Uuring viidi läbi Riigikantselei tellimusel tarkade otsuste fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi toel. Projekti
algataja ja koostööpartner on Sotsiaalministeerium.
Uuringu koostas Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE.
Uuringu autorid:
Kerly Espenberg (projektijuht ja analüütik, intervjuude läbiviimine ja delfi
meetodil andmete kogumine, raporti koostamine)
Kadri Lees (analüütik, intervjuude läbiviimine ja delfi meetodil andmete
kogumine, raporti koostamine)
Kati Valma (ekspert-konsultant)
Katrin Laur (ekspert-konsultant)
Kiira Nauts (ekspert-konsultant)
Merle Linno (analüütik, fookusgrupi intervjuude läbiviimine, raporti koostamine)
Judit Strömpl (analüütik, fookusgrupi intervjuude läbiviimine)
Uuringumeeskond tänab kõiki eksperte, kes leidsid võimaluse panustada eelhindamisse. Samuti oleme
tänulikud tellija esindajatele Kaisa-Maarja Pärtelile, Monika Schmeimanile ja Tõnu Poopuule, kes abistasid
meid igati uuringu valmimise protsessis.
RAKE on võrgustikutüüpi rakendusuuringute keskus. Meie missiooniks on tõsta teadmisel põhineva
otsustamise osakaalu Eesti ühiskonnas.
Uuringuga seotud küsimuste puhul palume pöörduda:
Kerly Espenberg (e-post
[email protected])
Lossi 36-124, 51003, Tartu
Telefon/meil 737 6378,
[email protected]
http://www.ec.ut.ee/rakendusuuringud
SISUKORD
SISSEJUHATUS ................................................................................................................................................. 5
1.
KASUTATUD LÜHENDID .......................................................................................................................... 7
2.
METOODIKA ............................................................................................................................................ 8
3.
ÜLEVAADE EESTI LASTEKAITSESÜSTEEMI EESMÄRKIDEST JA KITSASKOHTADEST ................................ 10
3.1
Strateegilised eesmärgid ja sihtindikaatorid lastekaitse valdkonnas ........................................... 10
3.2
Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad ................................................ 13
3.3
Eesti lastekaitsesüsteemi soovitavad arengusuunad ning vajalikud tegevused strateegiliste
eesmärkide saavutamiseks ....................................................................................................................... 19
4.
HINNANG LASTEKAITSESÜSTEEMI KORRALDUSELE JA LKS-IS SISALDUVATELE MEETMETELE ............. 23
4.1
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ................................................................................... 23
4.1.1.
Lastekaitsesüsteemi korrastamine ....................................................................................... 23
4.1.2.
Kohalike omavalitsuste võimekuse tõstmine ....................................................................... 37
4.1.3.
Atesteerimiste korraldamine ............................................................................................... 39
4.1.4.
Täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamine .............................................................. 40
4.2
Hinnang LKS-is sisalduvatele meetmetele .................................................................................... 42
4.2.1.
Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine ..................................................................... 43
4.2.2.
Laste tagasiaitamine (bioloogilisse) perekonda ................................................................... 48
4.2.3.
Laste väärtustamine ............................................................................................................. 50
4.2.4.
Laste väärkohtlemise vältimine ............................................................................................ 53
4.2.5.
Perede ja vanemluse toetamine .......................................................................................... 55
4.3
Muude tegurite mõju ................................................................................................................... 57
5.
LASTEKAITSESEADUSE POSITIIVSED MÕJUD ......................................................................................... 60
5.1.
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud.......................................................................................... 60
5.2.
Hinnang strateegiliste indikaatorite saavutamisele ..................................................................... 62
6.
SÜSTEEMI RAKENDAMISEGA SEOTUD KULUD ...................................................................................... 66
6.1.
KOVides lastekaitsetöötajate arvu tõstmine vajalikule tasemele ................................................ 66
6.2.
Sotsiaalkindlustusameti lastekaitsesüsteemi ülesehitamise maksumus ...................................... 68
6.3.
Täiendkoolituste süsteemi maksumus ......................................................................................... 69
6.4.
Supervisiooni süsteemi maksumus ............................................................................................... 72
7.
Kokkuvõte ............................................................................................................................................. 74
7.1.
Kehtiva lastekaitsesüsteemi probleemid ...................................................................................... 74
7.2.
Hinnang LKSi eelnõule .................................................................................................................. 75
7.3.
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud.......................................................................................... 85
7.4.
Süsteemi rakendamisega seotud kulud ........................................................................................ 85
7.5.
Soovitused hindamiste läbiviimiseks tulevikus ............................................................................. 86
Viidatud allikad .............................................................................................................................................. 87
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon) ................................................................................................. 91
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Sissejuhatus
5
SISSEJUHATUS
Eesti lastekaitsesüsteemis joonistuvad lapse õiguste kaitsmisel ning laste ja perede heaolu tagamisel välja
kolm omavahel tihedalt seotud probleemigruppi (Lastekaitse seaduse… 2012a):
lapse üldise heaolu tagamisega seotud probleemid;
lapse heaolu toetava süsteemiga seotud probleemid;
kehtiva lastekaitseseaduse regulatsiooniga seotud probleemid.
Nende probleemide lahendamiseks nähakse üldseadusena ette
uue lastekaitseseaduse rakendamist,
millega sätestatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste, avalik- ja eraõiguslike juriidiliste isikute ning
füüsiliste isikute kohustused ja ülesanded, riiklik korraldus lapse õiguste kaitseks ning lastekaitse üld- ja
erimeetmed, tegevuste keelud ja piirangud, samuti riiklik järelevalve seaduse täitmise üle ja vastutus
seaduse rikkumise eest.
Uut lastekaitseseadust (LKS) on pikalt oodatud. Juba kümmekond aastat tagasi leidsid lastekaitsetöötajad
erinevaid potentsiaalseid lastekaitsetööd efektiivsemaks muutvaid tegureid analüüsides, et kõige olulisem
on senisest detailsem lastekaitseseadus koos rakendusaktidega (Reinomägi jt. 2004). Uue
lastekaitseseaduse vastuvõtmine on kindlaks määratud valitsusliidu programmis pere- ja
rahvastikupoliitika osas, kus on rõhutatud ka laste õiguste tõhusat kaitset (Erakonna Isamaa... 2011;
Lastekaitse seaduse… 2012a). Vabariigi valitsuse poolt 2005. aastal heaks kiidetud lastekaitse
kontseptsiooni eesmärgiks on luua terviklik süsteem lapse õiguste kaitse korralduseks ning soovitada
muudatusi lapse õigusi ja kaitset reguleerivatesse seadustesse. Lastekaitsesüsteem on loomult
valdkondadeülene. Kuna keskendutakse laste õiguste tagamise ja järelevalve tulemuslikkuse
parandamisele erinevatel haldustasanditel ning koostöö edendamisele lastega tegelevate valdkondade
vahel, on lastekaitseseaduse väljatöötamiskavatsuses esitatud kaks strateegilist eesmärki (Lastekaitse
seaduse… 2012a):
lapse õigused on tagatud selliselt, et lapsi koheldakse võrdselt olenemata nende rassist,
rahvusest, vanusest, puude olemasolust ja usulisest või muust veendumusest ning seatakse igas
lapsi puudutavas ettevõtmises alati esikohale lapse huvid;
lapse heaolu ja areng on kindlustatud maksimaalselt soodsa kasvukeskkonna loomisega.
Alameesmärkidena on esitatud järgmised eesmärgid (Lastekaitse seaduse… 2012a):
lapse kaasatus otsuste tegemise protsessi on suurenenud;
laste väärkohtlemine ning laste suhtes kasutatav vägivald on vähenenud;
tagatud on abivajava lapse ja pere varajane märkamine ning nende abistamiseks õigeaegne
sekkumine, proaktiivne lapse- ja perekeskne lähenemine lastekaitsetöös on kinnistatud.
Uuringu eesmärk on põhjalikult hinnata, milline on eelnõus sätestatud lastekaitse meetmete ning
erinevate haldustasandite kohustuste eeldatav mõju lapse õiguste ja heaolu tagamisele riigis tervikuna.
Analüüsi käigus hinnati, kui realistlik on uue seaduse edukas rakendumine ning millised on võimalikud
riskid seaduse praktikas rakendumisel.
Analüüsiti LKS seaduseelnõu 13.10.2013 versiooni.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Sissejuhatus
6
Vastuseid otsiti järgmistele küsimustele:
kuidas ja mil määral võimaldavad eelnõus kirjeldatud meetmed
ennetada laste ja peredega
seotud riske ning vähendada juba tekkinud probleeme, sh aidata kaasa lapsi puudutavate
valdkondlike strateegiate eesmärkide saavutamisele;
kas eelnõus kirjeldatud
lastekaitsesüsteemi korraldus tagab selge kohustuste ja vastutuse
hierarhia erinevatel haldustasanditel;
kas ja mil määral eelnõus kirjeldatud
lastekaitsesüsteemi korraldus toetab eelnõus kirjeldatud
põhimõtete ja meetmete rakendamist ning tõstab riigi ja kohalike omavalitsuste võimekust
lastekaitses;
kas ja kui palju
vähendab kohalike omavalitsuste lastekaitsetöötajate koormust eelnõuga
sätestatav sotsiaalkindlustusameti kohustus nõustada keeruliste juhtumite lahendamisel
kohalike omavalitsuste lastekaitsetöötajaid;
kuidas eelnõus kirjeldatud põhimõtted toetavad
laste õiguste kaitseks ja heaolu tagamiseks
tehtavat koostööd erinevate lastega tegelevate valdkondade asutuste ja ettevõtete vahel ning
millised piirangud võivad taolist valdkondadevahelist koostööd mõjutada;
kas ja millised
muud tegurid, ning mil määral, võivad mõjutada seaduseelnõus sätestatud
oodatud mõju realiseerumist;
kas ja millised
kulud ja tulud (või ärajäänud kulud) võivad eelnõus kirjeldatud
lastekaitsesüsteemi korraldusega kaasneda riigieelarvele ja kohalike omavalitsuste eelarvetele.
Eelhindamise läbiviimisel koostati ülevaade strateegilistest eesmärkidest lastekaitse valdkonnas, kirjeldati
olemasoleva lastekaitsesüsteemi ning kehtiva lastekaitseseaduse suurimaid kitsaskohti. Eelhindamisse oli
kaasatud suur hulk valdkondlikke eksperte erinevatest riigiasutustest, KOVidest, maavalitsustest ja
MTÜdest. Eksperdid andsid tagasisidet seaduseelnõule, kus hinnati, millised riskid on seotud seaduse
rakendamisega toodud sõnastuses. Uue süsteemi elluviijatega viidi läbi intervjuud ning probleemkohti
arutati fookusgruppides.
Autorid loodavad, et analüüsist on kasu nii seaduse väljatöötajatele kui ka lastekaitsesüsteemi
tugevdamisel. Täname kõiki, kes panustasid uuringu valmimisse.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kasutatud lühendid
7
1. KASUTATUD LÜHENDID
AMS – lapse õiguserikkumise juhtumisse sekkumise seadus
KOV – kohalik omavalitsus
LK – lastekaitse
LKS – lastekaitseseadus
1
LÕK – ÜRO lapse õiguste konventsioon
SHS – sotsiaalhoolekandeseadus
SKA – sotsiaalkindlustusamet
STAR – sotsiaateenuste ja -toetuste andmeregister
TAI – tervise arengu instituut
VVS – vabariigi valitsuse seadus
ÜRO – ühinenud rahvaste organisatsioon
1 Kuigi hetkel kasutatakse lastekaitseseaduse puhul enamasti lühendit „LaKS“, kannab see autorite hinnangul
väärat sõnumit (sarnaneb sõnaga „laks“, mis seostub vägivallaga) ning seetõttu on käesolevas analüüsis
eelistatud neutraalset lühendit „LKS“, mis moodustub termini „lastekaitseseadus“ moodustavate sõnade
„laste“, „kaitse“ ja „seadus“ esitähtedest. Lühend „LKS“ kehtib lastekaitseseaduse kohta vaid käesoleva raporti
piires. Autorid on teadlikud, et Eestis tähistatakse nii ka looduskaitseseadust.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Metoodika
8
2. METOODIKA
Lastekaitseseaduse eelnõu mõjude analüüs koosnes erinevatest etappidest:
dokumendianalüüs;
delfi meetodil tagasiside kogumine;
ekspertintervjuud;
fookusgrupid;
info süstematiseerimine.
Alljärgnevalt antakse ülevaade igas etapis kasutatud metoodikast.
Dokumendianalüüs
Dokumendianalüüsi käigus koondati ja süstematiseeriti info siseriiklike ja rahvusvaheliste lastekaitse
valdkonda reguleerivate seaduste, riigi strateegiliste dokumentide ja varasemate Eestis tehtud uuringute
kohta. Analüüsitulemused on toodud peatükis 3 „Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja
kitsaskohtadest“).
Delfi meetod
Delfi meetod seisneb mitmekordses tagasiside küsimises erinevatelt ekspertidelt, kusjuures eksperdid
annavad tagasisidet individuaalselt, kirjalikus vormis. Delfi meetod võimaldab kaasata hindamisse laia
ekspertide ringi, mis on oluline kvaliteetse lõpptulemuse saavutamiseks, andes olulistele siht- ja
sidusrühmade esindajatele võimaluse oma arvamuse avaldamiseks. Samas on Delfi meetod arvamuse
avaldamise aja ja koha osas paindlik. Arvestades, et eksperdid on enamasti hõivatud oma põhitööga, on
see väga oluline.
