Kollektiivlepingute laiendamine (tööõigus) (0)

Tööandjate organiseerituse määra kohta puudub usaldusväärne statistika, ent see on ilmselgelt madal. Selle tulemusena toimuvad kollektiivläbirääkimised äriühingu tasandil.
ÕIGUSAKTID
Valitsuse algatusel laiendamist seadusse ei lisatud, ent 2000. aastal tegi parlament seda ise. Selle kohta esitati väga lühidalt kolm selgitust:
• et enamik kollektiivlepingute teemalisi läbirääkimisi toimub äriühingu tasandil, siis annab laiendamine võimaluse kohaldada lepinguid ka ametiühingutesse mittekuuluvate töötajate suhtes;
• kollektiivlepingute laiendamine aitab tagada võrdsed töötingimused ja kaitsta töötajaid kõlvatu konkurentsi eest;
• laiendamine pakub paremaid töötingimusi kõigile ametiühingutesse mittekuuluvatele töötajatele.
Asjaomaseks sätteks on kollektiivlepingu seaduse artikli 4 lõige 4, milles on öeldud järgmist:
„Tööandjate ühingu või liidu ja töötajate ühingu või liidu ning tööandjate keskliidu ja töötajate keskliidu vahel sõlmitud kollektiivlepingut võib laiendada poolte kokkuleppel käesoleva seaduse § 6 lõike 1 punktides 1 ja 3 määratud tingimuste osas. Laienemise ulatus määratakse kindlaks kollektiivlepingus .”

• Esiteks tähendab see, et laiendada saab vaid neid kollektiivlepinguid, mille kohaldamisala on äriühingute kollektiivlepingutest laiem (sest tööandjaid esindav osapool peab olema vähemalt tööandjate ühing või liit).
  
• Teiseks tähendab viide seaduse § 6 lõike 1 punktidele 1 ja 3 seda, et laiendada saab vaid palga- ning töö- ja puhkeaja tingimusi.
  
• Kolmandaks ja kõige tähtsamaks asjaoluks on antud kontekstis see, et ainsaks laiendamise eelduseks on lepingupoolte enda tahe. Kehtestatud on vaid üks menetlustingimus – laiendatud sätete jõustamiseks tuleb nad avaldada Ametlikes Teadaannetes. Kui aga pooled ei jõua kollektiivlepingu laiendamises kokkuleppele, siis ei saa riik midagi teha. Sotsiaalministeeriumi sõnul tegutseb ta menetluses üksnes „kullerina”, saates sotsiaalpartnerite palvel lepingu teksti trükikotta.
  

Selgub, et juba viie liikmega ametiühingul on lubatud sõlmida kollektiivleping , mis on laiendatud kogu sektoris. See, kui suur peab samal eesmärgil olema tööandjate ühing, on meie andmetel seadusega määratlemata , ent ühingu moodustamiseks on vaja vaid mõnda tööandjat.
Sisuliselt on oma lepingut laiendada soovivate organisatsioonide esinduslikkus õiguslikult reguleerimata, välja arvatud juhul, kui asjaomase lepingu puhul on tegu üheainsa tööandja lepinguga.
Sellel on veel teinegi tagajärg. Kollektiivlepingu seaduses ei mainita otseselt kollektiivlepingute avardamist (lisaks laiendamisele). Et aga puudub esinduslikkusnõue ja „laienemise ulatus määratakse kindlaks kollektiivlepingus”, siis näib, et kollektiivlepingu avardamiseks ja lepingu kohaldamiseks muus sektoris või geograafilises piirkonnas puuduvad formaalsed takistused.
KOLLEKTIIVLEPINGUTE LAIENDAMINE PRAKTIKAS
Praktikas on kasutatud laiendamist kahel eesmärgil: kollektiivlepingute laiendamiseks kahe sektori jaoks ja riikliku miinimumpalga kehtestamiseks ( ehkki formaalselt ei kehtestata viimast kollektiivlepingu seaduses sätestatud laiendamismenetluse teel, vt allpool).
Võrreldes teiste valdkondadega on maanteevedude sektoris välja kujunenud korrektne sotsiaaldialoog nii sektori kui ka ettevõtete tasandil. Ka tervishoiusektoris kasutatakse laiendamist, ehkki mitte nii korrapäraselt kui transpordisektoris. Selles sektoris muudab kollektiivläbirääkimised keerukamaks tõik, et tööandjatel puudub kontroll oma eelarve üle, sest sektorit rahastab valitsus. 2008. aastal kehtisid mõlemas sektoris laiendatud kollektiivlepingud.
SEADUSEGA KEHTESTATUD MIINIMUMPALK
Palgaseaduse kohaselt kehtestatakse riiklik miinimumpalk valitsuse määrusega. Ent selle suurus lepitakse kokku keskliitude kahepoolsetel läbirääkimistel, mille järel annab valitsus välja määruse, mis lihtsalt kinnitab kokkuleppe sisu. Seega on sellel kokkuleppel tegelikult sama mõju mis kollektiivlepingu laiendamisel.
Miinimumpalka tõstetakse igal aastal vastavalt sotsiaalpartnerite vahel kokku lepitud põhimõtetele.
OLEMASOLEVA LAIENDAMISSÜSTEEMI PROBLEEMID
jõudis õiguskantsler järeldusele, et laiendamismehhanism piirab ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust ja vabadust asutada äriettevõtteid, mida kaitseb Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31. Õiguskantsleri järeldus tugines eeskätt alltoodule:

