Haldusreformi võimalikud mõjud kodanike elukeskkonnale (0)

TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL Sotsiaalteaduskond Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut NIMI HAAB11 Haldusreformi võimalikud mõjud kodanike elukeskkonnale Poliitikaanalüüs Õppeaine: Teaduspõhine analüüs Õppejõud: 


Tallinn 2015 2


Sisukord
Sissejuhatus.................................................................................................................................4 1. Haldusreformi taust.................................................................................................................5 1.1 Haldusreformi eesmärgid......................................................................................................6 1.2 Haldusreformi plaani olemus................................................................................................8 2. Kodanikule suunatud haldusreformi arendamise strateegia....................................................9 2.1 Kodanike rahulolu kohalike avalike teenustega..................................................................10 3. Edasised uuringud.................................................................................................................11 3.1 Andmete kogumismeetodid................................................................................................11 3.2 Andmete analüüs.................................................................................................................12 Kasutatud kirjandus...................................................................................................................13 3


Sissejuhatus Antud poliitikaanalüüsi eesmärgiks on välja selgitada, kas haldusreform edendab kodanike elukeskkonda või süvendab oluliselt olemasolevaid probleeme? Töö esimeses osa räägitakse haldusreformi   taustast,   mis   on   haldusreformide   põhjused   ning   mis   väljakutsed   on   Eesti Vabariigil.   Samuti   loetletakse   haldusreformi   eesmärgid,   mis   on   ekspertkomisjoni   poolt koostatud.   Seletatakse  lahti   kodanikule  suunatud  haldusreformi   strateegia  ja  analüüsitakse kodanike   rahulolu   avalike   teenustega   toetudes   2014   aasta   läbi   viidud   uurimusele,   mille eesmärk   oli   selgitada   välja   Eesti   elanikkonna   rahulolu   avalike   teenuste   taseme   ja kättesaadavusega oma kodukohas. Töö   teises   osas   selgitatakse   edasisi   uuringud,   andmete   kogumise   meetodit   ja   andmete analüüsi. 4


1. Haldusreformi taust Avaliku halduse reformide fundamentaalsed põhjused eri riikides viimastel aastakümnetel on üsna sarnased. Ühine joon, miks reforme on läbi viidud on olnud majanduslikud probleemid- riik ei suuda tagada kontrolli kulutuste üle ja on muutunud samaaegselt liiga kulukaks ning suureks.   Riik   ei   ole   suuteline   kiiresti   reageerima   kodanike   vajadustele,   sest   riigi majanduskasvuga on suurenenud ka bürokraatia keerukus ja vähenenud riigi efektiivsus. Kuna riik ei ole suuteline reageerima kiirelt kodanike vajadustele on see kaasa toonud riigi ja rahva vahelise   võõrandumise.   Suur   mõju   on   ka   välistel   faktoritel,   näiteks   suurenev globaliseerumistendents,   mis   nõuab   avalikult   sektorilt   suuremat   paindlikust   ja professionaalsust. Vabamad kaubandusreziimid, rahvusvaheliste organisatsioonide mõju kasv ja pidev majanduskoostöö naaberriikidega nõuab riigilt konkurentsivõime  säilitamist. Samuti on olnud suur mõju info- ja kommunikatsioonitehnoloogiate kasutuselevõtmisel, mis annab kiirema ligipääsu informatsioonile ja mõjutab tugevalt seniseid tööprotsesse, mis on suuresti ümberkorraldatud, et tehnoloogia abil tööd lihtsustada. (Brosnahan, 1999) Väljakutsed, mis Eesti riigil on sarnanevad suuresti arenenud riikide omadega. Kodanikud on rahulolematud pakutavate teenustega, tulud on kordades väiksemad kui avaliku sektori kulud, kodanikud   võõranduvad   võimust,   järjest   suurenev   riikidevaheline   konkurents,   mis   nõuab haldus sektori ümber sättimist, et see toetaks majanduse arengut. Selleks, et Eesti riik saaks tõusta eurotasemele  ja, et meil  oleksid kaasaegsed avaliku  halduse   põhimõtted  on tarvis innovatsiooni,  mis erineks täiesti  siiamaani  toimunud  „loomulikust“  arengust. Seega peab toimuma kõikehõlmav reform. (Haldusreformi ideed ja praktika, 2015) 5


