siis positiivselt, kui 
haldusorganite otsuseid on võimalik vaidlustada ja nende üle teostatakse efektiivset kontrolli.
Halduse   kontroll   on   halduse   üle   teostatav   järelevalve,   mille   eesmärgiks   on 
haldustoimingute kvaliteedi kindlakstegemine ja vajadusel nende parandamine ning mis 
kujutab   endast   erinevate   vormide   ja   institutsioonide   ja   meetodite   kogumit.   Siin   ei   ole 
oluline see, kas on tegemist  riigi, KOV või teiste avaliku halduse kandjatega. Kui kontrolli 
teostatakse organi sees, on see internne kontroll. Välise kontrolli puhul on tegemist eksternse 
kontrolliga. 
49
Internse kontrolli  puhul tesotavad kontrolli halduse enda  asutused ja ametnikud.   Eksternset 
kontrolli teostatakse väljaspool haldusorganit erinevate asutuste ja ametnike poolt.  
INTERNNE KONTROLL
1. Teenistuslik järelevalve 
Järelevalve alluvuse korras hierarhilistes süsteemides. Sisuliselt on selle puhul õiguspärasuse ja 
otstarbekuse kontrolliga. Teenistuslik järelvalve on sätestatud VVS ptk-s 17. 
õigus teha ettekirjutus akti/toimingu muutmiseks
peatada toimingu sooritamine / akti kehtivus
tunnistada akt kehtetuks. 
Teenistuslik   järelvalve   ei   laiene   riikliku   järelvalve   toimingutele   ning   riikliku   sunni 
kohaldamisega seotule. Seaduses ettenähtud juhtudel ei laiene ka  täidesaatva riigivõimu asutuse 
ja ametliku akti või toimingu peale või  protesti  kohtueelsele lahendamisele. Kui isik on  esitanud  
kaebuse halduskohtusse akti peale, ja kohus leiab, et see ei riku isiku õigusi, siis seda ei saa 
kehtetuks tunnistada enam. 
Minister võib kehtetuks tunnistada ametite. 
Teenistusliku järelevalve süsteem võib olla üles ehitatud igas konkreetses halduse kandjas eraldi. 
2. Riiklik järelevalve
Õiguspärasuse järelevalve, mille sisuks ongi puhtalt seaduslikkuse järelvalve. Seda järelvalvet 
teostatakse subjektide üle, millised ei ole subordinatsioonivahekorras. See on  piiritletud  kahe 
printsiibiga:
järelevalvet ei ole, kui seda ei ole sätestatud seadustes. Kui seadus ei näe seda ette, ei või 
ükski organisatisoon sekkuda teise instituudi tegevusse. 
Riiklikku järelvalvet teostatakse kohtuliku kontrolli all
Maavanem    teostab   KOV   haldusaktide   suhtes.   Protestiõigus   on   antud   ka 
keskkonnainspektsioonile. 
Erijärelevalve  puudutab eelkõige  järelevalvet delegeeritud riigi ülesannete täitmise üle. Selle 
järelevalve maht on eelkõige õiguspärasuse järelevalve ja kvaliteedi ja efektiivususe järelevalve. 
Näiteks järelevalve hariduse üle (alg- ja põhikoolis KOV all, teised riikliku kvalifitseerimise 
järgi). 
3. Enesekontroll  e sisekontroll
See on reguleeritud erinevates haldusekandjates erinevalt. Seadusega on reguleeritud ainult riigi 
puhul   (VVS   §92’).   Tegemist   on   valitsusasutuse   ja   selle   hallatava    riigiasutuse    juhtimisel 
rakendatava seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud abinõude kompleksiga.
KOV korralduse seadus näeb ette revisjonikomisjoni. 
Siseaudit  on reguleeritud VVS-s. See on tegevus, mille käigus hinnatakse asutuse sisekontrolli 
olemasolu,   tema   tõhusust   ja   vastavust   õigusaktidele   kehtestatud   nõuetele.   On   ette   nähtud 
siseaudiitori ametikoht. 