Kuna uuringu eesmärgiks oli saada erinevatelt osapooltelt sisukat tagasisidet lastekaitseseaduse eelnõule,
siis moodustati uuringu alguses kooskõlastatult tellijaga nimekiri valdkonna asjatundjatest, keda kutsuti
uuringusse ekspertideks. Enamik neist andis nõusoleku uuringus osalemiseks ning tagasisidet LKS eelnõule
andsid Eesti linnade liidu, Eesti maaomavalitsuste liidu, siseministeeriumi ja selle haldusala,
justiitsministeeriumi, sotsiaalministeeriumi erinevate osakondade, õiguskantsleri kantselei, tervise arengu
instituudi, lastekaitse liidu, MTÜ Oma Pere, inimõiguste instituudi, Eesti õpilasesinduste liidu, Eesti
sotsiaalpedagoogide ühenduse, Harju maavalitsuse ning Viimsi, Tartu, Nõo ja Paikuse valla lastekaitsetöö
tegijad.
Ekspertidelt koguti sisendit
standardiseeritud tagasiside vormi abil. Tagasiside vorm kooskõlastati enne
ekspertidele saatmist tellija esindajatega. LKS eelnõu mõjude hindamise esimeses etapis paluti ekspertidel
hinnata LKS eelnõu 27.08.2013 versiooni
mõjusid ja
riske etteantud kolme standardtabeli vormis.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Metoodika
9
Laekunud tagasiside põhjal koostati seaduse iga paragrahvi kohta (sh preambula) kokkuvõte, kus eristati
kolme liiki probleeme:
väljajäänud teemad – aspektid, mis ekspertide hinnangul ei kajastu seaduse praeguses tekstis,
kuid mida oleks oluline seadusega reguleerida;
sõnastuslikud probleemid – sõnastuslikud ebaselgused, mitmetimõistetavused;
probleemid praktikas rakendamisel – tegurid, mis võivad ohustada seaduse rakendumist
praktikas.
Selle etapi süstematiseeritud analüüs anti uuringu eraldi lisana tellijale üle 10. oktoobril 2013, et seaduse
väljatöötajad saaksid eelnõu väljatöötamise protsessis ekspertide arvamusega arvestada. Lisaks koostas
projektimeeskond etapist lühikokkuvõtte, mis edastati ka kõikidele ekspertidele, kes andsid esimeses
etapis tagasisidet.
Teises etapis paluti ekspertidelt tagasisidet LKS eelnõu 13.10.2013 versioonis (lisa 1, selle versiooni võttis
hindaja eelhindamise aluseks) defineeritud mõistete kohta. Tagasiside süstematiseeriti ning kokkuvõte
edastati tellijale 6. novembril 2013.
Intervjuud
Läbi viidi viis silmast silma ja kolm telefoniintervjuud nende asutuste esindajatega, kellel on uues
lastekaitsesüsteemis oluline roll (sotsiaalkindlustusamet, tervise arengu instituut ja sotsiaalministeerium),
keda seaduse jõustumine otseselt puudutab (linnade liit, maaomavalitsuste liit) või kellel on kogemus
hinnatava süsteemiga teatud aspektist sarnase stuktuuri või teenuse pakkumisega. Üks intervjuudest
toimus grupiintervjuuna, ülejäänud personaalintervjuudena. Iga intervjueeritava jaoks koostati
individuaalne intervjuu kava, mille fookus sõltus intervjueeritava tööst. Lisaks küsiti intervjueeritavatelt
tagasisidet nende osaluse kohta LKS eelnõu väljatöötamises; selle asutuse rolli kohta uues süsteemis,
mida intervjueeritav esindas ning planeeritava süsteemi rollijaotuse selguse kohta.
Enamik intervjuudest toimus intervjueeritava töökohas ning kestis 1–1,5 tundi. Intervjuud transkribeeriti.
Fookusgrupid
Viidi läbi 2 fookusgrupi intervjuud KOVide ja maavalitsuste lastekaitsetöötajatega, üks intervjuu toimus
Tartus ja teine Tallinnas. Kokku osales fookusgrupi intervjuudes üheksa lastekaitsetöötajat: kuus KOV ja
kolm maavalitsuse lastekaitsetöötajat. Osalejate valimisel kutsuti esimeses järjekorras osalema need
lastekaitsetöötajad, kes olid I etapis (Delfi meetod) ekspertidena osalenud, sest LKS eelnõu oli neile juba
tuttav. Kuna kõik varasemalt osalenud eksperdid ei saanud erinevatel põhjustel fookusgrupi intervjuudes
osaleda, valiti nende asemel teised, kasutades nii projektimeeskonna varasemaid teadmisi erinevate
piirkondade parimast kogemusest kui ka lumepalli meetodit – osalema nõustunud lastekaitsetöötajad
soovitasid sama või teise piirkonna lastekaitsetöötajaid. Kõigile osalejatele saadeti enne intervjuud
tutvumiseks LKS eelnõu 13.10.13 versioon. Intervjuu eesmärgiks oli koguda infot LKS eelnõu arusaadavuse
kohta, samuti selle kohta, millised seaduseelnõu sätted on problemaatilised. Fookusgrupi intervjuud
vältasid 2 tundi, need salvestati ja transkribeeriti. Intervjuude ja fookusgruppide sisendi analüüsimiseks
kasutati sisuanalüüsi.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
10
3. ÜLEVAADE EESTI LASTEKAITSESÜSTEEMI
EESMÄRKIDEST JA KITSASKOHTADEST
3.1 Strateegilised eesmärgid ja sihtindikaatorid lastekaitse
valdkonnas
Eestis on riiklikku lastekaitsesüsteemi arendatud alates taasiseseisvumisest, võttes arvesse nii kaasaegseid
teoreetilisi käsitlusi kui juriidilisi regulatsioone.
Eesti Vabariigi lastekaitseseadus oli üks esimestest
taasiseseisvunud Eesti Vabariigi seadustest, mis võeti vastu 6. juunil 1992 ning jõustus 1. jaanuaril 1993.
Lastekaitseseaduse vastuvõtmisega sõnastati esimest korda Eesti territooriumil laste eriline tähendus ja
tähtsus, varasemalt oli laste temaatikat käsitletud teistes seadustes muude teemade kõrval. Lisaks
lastekaitseseadusele reguleerivad valdkonda veel mitmed seadused nagu Eesti Vabariigi põhiseadus,
perekonnaseadus, sotsiaalhoolekande seadus jne.
Eesti Vabariik ühines
ÜRO lapse õiguste konventsiooniga (LÕK) 1991. aastal Eesti Vabariigi Ülemnõukogu
otsuse alusel (RT 1991, 35, 428), konventsioon jõustus 20. novembril 1991. LÕKi puhul on tegemist olulise
lastekaitse valdkonna raamdokumendiga, mis määrab laste heaolu miinimumstandardi. Tähtsaim on
põhimõte, et iga laps on väärtus. LÕKi ratifitseerinud riigil on kohustus tagada igale oma jurisdiktsiooni all
viibivale lapsele riigi majanduslikke võimalusi arvestades maksimaalsel võimalikul määral konventsioonis
sätestatud õigused, kusjuures riigi tegevus peaks keskenduma mitte konventsioonis toodud õiguste
ümberloetlemisele, vaid nende õiguste rakendamisele (Aru 2013).
Riik võtab konventsiooni ratifitseerides endale kohustuse seda reaalselt ellu viia, seades esikohale lapse ja
tema pere huvid, vajadused ja heaolu ning tagades kõigile Eestis elavatele lastele võrdsed õigused ja
võimalused (Sotsiaalministeerium 2011). Selleks, et toetada liikmesriike LÕKis nimetatud printsiipide
elluviimisel, on Euroopa Komisjon koostanud mitmeid juhiseid ning poliitikasoovitusi. Lisaks jagatakse
informatsiooni, et tõsta teadlikkust ning pööratakse tähelepanu monitooringule (EC 2012). LÕK
printsiipide järgimist kontrollib ÜRO lapse õiguste komitee. Osalisriigid on kohustatud LÕK artikkel 44 järgi
koostama ettekanded konventsioonis tunnustatud õiguste realiseerimiseks rakendatud abinõudest. Eesti
koostas seni ainsa aruande 2001. aastal, mille tagasisides on toodud mitmeid kitsaskohti, mis on
asjakohased ka praegu.
Poliitika ja meetmete eesmärk peaks olema ühiskonna harmooniline areng ja laste õige kohtlemine,
austades nende põhiõigusi ja väärikust (Ministrite komitee 2006). ELis on laste õiguste strateegia 2012–
2015 peamisteks strateegilisteks eesmärkideks (EC 2012):
lastesõbralike teenuste ja süsteemide edendamine;
laste vastu suunatud vägivalla vältimine;
õiguste tagamine haavatavas olukorras lastele;
laste kaasatuse edendamine.
Eestis on lastekaitsealaste strateegiliste eesmärkide üheks alusdokumendiks Vabariigi Valitsuse poolt
2011. aastal kinnitatud laste ja perede arengukava 2012–2020. Arengukava peamiseks eesmärgiks on
laste ja perede heaolu suurendamine ning elukvaliteedi tõstmine, soodustades seeläbi laste sünde. Püstitatud on viis strateegilist eesmärki, millest kaks on otseselt seotud LKS eelnõu hindamisega.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
11
Esiteks püüeldakse olukorra poole, kus
laste õigused on tagatud ja loodud on toimiv lastekaitsesüsteem,
et väärtustada ühiskonnas iga last ja tema arengut ning heaolu toetavat turvalist ühiskonda. See
tähendab, et kõigis lapsi ja lastega peresid puudutavates otsustes seatakse esile lapse ja tema pere huvid,
vajadused ja heaolu (Sotsiaalministeerium 2011). Strateegilise eesmärgi saavutamise kontrollimiseks on
püsititatud järgmised indikaatorid (Sotsiaalministeerium 2011, Sotsiaalministeeriumi arengukava 2011):
kuni 17-aastaste laste arv lastekaitsespetsialisti kohta 2015. aastaks on 1325 (baastase 2010.
aastal oli 1348; indikaator võimaldab hinnata lastekaitsekontseptsioonis seatud pikaajalisema
eesmärgi taustal (üks lastekaitsetöötaja 1000 lapse kohta) lastekaitse valdkonna arengut);
perest eraldatud laste arv ja protsent kuni 17-aastastest lastest väheneb 2015. aastaks (baastase
2010. aastal oli 460 last, mis moodustas 0,2%);
hoiak, et lapse arvamust võib küsida, kuid sellega ei pea arvestama, väheneb 2015. aastaks
(baastase RISC uuringu
2 põhjal oli 2008. aastal 54%).
Lapse õiguste edendamine ja kaitse on üks Euroopa Liidu (EL) eesmärke, mis on välja toodud ka ELi
toimimise lepingus. ELi põhiõiguste harta kohaselt on lastel autonoomsed ja sõltumatud õigused ning
kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud
institutsioonid, on vaja
lapse huvid esile seada. Laste huvidega arvestamise olulisus on välja toodud ka
LÕKi artiklis 3, mille kohaselt tuleb riiklikel või erasotsiaalhoolekandeasutustel, kohtutel, täidesaatvatel või
seadusandlikel organitel igasugustes lapsi puudutavates ettevõtmistes esile seada lapse huvid. Eesmärgiks
on tagada lapsele tema heaoluks vajalik kaitse ja hooldus, arvestades tema vanemate, seaduslike
hooldajate või teiste tema eest vastutavate isikute õigusi ja kohustusi. Artikli kommentaaris on välja
toodud, et laste huvide esile seadmine on kolmeosaline. Esiteks, lastel on õigus, et nende huvisid
hinnatakse ning nendega arvestatakse, kui tegemist on otsustega, mis mõjutab konkreetset last, rühma
lapsi või lapsi üldiselt. Teiseks, kui seadusloomes on võimalik lähtuda mitmest erinevast versioonist, siis
tuleb lähtuda sellisest, kus lapse huvid on kõige paremini tagatud. Kolmandaks, olukorras, kus võetakse
vastu otsuseid (aga ka muid ettepanekuid või viiakse läbi tegevusi või osutatakse teenuseid), mis
mõjutavad ka lapsi, on oluline hinnata kõiki võimalikke positiivseid ja negatiivseid mõjusid, mida otsus
võib lastele kaasa tuua. Kui otsusel on oluline mõju lapsele, siis on oluline lähtuda tema huvidest. Lapse
huvidega arvestamise puhul on ÜRO lapse õiguste komitee rõhutanud, et täiskasvanute hinnang lapse
huvile ei tohi üles kaaluda asjaolu, et arvestada tuleb kõikide laste õigustega, mida LÕK sätestab (UN
2013).
Teiseks strateegiliseks eesmärgiks on,
et Eesti on positiivset vanemlust toetav riik, kus pakutakse
vajalikku tuge laste kasvatamisel ja vanemaks olemisel, et parandada laste elukvaliteeti ja
tulevikuväljavaateid. Positiivse vanemluse teema olulisust on rõhutatud ka ELi tasandil, ministrite
komitee on 2006. aastal andnud soovitusi liikmesriikidele positiivse lastekasvatuse toetamise poliitika
kohta. Lastekaitset on rõhutatud ka sotsiaalministeeriumi arengukavas 2012–2015, kus
laste ning perede
heaolu ja elukvaliteedi tõus on üks peamisest kolmest strateegilisest eesmärgist. Seeläbi loodetakse
soodustada laste sündimust ja positiivse iibe saavutamist. Laste ja perede heaolu ja elukvaliteedi
tõstmisele suunatud meetmed on kajastatud juba eelpool mainitud laste ja perede arengukavas
(Sotsiaalministeeriumi arengukava 2011).
2 RISC on rahvusvaheliselt tunnustatud metoodikal põhinev väärtusorientatsioonide uuring.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
12
Strateegilise eesmärgi täitmise hindamisel lähtutakse järgmistest indikaatoritest (Sotsiaalministeerium
2011):
lapsevanemate teadmatus, kust laste kasvatamisega seotud küsimuste või probleemide korral
nõu küsida, langeb 2015. aastaks (baastase Euroopa sotsiaaluuringu põhjal 2010. aastal 44%);
laste füüsiline karistamise aktsepteerimine vanemate poolt langeb 2015. aastaks (baastase
Euroopa sotsiaaluuringu põhjal 40%, laste füüsilise karistamise aktsepteerimine on otseselt
seotud vägivalla vähendamise arengukavas (2010) esitatud eesmärgiga, milleks on
laste vastu
toime pandud vägivalla vähendamine ja ennetamine).