1.1 Haldusreformi eesmärgid  Riigi konkurentsivõime tugevdamiseks ning kodanikuühiskonna tagamiseks peab Eesti avalik haldus olema tunduvalt demokraatlikum ja efektiivsem, kui ta on olnud tänaseni. Kvaliteetne, innovatiivne,   paindlik,   kodanike   huve   ja   õigusi   arvestav   ning   seda   kõike   optimaalsete kulutustega   tegev   riik   on   haldusreformi   eesmärgiks.   Avalike   funktsioonide   täitmine   peab olema täiesti avatud ning ametnikud peavad olema oma tegude eest rahvale ja poliitikutele vastama ning täiesti ausad (Sigma, 1998). Sedamoodi paari lauseline haldusreformi eesmärgi sõnastamine ei avalda reformi täielikku ja tegelikku sisu. Haldusreform sisaldab endas palju erinevaid, kui omavahel tugevalt seotud valdkondi ja meetmeid, millel igalühel on omad kindlad sihid ja suunad, kuhu püütakse läbi haldusreformi   jõuda.   Avaliku   sektori   kulutuste   kärpimine,   institutsionaalsed ümberkorraldused, kodanike vajadustele vastavate teenuste kvaliteedi suurendamine ning uute tehnoloogiate rakendamine kirjeldab arenenud maade reformisuundumusi. Paraku on sellised meetodid erinevate lahenduste ja rõhkudega (Lindquist 1999). Kuna meetodid on erinevad ja lahendused suuresti teiste prioriteetidega ei saa Eesti kasutada valmistehtud   lahendusi,   vaid   peab   keskenduma   leidmaks   enda   riigi   sisese   unikaalsele poliitilisele olukorrale vastavaid lahendusi.Teiste maade vead ja kogemused on meile heaks võimaluseks õppida, kuidas on mõistlikum teatud situatsioonides toimida, ning samuti ei tohi välja jätta Eesti stardipositsioon- kohad, kus on vaja kardinaalseid muutusi ja lahendusi pole meie haldussüsteem veel täies mahus välja arenenud. Seega tõuseb tugevalt esile strateegiline planeerimine,   nimelt     vajadus   kiirete   lahenduste   järgi   tuleb   siduda   pikemaajaliste sihtmärkidega ja samal ajal tuleb plaane välja töödata. Riigi kiire muutumise vahel peavad esile   tõusma   strateegilised   töögrupid,   mille   ülesanne   on   tagada   Eestile   kõige   sobivamad lahendused hea riigireformi sooritamiseks (Haldusreformi ideed ja praktika, 2015).  Ekspertkomisjoni   kuuluvad   eksperdid   on   arutelus   välja   sõnastanud   järgmisi   eesmärke (Haldusreformi eesmärgipuu, 2015): 6


1.   Kohaliku   omavalitsuse   teostamisel   on   õigus   osaleda   ka   kodanikul:   otsustada,   kuidas korraldatakse kohalik elu, kes ja kuidas avalike teenuseid osutab ning võtta osa avaliku elu korraldamisest kodanikuühenduste läbi. 2. Kohalikul omavalitsusel on suurem osakaal valitsussektori eelarves, mis tagab suurema rolli ühiskonnaelu korraldamises. 3. Tagada omavalitsusele suurem omatulu, mis tagab selle, et kohalik omavalitsus saab teha ise rohkem otsuseid. 4. Efektiivsem võimekus teenuste organiseerimises. 5. Tagada, et teenused ja valitsemine on ökonoomne. 6. Suurendada kohaliku omavalitsuse osakaalu strateegilises juhtimises. 7. Tagada kohaliku omavalitsuse võimekus lahendada iseseisvalt ja ökonoomselt kõik olulised kohaliku elu korraldamise küsimused ja ülesanded. 8. Laiendada kohaliku omavalitsuse valikuvõimalusi korralduslike ülesannete lahendamisel ja anda suurem vastutus kohalike teenuste korraldamisel. 9. Kohalikul omavalitsusel peab olema territoriaalne kooskõla asutussüsteemiga. 10. Tugevam kohalik esindusdemokraatia. 7