EKSTERNNE KONTROLL
50
1. Poliitiline kontroll 
parlamendikontroll.   Parlamendikontrollivahenditeks   on   nn   interpellatsiooniõigus   –   saadikute 
õigus pärida aru valitsuselt või selle liikmetelt. Tuntakse ka nn ankeetõigust – parlamendil õigus 
moodustada   uurimiskomisjone   kõrgemate   täitevametnike   tegevuse   uurimiseks.   Nt   KOV 
korruptsiooni   uurimise   komisjon.   Umbusaldusavaldus   on   parlamendi   õigus   avaldada 
umbusaldust   valitsusele   või   selle   liikmele.   Resolutsiooniõigus   parlamendi   on   õigus   esitada 
valitsusele või selle liikmele üleskutse toimingu tegemiseks või sellest hoidumiseks. 
Ühiskondlik kontroll. Hõlmab erakondade, ühenduste ja survegruppide, ajakirjanike kontrolli. 
2. Majanduslik kontroll
Õiguspärasuse ja tulemuslikkuse kontroll. Seda kontrolli teostab riigikontroll. Õiguspärasuse all 
kontrollitakse   finantsaruannete   tõestust,   hinnatakse   administratsiooni   finantstegevust, 
kontrollitakse  tehinguid . 
Tulemuslikkuse kontroll hõlmab säästlikkuse kotrolli, tõhusust,  efektiivsust . Säästlikkuse puhul 
analüüsitakse   vajalike   ressursside   minimeerimise   võimalusi,   pidades   silmas   kvaliteeti. 
Efektiivsus on seotud tulemustega, mida võrreldakse eesmärkide ja ressurssidega. 
Riigikontroll  kontrollib   riigi   poolt   KOV-le   antud   vara   kasutamist   nii   õiguspärasuse   kui 
tulemuslikkuse aspektis. 
Eksternset   kontrolli   teostavad   veel   õiguskantsler,   riigikogu,   riigikontroll.   Õiguskantsler 
kontrollib  KOV määruste  õiguspärasust,  seadusandliku ja  täitesaatva  võimu aktide  vastavust 
seadustele  ja põhiseadusele.  Õiguskantsleril puudub sanktsioneerimisõigus. 
3. Kohtukontroll
Haldusfunktsiooni üle teostab kontrolli halduskohus. Halduskohus ei astu kunagi tegevusse omal 
initsiatiivil.   Järelevalveorgan   võib   esitada   halduskohtule   protesti.   Halduskohtul   on   pädevus 
tunnistada   haldusakt   täielikult   või   osaliselt   kehtetuks,   tunnistada   akt   õigusvastaseks,   nõuda 
eelneva olukorra taastamist, mõista välja kahju. 
X teema
RIIGIVASTUTUS
___________________________________________
Sunni   kohaldamine   seondub   alati   isiku   õiguste   riivega.   Eelkõige   puudutab   see   isiku 
vabadusõigusi, kuid ka teisi õigusi. 
§1  Sunni liigid
Karistusõiguslik sund 
selle   eesmärk   on   eelkõige   repressioon.   Selle   kohaldamise   teel   on   saavutatav   ka   isiku 
õiguskuuleka käitumise eesmärgid. 
seoses kuriteoga
seoses väärteoga
Menetlusõiguslik sund 
näiteks  kohtumenetluslik  sund.   Kohus   saab   seda   sundi   kohaldada   isikute   suhtes,   et   tagada 
menetluse läbiviimine. See on iseloomulik kõikidele kohtuliikidele. Sundi saab kohaldada ka 
51
kohtueelses  menetluses või kohtuvälises menetluses (isiku  kinnipidamine  jne). Need on seotud 
vajadusega    viia   läbi   teatud   menetlus.  Kohtutäitemenetluses  on   kohtutäituril   kasutada   teatud 
sunnivahendid.
Distsiplinaarsund
kasutatakse avalikus teenistuses olevate isikute suhtes. Distsiplinaarsunniga on tegemist juhtudel, 
kui neid kohaldatakse erisüsteemide alusel, erireziimides ( vangla , arestimaja). Nendes asutustes 
kehtivad distsiplinaarreeglid nende suhtes, kes ei allu nt arestimaja sisekorranõuetele, kes ei täida  
vangistusseadusest isikutele tulenevaid nõudeid. 