Laste õiguste ning heaoluga seotud strateegilisi eesmärke on püstitatud ka teiste valdkondade
arengukavades ning strateegilistes dokumentides. Rahvastiku ja tervise arengukavas 2009–2020 on ühe
valdkonna strateegilise eesmärgina välja toodud
laste ja noorte suremuse ning psüühika- ja
käitumishäirete esmahaigestumuse vähenemine ning see, et
noorte hinnangud oma tervisele muutuvad
positiivsemaks. Samuti on eesmärgiks seatud elu-, õpi- ja töökeskkonnast tulenevate terviseriskide
vähenemine ning elanikkonna kehalise aktiivse tõus, toitumise muutumine tasakaalustatumaks ning
riskikäitumise vähenemine. Need peaksid kaasa aitama arengukava üldeesmärgi, milleks on
eeldatava
eluea ja tervena elatud eluea pikenemine, täitumisele. Lastekaitse valdkonnas on olulised järgmised
indikaatorid (Sotsiaalministeerium 2008):
imikusuremuskordaja (alla 1-aastaste laste surmade arv aastas 1000 elussündinu kohta) on 2020.
aastaks 1,7; 2016. aastaks 2,2 (baastase 2006. aastal 4,4);
kuni 19-aastaste laste ja noorte suremuskordaja 100 000 elaniku kohta on 2020. aastaks 31; 2016.
aastaks 34 (baastase 2006. aastal 61,2);
kuni 19-aastaste laste ja noorte suremuskordaja vigastuste, mürgistuste, õnnetusjuhtumite tõttu
100 000 elaniku kohta on 2020. aastaks 7; 2016. aastaks 12 (baastase 2006. aastal 30,1);
1–19-aastaste laste ja noorte psüühika- ja käitumishäirete esmahaigestumuskordaja 100 000
elaniku kohta on 2020. aastaks 1801; 2016. aastaks 1929. Baastase 2006. aastal 2251;
oma tervist väga heaks hindavate 11–13 ja 15-aastaste laste osakaal on 2020. aastaks 34,7%;
2016. aastaks 33,8% (baastase 2005/2006 31,3%).
Oluliseks strateegiliseks dokumendiks on ka vägivalla vähendamise arengukava aastateks 2010–2014, kus
on ühe eesmärgina välja toodud
laste vastu toime pandud vägivalla vähendamine ja ennetamine.
Arengukavas keskendutakse peamiselt koolikiusamisele, vägivallale lasteasutustes, laste internetis
ärakasutamisele ning laste suhtes toimepandud seksuaalkuritegudele. Eesmärgiks on nende probleemide
võimalikult varane märkamine ning vägivalla ohvriks langenud lapse abistamine. Veel ühe eesmärgina on
esitatud
alaealiste vägivalla ja õigusrikkumiste vähendamine ning ennetamine, kus põhitähelepanu on
suunatud kogukonnapõhisele riskilastega tegelemisele, vanemliku vastutuse tõstmisele, alaealiste
riskikäitumisele ning alaealiste õigusrikkumisele reageerimiste efektiivsuse tõstmisele. Eesmärkide
saavutamise kontrollimiseks on püstitatud järgmised indikaatorid (Vägivalla vähendamise 2010):
osakaal alaealistest, kes on toime pannud õigusrikkumise ISRD (laste hälbiva käitumise) uuringu
põhjal, 2008/2009 aasta tase 12%;
osakaal alaealistest, kes on langenud röövimise ja väljapressimise ohvriks ISRD põhjal, 2008/2009
aasta tase 4%;
osakaal alaealistest, kes on langenud koolivägivalla ohvriks ISRD põhjal, 2008/2009 aasta tase
24%;
alaealiste kurjategijate osakaal 100 000 elaniku kohta, 2008/2009 aasta tase 138.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
13
3.2 Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse
kitsaskohad
Käesolevasse peatükki on koondatud olulisemad probleemid lastekaitsevaldkonnas, millele on juhitud
tähelepanu varasemates uuringutes.
Lastekaitse korralduse kitsaskohad
Kuigi lapse õiguste kaitse on olemuselt valdkondadeülene teema,
puudub hetkel valdkondadeülene
koordinatsioonimehhanism, üks keskne koordineerija, mis vastutaks selle eest, et osapooled teeksid
omavahel koostööd. Koordineerimissüsteemi loomist on Eestile soovitanud ka ÜRO lapse õiguste komitee
(Aru 2013). Vahetult enne käesoleva eelhindamise lõppu valminud lastekaitse korralduse analüüs
(Lastekaitse korralduse… 2013) toob hetkel kehtiva süsteemi kitsaskohtadena välja, et riik ei ole võtnud
piisavalt tugevat rolli lastekaitse valdkonna koordineerija, juhtija, arendaja ja rakendajana. Praeguses
süsteemis on lastekaitse valdkonna koordineerijaks riigi tasandil sotsiaalministeerium, mida toetavad
maavalitsused,
ent
mõlemal
institutsioonil
puuduvad
praeguses
süsteemis
mehhanismid
lastekaitsespetsialistide töö suunamiseks. 2014. aastast otsustati mitte pikendada sotsiaal- ja
siseministeeriumi vahel 2005. aastal sõlmitud koostöölepet, mille kohaselt oli sotsiaalministeeriumil
lastekaitsetöös juhtiv ja siseministeeriumil toetav roll (Lastekaitse korralduse… 2013).
Probleemiks on ka see, et
osapooltel puudub selge arusaam oma rollist süsteemis,
puudub integreeritus
ja koostöö erinevate osapoolte vahel,
lastekaitse valdkond on killustatud erinevate ametkondade ja
eelarvete vahel,
vastutus (sh vastutus sekkumisvajaduse tuvastamise eest)
on hajunud või mõningate
sekkumiste puhul (nt lapsendatud lapsed)
seda pole;
riik pole seni riigieelarvest vahendeid eraldades
toonud piisava selgusega välja erisust KOV ja riigi ülesannete vahel (Lastekaitse korralduse… 2013).
Kehtivas seaduses puuduvad konkreetsed tegevusjuhised, kes peaks kellega koostööd tegema. Koostöö
tavad on kujunenud välja praktika käigus ning kuuluvad pigem kirjutamata reeglite kui konkreetsete
protseduurireeglite hulka (Soo jt 2009, Lastekaitse korralduse… 2013). Kuna erinevad osapooled on
nõrgalt sidustatud ja ei tee alati koostööd, siis probleemidega last antakse „käest kätte“, kuigi lapse
probleemid ei ole sageli paigutatavad ainult ühe ministeeriumi haldusalasse ning vajavad selleks, et lapse
huvid oleksid kaitstud, eri osapoolte koostööd. Lastekaitsetöötajate hinnangul pigem ei suju neil koostöö
tervishoiuvaldkonna, perearstide, psühhiaatrite ja eriarstidega (Lastekaitse korralduse… 2013). Erinevate
ministeeriumite ja muude institutsioonide ja asutuste vaheline koostöö vajab selgeid raame ning ühtset
arusaama infovahetusest ja iga osapoole rollist süsteemis (Laugus 2012).
Lastekaitsetöö kvaliteedi tagamise standardid on ebapiisavad. Riigikontroll on oma auditis välja toonud,
et KOVidele oleks vaja kehtestada täpsemad nõuded, muidu ei ole tõenäoline, et tagajärgedega
tegelemise asemel nihkuks rõhuasetus probleemide ennetamisele (Riigikontroll 2013).
Probleemiks on ka see, et
järelevalve lastega tegelevate organisatsioonide ja KOV lastekaitsetöö üle on
mittetäielik. Järelevalvajatel puuduvad nii standardid selleks tööks kui oskused selle läbiviimiseks.
Lastekaitsetöötajal kulub keskmiselt vaid 1% tööajast järelevalvele teenuseosutajate ja allasutuste üle.
70% lastekaitse korralduse analüüsis küsitlusele vastanud lastekaitsetöötajatest oli arvamusel, et riik
peaks tegelema järelevalve tõhustamisega (Lastekaitse korralduse… 2013). Ka Riigikontroll on välja
toonud, et maavalitsuste järelevalve ei keskendu KOVi lastekaitsealaste tegevuste kvaliteedile
(Riigikontroll 2013).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
14
Eestis on lastekaitsetöös põhifookus tagajärgedega tegelemisel, mitte ennetustööl ja varasel
sekkumisel. Selline suundumus on tingitud inimressursi puudumisest (vt allpool), mille tagajärjeks on
puudulik ennetustöö, probleemidesse mitte süvenemine ning reageerimise hilinemine (Riigikontroll
2013).
Keskmiselt kulutab lastekaitsetöötaja ennetusele vaid 10% oma tööajast ning 85% KOV
lastekaitsetöötajatest tahaks ennetusega rohkem tegeleda kui ta täna seda teha jõuab
(Riigikontroll 2013;
Lastekaitse korralduse… 2013).
Hetkel ei ole lastekaitse valdkonnas ennetustegevusel üht keskset
koordinaatorit, ennetustegevusega tegelevad oma haldusalade lõikes kõik valdkonna osapooled, kohati
üksteist dubleerides (Lastekaitse korralduse… 2013, Riigikontroll 2013)
. Puuduvad ühtsed arusaamad ja
põhimõtted, kuidas tuleks ennetustööd korraldada (Riigikontroll 2013).
Lastekaitse valdkonna arendamine on valdavalt projektipõhine, mis seab piirangud sihitatud,
järjepidevale ja jätkusuutlikule arengule,
väiksema tulubaasiga KOVidel ei ole piisavalt ressurssi ja tahet
lastekaitse teenuste arendamiseks ja nende elluviimiseks (mis on selgelt probleemiks, kuna lastekaitse
valdkonna rahastamise ja korraldamise põhiraskus on suures osas KOVide kanda) ning
riik pole
järjepidevaks arendustegevuseks piisavalt vahendeid suunanud (Lastekaitse korralduse… 2013). Sama
kinnitab ka Riigikontrolli audit, mille tulemuste kohaselt on riik senini jätnud omavalitsustele suure
otsustamisruumi laste hoolekannet ja lastekaitset puudutavates küsimustes. Mitmetes piirkondades
on
lastekaitse valdkond alarahastatud. Ka lastekaitse korralduse analüüsis jõuti järeldusele, et teenuste sisu
ja kättesaadavus varieerub regiooniti, mis tähendab, et
lapsele ei pakuta mitte vajalikku, vaid seda
teenust, mis on olemas või ei pakuta üldse teenust (Lastekaitse korralduse… 2013). Sama probleemi – abi
pakkumisel ei ole võimalik seda paindlikult korraldada nii, et see oleks sobiv isiku probleemi
lahendamiseks, kuna olemasolevad teenused-toetused pole selleks piisavad; samuti ei ole teenused isiku
elukohale sageli lähedal – on välja toonud ka kliendikeskse esmatasandi juhtumitöö uuring (KMPG 2011).
Peamise põhjusena, mis piirab teenuste kättesaadavust, näevad lastekaitsetöötajad KOVi rahaliste
ressursside nappust (Lastekaitse korralduse… 2013).
Eestis on probleemiks
lastekaitsetöötajate vähesus ning
olemasolevate spetsialistide liiga suur
töökoormus, mis toob lastekaitsetöötajate hinnangul kaasa ka olukordi, kus abivajavad lapsed ei saa
abi õigeaegselt ja piisava kvaliteediga (Lastekaitse seaduse... 2012a). 27. jaanuaril 2005. aastal Vabariigi
Valitsuse protokollilise otsusega heaks kiidetud lastekaitse kontseptsioonis tehakse ettepanek kehtestada
optimaalne laste arv lastekaitsetöötaja kohta suhtes 1000:1, et tagada laste õiguste kaitsmisel tehtava töö
kvaliteet ja järelevalve (Lastekaitse kontseptsioon 2005: 7). 2012. aastal oli Eestis 1358 last ühe
lastekaitsetöötaja kohta. Abivajavate lastega tegelemine on selgelt koondunud teatud lastekaitsetöötajate
kätte: viimase kolme aasta jooksul on peaaegu poolte (40%) abivajavate laste juhtumite lahendamise eest
vastutanud vähem kui kümnendik (8%) lastekaitsetöötajatest (Lastekaitse korralduse… 2013).
Riigikontrolli aruandest selgus, et vaid 38% KOVidest on lastekaitsetöö jaoks eraldi töötaja. Riigikontroll on
soovitanud analüüsida võimalusi lastekaitsetöötaja arvu reguleerimiseks seaduses ning kaaluda reeglite
kehtestamist, mille kohaselt oleks iga laps seotud kindla lastekaitsetöötajaga ning kui omavalitsusel ei ole
lastekaitsetöötajat, on tal kohustus teha teiste omavalitsusega koostööd. Omavalitsustes piisava hulga
lastekaitsetöötajate tagamine ning samal ajal ka nende teadmiste ja oskuste arendamine peaksid olema
eesmärgid, mis üksteist ei varjuta (Riigikontroll 2013). Ka Hoolekande kontseptsioonis on välja toodud
optimaalse lastekaitsetöötajate arvu määramise vajadus lapse kohta (Sotsiaalministeerium 2004). Kuna
praegu ei ole lastekaitsetöötajaid piisavalt, siis on lastekaitsetöö kvaliteet pärsitud ning süsteemile on
iseloomulik keskendumine juba toimunud juhtumite lahendamisele ning ennetustööks puudub ressurss
(Lasteombudsman 2011).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
15
Kohalike omavalitsuste võimekus pakutavate teenuste osas on väga erinev, mitmetes piirkondades
on
puudu teenustest, kuhu abivajajaid suunata. Teenuste sisu, kvaliteet ja kättesaadavus sõltub KOVi
majanduslikust võimekusest ning juhtkonna hoiakutest erinevate sotsiaalprobleemide olulisuse suhtes
.
