AVALIKU HALDUSE REFORM (0)

TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL
Sotsiaalteaduskond
Õiguse instituut
Robert Parkala

HAJB
AVALIKU HALDUSE REFORM
Referaat
Õppeaine: Teadustöö alused
Juhendaja : teadur Veiko Lember
Tallinn 2012

Sisukord

Sisukord 2
Sissejuhatus 3
Avaliku sektori hindamine läbi käibelolevate probleemide 4
Sektori kujunemine läbi majandus – ja organisatsioonitegurite 5
Vajalike reformide rakendamine 6
Kokkuvõte 7
Kasutatud kirjandus 8

Sissejuhatus

Avalikku sektorit iseloomustades on peaasjalikult levinud terminid kulukus ja ebaefektiivne haldussüsteem. Kas tegemist on algupäraselt liiga keerukaks loodud süsteemiga või on see kujunenud läbi majanduskriiside ja riigi enda arengu? Tihti sisustatakse avaliku sektori pakutavaid teenuseid, kui läbipaistmatute, madala kvaliteedi ja ressursse ebamõistlikult ära kasutavatena, mille tulemiks on bürokraatliku süsteemi hammasrataste vahele paisatud tarbija. Hinnates asjakohaseid probleeme, saame kasutada era – ja avaliku sektori erinevaid jooni leidmaks kesktee, mis ei pruugi küll pakkuda ideaalipõhist lahendust , vaid pigem arengut soodustava ja probleemikeskse suunitluse, mis suudab pakkuda arengut läbi õppimise ning võrdluse. Majandukriisis tekkinud kitsaskohtades on riigi kohustuseks teha korrektuure võimu ja seadusandluse rakendamises, liikudes kodanikuühiskonna poole läbi uuenduste, olles paindlik ja mõistev just üksikisiku suhtes. Eesmärgiks on hinnata avalikku sektorit läbi probleemide ning seostada neid võimalike pakutavate reformide rakendamisega haldussüsteemis.