Haldussund 
avalik-õiguslik   valdkond   eeldab   juba   riigi   sekkumist,   kuna   tegemist   on   riigi   poolt   tagatud 
normidega. Haldussunni eesmärgiks:
1)   ei   ole   repressioon  (erinevalt   teistest   sundidest).   Isiku   käitumise   hinnangu   või   tema 
hukkamõistmine ei ole eesmärgiks.
2)   kohaldab   täitevvõim   haldusülesannete   täitmisel,   haldusfunktsiooni   teostamisel. 
Haldusõiguslik sund kohaldatakse haldusmenetluse raames (haldusõigusmenetlusseadus).
3) spetsiifilised sunnivahendid.  Kõikidel sunniliikidel on spetsiifilised sunnivahendid. Ühelgi 
sunni kohaldajal ei ole võimalik kehtestada või leiutada ühtegi sellist mõjutusvahendit, mis ei ole 
selgesõnaliselt   sätestatud   seaduses.   Haldussunni   vahendid   saavad   olla   sätestatud  ainult 
seadusega.  
4) haldussundi kohaldatakse ainult haldusmenetluse käigus. 
§2  Haldussunni määratletus
Sunni kohaldamine eeldab õiguslikku määratletust lähtuvalt  rule  of law põhimõttest. Määratletud 
peavad olema 
sunnivahendid, et sunni kohaldajad ei saaks ise mingeid sunnivahendeid välja mõelda. 
millistel asjaoludel kuulub sund kohaldamisele (teokoosseis). 
sunni   kohaldamine   ainult   isikute   poolt,   kellele   seadusega   on   vastav   volitus   antud. 
Pädevuse rikkumise nõue on tavaliselt erilise kaaluga. See toob kaasa akti tühisuse ja 
õigusvastasuse. 
ühetaoline kohtlemine
proportsionaalsus sunnivahendi ja rikkumise vahel. Haldussunni kohaldamisel loetakse 
proportsionaalseks   seda   vahendit,   mis   on  minimaalselt  vajalik   selle   vahendiga 
silmaspeetava   eesmärgi   saavutamiseks.   Ülejäänud   halduses   on   proportsionaalsus 
ülemäärasuse kriteeriumiks. 
Kohane menetlus. Tagatud on isikute põhilised menetlusõigused:
o õigus informatsioonile
o ärakuulamisõigus
o kaebeõigus.   Ei   piirduta   ainuüksi   haldusmenetluse   põhimõtetest.   Lähtuda   tuleb 
veel   ka   Euroopa   Inimõiguste   Konventsiooni   artiklitest,   mis   seonduvad   isiku 
suhtes algatatud kriminaalmenetlusega. 
Quasi -karistus  on haldusõigussunni vahend, mille puhul karistamine ei ole  omaette  eesmärk, 
kuid karistamine kui osaeesmärk tuleb esile. 
Õigus informatsioonile 
Tähendab seda, et isik teaks, mida ametnik hetkel menetleb, mis on selle menetluse eemärk, et sa 
teaks, mis isikut ees ootab. Samuti peab isik saama teada, millistel tõenditel ametniku tegevus 
tugineb. Antud juhul pole see seaduses sätestatud. Praegu on see ametniku kaalutlusõigus, millal 
52
ta informatsiooni isikule  jagab . Kuid ametnik peab kindlasti teavitama isikut sellest, et tema 
suhtes on menetlus alustatud ning seda, kuhu see menetlus on suunatud. Kui informatsioon on 
kogutud ja jääb üle vaid otsus teha, siis sellel  piiril   peab isikul olema võimalus tutvuga  kogu 
informatsiooniga. See esitatav informatsioon peab olema adekvaatne, ei tohi viia eksitusse. Isikut  
tuleb informeerida võimalusest tutvuda selle informatsiooniga. 
Antud   menetluslikus   kontekstis   võimaldab   informatsioon   isikul  anda    seletusi   ja  esitada 
vastuväiteid. Isiku ärakuulamise õigus peab realiseeruma mitmel menetluse etapil – isik saab 
anda ütlusi, esitada vastuväiteid. Vastuväiteid peab isik saama esitada piiril, kus kõik tõendid on 
kogutud ja on vaja vaid otsustada. Oluline on, et isikule oleks loodud vastav juriidiline võimalus 
kogutud informatsiooniga tutvuga. Isikut ei saa  sundida   infoga   tutvuma .  