1.2 Haldusreformi plaani olemus Kuna   haldusreformi   puhul   on   tegemist   väga   pikaajalise   protsessiga,   kus   nõudmised   ja tingimused töö käigus kindlasti muutuvad on esmatähtis vältida suuri ja utoopilisi plaane, ning   ülimalt   oluline   on   kasutada   eelnevalt   kindlaks   määratud   meetodite   kasutamist,   et eesmärk saaks täidetud korrektselt. Me vajame eduvisiooni sellest, milline näeb välja hea avalik   haldus   meie   riigis,   ja   pikaajalisi,   kuid   paindlikke   plaane,   mis   mobiliseeriks jõupingutused selle visiooni saavutamiseks. Vajalik on nägemus sellest, kuidas avalik haldus toimiks Eesti riigis, samuti pikaajalisi ning järeleandlike plaane, mida saaks vajadusel muuta, et saavutada eesmärk. („Haldusreformi strateegilise planeerimise raamistik“, 2007) Tugevasti   suurendaks   haldusreformi   õnnestumise   tõenäosust   mitmete   ekspertide, institutsioonide töötajate, ametnike ja teadlaste kaasamine. Sellise teguviisiga kaasneb uusi ideid,   suureneb   koordineerimine   ja   kommunikatsioon   ning   plaani   elluviimine   on   märksa lihtsam. Plaanid peaksid sisaldab endas reaalset ajakava, järgitavaid printsiipe, määratlema erinevate valdkondade sihte ja vajaminevaid ressursse. See tagab suure tõenäosusega vähese eksimise ja kõrge kvaliteedi (Haldusreformi ideed ja praktika, 2015). Ministeeriumid kaasates valitsusasutusi juhivad toimimiskavade väljatöötamist ja hilisemat täideviimist. Riigikantselei avaliku halduse büroo tagab toimimiskava seotuse ning ühtluse ja samuti   on   büroo   ülesanne   ette   valmistada   haldusreformi   komiteele   reformi   läbiviimiseks paketi,   mis   sisaldab   endas   vajalike   poliitiliste   otsuste   terviklikust.   Seda   paketti   võib   ka nimetada haldusreformi programmiks ehk eduvisiooniks (VV protokolliline otsus nr 30, p 19, 04.07.2000). 8


2. Kodanikule suunatud haldusreformi arendamise strateegia Avatus, usaldatus, ettenägelikkus just need on olulised punktid hästitoimiva avaliku halduse plaanis.   Just   nende   eesmärkide   saavutamiseks   on   oluline,   et   avalikus   sektoris   oleks põhimõisteks avaliku sektori projektide  juures kvaliteet, mitte  kvantiteet.  Pole oluline  kui palju suudetakse plaane läbi viia vaid on oluline, et need ka töötaksid kodanike huvides. Kvaliteetse  teenuse suureks osaks on normid, millest  lähtutakse.  Need omakorda tagavad teenuse usaldatavuse kodanike poolt. Sama oluline on kodanike   aktiivne teavitamine ning tagasiside kogumine kodanike käest, et teenust parandada ja vastavalt kohandada kodanike soove   ja   nõuandeid   arvestades.   Väljatoodud   tunnused   samastuvad   avaliku   halduse printsiipidega (Sigma, 1998). Seetõttu on läbimõeldud kvaliteedijuhtimise kasutamine oluline osa haldusreformist. Sellest tingituna   on   oluline   kasutada   kvaliteedijuhtimist   haldusreformis.   Eesmärgiks   on   mõista kodanike vajadusi ja õppima mõtlema kvaliteedikeskselt, mis tooks kaasa nii kodanike kui ka avaliku sektori juhtide rahulolu (Haldusreformi ideed ja praktika, 2015). Teine oluline eesmärk kvaliteedi kõrval on initsiatiiv, mille süvendamine aitab tagada ühtsete teeninduskestuse   loomise   ja   integreerimisele.   Suur   rõhk   tuleks   panna   info   ja kommunikatsioonitehnoloogia arendamisele ja rakendamisele, et tagada kodanikele kiire ja tõhus   ligipääs   erinevatele   teenustele.   Suurenema   peaks   kodanike   ja   riigiasutuste   vaheline tehnoloogiline   suhtlus.  Praeguseni  välja   töödatud   tehnoloogiad  on  valdavalt   suurele  osale ühiskonnast siiski keeruline ja raske (Haldusreformi ideed ja praktika, 2015). 9