Avaliku sektori hindamine läbi käibelolevate probleemide

Üritades hinnata avaliku sektori efektiivsust , satume kokku erinevate võrdluste ja arvamustega, mis tihtipeale ei pärine analoogiate, vaid vastandlike süsteemide mõõdupuust.
Üheltpoolt leiame arvamused kogu süsteemi ebaefektiivsusest, mida iseloomustab nõrk eelarveraamistik, puudulik tasustamissüsteem ja bürokraatlik raiskamine. Teisitimõtlejad vaatlevad riigi eesmärke ühiskondlikult laiemalt ja vastandavad ebaefektiivsuse alustel, millega ei saa eelnevat erasektoriga samale tasandile seada. Mahukama haardega süsteem kasutab resursse teisiti ja seda tuleks ka teiste kriteeriumite läbi hinnata. Alles põhjuste mõistmise järel saame luua võimalused aluste esitamiseks, mis kujundavad meie arvamust parenduste väljatoomiseks. Põhimõttelised erinevused ei loo selleks viljakat tausta , aga seda enam on võimalus probleemset pinnast laiemalt uurida. (Sorensen 2002, 261)
Poliitilistest mõjutustest sugetud avalik sektor peab oma teenuste pakkumisel ja suhtluses tarbijatega suuresti alluma juriidilistele ja formaalsetele piirangutele. Keerulised eesmärgid, üksikisikut tihtipeale mitte kaasavad asutused ja laiahaardeline süsteem ei tekita küllaldaselt kindlust . (Sorensen 2002, 262) “Inimesed ootavad , et avalik võim teeks õiglasi otsuseid ning vastutaks demokraatlikult valitud kogude eest” (Allisson, 1979 viidatud Sorensen 2002, 263).
Lähtuvalt eesmärkide püstitamisest on neid avalikus sektoris harva võimalik täpselt sõnastada, mis on kindlasti eespool mainitud umbusaldamise üheks allikaks. Isikud, kes igapäevaselt süsteemis viibivad, peavad algatama ja on ka ainukesed, kes efektiivselt on võimelised eesmärke hindama ning läbi selle ka sihti silmas pidades eesmärke objektiivselt lahti mõtestama.
(Sorensen 2002, 264)
Institutsionaalse legitiimsuse1 kriteeriumit silmad pidades võib järeldada, et “Organisatsioonid on efektiivsed juhul, kui organisatsioonivälised hindajad peavad nende institutsionaalset raamistikku ja otsusetegemiste protseduuri sobivaks.“ (Sorensen 2002, 265) Väga tihti on riigiasutuste juhtpositsioonidele paigutatud isikud, kes on süsteemi poolt ametikohale “sobivad”, kuid professionalsust nende töövõtetes või eesmärkide seadmises ei väljendu. See koormab asutuses töötavaid ametnikke ning seda raskem on süsteemi enese eesmärkke projitseerida väljaspoole ja viia neid kooskõlla ühiskonna omadega, rääkimata sisemisest harmooniast. Järgneb efektiivsuse langus, mis tuleneb madalast motiveeritusest ja konkurentsi puudumisest. Tagajärjed mõjutavad otseselt tarbijaid, aga ebaefektiivne süsteem püsib edasi just selle tõttu, et vastutuse hajusust mõjutab ressursside kättesaadavus ja mahukus ( Ibid )
Läbi eelneva, sektori tootlikust hinnates, saame peagi aru, kui suur kadu võib näiliselt esineda teenuste pakkumisel, aga siiski, kas seda saab võrrelda kontekstis, kus erasektori tegevust iseloomustakse peajagu kõrgemal olevana. Pakutavate teenuste mahud erinevad avalikus sektoris kordades ja ainult ebaefektiivsusele rõhudes kalduks arvmus liiga ühekülgseks. Eespool mainitu hindamine lähtub konkurentsi võimalikkusest ja selleks loodud tingimustest. Erasektorit stimuleerib otseselt turukonkurents , mida tihtipeale avaliku sektori kõigis valdkondades rakendada ei saa. See ei tähnda aga automaatselt, et avaliku sektori teenuste kvaliteet oleks ebaefektiivne ja ei täidaks määratud eesmärke. (Sorensen 2002, 269)