Millal kuulub haldussund kohaldamisele?
Kui pädeval ametnikul tekib piisav  kahtlus  selles, et isik  on toime pannud rikkumise. Isiku 
õigusvastane tegu võib olla nii väärtegu kui ka muu  õigusvastane tegevus. See võib olla ka 
lihtsalt   haldusakti   mittejärgimine.   Positiivses   õiguses   on   need   eeldused   siiski   määratletud 
küllaltki   laialt.   Sunni   rakendamisel   on   pädevale   ametnikule   jäetud   tavaliselt   suur 
diskretsiooniõigus. 
Sunnivahendit kohaldatakse nn  sotsiaalse preventsiooni eesmärgil. Sunnivahendi kohaldamise 
aluseks   ei   ole   isiku   õigusvastane   käitumine,   vaid   selle   kaudu   püütakse   ära   hoida   muid 
negatiivseid tagajärgi, mis olukorrast tingituna võivad kaasneda ( ebakaine  isiku avalikust kohast  
kainenemisele  paigutamine . Avalikus kohas ebakainena olek ei ole alati õigusvastane. Kuid teda  
on otstarbekas toimetada kainenema, et ta ei külmuks ära, ei  langeks  kurjategijate ohvriks jne). 
Korrakaitse  seadus ehitab sunnivahendite kohaldamise mehhanismi ülesse eelnevast erinevalt – 
võitlus ohu vastu. Kogu halduse tegevus  selgub  ohu väljaselgitamise ja ohu tõrjumisega. Seega 
liigub   riigi   sund   märksa   sügavamale   inimese   käitumisse.   Enne   oli   sund   kohaldatav   üksnes 
õigusvastase tegevuse korral, varsti aga juba ohu  kahtluse  korra lubatakse isikut kinni pidada, 
läbi otsida. 
Ohu   kahtlus   iseenesest   on   subjektiivne   arvamus.   Seega   sellel   alusel   sunni   rakendmisega 
kaasnevad teatud nõudmised, et sellisel alusel sunni rakendmist ei kuritarvitataks ja liigselt isiku 
õigustesse ei sekkutaks.  
Oht     
    
õigusvastane tegu      
 
sund 
Subjektiivne
        objektiivne määratletus
hinnang
sund
oht peab olema eriliiki – terrorism
autoriseerimismehhanism – volitusi nende eriliste vahendite kohaldamiseks peab ametnik 
saama   vastava   loa   selle   mehhanismi   rakendmiseks.   Erivolituste   kasutamist   kontrollib 
seadusandja või kõrgem kohus
ajaline  dimensioon – autoriseerimiseks on antud mingi teatud aeg. 
Korrakaitse   seaduse   eelnõu   ei   määra   ei   ohu   liiki   ega    ajalisi    dimensioone   ega 
autoriseerimismehhanismi. Seega on ametnikule antud suur pädevus tegutseda ilma kõrgema 
autoriseerimiseta. Sellega võib Eesti olla varsti politseiriik. Ohu tõrje vahend asendab sotsiaalse 
preventsiooni. 
53
§4  Järelevalvemenetlus
 Järelevalve kontrolli tulemused
OK
ei ole OK
akt tulemuste kohta
Kriminaal- või 
     ettekirjutus
väärteomenetluse
kohaldamine
Halduskontroll
Riikliku   järelvalve   eesmärk   on   kontrollida   isikute   poolt   nende   suhtes   kehtivatest   normidest 
kinnipidamist   –   õiguspärasuse   kontroll.   Seda   teostavad   selleks   seadusega   pädevuse   saanud 
valitsusasutused. Järelevalvajal on kontrollivolitus. Kontrollivolitused on:
õigus relevantsele informatsioonile
õigus proovidele, näidistele
õigus siseneda ruumidesse, valdustesse. 