Probleem on suurem piirkondades, mis asuvad suurematest keskustest kaugemal.
Teenuste võrdne
kättesaadavus on aga kriitiline – vastasel juhul puudub laste abivajaduse hindamisel ja juhtumiplaani
koostamisel mõte. Ainult hindamine ja plaani koostamine üksi ei aita laste olukorda paremaks muuta
(MTÜ Lastekaitse Liit 2013). Lastekaitsetöötajate hinnangul on kõige enam vaja teenuseid, mis on KOVi
rahastada: tegevusteraapiad, lapssõltlaste ravi ja rehabilitatsioon, laste päevakeskus, vanemaharidus,
lapse tugiisikuteenus, isikliku abistaja teenus, koduteenus ja pereteraapiad (Lastekaitse korralduse…
2013).
Lastekaitsetöö tõhusust piirab ka selle
vähene väärtustamine. Maavalitsuste lastekaitsetöötajate
hinnangul on nende palk madal, tööd ei väärtustata ning töös valitseb ajapuudus. Probleemina toodi välja
ka
ülemuse toe puudumist (Lastekaitse korralduse… 2013).
Lapse heaolu tagamiseks on vajalikud pädevad lastekaitsetöötajad. KOV lastekaitsetöötajad leiavad, et
süsteemi nõrkuseks on lastekaitsetööd tegevad inimesed, kellel puudub erialane kõrgharidus (Lastekaitse
korralduse… 2013) Eesti sotsiaaltöö assotsiatsiooni uuringust selgus, et
ligikaudu pooltel kohalike
omavalitsuste sotsiaaltöötajatel puudub erialane haridus ning ligi viiendikul sotsiaaltöötajatest puudub
igasugune kõrgharidus (ESTA 2013). Lastekaitsetöötajate puhul on olukord parem: 2012. aastal oli
erialane haridus 175-st lastekaitsetöötajat 148-l (Lastekaitse korralduse… 2013). Samas toob uuring välja,
et kuivõrd paljudes KOVides täidab lastekaitsespetsialisti tööülesandeid ametiisik, kellel on veel ka muid
kohustusi, siis on probleemiks ametniku ettevalmistus oma tööks, kuna eri lastekaitsetöö valdkonnad
nõuavad erinevaid teadmisi ja oskusi. 2012. aasta sügise seisuga oli eraldi lastekaitsetöötaja vaid üheksas
maavalitsuses.
Ülejäänud
maavalitsustes
täidavad
lastekaitsetöötaja
ametikohustusi
teised
sotsiaalosakonna töötajad (Lastekaitse korralduse… 2013).
Lastekaitsetöös puuduvad paljuski
ühtsed metoodilised vahendid. Ka lastekaitsetöötajad tunnevad, et
nad vajaksid juhendmaterjale, näiteks lapse heaolu hindamise teemal.
Lapse heaolu hindamiseks pole
konkreetseid miinimumstandardeid paika pandud ning puuduvad ka süstemaatilised ning ühtsed lapse
heaolu hindamiskriteeriumid. Enam kui kolmandik lastekaitsetöötajatest ei kasuta oma töös lapse heaolu
hindamise vahendeid, kuna puuduvad oskused ja kogemus. 65% küsitlusele vastanud
lastekaitsetöötajatest peab vajalikuks juhiste ja käsiraamatute väljatöötamist riigi poolt (Lastekaitse
korralduse… 2013).
Lastekaitsetöötajate professionaalsuse arendamine ei ole järjepidev. Kuna valdkond areneb kiiresti,
peaksid lastekaitsetöötajad end regulaarselt koolitama, kuid
hetkel pakutakse koolitusi enamasti
projektipõhiselt ning neis osalemine on KOVi otsustada. 88% lastekaitse korralduse uuringus küsitlusele
vastanud KOV lastekaitsetöötajatest leiab, et riik peaks korraldama lastekaitsetöötajatele täiendkoolitusi
(Lastekaitse korralduse… 2013).
Hetkel ei ole supervisioon süsteemselt korraldatud, sh pole kõikidel lastekaitsespetsialistidel võimalik
supervisiooni saada, välja pole töötatud supervisiooni põhimõtteid jne. Lastekaitsetöötajate pädevuse alla
võiks kuuluda ka nende endi pidev nõustamine ning abistamine, et vältida läbipõlemist. Lisaks on vaja
teha teavitustööd juhtide seas, selgitamaks neile, et regulaarne koolitustel, supervisioonidel ning
kovisioonidel osalemine on osa lastekaitsetöötaja igapäevatööst ning nende kvalifikatsiooni hoidmisest ja
tõstmisest (MTÜ Lastekaitse Liit 2013).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
16
LÕKi kohaselt on osalisriigid kohustatud tagama lapsele, kes on võimeline iseseisvaks seisukohavõtuks,
õiguse väljendada oma vaateid vabalt kõikides teda puudutavates küsimustes, hinnates lapse vaateid
vastavalt tema vanusele ja küpsusele (LÕK artikkel 12). ÜRO lapse õiguste komitee on 2003. aastal Eestile
tehtud soovitustes väljendanud muret, et
õigus lapse seisukohtadega arvestamisele vastavalt tema
vanusele ja küpsusele ei kajastu täielikult riiklikes ja kohalikes õigusaktides, strateegias ega
programmides. Enne 2011. aastat puudusid Eestis lastekaitse valdkonna arengukavad. ÜRO lapse õiguste
komitee on oma soovitustes Eestile rõhutanud laste arvamusega arvestamist, nende nõustamist ning neile
asjakohase teabe jagamist. Soovitakse, et riik aitaks kaasa laste seisukohtade tunnustamisele kodus,
kohtus, haldusorganites ja muudes institutsioonide ning soodustaks ka laste kaasamist kõigi neid
puudutavate probleemide lahendamisel (ÜRO Lapse...2003).
Laste ärakuulamise ning nende arvamusega arvestamise praktika vajab Eesti ühiskonnas edendamist.
2012. aastal läbi viidud laste õiguste ja vanemluse monitooringust selgus, et täiskasvanud elanike arvates
on lapse arvamuse küsimine ning tema ärakuulamine oluline teemadel, mis puudutavad last, kuid sellega
arvestamist väga oluliseks ei peeta. Mida kaugemal on lapsest ja tema igapäevaelust arutatav küsimus,
seda vähem peetakse laste osalemist vajalikuks (Karu jt 2012a, Karu jt 2012b). Väärtushinnangute uuringu
RISC tulemuste kohaselt leiab 40% eestimaalastest, et lapsega tuleb nii pereelu kui ka last ennast
puudutavatel teemadel rääkida ning lapse arvamusega arvestada, samas veerand elanikkonnast on
arvamusel, et lapse arvamusega ei pea arvestama (Sotsiaalministeerium, TNS Emor 2008).
Laste kaasamisel neid puudutavatesse otsustustesse on praktiline vajadus nii laste endi kui ka otsustajate
jaoks, kuna nii on võimalik saada teavet laste kui sihtrühma vajaduse kohta. Eesti laste endi hinnangul on
oluline, et neid kaasataks ka riiklikul tasandil, sh seadusloomes. Noorte arvamuse kohaselt lasub laste
kaasamise edendamine riiklikul tasandil suurel määral vastavate institutsioonide, sh sotsiaalministeeriumi
ning lasteombudsmani õlul (Philips 2013). Laste ombudsmani institutsiooni loomine on oluline areng laste
õiguste teemade edendamisel ühiskonnas. Laste ombudsmanina tegutseb õiguskantsler, kelle
tegutsemise aluseks on õiguskantsleri seaduse § 1 lg 8, mille kohaselt täidab õiguskantsler täiendavalt
tulenevalt lapse õiguste konventsiooni artiklist 4 lapse õiguste kaitse ja edendamise ülesandeid. Samal ajal
aga
ei ole Eesti lapsed ning täiskasvanud eriti teadlikud, millega laste ombudsmani institutsioon tegeleb (Karu jt 2012a, Karu jt 2012b).
Eestis aidatakse liiga vähe lapsi tagasi oma perekondadesse. Põhjuseks asjaolu, et sotsiaaltöötaja ja
lapsevanemate vahel puudub vastastikune usaldus, kuna sotsiaaltöötaja on lapse perekonnast eraldanud.
Sotsiaaltöötajad ise on leidnud, et probleemi aitaks leevendada lastekaitsetöötajate arvu suurendamine,
mis aitaks kaasa töökoormuse hajutamisele (Julle 2010).
ÜRO lapse õiguste komitee tõi juba 2003. aastal Eesti puhul probleemina välja
vähese teadlikkuse laste
väärkohtlemisest, kuritarvitamisest kodus, koolis ja asutustes ning perevägivallast ja selle mõjudest.
Eesti ühiskonnas on laste väärkohtlemine, sh laste kehalise karistamise aktsepteerimine tõsine probleem
(Lastekaitse seaduse… 2012a). 2002. aastal läbi viidud teismeliste väärkohtlemise uuringus selgus, et 93%
vastanutest olid kogenud oma elus vähemalt ühte väärkohtlemise situatsiooni (Soo, K., Soo, I 2002). Lapse
õiguste ja vanemluse monitooringust ilmnes, et veerand lapsevanematest ei pea lapse füüsilist karistamist
vägivallaks.
Kuigi enamik inimestest on teadlik kohustusest abivajavast lapsest teatada, on nii tavainimeste kui
spetsialistide (nt arstid) oskused abivajavat last tuvastada puudulikud ja abivajavast lapsest
teavitatakse vähe (Lastekaitse korralduse… 2013). Laste õiguste ja vanemluse monitooringust selgus, et
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
17
üheksa inimest kümnest oli pigem nõus või täiesti nõus väitega, et „iga inimese kohustus on teatada
politseile, sotsiaaltöötajale või mõnele teisele abi andvale asutusele abi vajavast lapsest“. Samas selgus
erinevate juhtumite kirjeldamisel, et alati ei oldud valmis abivajavast lapsest teatama (Karu jt 2012a).
Laste ja pere arengukavas 2012–2020 ja lastekaitse korralduse analüüsis (2013) tuuakse välja, et
väärkoheldud lapsest mitteteatamise põhjuseks on enamasti kas
spetsialisti ebakindlus, teadmatus või
oskamatus väärkohtlemist tuvastada. KOV lastekaitsetöötajate hinnangud, kas täna on teavitus
abivajavast lapsest piisav, jagunevad selgelt kaheks: veidi enam kui pooled (53%) leiavad, et see on piisav,
ligikaudu sama palju (43%) on neid, kelle hinnangul pole teavitus piisav (Lastekaitse korralduse… 2013).
Olukorra paremaks muutmisel on oluline arusaam praegusest seisukorrast, mis omakorda eeldab
kvaliteetsete andmete olemasolu, mille põhjal teha analüüse. Üle-eestiliste andmebaaside ja andmete
kogumise mittetoimimise tõttu
pole võimalik saada terviklikku ülevaadet abivajavatest lastest ja nende
aitamisest ega teostada tõenduspõhist otsustust toetavaid analüüse. Riigil puudub ülevaade, mille
jaoks kuluvad lastekaitsesse suunatavad ressursid (Lastekaitse korralduse… 2013). Kõige suuremad
infolüngad on seotud kõige haavatavamasse rühma kuuluvate lastega (Lapse õigusi 2011). Teada ei ole
põhjused, miks lapsed satuvad lastekaitsesüsteemi (kuna sellist infot ei koguta) ega ka selliste laste arv
(kuna definitsioonid on mitmeti tõlgendatavad ning kogutavad andmed pole seetõttu usaldusväärsed),
andmete kogumine on ebaühtlane (osa sisestatakse andmebaasi hilinemisega, osa ei koguta üldse;
Lastekaitse korralduse… 2013). Andmete kogumisel jääb praegusel hetkel vajaka koostööst ning erinevate
sidusrühmade kaasamisest. Muuhulgas on vajalik ühtlustada ka sidusvaldkondade terminoloogia,
statistika ning peamised arengusuunad (Sotsiaalministeeriumi arengukava 2011).
Kehtiva LKSiga seonduvad peamised probleemid
Seaduse probleemiks on
liigne deklaratiivsus ning see, et
lastekaitset reguleerivad sätted on laiali
erinevates seadustes. Praegune Eesti LKS on Euroopa õigusruumis ainulaadne: seaduses sisalduvad lapse
õigused ja kohustused, kuid delegeerimata jäetakse rakenduslikud küsimused.
Seaduses puudub
rakenduslik pool ning riikliku korralduse süsteemi kirjeldus, kuidas tegelikkuses lastekaitset tagada
(Henberg 2003; Reinomägi jt 2004; Aru 2013).
LKSi probleemiks on ka
seaduse normtehniline vananemine. Kehtivas seaduses kasutatakse mõisteid, mis
on aja jooksul muutunud ega ühti teistes õigusaktides kasutavate mõistetega. Lisaks on lapse õigused
erinevates valdkondades reguleeritud täpsemalt ning mõnel juhul ka erinevalt. See tekitab olukorra, kus
seadusest arusaamine on raskendatud ning selle rakendamine keeruline. Samuti on LKSis kajastatud
mõisted laialivalguvad, mis muudab seaduse
mitmeti tõlgendatavaks (Lastekaitse seaduse...2012a;
Lastekaitse seaduse… 2012b). Kuigi nii LKSi kui rahvusvaheliste regulatsioonide kohaselt on
lastekaitsesüsteemi alustalaks lapse huvidest lähtumine,
ei ole LKSis selgelt väljendatud, mida lapse
parim huvi tähendab, kuidas see tuleb välja selgitada ning kes peavad lapse huvidest lähtumise
põhimõtet rakendama (Lastekaitse seaduse... 2012b; Valma 2012).