2.1 Kodanike rahulolu kohalike avalike teenustega Uuringufirma   Saar   Poll   viis   2014.   aasta   sügisel   läbi   küsitluse,   mille   eesmärgiks   oli kaardistada   Eesti   elanikkonna   rahulolu   avalike   teenuste   taseme   ja   kättesaadavusega   oma kodukohas. Kokku küsitleti uuringu käigus 1518 Eesti elanikku. Uuring käsitles ennekõike kohaliku  omavalitsuse  poolt  osutatavaid  teenuseid,   aga  lisaks  ka avaliku   sektori  laiemaid teenuseid ja erasektori poolt kohalikul tasandil pakutavaid teenuseid.  Uuringust selgub, et kodanike arust vajab täiustamist sõiduteede, eriarstiabi, pangateenuste, ühistranspordi, perearsti ja huvihariduse olukord. Sõiduteede   täiustamist   peab   vajalikuks   36%   küsitletud   kodanikest,   ning   huvihariduse olukorda 10% elanikest (Elanike rahulolu kohalike avalike teenustega, 2014). Samuti   mainiti   ära,   et   puudus   on   tänavavalgustusest   ja   tanklatest,   samuti   ka   töökohtade puudust. Lisati ka juurde, et puudus on lasteaedadest. Sarnased uuringud võimaldavad meil mõista, mis on ühiskonnas puudulik ja mis valdkonnad vajavad kindlasti tugevat tähelepanu haldusreformi tehes. Teiselt küljelt on võimalus uurida antud uuringust, mis valdkonnad on paranenud. Elanikud toovad välja positiivseid arengusuundi näiteks kergliiklusteedega seoses, toidu ning esmatarbekaubad ja kultuur ning meelelahutus. Kergliiklusteed on paranenud 35% ning kultuur ja meelelahutus on paranenud 12% elanike arust (Elanike rahulolu kohalike avalike teenustega, 2014). 10


See annab meile mõista, et praegused poliitikad antud valdkondades toimivad ja need ei vaja sedavõrd suurt tähelepanu reformi ajal kui need valdkonnad, kus esinevad tugevad puudused. 3. Edasised uuringud Kindlasti ei tohiks piirduda ekspertkomisjon haldusreformi eesmärke seades piirduda ainult ühe läbi viidud uuringuga. Uuringufirma Saar Poll läbi viidud uurimus „ Elanike rahulolu kohalike avalike teenustega“ on väga informatiivne ja kasulik kuid selles uuringus on võetud arvesse liiga  väheste arvamust, antud uurimuse valim  on ainult  1518 Eesti  elanikku.  See uurimus ei annab meile suhteliselt pealiskaudse informatsiooni, mis on valesti ja, mida tuleks muuta.   Toetudes   ainult   ühele   uurimusele   muudab   see   haldusreformi   eesmärgid   lihtsasti mõjutatavaks.  Toetuda tuleks vähemalt  kolmele  või neljale  erinevale  allikale, mille valim oleks   5-10% Eesti rahvastikust, kes on vähemalt 18 aastased, et saada laialdane ülevaade praegustest probleemidest, mis vajavad esmast tähelepanu. Samuti on kasulik vaadata naaberriikides läbi viidud haldusreforme, ning mis seal valesti läks ja kuidas õieti toimiti. 3.1 Andmete kogumismeetodid Kõige mõistlikum oleks läbi viia avaliku arvamuse küsitlus, kus kasutatakse suulist intervjuud ja paberankeedi küsitlust. Valimina tuleks kasutada juhuvalimit, ning valimi suurus võiks olla keskelt läbi 10% Eesti elanikkonnast, kes on vähemalt 18+ aastat vanad. Mõistlik oleks valim võtta leibkonnapõhiselt. Kui kasutada valimit, mis on leibkonnapõhine tuleb lähtuda kindlasti ka sellest, et leibkonnad ei oleks sarnased, sest muidu ei saada tulemuseks piisavalt laialdast vaatepilti ühiskonna probleemidest. Näiteks valida järgnevaid leibkondi: 11