• tööandjate ühing, kes oli sõlminud kollektiivlepingu, esindas vaid väikest osa sektoris tegutsevatest äriühingutest;
  
• kollektiivlepingu pooled ja muud institutsioonid ei arvestanud, et Tallinna äriühingutele vastuvõetavad nõudmised võivad väiksemate linnade äriühingutele osutuda liialt kõrgeks;
  
• põhiseaduse §-d 13 ja 14 kohustavad riiki kaitsma äriühingut teiste äriühingute eest;
  
• puuduvad menetlusnõuded, mis kaitseksid kolmandaid isikuid ja tagaksid neile võimaluse esitada oma seisukohti ja märkusi enne kollektiivlepingu laiendamist. Samuti ei kontrolli mitte ükski ametiasutus, kas laiendatud tingimused on mõistlikud.
  

Ministeeriumi sõnul on suurim probleem see, et neil, keda laiendamine mõjutab, ei ole õigust menetluses osaleda. Samuti tuleks võtta kasutusele esinduslikkuskriteerium. Laiendamisotsuse peaks tegema kolmas isik, näiteks ministeerium või kolmepoolne organ. Lisaks peaks olema võimalik lepingu laiendamise otsust vaidlustada.
ETTK leiab, et kehtestada tuleks mingi esinduslikkuskriteerium, näiteks nõue, et kollektiivlepingu laiendamiseks peavad lepingule allakirjutanud ametiühingud esindama sektori töötajate enamust . Lisaks tuleks luua menetlus, mis võimaldaks kõigil laiendamisega hõlmatud tööandjatel väljendada oma arvamust. Viimaks ei tohiks lepingu pikendamise otsust teha mitte lepingu allkirjastanud organisatsioonid , vaid nende keskliidud, kes peaksid hindama lepingutingimuste vastuvõetavust ning veenduma, et esinduslikkuskriteerium on täidetud ja laiendamise ulatus selgelt määratletud.
EAKL. Ta leiab, et kollektiivlepingute laiendamine peaks sündima avalikust huvist, mis on tähtsam kui üksikute tööandjate huvid. Laiendamismehhanism julgustab tööandjaid organiseeruma ja see on nende endi probleem, kui nad seda ei tee. EAKL on täiesti vastu enamusnõudele tugineva esinduslikkuskriteeriumi kasutuselevõtule, sest see muudaks kollektiivlepingute laiendamise peaaegu võimatuks. EAKLi väitel on iga keskliidu liikmeks olev ametiühing piisavalt esinduslik. Siiski on EAKL valmis kaaluma menetlust, mis annaks
asjassepuutuvatele isikutele võimaluse esitada oma seisukohti kavandatava laiendamise teemal. EAKLi arvates on mõeldamatu anda kellelegi õigus esitada kaebus kollektiivlepingu laiendamise otsuse kohta.
Ministeeriumi ametnikud rõhutavad, et laiendamist saaks hästi rakendada raamlepingute, nt kaugtöö või tööstressiga seotud lepingute puhul, mille on sõlminud sotsiaalpartnerid ELi tasandil. EAKL sooviks küll lisada laiendatavate tingimuste hulka põhipuhkuse sätted, ent ei näe praeguses süsteemis üldiselt erilisi probleeme. Miinimumpalga kokkulepete laiendamist ei ole meile teadaolevalt palju kritiseeritud. Vastupidi, mõlemat poolt esindavad sotsiaalpartnerid peavad miinimumpalga reguleerimist viisiks, kuidas vähendada töötajatele makstava ümbrikupalga osakaalu .
RAHVUSVAHELISED DOKUMENDID JMS
Rahvusvaheline Tööorganisatsioon
ILO süsteemis puudub üksikasjalik konventsioon, kus käsitletaks laiendamise küsimust.
Kollektiivlepingute laiendamine väljapoole lepingupoolteks olevate tööandjate jaametiühingute organisatsioonide liikmeid aitab tagada kollektiivselt kehtestatud palkade, tööaja ja -tingimuste laiaulatusliku rakendamise . See tähendab, et tööandjad, kes ei kuulu kollektiivlepingu sõlminud tööandjate organisatsiooni, peavad järgima lepingus ette nähtud miinimumstandardit. Selline kohustus kätkeb endas paratamatult teatavat sekkumist tööandjate negatiivsesse ühinemisvabadusse, teisisõnu nende õigusse jääda väljapoole tööandjate ühingut, sest lepingu mõju laieneb ka tööandjate ühinguga mitteliitunud tööandjatele.
ILO järelevalveorganid on aga laiendamise sellisel kujul heaks kiitnud, sest seda õigustavad tähtsamad avalikud huvid ning laiendamine – vähemalt kui see toimib korrektselt – ei mõjuta ühinemisvabaduse olemust. Seda tuleks pigem võrrelda olukorraga, kus seadusandja kehtestab teatud õiguslikud miinimumstandardid töötajate kaitsmiseks.