LKSi probleemiks on ka
mittekooskõla ja dubleerimine teiste seadustega. Näiteks on LKSis sätestatud
tingimused lapse perekonnast eraldamiseks laiemad kui sotsiaalhoolekande seaduses. Sisuliselt korratakse
LKSis LÕKis esitatud laste õigusi ning mitmed sätestatud normid kordavad põhiseaduses ja muudes
seadustes sätestatut. LKSis sätestatud laiad ja alternatiivsed tingimused lapse eraldamiseks perekonnast
ei ole ilmselt kooskõlas põhiseaduses kehtestatud proportsionaalsuse põhimõttega, kuna alternatiivsed
alused lapse eraldamiseks perekonnast võrreldes sotsiaalhoolekande seaduses tooduga annavad liiga
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
18
kergekäeliselt
võimaluse
sekkuda
inimeste
perekonnaellu
(Lastekaitse
seaduse...
2012b).
Proportsionaalsuse printsiibi kohaselt peavad rakendatavad abinõud vastama soovitavale eesmärgile.
Kontrollida tuleb nii abinõu sobivust, vajalikkust kui ka mõõdukust (Eesti Vabariigi... 2012).
Kehtivas LKSis pole otseselt kirjeldatud laste ärakuulamist ja nende arvamusega arvestamist. Nõutud on
küll lapse arvamuse ärakuulamine lapse eraldamisel perekonnast, kuid mitte muudel juhtudel. Lapse
kaasamist on küll kehtivas LKSis kajastatud (LKS § 11 sätestab, et lapsel on õigus osaleda
organisatsioonides ja liikumistes ning § 16 toob välja, et lapsel on õigus ise või enda poolt valitud
esindajate kaudu osa võtta lastekaitseprogrammide väljatöötamisest), kuid probleemiks on seaduse
ebaselgus (nt keda mõeldakse lapse poolt valitud esindajate all) ning see, et puudub täpsem kaasamise
regulatsioon. Pole selge, kuidas normi rakendamine tagatakse ning ebaselgeks jääb, kuidas jõuab teave
oma õiguste kohta lasteni (Lastekaitse seaduse... 2012b).
Tähtsaks teemaks lastekaitsevaldkonnas on
laste väärkohtlemine, mis, nagu eespool välja toodud, on
praegusel hetkel ka Eesti ühiskonnas probleemiks. Kehtiva LKSi kohaselt on lubamatu lapse
alavääristamine, hirmutamine või karistamine viisil, mis valmistab talle piina, tekitab kehalisi kahjustusi
või ohustab kuidagi teisiti tema vaimset või kehalist tervist. Lisaks tuleb vägivalla või halva kohtlemise
tõttu kannatanud lapsele anda vajalikku abi ning nõustada ka vägivalda tarvitanud täiskasvanut, et vältida
halva kohtlemise kordumist (LKS § 31). Seaduse sõnastuse suurimaks probleemiks on see, et
ei ole selge,
kes on kohustatud lapsele vajalikku abi andma ning kes on kohustatud nõustama vägivalda tarvitanud
täiskasvanut (Lastekaitse seaduse… 2012b). Samuti ei määrata, kuidas vägivalda tarvitanud isikuga
käituda, milline peab talle osutatud abi olema ning kuivõrd oluline on järelevalve abistamise üle.
Täpsustamata jäetakse ka, millist abi peab saama väärkoheldud laps ning kes selle abi peab tagama
(Sotsiaalministeerium 2005).
LKSi § 59 kohaselt on
iga inimese kohuseks viivitamatult teatada sotsiaaltalitusele, politseile või mõnele
teisele abiandvale organile abi vajavast lapsest ning sotsiaaltalitusel on õigus ja kohustus tegutseda
kohe, sõltumata kaitset vajava lapse piirkondlikust või muust kuuluvusest. Seega korratakse
perekonnaseaduses sätestatud lapse heaolu ohustamisest teavitamise kohustust (Lastekaitse seaduse…
2012b). Samas ei määrata, mis juhtub, kui abivajavast lapsest ei teatata ning ei ole selge, kuidas
teavitamisele reageeritakse ning kes selle üle järelevalvet teostab. Vastutuse jaotus erinevate
spetsialistide vahel ei ole piisavalt selge (Sotsiaalministeerium 2005). Selles osas on muret tundnud ka
lastekaitsespetsialistid, kelle hinnangul puudub selgus, mida lastekaitsetöötaja peab tegema, kui temani
jõuab info abivajavast lapsest. On küll tehtud eraldi kokkuleppeid ja strateegiaid, kuidas nimetatud
olukordades käituda, kuid tegelikkuses on probleemiks juhiste olemasolu väärkoheldud lapsest
teavitamise ja tema abistamise kohta nii asutusesiseselt, kohaliku omavalitsuse kui ka riiklikul tasandil.
Näiteks loetleb kehtiv LKS küll mitmesugused asutused, kuhu tuleb teatada, kui on selgunud lapse
abivajadus, kuid ei reguleerita abistavate organite omavahelist infovahetust ning puuduvad ka sätted
organisatsioonide omavahelise koostöö kohta lapse abistamisel (Soo jt 2009).
LKSis on toodud, et lastekaitse korraldusel lähtutakse põhimõttest, et laste kaitse tagatakse riiklike,
omavalitsuslike
ja
ühiskondlike
organite
kaudu.
Riiklikku
lastekaitsetööd
koordineerib
sotsiaalministeerium, omavalitsuses toimub lapse kaitse ja abi korraldamine ning järelevalve kohaliku
omavalitsuse sotsiaaltalituses, kusjuures sotsiaaltalituses peavad lastekaitsetööd tegema vastava erialase
ettevalmistusega ja selleks tööks sobivad inimesed (LKS § 4-6). Seaduse puhul on probleemiks, et need
sisaldavad määratlemata mõisteid. Võib küll öelda, et lastekaitsega peavad tegelema riik ja kohalikud
omavalitsused sotsiaaltalituse kaudu, kuid ei ole selge, kas lastekaitsealaseks tegevuseks on kohustatud ka
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
19
eraõiguslikud isikud, kes tegutsevad erasuhtes. Samuti ei ole selge, millised nõuded esitatakse inimesele,
kes teeb lastekaitsetööd (Lastekaitse seaduse… 2012b). Samas on lastekaitsetöötaja puhul tema
kvalifikatsioon määrava tähtsusega. Lisaks erialalisele haridusele on tähtis, et lastekaitsetöötajal oleksid
konkreetsed seisukohad ning vajadusel ka julgus sekkuda (Valma 2012). Lastekaitsetöötaja tööülesannete
ning vajaliku pädevuse täpsustamine ning kirja panemine on seda olulisem, et lastekaitsetöötaja peaks
olema kõige olulisem inimene vanemate ja perekonna järel lapse toetamissüsteemis. See aga tähendab
veel seda, et on vaja tõsta lastega tegelevate spetsialistide teadlikkust lapse vajadustest ning juurutada
selged ja üheselt mõistetavad protseduurid lastekaitsetöötajate jaoks juhtumite menetlemiseks.
Praeguses LKSis pole need teemad reguleeritud (Laugus 2012).
Kokkuvõtvalt on erinevad laste õigustega seotud probleemid seotud
laste heaolu tagamisega. Probleeme
on varajase märkamisega, lapsi aidatakse liiga vähe tagasi oma perekondadesse, probleemiks on laste
väärkohtlemine ning perede ja vanemluse toetamine pole tõhus. Lisaks pööratakse lapse arvamuse
küsimisele ja sellega arvestamisele liiga vähe tähelepanu ning ei peeta oluliseks laste kaasamist
otsustusprotsessidesse. Mitmed erinevad kitsaskohad saab koondada
lapse heaolu toetava süsteemiga
seotud probleemide alla: puudujääke on erinevate haldustasandite ja valdkondade vahelises koostöös,
kohalikes omavalitsuses on puudu professionaalseid lastekaitsetöötajaid, puudub tõhus riiklik järelevalve
laste kaitse ja hoolekande teenuste üle. Kolmanda probleemide grupi moodustavad
kehtiva
lastekaitseseadusega seotud probleemid: LKS on olemuselt aegunud, liiga deklaratiivne ning abstraktne.
3.3 Eesti lastekaitsesüsteemi soovitavad arengusuunad ning
vajalikud tegevused strateegiliste eesmärkide
saavutamiseks
Seni on Eesti lastekaitsetöös rõhuasetus olnud tagajärgedega tegelemisel, mis on kulukam ja ka vähem
efektiivne kui varajane sekkumine ja ennetustöö. Eri riikide lastekaitsesüsteemides eristatakse kahte
sotsiaalpoliitilist lähenemist: lastekaitse (child protection) ja peredele suunatud teenustele (family service)
orienteeritud süsteemid. Neid lähenemisi eristab erinev vanemate käsitlemise ning spetsialistide
reageerimise viis laste väärkohtlemise järgselt: lastekaitsele orienteeritud süsteemides käsitletakse lapse
väärkohtlemist kui tegevust, mille toimumise korral tuleb lapsi vanemate eest kaitsta, pereteenuste
kesksetes süsteemides nähakse väärkohtlemise põhjuseid kompleksemalt, keerukates interaktsioonides
inimeste ja keskkonna vahel (Gilbert jt 2011). 27. jaanuaril 2005. aastal Vabariigi Valitsuse protokollilise
otsusega heaks kiidetud lastekaitse kontseptsioonis on välja toodud, et lastekaitsetöös eristatakse
peamiselt kahte lähenemist – lapse päästmise mudel ning peresid toetav mudel. Esimese puhul
pööratakse tähelepanu lapse eraldamisele ohtlikust keskkonnast, teise puhul on rõhk perede toetamisel,
et aidata neil pakkuda oma lastele head kasvukeskkonda. Lastekaitse kontseptsioonis tõdetakse: „Eesti
kontekstis võime öelda, et hetkel on meil sugemeid mõlemast lähenemisest, soovitavaks võib pidada
järjest enam peresid toetava mudeli juurutamist“ (Lastekaitse konteptsioon 2005, lk 4).
Eesti laste heaolu tõstmiseks oleks oluline
lastekaitse ümberfookustamine tagajärgedega tegelemiselt
ennetustööle (Sotsiaalministeeriumi arengukava 2011). Lastekaitse töö peaks olema probleeme ennetav
ja perekonda toetav. Eesmärgiks on anda peredele vahendeid ja oskusi, et viimased saaksid oma vanema-
kohustustega paremini toime tulla (Kütt 2011). Viimast on rõhutatud ka laste ja perede arengukavas
2012–2020, kus üheks strateegiliseks eesmärgiks on olukorra saavutamine, kus
laste õigused on tagatud
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
20
ja loodud on toimiv lastekaitsesüsteem, kus väärtustatakse ühiskonnas iga last, tema arengut ja heaolu
toetavat turvalist ühiskonda. Strateegia elluviimiseks plaanitakse edendada lapse õigusi: tõsta elanike
teadlikkust lapse õigustest, suurendada lapse osalust ja kaasatust indiviidi- ja ühiskonna tasandil, tõsta
lapse meediateadlikkust ning teostada järelevalvet lapse õiguste tagamiseks (Sotsiaalministeerium 2011).
Turvalise ühiskonna saavutamine on üks vägivalla vähendamise arengukava eesmärke. Laste vastu
suunatud vägivalla vähendamise ning toetava ja turvalise ühiskonna tagamiseks soovitakse tulevikus
juurutada
varase sekkumise põhimõtet ning
tõhustada lastekaitsesüsteemi. Lisaks on oluline õppida
märkama väärkoheldud last ning teda abistada. Vajalik on
vägivallaprobleemide analüüsimine,
juhendmaterjalide koostamine töötajatele ning ennetus- ja sekkumisprogrammide läbiviimine (Vägivalla vähendamise... 2010). Tähelepanu tuleb pöörata väärkohtlemise erinevatele vormidele ning
inimeste teavitamisele väärkohtlemise tagajärgedest lapse arengule (Ministrite komitee 2006). Vägivalla
vähendamise arengukavas 2010–2014 tuuakse välja, et vaja on
täpsustada abivajavast lapsest teatamise
kohustust ning
töötada välja üleriigiline abistamissüsteem lapsohvritele. Viimane tegevus aitab ära
hoida ohvrist väärkohtleja kujunemist. Tõhustada tuleb laste vastu toime pandud vägivallajuhtumite
uurimist, sh luua lapsesõbralikud ülekuulamisvõimalused, koolitada regulaarselt alaealistega tegelevaid
õiguskaitseasutuste töötajaid ning pakkuda neile metoodilist tuge (Vägivalla vähendamise... 2010).
Tähtsaks põhimõtteks on Euroopa sotsiaalhartas esitatud artikkel 17, kus sätestatakse laste ja noorte
õigus saada sotsiaalset, õiguslikku ja majanduslikku kaitset. Eesmärgiks on
tagada laste ja noorte õigus
kasvada üles keskkonnas, kus neil on võimalused oma isiksuse ning füüsiliste ja vaimsete võimete
täielikuks arenguks. Eesmärgi täitmiseks tuleb rakendada sobivaid meetmeid hoolduse, abi, hariduse ja
väljaõppe tagamiseks; kaitsta lapsi ja noori hooletussejätmise, vägivalla ja ekspluateerimise eest ning
tagada riigi kaitse ja abi lastele, kes on alaliselt või ajutiselt ilma jäänud oma perekonna toetusest.
Lastekasvatuse ning lastekaitsega seotud poliitikate ja meetmete rakendamisel ning eesmärkide
seadmisel on oluline kasutada
õiguste põhist lähenemisviisi: nii lastel kui vanematel on õigused ja
kohustused.