Sektori kujunemine läbi majandus – ja organisatsioonitegurite

Uurime lähemalt tekkinud probleeme läbi ümbritseva majandusspektri, mille lõpptulemuseks on arusaam vajalike reformide rakendamisest.
Juba mainitud turukonkurentsi võib pidada üheks osaks sektori tööd mõjutavate majandustegurite kompleksist. Selle puudumine toob kaasa mingil määral asutuste initsiatiivi vähenemise. Kui lisada sinna nõrgad eelarvepiirangud, siis tulemuseks on kulukas ja ebaefektiivne süsteem. Teenuste osutamisel ja personali ülevalpidamiseks on antud teatud eelarve, mille ületamine üldjuhul annab mõista valede otsuste tegemisest ja resursside ebaefektiivsest kasutamisest. Avalikus sektoris kipub olema võimalus kaubelda etteantud eelarvevahenditele lisa ning seda peaaegu ilma mingite tagajärgedeta. Miks peakski süsteem ennast ise reguleerima ja ametnikud võtma kasutusele kulumäära vähendavaid võtteid, kui eelnevat lubada ja võimaldada? Siinkohal saame eristada ootamatult välistest mõjutustest tingitut, mille puhul oleks normide ületamine isegi asjakohane, kuid seda eristada süsteemisisesest poliitikast tingitust on keeruline. Pigem kipub eelarvemajanduses kehtima arusaam, et kui ei kulutata piisavalt ja antud resursse jääb üle, siis järgmise aasta eelarve planeerimises tehakse ülevaltpoolt kärpeid. (Sorensen 2002, 270)
Seotud teguriks võime lugeda ka administratiivset koordineerimist, mis on otseselt põimitud juhtimisega. Ülejuhtimisest tingitud ebaefektiivsus mõjutab lõpptootlikust ja erasektoriga võrreldes saame aru, et “Edu võti seisneb juhtimisstiilis, mille alustaladeks on mitteautoritaarsed väärtused, järjekindel oskuste arendamine suhteliselt väikestes töögruppides ning pühendumine õppivale organisatsioonile” (Sorensen 2002, 278) (Ibid).
Juhtimisega saame hõlpsasti siduda ka olulise mõtte avaliku halduse reguleerimisesest. Seda iseloomusab peaasjalikult õige seadusandluse valimine ja valitsemine. Oluline on siin välja selgitada riigi ja valdkonna, mida üritatakse reguleerida, üldine suundumus, et valida õige raamistik , mis seda suundumust toetaks. Seadusandluse uuendamine ning ohjamine peab olema teostatud õigeaegselt, et majandtsüklite vahetudes ei tekiks n.ö lohisevat tendentsi. Seostada saab seda tsentraliseerimise ja detsentaliseerimisega, sest strateegiate kui ka seadusandluse uuendamine on edu võti. (Wright 2002, 283)
Avalikku sektorit kujundavaks majandusteguriks on lisaks eelnevale olnud ka majanduslangus, mille haardes on ka senimaani maailma erinevad osad. Organisatsioonisisestes küsimustes muudatuste tegemine toetub suuresti arusaamale, mis põhineb kahel valikuvariandil. Kas riik peaks jagama kontrolli, olles detsentraliseeritud või keskenduma tsentraalsele mudelile, milles on üksikutel institutsioonidel vähene otsustamisõigus. “Kriisi ajal oli tsentraliseeritud kontrolli kasutamine õigustatud kui vajalik meede , aga eeskuju võimukasutusest kandus kiiresti üle asutustele” ( Peters et al. 2010, 17). Enamjaolt on maailm liikunud detsentraliseeritud mudeli poole. Kriisi keskel on avaliku sektori tööd raske ning ka ebaefektiivne ümberstruktureerida. Tagajärjed võivad olla muutlikud ning pigem segadust tekitavad. Sellest tulenevalt on nüüd otstarbekas saada aru vajadustest muuta avaliku sektori tööd, leida üles kitsaskohad, võrrelda kvaliteeti ja seda koostöös riigi endaga. Riik peab kõrgemalt läbi nägema vajadused teha muudatusi ja neid õigesti ajastama (Peters et al. 2010, 16).

Vajalike reformide rakendamine

Reformipoliitika valimisel tuleb lähtuda mitte ainult materiaalsetest väärtustest, vaid pooldada just demokraatiat toetavat lähenemist. Eeskuju tuleb võtta põhjamaadest, kus avaliku halduse suund on liikunud detsentraliseerituse poole, võimaldades kohalikel omavalitsustel osatähtsuse suurendamist ( Mäeltsemees 2009).
Organisatsiooni efektiivsuse suurendamisel lähtume just eelnevast, kus kodanikuühiskonna põhimõttel on otstarbekas jagada osalust ka riigi elanikkonnaga. Kodanikud on just need “tarbijad”, kes peaksid süsteemist rohkem aru saama. Inimeste raktiline ja aktiivne kaasamine ning kodanikurolli asetamine suurendab rahulolu ning võimaldab üksikisikule paremat ülevaadet ka seadusandluse rakendamisest. Eesmärgiks on liikuda kaasava ning läbipaistva süsteemikäsitluseni. Parema väljundi saavutamine sõltub ka väga palju personalipoliitikast. Iganenud arusaamad teatud ametikohtade või isikute tugifunktsioonidest ei liida jõupingutusi meeskonnapõhiste eesmärkide saavutamisel. Indiviid peab olema infoajastul võimeline õppima ja arenema. Ilma selleta on efektiivsusest vara rääkida ning peame pöörduma tagasi füüsilise töö tegemise juurde, kui võiksime areneda läbi mõtlemist soodustava keskkonna.
(Bouckaert 2009, 96)
Kuigi materiaalseid väärtusi ei saa seada edu saavutamisel peamiseks, on konkurentis puudumine ja seega ka tulemuste raske hindamine mõjuv põhjus, et kaaluda tasusüsteemi ümberkujundamist. Ametnikega tulemusepõhiste lepingute sõlmimine või lisatasude kasutamine tõstab üheltpoolt efektiivsust, aga on sisuliselt seotud ka asutuse enda võimega seada konkreetsed ja kitsad eesmägid isikule. Seda suutmata on raske mõista tasu alust.
(Sorensen 2002, 276)
Teenuste efektiivsuse väljatoomiseks peab asutus seestpoolt rakendama just tsentraliseeritud eelarvesüsteemi, mis loob kindlama kontrolli ja sätestama kindlad tagajärjed normide ületamisel. Paremini struktureeritud eelarve loob ainult aluse teenuste osutamisele, aga liigset bürokraatlikku süsteemi see ära ei hoia. (Sorensen 2002, 272)
Liikudes üksikisikult edasi, vajame avaliku halduse süsteemis rohkem kontsentreeritud suunitlusega asutusi. Detsentraliseerimisest lähtuvalt peab riik kriisist väljudes suutma luua vastavad asutused ning jagama võimu, mitte koondama seda. Mida konkreetsemate ülesannetega asutus, seda kergem peaks teoorias olema keskenduda selle asutuse eesmärkide täitmisele ja ka riigipoolse kontrolli teostamisele. Konkreetselt sõnastatud eesmärgid, seotud riigi poolt asutuste vahel jagatud vastutusega, loovad aluse efektiivsuse tekkele. Loomulikult ei ole tegu lühiajalise praktikaga, vaid pigem püsiva asutusesisese ümberõppega. (Bouckaert 2009, 95-96)