Ühinemisvabaduse komitee on seadnud aga sellisele süsteemile teatud piirid. Komitee on rõhutanud, et kui lepingut laiendatakse kogu tegevussektorile nii, et see vastandub laiendatud lepinguga hõlmatud töötajate enamust esindava organisatsiooni seisukohtadega, piirab see enamust esindava organisatsiooni vabade kollektiivläbirääkimiste õigust. Samuti on komitee rõhutanud, et kollektiivlepingute laiendamisel tuleks tugineda asjakohases sektoris ettevõetava laiendamise tagajärgede kolmepoolsele analüüsile.
Esindusorganisatsioonide all peetakse silmas „tööandjate ja töötajate kõige esinduslikumaid organisatsioone, kellel on vaba ühinemise õigus”. Esindusorganisatsioonidel on ILO süsteemis eristaatus ja -positsioon. See ei tähenda aga, et teistel konkureerivatel organisatsioonidel ei oleks ILO konventsioonide nr 87 ja 98 järgi ametiühingute põhiõigusi. Üldiselt ei peeta kõige esinduslikumatele organisatsioonidele eriõiguste andmist vähemusorganisatsioonide diskrimineerimiseks.
ILO soovituses rõhutatakse, et laiendamismenetlus on kooskõlas ühinemisvabaduse põhimõtetega, ent ei jäeta toonitamata, et riik võib seada sellisele menetlusele tingimusi, ületamata seejuures tööturu tegevusse sekkumise piire .
ILO normiloomes ei ole käsitletud kollektiivlepingute avardamist, ent tundub, et siin kehtivad samad põhimõtted kui laiendamise puhul. Avardamise kitsaskoht seisneb selles, et see hõlmab lepingu kohaldamisalast välja jäävaid tööandjaid. Tüüpilisteks näideteks on piirkondliku kollektiivlepingu kohaldamine teises piirkonnas ja harulepingu kohaldamine muus sektoris.
ILO konventsioonide seisukohast tunduvad Eesti õiguse probleemsed tunnusjooned olevat seotud asjaoluga, et selle riigi õigusaktid ei sisalda kollektiivlepingut laiendavate poolte jaoks esinduslikkusnõuet. Samuti tekitab muret see, et kolmandad isikud ei saa enne laiendamist oma seisukohti esitada ja et poolte võimalustel kollektiivlepingut avardada ei ole mingeid piire.
Euroopa Nõukogu
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (1950) artikli 11 lõike 1 kohaselt on igaühel „õigus rahumeelsete kogunemiste ja ühinemisvabadusele, kaasa arvatud õigus oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda”. Lisaks kaitsevad organiseerumisõigust ja kollektiivläbirääkimiste õigust Euroopa sotsiaalharta (1961) artiklid 5 ja 6. Artiklis 6 pannakse lepingupooltele kohustus edendada kollektiivläbirääkimisi ühelt poolt tööandjate ja tööandjate organisatsioonide ja teiselt poolt töötajate organisatsioonide vahel ning tunnustada kollektiivsete meetmete võtmise õigust.
Rõhutas Euroopa sotsiaalõiguste komitee, et „üldiselt on seaduslik luua kollektiivläbirääkimistel töötingimuste suhtes kohaldatavaid õigusnorme. Sellise süsteemi puhul võib juhtuda, et tööandjaid koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas nad on organisatsiooni liikmed või mitte.” Komitee viitas Gustafssoni kaasusele ja jätkas: „Selline järeldus võib minna vastuollu artikliga 5, ent üksnes juhul, kui see puudutab ühinemisvabaduse tegelikku sisu.” Antud juhul ei suudetud tõendada, et seda vabadust oleks piiratud rohkem kui kollektiivläbirääkimiste süsteemi tõhususe ja sidususe tagamiseks vaja.
Euroopa Liit
Üldiselt peetakse laiendamist tööõiguse seaduslikuks vahendiks , mille abil saab tagada tööandjate võrdsed tingimused ja töötajate miinimumkaitse.
EL Põhiõiguste Harta artiklis 28 kinnitatakse, et asjakohasel tasandil kollektiivlepingute üle läbirääkimiste pidamine ja nende sõlmimine on ELi töötajate, tööandjate ja nende organisatsioonide põhiõigus . Lisaks kinnitatakse hartas töötaja õigust õiglastele töötingimustele (artikkel 31), ent teisalt tunnustatakse ka vabadust tegeleda seaduse piires ettevõtlusega (artikkel 16) ja õigust omandile (artikkel 17).
Üleüldisest vaatepunktist võttes on selge, et laiendamine kätkeb teatavat sekkumist tööandjate negatiivsesse ühinemis- ja ettevõtlusvabadusse. Seepärast peavad laiendamise ja selle menetluse taga olema sotsiaalsed põhjused või avalikud huvid, mis läbiksid põhiõiguste proportsionaalsuse kontrolli.
Euroopa Liidus kohtab vähemalt nelja laiendamisvormi.