Laste õiguste ning hea elukvaliteedi tagamiseks on vajalik
toetada positiivset vanemlust, mis tähendab, et
lapsevanematele pakutakse vajalikku tuge laste kasvatamisel ning vanemaks olemisel. Toetuse saamine
ametivõimudelt vanemlike kohustuse täitmisel on vanemate õigus, mis on oluline laste huvide igakülgseks
kaitseks. Kuigi laste kasvatamine on perekonna isiklik teema, tuleks laste kasvatust vaadelda kui riikliku
poliitika osa ning võtta vajalikud meetmed lastekasvatuse toetamiseks ja positiivseks lastekasvatuseks
vajalike tingimuste loomiseks, kasutades selleks nii haldus-, finants- kui ka muid meetmeid. Selleks on vaja
vanemlust toetavate hoiakute kujundamist ja teadmiste suurendamist. Sealjuures peetakse oluliseks
vanemate teadlikkuse tõstmist lapse arengut toetavatest alternatiivsetest kasvatusmeetoditest ning
vanemate julgustamist kasvatusteemadel nõu küsima. Lisaks on vaja vanemlike oskuste arendamiseks
efektiivsete teenuste väljatöötamist ja pakkumist, sealjuures on oluline
tagada ka nimetatud teenuste
kättesaadavus (Sotsiaalministeerium 2011). Nimetatud meetmed peaksid aitama kaasa positiivse
vanemluse kujunemisele, mis omakorda aitab kaasa ka laste heaolu suurenemisele (Vägivalla
vähendamise... 2010, Ministrite komitee 2006).
Enne perekondade lahutamist
peaks vanematele pakkuma abi ja tuge, et arendada nende vanemaks
olemise oskusi, püüdes seeläbi ära hoida perekondade lahutamist. Lapse perekonnast eraldamist ei tohiks
vaadelda perekonnaga tehtava sotsiaaltöö lõpetusena, vaid ühe etapina pidevast tööst perekonnaga.
Asendushooldus peaks olema erandlik meede, mille rakendumisel lähtutakse lapse parimast huvist. Lapse
lahutamine tema perekonnast peab tagama talle tema põhiõiguste täieliku kasutamise. Asendushooldus
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
21
ei tohi kesta kauem kui hädavajalik ning vanematele tuleks pakkuda võimalikult palju abi, et laps saaks
perekonda tagasi pöörduda (Ministrite komitee 2005).
Laste suuremaks kaasamiseks on vaja
teadvustada laste õigusi ning informeerida sellest nii täiskasvanud
elanikkonda kui ka lapsi endid. Oluline on suhtlus, mis peaks hõlmama laste informeerimist erinevatest
võimalikest lahendustest, teenustest jm ning ka lastelt informatsiooni kogumist nende vaadete kohta (UN
2013). Informatsiooni jagamiseks lastele plaanib Euroopa komisjon luua EUROPA portaalis lastele ühtse
internetivärava lapse õigusi käsitleva teabe jaoks. See võimaldaks kergesti ligi pääseda teabele, mis on
mõistetav erinevas vanuserühmas lastele ning mida saaksid kasutada ka lapsevanemad ja õpetajad, et
leida vajalikku teavet ning õppematerjale. Informatsioon laste õiguste ning erinevate teenuste kohta
peaks olema võimalikult läbipaistev ja esitatud lastele arusaadavas keeles. Näiteks peaksid kõik erinevas
vanuses ning arenguetapis lapsed olema võimelised vajalikku informatsiooni saama ja edastama ilma
täiskasvanud abistajata (Lapse õigusi... 2011; Recommendation... 2011).
Varajane märkamine ning ennetustöö on seotud
spetsialistide arvu ning pädevuse tõstmisega.
Ametnikud vajavad koolitusi, et neil oleks olemas teadmised, kuidas suhelda eri vanuses ja
arengutasemel lastega, sh haavatavas olukorras olevate lastega ning kuidas abistada probleemseid
peresid. Koolitused peaksid hõlmama ka laste suhtes kohandatavaid menetlusi ning ametnikud peaksid
olema teadlikud erinevatest rahvusvahelistest lastekaitsega seotud põhimõtetest (Lapse õigusi... 2011,
Recommendation... 2011). Lastekaitsetöötajatele on vaja tagada isiklik ja kollektiivne toetus, et
suurendada nende pädevust raskes olukorras inimestega töötamisel (Ministrite komitee 2006).
Lastekaitsetöötajatele selgete kvalifikatsiooninõuete püstitamine on seda olulisem, et lastega töötamise
puhul on kriitilise tähtsusega usaldusväärse ning sõbraliku suhte kujunemine lastekaitsetöötaja ja lapse
ning tema perekonna vahel. Selleks on vaja asjakohast haridust (UN 2013, Recommendation 2011).
Lastekaitsetöötajatele kvalifikatsiooninormide seadmine ning neile koolituste pakkumine aitab kaasa
kohaliku tasandi lastekaitsetöö kvaliteedi tõstmisele. Siinkohal on oluline, et areneks mitte üksnes
lastekaitsetöötajate pädevus, vaid süsteem tervikuna, et kõikidel peret ja last toetavatel spetsialistidel
oleks selleks vajalik pädevus. Piirkondlikku erinevust aitaks leevendada
lastekaitse koostöövõrgustiku
ning keskse tugi- ja koordineerimissüsteemi väljaarendamine (Tikerpuu 2013, SoM arengukava 2011).
Toetava ühiskonna tagamiseks on tarvilik
teenuste võrgustiku olemasolu, mis tähendab, et lapsele ja
perele peavad olema kättesaadavad kvaliteetsed toimetulemist toetavad teenused. Halduskorraldus
peaks teenuse osutamisel võimaldama piisavat paindlikkust kooskõlas kõigi perekondade õiglase
kohtlemise tagamisega. Teenuste kättesaadavuse juures on oluline arvestada laste ja perede vajadustega
käesoleval hetkel (Ministrite komitee 2006, Recommendation... 2011). Näiteks on vaja parandada
nõustamis- ja teraapiateenuste kvaliteeti ning kättesaadavust, lastele vajalikke teenuseid, sh vajalikke
rehabilitatsiooni- ja raviteenuseid, samuti on tähtis pakkuda vanematele tuge ning juhiseid, kuidas lastega
toime tulla. Lisaks on oluline vanemliku hoolitsuseta lastele peresarnase ja igakülgset arengut soodustava
elukeskkonna võimaldamine (Sotsiaalministeerium 2011, UN 2002).
Samuti on tähtis
ametkondade vaheline koostöö, et rakendada sidusat ja kõikehõlmavat poliitikat.
Efektiivne lastega tegelemine eeldab valdkondade ülest koostööd ning infovahetust, muidu ei ole võimalik
õigeaegselt märgata abivajavat last ning tema abivajadusele reageerida. Koostööd ei tohiks takistada eri
menetlusprotseduuride puudulikkus või infopuudus. Sisuline koostöö näiteks teenuste arendamisel
KOVide ja teenusepakkujate vahel aitaks kokku hoida ressursse ning parandada teenuste kvaliteeti (MTÜ
Lastekaitse Liit 2013).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Ülevaade Eesti lastekaitsesüsteemi eesmärkidest ja kitsaskohtadest
22
Teadmistel põhinevate otsuste tegemiseks on oluline usaldusväärse informatsiooni olemasolu. Tegevuste
kvaliteedi ja rakendamise tagamiseks on vajalik välja
arendada sotsiaal- ja lastekaitse valdkonna
koordineeritud teadus- ja arendustegevus. Lisaks riiklikul tasandil tagasiside andmisele on lastekaitse
kontseptsioonist lähtuvalt oluline ka kohaliku omavalitsuse tasandi aruandlus, et saada ülevaade
omavalitsusüksuse territooriumil elavate laste õiguste olukorrast. Sealhulgas võiks sotsiaalinfo süsteemi
arendamisel kujundada uue lahenduse selliselt, et see võimaldaks koguda ja analüüsida infot laste
sotsiaaltöötaja huviorbiiti sattumise põhjuste ning rakendatud meetmete tulemuslikkuse kohta
(Sotsiaalministeerium 2005). Lisaks tegevuste mõjususele on oluline hinnata ka tegevuste kuluefektiivsust
ja tulusust. Mõistlik oleks regulaarselt hinnata eraldatud vahendite mõju lapse õiguste kaitsele (SoM
arengukava 2011, Aru 2013).
Siseriikliku järelevalve ja monitooringu võiks võimalusel ühtlustada regulaarsete aruannete koostamisega
ÜRO lapse õiguste komiteele seoses LÕKiga. Riigil on kohustus koostada LÕKi jaoks raporteid iga viie aasta
tagant, kuid siiani on Eesti esitanud ainult ühe aruande 2001. aastal. Nimetatud kohustust ei peaks
vaatama kui formaalsust, vaid tegemist on võimalusega saada rahvusvahelist tagasisidet lastekaitse
olukorra kohta Eestis, seda enam, et eelmisele aruandele saadud kommentaarid olid väga olulised ja
sisulised ning mõned toona välja toodud puudujäägid on probleemiks ka praegu. Järelevalve ning
lastekaitse olukorra hindamine on olulised, et näha, kas rakendatud meetmed on olnud mõjusad või mitte
(Aru 2013).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
23
4. HINNANG LASTEKAITSESÜSTEEMI
KORRALDUSELE JA LKS-IS SISALDUVATELE
MEETMETELE
Käesolevas peatükis analüüsitakse järgmisi küsimusi.
Kas eelnõus kirjeldatud lastekaitsesüsteemi korraldus tagab selge kohustuste ja vastutuse
hierarhia erinevatel haldustasanditel?
Kas ja mil määral eelnõus kirjeldatud lastekaitsesüsteemi korraldus toetab eelnõus kirjeldatud
põhimõtete ja meetmete rakendamist ning seeläbi tõstab riigi ja KOVide võimekust lastekaitses?
Kas ja kui palju vähendab KOVi lastekaitsetöötajate koormust eelnõuga sätestatav SKA kohustus
nõustada keeruliste juhtumite lahendamisel KOVi lastekaitsetöötajaid?
Kuidas eelnõus kirjeldatud põhimõtted toetavad laste õiguste kaitseks ja heaolu tagamiseks
tehtavat koostööd erinevate lastega tegelevate valdkondade vahel (sh õigus- ja korrakaitse,
tervishoid, haridus ja hoolekanne)? Millised piirangud võivad taolist valdkondadevahelist
koostööd mõjutada?
Peatükis 4.1. hinnatakse, kuivõrd aitab LKS eelnõus sätestatu kaasa lastekaitsesüsteemi korrastamisele
ning KOVide võimekuse tõusule. Atesteerimine, täiendkoolitused ja töönõustamine, mis aitavad tõsta
KOVi võimekust, on eraldatud omaette alapeatükkideks, kuna nende süsteemide rakendamisega
kaasnevad spetsiifilised riskid. Peatükis 4.2. analüüsitakse LKSis sisalduvaid meetmeid. Peatükis 4.3.
käsitletakse muid tegureid, mis mõjutavad seaduse rakendumist.
Välja tuuakse üldistatud järeldused ja soovitused, detailse tagasiside on töö teostaja edastanud
sotsiaalministeeriumile analüüsi vaheetapina.
Sinises paksus kirjas on välja toodud olulised järeldused ja
soovitused,
mustas paksus kirjas probleemkohad, mis võivad ohustada seaduse ootuspärast rakendumist.
Hinnangu sisendiks on delfi meetodil ja intervjuudega ekspertidelt kogutud tagasiside.
4.1 Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele
4.1.1. Lastekaitsesüsteemi korrastamine
Rollijaotus lastekaitsesüsteemis
Uue LKS-iga soovitakse luua selge kohustuste ja vastutuste hierarhia lastekaitsesüsteemis (LKS eelnõu § 9–
15).
Vabariigi Valitsuse ülesandeks on laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel asjakohaste õigusaktide
eelnõude ning riiklike strateegiate väljatöötamine ja kinnitamine (LKS eelnõu § 10).
Lastekaitse nõukogu on valitsuskomisjon, kuhu kuuluvad sotsiaalminister, haridus- ja teadusminister,
justiitsminister, siseminister ja teiste sidusvaldkondade, sealhulgas asjaomaste ametite esindajad (LKS
eelnõu § 11 lg 2). Lastekaitse nõukogu ülesanne on: 1) ministeeriumideüleselt tehtava lastekaitse
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
24
tegevuse koordineerimine ja riigi lastekaitse poliitika eesmärkide seadmine; 2) laste õiguste kaitset
puudutavate küsimuste tõstatamine ning olulisemate poliitiliste otsuste kohta arvamuse avaldamine
sotsiaalministrile enne nende esitamist Vabariigi Valitsusele; 3) riigis tehtava lastekaitse ennetustöö
koordineerimine ja vajadusel sellekohaste soovituste andmine kohalikele omavalitsustele (LKS eelnõu § 11
lg 1). Nõukogu asjaajamist korraldab sotsiaalministeerium ning nõukogu juurde võib moodustada ajutisi ja
alalisi töörühmi, mille tegevusse kaasatakse teisi asjatundjaid (LKS eelnõu § 11 lg 2).
Sotsiaalministeeriumi ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on uues süsteemis: 1) laste
õiguste ja lastekaitse poliitika väljatöötamine ja rakendamine; 2) Vabariigi Valitsusele laste ja perede
olukorrast iga-aastase aruande esitamine; 3) lastekaitse ja selle järelevalve riiklik koordineerimine; 4)
rahvusvahelise lastekaitsetöö ülesannete täitmine; 5) lastekaitsealaste uuringute ja analüüside
planeerimine ja läbiviimise korraldamine; 6) lapse õiguste ja heaolu tagamise juhiste, rakendussuuniste
ning muude teabematerjalide väljatöötamine ning nendest avalikkuse teavitamine; 7) lastekaitsetöötajate
täiendkoolituse ja töönõustamise korraldamine; ja 8) lastekaitsetöötajate atesteerimine (LKS eelnõu § 12).