Need   vahendid   ei   ole   sunnivahendid.   Nende   kasutamine   ei   tulene   isiku   õigusevastasest 
käitumisest. Loetakse, et isik on võtnud endale kontrolli talumise kohustuse. Sellist kontrollimist 
ei loeta isiku tahte vastaseks. 
Kontrollitulemused
Kui kontrollitulemused on korras, siis koostatakse vastav akt selle kohta. See  kontrollakt  võib 
olla siduv selles mõttes, et näiteks lähitulevikus kontrollida ei saa. Kui kontrollitulemused ei ole 
korras,   siis   on   võimalik   alustada   väärteo-   või   kriminaalmenetlust.   Teisalt   võib   teha   ka 
ettekirjutuse.   Neid   kahte   ei   ole   keelatud   seadusega   paralleelselt   rakendada,   kuid   praktikas 
tekitaks see palju probleem. 
Isikul   on   järelevalvele  kaasaaitamise   kohustus.   Isik   peab   esitama   järelevalvajale   kõik 
nõuetekohased dokumendid. Isik peab igal muul viisil kaasa  aitama , mitte looma õigusvastaseid 
takistusi järelvalve teostamiseks. Juhul kui isik kaasa ei aita, saab tema suhtes kohaldada KarS 
§174   sätestatud   vahendeid.   Väärteomenetluses   kehtib   selle   kohta   “miralda”   –   isik   ei   ole 
kohustatud mitte midagi rääkima, tunnistama iseenda vastu jne. Riikliku järelvalve teostaja on 
samal   ajal   kohtuvälise   menetluse   teostaja.   Seega   tavaliselt   alustab   see   menetleja 
järelvalvemenetlusega (saab info kätte), seejärel muutub isik kohtuväliseks menetlejaks (kellel 
on juba kõik eelnev info kätte saadud). Seega ei tohiks karistusmenetluses arvestada infot, mis 
on järelvalvemenetluses saadud. 
4.1 Ettekirjutus
Ettekirjutus  peab   vastama   haldusaktile   kehtestatud   nõuetele.   Ettekirjutuses   sisaldub   lisaks 
kirjeldavale osale ka mitmeid erladi blokke – õiguslikku kui ka faktiliste asjaolude määratlust, 
kaalumise kirjeldamine. Kaalumisel tuleb arvestada erinevaid huvisid
avalik huvi
adressaadi huvi
kolmandate isikute huvi
Kaalumise   juures   eelistatakse   avalikku   huvi   erahuvidele,   kui   avalik   huvi   on   ilmselgelt 
domineeriv. Avalik huvi peab tuginema kehtivale õigusele ja see ei ole alati seotud riigiasutuste 
tegevusega.   Ettekirjutuse   resolutsioon   keelab   või   kohustab   isikut   millekski.   Isik,   kellele 
ettekirjutus on tehtud, peab konkreetselt  arus  saama, mida ta tohib teha ja mida ta peab tegema. 
54
Ettekirjutus   ei   saa   olla   sõnastatud   nii   üldsõnaliselt,   et   see   ei   saa   olla   praktiliseks 
tegevusjuhendiks. 
Ettekirjus sisaldab endas ka   hoiatuse   nende tagajärgede  suhtes, mis saabuvad siis,  kui seda 
resolutsiooni nõuetakohalselt ei täideta. Nt kui  ettekirjutseda peatati  mingi loa kehtivus, siis 
sellises hoiatuses võib ette näha täiendava sunnivahendi kohaldamise, vastava loa äravõtmise. 
Kohaldada saab ainult neid sunnivahendeid, mis hoiatuses on ette nähtud. 
§5  Haldussunni vahendid
Sunnivahendid ei ole õigusaktis alati ühemõtteliselt ära märgitud. Sunnivahendite puhul võib 
rääkida: 
formaalsetest ja materiaalsetest
primaarsetest ja sekundaarsetest
piiravatest ja koormavatest jne. 
Eesmärgi järgi jaotatud sunnivahendid on:
a) tõkendid
b) taastusvahendid
c) stimuleerimisvahendid
d) nn quasi-karistused
Tõkendid  on suuantud rikkumise tõkestamiseks, selle teo kahjuliku tagajärje ärahoidmiseks. 