Sotsiaalpartnerite lepingute (seaduslik) laiendamine Euroopa Liidu tasandil (õigusloome sotsiaalse dialoogi kaudu).

Laiendamine kui ELi direktiivide rakendamise vahend liikmesriigi tasandil kollektiivlepingute abil.

Laiendamine kui ELi sotsiaalpartnerite lepingute rakendamise vahend liikmesriigi tasandil.

Miinimumstandardite kehtestamine liikmesriigi tasandil laiendamismehhanismide abil (sellega on seotud paljud ELi dokumendid), et täita Euroopa Liidu dokumentide (direktiivide) konkreetseid üksiknõudeid.
Järeldus
Pole kahtlust, et Euroopa Nõukogu, Euroopa Liidu ja ILO raames inimõigusi kaitsvad organid ja kohtud aktsepteerivad üldjoontes kollektiivlepingute laiendamise süsteeme. Selliste süsteemide väljatöötamisel tuleb aga peamise asjana lahendada laiendatava kollektiivlepingu poolte esinduslikkuse küsimus. Samuti peab analüüsima lepingu kohaldamisalasse jäävate organiseerumata tööandjate õiguslikku positsiooni. Üldiselt näib, et tööandjatel on enne laiendamisotsuse tegemist vähemalt õigus olla ära kuulatud või nad saavad kasutada mingeid õiguskaitsevahendeid, mille abil vaidlustada näiteks nende kuuluvus lepingu kohaldamisalasse. Mis puudutab kollektiivlepingute avardamist, siis see menetlus on praktikas üsna tavatu ja meile teadaolevalt pole inimõigusi kaitsvad organid seda käsitlenud. Me vaatleme neid teemasid põhjalikumalt Eesti kontekstis, püüdes hinnata, kuidas selle riigi süsteemi edasi arendada.
KOKKUVÕTE LUGEDA!