5.–7. ülesande täitmiseks võib sotsiaalministeerium sõlmida halduslepingu (LKS eelnõu § 12 lg 2).
Sotsiaalministeeriumil nähakse uues süsteemis poliitikakujundaja rolli, samas on 7. ja 8. ülesanne
rakenduslikud. Lastekaitsetöötajate täiendkoolituse korraldamise plaanib sotsiaalministeerium
delegeerida, kõige tõenäolisemalt tervise arengu instituudile. Töönõustamise osas pole seisukoht kindel:
võimalustena kaalutakse selle korraldamise delegeerimist TAI-le või SKA-le.
Sotsiaalkindlustusameti
ülesandeks
on
uues
lastekaitsesüsteemis
seaduse
rakendamine.
Sotsiaalkindlustusameti ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on: 1) lapse õiguste ja
perede elukvaliteedi edendamiseks riikliku lastekaitse poliitika ja riiklike strateegiate tegevuskavade
rakendamine; 2) rahvusvahelise lapsendamise korraldamine ja rahvusvahelise lapsendamise komisjoni
teenindamine; 3) laste abivajaduse ja muu lastekaitsealase asjakohase statistika kogumine ja
analüüsimine; 4) lastekaitse meetmete rakendamise korraldamine; 5) kohaliku omavalitsuse
juhtumikorralduslik abistamine valdkondadeüleste keeruliste juhtumite lahendamisel kohaliku
omavalitsuse või isiku taotlusel; 6) kohaliku omavalitsuse nõustamine kohaliku lastekaitse arengukava
koostamisel ja täitmisel kohaliku omavalitsuse taotlusel; 7) sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning
valdkonnaülese koostöö ja ennetusliku ning tõenduspõhisuse tagamine piirkondlikke vajadusi arvestades;
8) abivajavast lapsest teavitamise, teabe dokumenteerimise, teabe edastamise ja teavitajale tagaside
andmise korraldamine või vajadusel selle teostamine; 9) lastekaitsealase teavitustegevuse korraldamine;
10) lasteabitelefoni pidamine; 11) väljaspool tööaega hädaohtu sattunud lapse juhtumikorralduse
alustamine ning sellele järgneval tööpäeval juhtumi üleandmine lapse elukohajärgsele kohalikule
omavalitsusele (LKS eelnõu § 13 lg 1). 9.–11. ülesande täitmiseks võib sotsiaalkindlustusameti peadirektor
sõlmida halduslepingu (LKS eelnõu § 12 lg 2). Samuti teostab SKA järelevalvet LKS-i ja selle alusel
kehtestatud õigusaktide nõuete üle (LKS eelnõu § 34).
Maavanema ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel maakonnas on: 1) laste heaolu ja
õiguste kaitseks riiklike strateegiate, lastekaitse meetmete ja abinõude elluviimise koordineerimine; 2)
lapsendamise korraldamine ning vastava registri pidamine (LKS eelnõu § 14).
Kohaliku omavalitsuse ülesandeks laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on lapse heaolu
edendavate arengukavade, programmide ja projektide väljatöötamine ja rakendamine ning lastekaitse
meetmete pakkumine oma haldusterritooriumil (LKS eelnõu § 15 lg 1), selleks on ette nähtud, et KOV
planeerib eelarvesse vajalikud vahendid laste ja perede toimetuleku tagamiseks (LKS eelnõu § 15 lg 2).
Kohalik omavalitsus korraldab kohalikku elu lapsi ohustavaid riske vähendades, ohte ennetades ja
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
25
probleemide lahendamiseks vajalike sekkumiste kättesaadavust tagades (LKS eelnõu § 15 lg 3); nõustab,
juhendab või toetab muude sekkumistega last, lastega peresid ja teisi lapsi kasvatavaid isikuid ja võtab
viivitamatult tarvitusele abinõud lapse õiguste rikkumise lõpetamiseks ja lapse heaolu tagamiseks (LKS
eelnõu § 15 lg 6) ning viib oma hallatavates lasteasutustes laste õiguste tagamiseks läbi regulaarsed
sisehindamised (LKS eelnõu § 15 lg 4). KOV rakendab lapse abivajaduse ulatuse väljaselgitamiseks lapse
heaolu hindamisi ja pakub hindamise tulemusel selgunud riski, ohu või puuduse kõrvaldamiseks lapsele ja
perele õigeaegseid ja asjakohaseid sekkumisi (LKS eelnõu § 15 lg 5). KOV lastekaitsetöötaja teostab ka
järelevalvet seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide üle (LKS eelnõu § 34).
Muud riigiasutused ning
avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud on kohustatud koostööd tegema
kõigile lastele suunatud sekkumiste planeerimisel, rahastamisel ja rakendamisel (LKS eelnõu § 6).
Last kasvatava isiku ja
lastega töötava isiku ülesandeks on last suunata ja juhendada, arvestades lapse
õiguste, huvide ning vajadustega. Samuti peavad nad lapse arengutaset arvestades arutama lapsega
hooldus- ja kasvatusküsimusi. Last kasvatavad ning lastega töötavad isikud peavad arvestama lapse
võimete ja vajaduste suurenemisega iseseisvalt ja vastutusvõimeliselt tegutseda. Lapsi peab juhendama ja
suunama iseseisvalt tegutsema, muuhulgas tuleb selgitada lapsele kuidas hoida tervist, ennast arendada
ja kuidas vältida ohu- ja riskiolukordi. Abivajaduse ilmnemisel, mida pole võimalik ilma kõrvalise abita
lahendada, on last kasvatavad või lastega töötavad isikud kohustatud pöörduma lastekaitsetöötaja poole
(LKS eelnõu § 16 lg 1–3). Teiste seas on ka last kasvataval isikul kohustus anda lapsele teavet tema
päritolu, perekonnast eraldamise põhjuste ja tema tulevikku puudutavate küsimuste kohta (LKS eelnõu §
23 lg 2). Lastega töötavate isikute ülesannete hulka kuulub veel lapse arvamuse protokollimine (LKS
eelnõu § 27 lg1).
Kogu lastekaitsesüsteemi ülesannete jaotuse võtab kokku joonis 1. Vabariigi Valitsus, lastekaitse nõukogu,
sotsiaalministeerium, maavalitsus ning sotsiaalkindlustusamet täidavad lastekaitse riikliku tasandi
ülesandeid. Kohalik omavalitsus täidab kohaliku tasandi lastekaitse ülesandeid. Muud riigiasutused ning
avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud täidavad lastekaitseülesandeid vastavalt oma pädevusele.
Füüsilised isikud, kes puutuvad lastega kokku, peavad hea seisma selle eest, et tagatud oleks laste õigused
ja heaolu.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
26
Joonis 1. Lastekaitsesüsteemi ülesannete jaotus
Märkused: joonisel ei ole kajastatud lapsendamise süsteemi, kus siseriiklikku lapsendamist korraldab
maavalitsus ning rahvusvahelist lapsendamist SKA.
Valdkonna eesmärkide seadmise ja selle elluviimise struktuur on LKS eelnõus korrastatud. Lastekaitse
poliitika riiklikud eesmärgid seab lastekaitse nõukogu (LKS eelnõu § 11 lg 1 p 1 ja 2), laste õiguste ja
LASTEKAITSE NÕUKOGU
Lastekaitse poliitika eesmärkide seadmine
SOTSIAALMINISTEERIUM
LK poliitika väljatöötamine ja
rakendamine. LK ja selle järelevalve
riiklik koordineerimine
MAAVALITSUS
Riiklike strateegiate ja rakendusplaanides
toodud lastekaitse meetmete ja abinõude
elluviimise koordineerimine
SOTSIAALKINDLUSTUSAMET
Riikliku LKpoliitika ja riiklike strateegiate
tegevuskavade rakendamine, LK meetmete
rakendamise korraldamine, KOVi abistamine
KOHALIK OMAVALITSUS (sh KOVi lastekaitsetöötaja)
Kohaliku elu korraldamine lapsi ohustavaid riske
vähendades, ohte ennetades ja probleemide
lahendamiseks sekkumiste kättesaadavust tagades
VABARIIGI VALITSUS
Õigusaktide eelnõude ning riiklike strateegiate väljatöötamine ja kinnitamine
LAST KASVATAV ISIK, LASTEGA TÖÖTAV ISIK
Lapse suunamine, juhendamine jne
Ettekirjutused last
kasvataval isikule
Poliitiliste otsuste kohta
arvamuse avaldamine
sotsiaalministrile
Riiklik järelevalve,
LK poliitika suunad
Riiklik järelevalve
LKS üle
Riikliku järelevalve
koordineerimine
Järelevalve
lähtuvalt SHSist,
VVSist jne
Õigus saada abi KOVilt või
riigilt
MUUD ISIKUD
Laste õigusi ja heaolu toetava
keskkonna kujundamine
Riiklikud
strateegiad
Riiklikud
strateegiad
Riiklik järelevalve
LKS üle
Riiklik järelevalve
LKS üle
Abi keeruliste juhtumite
lahendamisel
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
27
lastekaitsepoliitika töötab välja sotsiaalministeerium, mis on ka selle rakendajaks (LKS eelnõu § 12 lg 1 p 1
ja 3). SKA viib riiklikku lastekaitsepoliitikat ellu riigi (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 1 ja 4) ja KOV kohalikul tasandil
(LKS eelnõu § 15 lg 1 p 1).
Tänase süsteemi kitsaskohaks on PWC poolt 2013. aastal läbi viidud uuringu tulemuste järgi
lastekaitse
valdkonna nõrk juhtimine ja arendamine riiklikul tasandil ning see, et
lastekaitse valdkonnal puuduvad
selgelt seatud ja eristatavad valdkonna prioriteedid (Lastekaitse korralduse… 2013).
LKS eelnõu loob
eeldused lastekaitse paremaks juhtimiseks ja arendamiseks: sotsiaalministeeriumi ülesandeks on LKS
eelnõu § 12 lg p 1 kohaselt laste õiguste ja lastekaitse poliitika väljatöötamine ja selle rakendamine ning §
12 lg 1 p 3 kohaselt lastekaitse riiklik koordineerimine, st sotsiaalministeeriumi rolliks saab lastekaitse
valdkonna juhtimine mitte üksnes poliitikakujundajana, vaid ka selle arendaja ja rakendajana, riigi tasandi
koordineerijana. Seda, et uue süsteemi edukalt rakendumisel peaks paranema juhtimine ja arendamine,
on välja toonud ka lastekaitse korralduse süsteemi analüüs (2013), kus toonitatakse ka seda, et süsteemi
edukaks rakendumiseks peavad kõik valdkonna osapooled tunnustama SoM-i kui valdkonna
koordinaatorit ning poliitika kujundajat.
Sotsiaalministeeriumi võimekust lastekaitsepoliitika
väljatöötamisel hindavad eksperdid piisavaks ning
selle rolli andmine sotsiaalministeeriumile on
loodavas süsteemis otstarbekas.
Uuringus osalenud ekspertide hinnangul on LKS eelnõus
ebaselge maavalitsuste roll süsteemis. Seaduse
sõnastus on maavalitsuste ülesannete osas ekspertide hinnangul umbmäärane ja tekitab küsimusi, kas
maavalitsustel on lastekaitsesüsteemis lisaks siseriiklikule lapsendamisele, mis on reguleeritud ka teistes
seadustes, ka mõni muu sisuline ülesanne. LKS eelnõu § 14 kohaselt on maavanema ülesandeks
lastekaitse strateegiate, meetmete ja abinõude elluviimise koordineerimine, mis dubleerib SKA ülesandeid,
mis samuti rakendab lastekaitse poliitikat ja riiklikke strateegiaid (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 1) ning korraldab
lastekaitse meetmete rakendamist (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 4). Ekspertide hinnangul võib sellises
sõnastuses maavanema ülesannete määratlemisel välja lugeda, et maavalitsus koordineerib nii SKA kui
KOVide tööd (kuna SKA ja KOV on meetmete rakendajaks, LKS eelnõu § 13 lg 1 p 4 ja § 15 lg 1 p 1).
Ülesannete kattuvuse vältimiseks ning selge süsteemi loomiseks tuleb maavalitsuste ülesandeid
seaduses täpsustada (sh seda, mida on seaduse väljatöötaja silmas pidanud abinõude all).