1) Noored pered, kus on vähemalt üks laps. 2) Pered, kus on vähemalt 2 gümnaasiumis või kutsekoolis õppivat last. 3) Pered, kus on üksikvanem ja vähemalt üks laps. 4) Pered, kus on pensionieas inimesi. 5)  Pered, kes elavad linnast väljas aga lapsed käivad linnas koolis. 6) Pered, kus on töötavaid inimesi. 7) Pered, kus on ka töötuid inimesi. Kindlasti peavad olema antud pered ka erinevatest rahvustest, et saada aimu ka rahvuslikest probleemidest   Eestist.   Kas   näiteks   vene   rahvusest   leibkondadel   on   mingeid   ebavõrdsusi võrreldes   eesti   rahvusest   leibkondadega.   Kindlasti   tuleb   läbi   viia   küsitlus   erinevates maakondades, et saada võimalikult laialdane tulemus.  Kui küsitleda niivõrd erineva taustaga leibkondi on suur tõenäosus, et joonistub välja laiaulatuslik vastus kodanike probleemidele ja, millele haldusreform võiks rõhku panna. 3.2 Andmete analüüs „Hea analüüsi tunnuseks on see, kui ei püüta teadmiste puudust varjata teooriate ja faktide esitamise taha. Segased kohad on alati efektiivsem esile tuua kui neid peita.“ ( Randma, 2002) Seega, et vältida uurimuse analüüsis tekkivaid arusaamatusi peab analüüs olema korrektne ja ühtselt mõistetav. Esimene samm oleks välja selgitada osapooled. Minu uurimisküsimusest lähtuvalt oleksid osapoolteks   kodanikud,   kelle   elu   oleks   mõjutatud   haldusreformist   ja   teine   osapool   oleks kohalik omavalitsus, eksperdid, organisatsioonid ja teenuse pakkujad. Teine samm oleks probleemi asetus. Antud uurimisküsimusest lähtuvalt tuleb valimist välja selgitada just need poliitikad, mis siiamaani pole korrektselt toiminud ja, mida kodanikud peavad esmavajalikuks, et nendes toimuks muutus. Olgu see siis praegune sõiduteede poliitika 12


või   eriarstide   puudulikkus.   Samuti,   mis   poliitikaid   peab   oluliseks   haldusreformi eksperdikomisjon. Tuleb üle hinnata teise sammu juures ka vabad ressursid. Nimelt kui palju on raha ühe või teise poliitika parandamiseks ja edendamiseks ning kui palju see mõjutaks kodanike elu. Kui uurimusest selgub, et sõiduteedele on vaja suuremat tähelepanu pöörata siis tuleb suurem ressurss paigutada sõiduteede parandamiseks. Kolmas samm oleks teostatavuse indeksi arvutamine. See annaks meile selge ülevaate kui palju   on   peale   haldusreformi   kohalikul   omavalitsusel   ressurssi,   et   rakendada   teatud poliitikaid, mis parandaksid kodanike elukeskkonda. Analüüsi on ka hea võrrelda enne uurimuse algust tehtud prognoosidega. See annab meile hea tagasisideme, kas uurimus õnnestus või mitte. Näiteks prognoosida, et mis valdkondades mitu protsenti valimist pole rahul teatud valdkonna poliitikaga ja neid hiljem võrrelda tegelike protsentidega. Kasutatud kirjandus Brosnahan, J. (1999) Public Sector Reform Requires Leadership. OECD, Paris. Lindquist, E. a. (1999) Reconceiving the Center: Leadership, Strategic Review and 
Coherence in Public Sector Reform. OECD, Paris. SIGMA (1998) Euroopa avaliku halduse printsiibid: SIGMA kogumik nr 27. OECD. Laar M. Haldusreformi ideed ja praktika. Kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11634 Autor puudub (2015) . Haldusreformi eesmärgipuu. Kättesaadav: https://haldusreform.wordpress.com/haldusreformi-eesmark/ Riigikantselei (2007). Haldusreformi strateegilise planeerimise raamistik Kättesaadav: http://www.riik.ee/riigikantselei/ahb Vabariigi valitsuse (VV) protokolliline otsus nr 30, p 19, 04.07.2000 Saar Poll OÜ (2014). Elanike rahulolu kohalike avalike teenustega. Kättesaadav: 13


https://haldusreform.files.wordpress.com/2012/09/elanike-rahulolu-kohalike-avalike-
teenustega-saarpoll-2014.pdf Staronová, K. (2002) Poliitikaanalüüsi tehnikad ja meetodid Kättesaadav: http://www.digar.ee/arhiiv/et/raamatud/824 14

Document Outline

• Sissejuhatus
• 1. Haldusreformi taust
• 1.1 Haldusreformi eesmärgid
• 1.2 Haldusreformi plaani olemus
• 2. Kodanikule suunatud haldusreformi arendamise strateegia
• 2.1 Kodanike rahulolu kohalike avalike teenustega
• 3. Edasised uuringud
• 3.1 Andmete kogumismeetodid
• 3.2 Andmete analüüs
• Kasutatud kirjandus