Eelkõige   iseloomulik   ohu   tõrjumiseks   ja   sotsiaalse   preventsiooni   teostamiseks.  Tõkendid   on 
hajutatud   eriseadustesse.   Tõkendid   on   näiteks   läbivaatus,   võetus,   kinnipidamine,   isiku 
toimetamine,   sõidukojuhtimine   äravõtmine,    rajatise ,   ehitise   kasutamise    keelamine ,   loaga 
kaasnevate eriõiguste äravõtmine, pangakontro arestimine. 
Taastusvahendid  on   sundtäitmise   vahenditeks.   Sellega   kohaldatakse  asendustäitmist,   mis 
järgened,   kui   näiteks   ettekirjutust   ei   järgita.   See   on   sätestatud   asendustäitmise   ja   sunniraha 
seaduses.  Taastusvahendid   võivad   olla   ka   teised   vahendid,   mille   eesmärgiks   on   rikkumisele 
eelneva olukorra  ennistamine . 
Stimuleerimisvahendite  eesmärk on ergutada isikut tegutsema nõuetekohaselt.  Sunniraha  on 
rahaline   stiimul,   et   isik   midagi    teeks .   Sunniraha   peab   olema   mõõdukas,   et   ta   ei   muutuks 
karistuslikuks vahendiks. Sunniraha suurus on suuruses kuni 10 000 krooni (tegemist on juba 
quasi-karistusega). Sunniraha võib kohaldada korduvalt. 
Vahetu sund
Kui avalikku võimu kandev isik kasutab muu isiku suhtes jõudu. Jõud võib olla 
füüsiline
relvade kasutamine
o  tulirelvad – politsei poolt kasutatavate relvade kohta regulatsioon puudu
o  keemiarelv – näiteks pisargaas
o elektrirelvad
o valgusrelv – surmav relv
o helirelv – surmavad relvad
o veekahur
o kumminui – Eesti vanglates on olemas ka üldiselt keelatud teleskoopkumminuiad
o käerauad, rahustussärgid
o koer
55
o hobune
Kõikide nende vahete kasutamine on haldussunni kohaldamine, see peab alluma haldussunni 
kohaldamise üldreeglitele. See peab olema kooskõlas antud haldusaktidega. Vahetu sunni puhul 
tuleb asjaolud fikseerida  tagantjärele, kuna ennetavalt ei ole seda võimalik teha. 
Jätkuva jõu kasutamise põhimõte. Madalama toimega jõuvahendilt minnakse järk-järgult edasi 
tugevama toimega vahendini. 
Vahetu sunni kohaldamine tuleb lõpetada, kui esinevad välistavad asjaolud –sunni rakendamise 
alused on ära langenud, aluseksolev õigusnorm on tunnistatud kehtetuks. 
56

Document Outline

• Legislatiivfunktsioon
• Riigiorganite põhi- ja kõrvalfunktsioonid
• Põhifunktsioon
• Abistav funktsioon
• Parlament
• Haldusorganid
  • Jurisdiktsiooniline fn
• Kohtud
• §2 Avaliku halduse tunnused
• §3 Avaliku halduse ülesanded
  • §4 Avaliku halduse sisemised funktsioonid
  • §5 Avaliku halduse liigid
  • §6 Avaliku halduse seotus seadustega
• II teema
  • HALDUSÕIGUS
• §1 Haldusõiguse mõiste
• Eraõigus
• Avalik õigus
• Lähtekohad
• Funktsioon
• Piiritlemis-
• Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad
  • Haldusõiguse määratlemine
• §2 Haldussuhete õigusliku regulatsiooni erisused
• §3 Haldusõiguse süsteem ja vahekord teiste avaliku õiguse harudega
  • §4 Haldusõigusnorm ja haldusõiguse realiseerimine
  • Õiguse realiseerimine
• Haldusõigusnorm
  • Haldusõigusnormi struktuur
    • §5 Euroopa Liidu õiguse mõju Eesti haldusõigusele
    • §6 Eraõiguse normide subsidiaarne kasutamine haldusõiguses
    • Halduse toimimine eraõiguslikes vormides
    • §7 Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid
  • 2. Õiguskindlus
  • Diskretsiooni teostamine ja piirid