Kokkuvõte

Reformide edukus avaliku sektori parendamisel sõltub eelneva põhjal kogu riigi koostööst. Peamine on liikuda kriisivälisel perioodil, arvestades majandustsüklite toimimist, detsentraliseeritud ja läbipaistva ühiskondliku süsteemini. Selle käsitlus tagab usalduse kodanikuühiskonnas ning kaasab teenuste pakkumise protsessi ka tarbija enda. Avalik sektor peab aeg ajalt ennast vastandama erasektoris toimuvaga, et luua parelleele ning otsida lahendusi tekkinud või tekkima hakkavatele probleemidele. Siin peab riik lähtuma parenduste tegemisel erinevatele asutustele pandud ülesannetest, mitte üritama ühte süsteemi rakendada kõikjal. Suuremaks eesmärgiks võib pidada kulutuste vähendamist ja efektiivsuse suurendamist. Seda läbi asutuste ümberstruktureerumise, nii organisatsiooniväliste, kui ka -siseste muudatuste kaudu. Eeskuju on otstarbekas leida põhjanaabrite näidete põhjal, mis puudutavad peamiselt kohalike omavalitsuste tähtsuse suurendamist. Oluline ei ole reformide läbiviimisel vaid materiaalne kindlustatus, vaid demokraatliku süsteemi ühtne toimimine.

Kasutatud kirjandus

Bouckaert, G. (2009) “Public Sector Reform in Central and Eastern Europe ”, Halduskultuur,
2009, vol 10, 94-106.
Mäeltsemees, S. (2009) “ Haldusreformi eeskujusid leiab naabrite juurest” Maaleht , 11. Juuni
Kättesaadav: http://www.maaleht.ee/news/uudised/arvamus/haldusreformi-eeskujusid-leiab-naabrite-juurest.d?id=23970397
Peters G. B., Pierre J., Randma-Liiv T. (2011) ”Global Financial Crisis, Public Administration
and Governance: Do New Problems Require New Solutions” Public Organization review, vol 11, 13-27.
Kättesaadav: http://www.springerlink.com/content/u6146x1kp4015203/
Sorensen J. R. (2002) “Avaliku teenuste osutamise efektiivsus” 261-282
Wright V. (2002) “Avalik haldus, reguleerimine, dereguleermine ja rereguleerimine” 283-302
1 Legitiimsus tähendab seda, et avaliku sektori tegevus on kooskõlas põhiliste ühiskondlike eesmärkidega.
9