Lastekaitse süsteemi analüüsis on LKS eelnõuga ellurakenduva stsenaariumi (kus SKA kõrval säilib ka
maavalitsuste roll lastekaitsesüsteemis) puhul välja toodud, et sellises süsteemis
tekiks tõenäoliselt
vastutuse ja rollide hägustumine ning KOVidel võib tekkida segadus, kelle poole millistel juhtudel
pöörduda (Lastekaitse korralduse… 2013). LKSga planeeritavaid muudatusi üldises sotsiaalhoolekande
korralduslikus kontekstis vaadates olid ka fookusgrupiintervjuudes osalenud KOVi ja maavalitsuste
lastekaitsetöötajad seisukohal, et SKA ülesanne KOVi abistada võib tekitada KOVide sotsiaaltöötajates
(aga ka maavalitsuse töötajates) segadust. Intervjuudes osalenud rõhutasid, et seaduse eelnõu lugedes
kerkis nende jaoks üles eelkõige küsimus, millistel juhtudel võib ja peab KOVi abistama maavalitsus (täna
pakub maavalitsus KOVidele abi), millal SKA. Intervjuudes osalenud lastekaitsetöötajad rääkisid, et
segadust võib tekitada see, et KOVides, kus lastekaitsetöötaja ülesandeid täidavad sotsiaaltöötajad, on
spetsialistil justkui kaks riikliku tasandi esindajat: teiste sotsiaaltöö sihtrühmade (näiteks eakate ja
puuetega inimeste) küsimustes peab KOV ka edaspidi suhtlema maavalitsusega, samal ajal kui lastekaitse
küsimustes peab ta pöörduma SKA poole. Reformi edukaks rakendamiseks on oluline
enne seaduse
jõustumist koos valdkonna osapooltega detailselt määratleda kõikide osapoolte õigused, kohustused ja
rollijaotus, infoliikumine ning ressursid, et maandada dubleerimiste ja n-ö valgete laikude tekkimise
ohtu lastekaitsetöös.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
28
Otsus jätta riigisisene lapsendamine maavalitsustesse on poliitiline ning ei lähtu süsteemi optimaalsuse
analüüsist. Praeguse süsteemi jätkumist näeb LKS eelnõu väljatöötaja kompromissina, mis tuleneb
peamiselt maavalitsuste tugevast vastuseisust alternatiivsetele lahendustele. Ekspertide arvamused, kas
lapsendamine peaks olema maavalitsuste ülesanne või tuleks seda uue süsteemi ülesehituse loogikat
arvestades muuta, olid erinevad. Osa intervjuudes osalenud maavalitsuse ja KOV lastekaitsetöötajaid
leiab, et siseriiklikku lapsendamist võiks korraldada SKA kui asutus, millel nähakse uues süsteemis keskse
rakendaja rolli. Sellise süsteemi ühe eelisena nähakse, et maavalitsustest vabaneks ressurss, LKS
seaduseelnõus toodud rollijaotuse puhul seda efekti ei teki. Lisaks toodi pakutud lahenduse tugevusena
välja, et kui SKA ülesandeks on lastekaitsemeetmete rakendamise korraldamine, koondub sinna
lastekaitsetöö pädevus ja tehakse tihedat koostööd oma valdkonna KOVide jt lastekaitsetöö elluviijatega,
mistõttu on sealsel töötajaskonnal tulevikus head teadmised lapsendamise kvaliteetseks korraldamiseks.
Kuivõrd seoses juba pikka aega planeeritava haldusreformiga on maavalitsuste tulevik sotsiaalvaldkonnas
teatud ülesannete täitajana ebakindel (seda tõid ka välja mitmeid intervjueeritavad), siis oleks mõistlik
süsteemi muutes kohe ka siseriiklik lapsendamine koondada põhilisse lastekaitsetööd tegevasse asutusse.
Samuti toonitati, et praktikas puutuvad lapsendamisega rohkem kokku vaid teatud maavalitsused, mitte
kõik, ning seetõttu saab pädevust koondada SKAsse, palgates sinna neid maavalituste spetsialiste, kes
sellega praeguses süsteemis rohkem tegelevad.
Need eksperdid, kes ei toetanud lapsendamise korraldamise üleandmist SKAle, nägid peamise riskina
tsentraliseerituse suurenemist ning lapsendamise liikumist kohalikeste elanikest kaugemale. Need
spetsialistid, kes pooldasid praeguse süsteemi arendamist, rääkisid fookusgruppides ka sellest, kui oluline
on tihe koostöö lapsendamise korraldamisel KOVide, sünnitusmajade ja asenduskoduteenuse osutajatega
ning nägid ohutegurina seda, et SKAl tekib lapsendamise korraldamisel vajadus teha koostööd rohkemate
institutsioonidega kui praegu maavalitsustel. Oluliseks peeti ka järjepidevust ning kardeti, et süsteemi
muutmine lõhub aastate jooksul hästi väljatöötatud koostöömudelid erinevate instutsioonide ja
spetsialistide vahel. Fookusgrupi intervjuudes osalenud lastekaitsetöötajad rõhutasid aastate pikkust tööd
lapsendamise korraldamisel koostöös MTÜga Oma Pere, mille tulemusena on lõpuks tekkimas süsteemne
ettekujutus, kuidas on kõige parem lapsendamist ning koostööd erinevate institutsioonide vahel
korraldada. Lastekaitsetöötajad nägid planeeritavates muudatustes ohtu süsteemi stabiilsusele. Rõhutati
ka seda, et lapsendamine, mida need, kes pole lapsendamisega kokku puutunud, võivad käsitleda kui
peamiselt formaalsest tegevust, on olemuselt väga sisuline töö lapsendaja perega ja lapsega ning põhiroll
on siin siiski KOVil, kellel on seoses teiste sotsiaalhoolekande ülesannetega tihe koostöö maavalitsustega,
samas kui SKA piirkond on märksa suurem ning seetõttu ka kokkupuude konkreetse KOViga väiksem.
Vaatamata gookusgruppides osalenud lastekaitsetöötajate arvamustele leiavad hindajad, et süsteemi
parima toimimise huvides tuleks
kaaluda siseriikliku lapsendamise seadmist SKA ülesandeks, kuna see
oleks otstarbekas nii ressursside kui kompetentsi seisukohast. Vajadusel võib siseriikliku lapsendamise
üleminekul SKA-sse rakendada üleminekuperioodi, et vältida ohtu, kus SKAs puudub võimekus
lastekaitsesüsteemi ülesehitamise tõttu siseriikliku lapsendamisega tegelemiseks.
SKA hinnangul paneb seadus asutusele ülesandeid arvestades liiga suure vastutuse. LKS eelnõu § 13 lg 1
punkti 7 kohaselt on SKA ülesandeks sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning valdkondade ülese
koostöö ja ennetusliku ning tõenduspõhisuse tagamine piirkondlikke vajadusi arvestades. Seega vastutab
SKA ka KOVi ja kõikide teiste süsteemi osapoolte poolt pakutavate sekkumiste kvaliteedi ja
kättesaadavuse tagamise eest olukorras, kus tal pole õigust ressursse juhtida (vt pikemalt ptk 2.2 osa
„Kohalike omavalitsuste haldusvõimekuse tõstmine“).
Kui SKA-l puuduvad vahendid KOVi mõjutamiseks,
siis ei ole SKAl võimalik teenuse kvaliteeti ja kättesaadavust tagada. Samuti on LKS eelnõu § 13 lg 1 p 4
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
29
kohaselt SKA ülesandeks lastekaitsemeetmete rakendamise korraldamine. Ekspertide sõnul on ebaselge,
mida on seadusandja silmas pidanud, kuna lastekaitsemeetmeid rakendavad peamiselt siiski KOVid ning
nende autonoomiast lähtudes on küsitav, kas SKA saab KOVide tegevustesse sekkuda. SKA saab KOVi ja
teisi osapooli mõjutada ainult nõustamise ning riikliku järelevalve kaudu. Viimane tähendab, et SKAl on
võimalus tagasiulatuvalt viidata, et KOV pole oma tööd vastavalt seaduses sätestatud nõuetele teinud.
LKSs tuleb SKA vastutus ja õigused määratleda nii, et see oleks vastavuses asutuse pädevusega.
Ka
lapsendamise süsteemi rollijaotus on LKS eelnõus ebaselge. SKA ülesandeks on LKS eelnõu § 13 lg 1 p
2 kohaselt rahvusvahelise lapsendamise korraldamine ja rahvusvahelise lapsendamise komisjoni
teenindamine. Kuna sotsiaalministeerium täidab rahvusvahelise lastekaitsetöö ülesandeid (LKS eelnõu §
12 lg 1 p 4) ja lastekaitsetöö hõlmab ka lapsendamise korraldamist ning tulenevalt perekonnaseaduse §
165 teenindab sotsiaalministeerium rahvusvahelise lapsendamise komisjoni, siis tuleks seaduse sõnastust
täpsustada nii, et
oleks üheselt selge, mida on seadusandja sotsiaalministeeriumi üleandena
rahvusvahelises lastekaitsetöös silmas pidanud. Maavanema ülesandeks on LKS eelnõu § 14 kohaselt
lapsendamise korraldamine ning vastava registri pidamine. Kuna seadusandja on siinkohal maavanema
ülesandena eelduslikult silmas pidanud siseriikliku lapsendamise korraldamist, tuleks seadust täiendada,
sätestades
maavanema ülesandena siseriikliku lapsendamise korraldamine ning vastava registri
pidamine või see punkt LKS eelnõust välja jätta, kuna ülesanne on juba seadusega reguleeritud.
Ekspertide hinnangul on praeguses sõnastuses
ebaselge järelevalve teostamise pädevuse ja kohustuste
jagunemine asutuste vahel. Sotsiaalministeeriumi ülesandeks on lastekaitse järelevalve riiklik
koordineerimine (LKS eelnõu § 12 lg 1 p 3), LKS eelnõu § 34 kohaselt teostab riiklikku järelevalvet
käesoleva seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete üle SKA ja lastekaitsetöötaja
korrakaitseseaduses sätestatud tingimustel ja korras. Maavalitustel on samuti SHSi alusel järelevalves roll
KOVide üle riikliku järelevalve teostajana asenduskodude ja puudega laste lapsehoiu teenuse osas ning
haldusjärelevalve teostajana. Intervjuudes selgus, et
hetkel pole selge, kes hakkab teostama järelevalvet
SKA üle, tõenäolisimaks variandiks hindavad nii SKA kui sotsiaalministeerium, et see ülesanne antakse SKA
sõltumatule järelevalveüksusele. Järelevalvega seoses tuleb arvesse võtta, et järelevalve mittetoimimine
on hetkel üks lastekaitsevaldkonna olulistest probleemidest, mis väljendub lastele pakutavate teenuste
ebaühtlases kvaliteedis, mh seetõttu, et puuduvad teenuste kvaliteedinõuded (vt pikemalt ptk 3.2
„kehtiva lastekaitsesüsteemi ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Seetõttu on sisulise järelevalvesüsteemi
edukaks rakendumiseks tarvis järgida lastekaitse korralduse süsteemi analüüsis (2013) väljatoodud
soovitust
töötada välja järelevalvesüsteem, mis sätestaks järelevalvet teostavate organisatsioonide
õigused ja kohustused ning tagaks, et iga asjassepuutuva osapoole tegevus on alluv järelevalvele ning et
oleksid välistatud dubleerimised.
Samuti on järelevalve sisukuse aspektist oluline, et oleksid olemas standardid, mille alusel järelevalvet
teostada. LKS eelnõu § 33 on reguleeritud lasteasutuses sisehindamise läbiviimine, mis on KOVide
ülesandeks (LKS eelnõu § 15 lg 4). Ka
KOVide, SKA ja teiste lastekaitsetööd tegevate asutuste jaoks tuleb
välja töötada teenuste kvaliteedi juhendid ning sisehindamise standardid, et neil endil oleks võimalik
hinnata nii oma kui ka neile teenuseid osutavate isikute töö kvaliteeti.
Lisaks maavalitususte rolli selgema määratlemise ja järelevalvesüsteemi arendamise vajadusele esinevad
LKS eelnõus ekspertide hinnangul mõned probleemid seoses erinevate asutuste rollidega, millele seaduse
väljatöötajad peaksid eri osapoolte ülesandeid sõnastades tähelepanu juhtima. Seetõttu on järgmises
alaosas käsitletud SKAs uue lastekaitseüksuse ülesehitamise süsteemi.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
30
Valdkondadeülene koostöö
Eespool toodud lastekaitsesüsteemi kirjeldus ja joonis 1 viitavad valdkondadeülese koostöö olulisusele
lastekaitsesüsteemis.
LKSiga luuakse koostööd väärtustav raamistik, mis loob potentsiaali tänaste
oluliste probleemide – integreerituse, valdkondadeülese koostöö ja kommunikatsiooni puudulikkus –
lahendamiseks. LKS eelnõu § 6 sätestab, et lastekaitses laste õiguste ja heaolu tagamiseks peavad riigi ja
kohaliku omavalitsuse asutused ning avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud tegema omavahel koostööd
valdkondade üleselt kõigi lastele suunatud tegevuste planeerimisel, nendele rahaliste katteallikate
leidmisel ja nende rakendamisel. Rahvusvahelist koostööd reguleerib LKS eelnõu § 7: välislepingu või
Euroopa Liidu õigusakti või muu õigusakti alusel peavad riigi ja kohaliku omavalituse asutused ning
avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud lapse õiguste ja heaolu tagamiseks tegema koostööd ja vajadusel
kaasama teise riigi pädeva asutuse või selleks volitatud isiku. Koostööd käsitlevad ka mitmed teised LKS
eelnõu paragrahvid: last puudutavate otsuste tegemisel peavad kõik isikud kõigi last otseselt või kaudselt
puudutavate otsuste tegemisel koostöös lapse jaoks oluliste isikute ja last toetavate asutustega selgitama
välja lapse parimatele huvidele enim vastava otsuse tegemiseks vajaliku informatsiooni (LKS eelnõu § 5 lg
2 p 3) ning lastekaitsetöötaja on kohustatud lapse abivajaduse väljaselgitamisel ja sekkumiste
rakendamisel tegema koostööd teiste lapsega töötavate isikutega, et tagada abi osutamise integreeritus
(LKS eelnõu § 20 lg 4).
Erinevate erialade spetsialistide koostöös on mitmeid probleeme, mis ohustavad LKS eelnõus eesmärgiks
seatud valdkondadeülese koostöö põhimõtte edukat rakendumist praktikas. Kõige olulisemaks neist on
asjaolu, et
hetkel ei toimi koostöö lastekaitsevaldkonnas nii hästi kui võiks (probleeme on pikemalt
kirjeldatud ptk-s 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Uuringus
osalenud eksperdid näevad LKS eelnõu ohukohana, et
valdkondadeülese koostöö kohustus võib jääda
praktikas jätkuvalt deklaratiivseks ega rakendu nii hästi nagu peaks, kuna LKS eelnõu keskendub
eelkõige lastekaitsetöö korraldamisele ning seab teiste siduserialade esindajatele vähe konkreetseid
ülesandeid. Seega ei ole probleemiks mitte seaduse sõnastus, vaid praegune praktika, kus koostöös on
arenguruumi.
Igas lastekaitsetöö etapis peaksid erinevate valdkondade tegevused lähtuma sarnastest lapsi ja peresid
väärtustavatest põhimõtetest, millega luuakse tihe institutsioonide ja tegevuste võrgustik (lasteaiad,
koolid, vanemahariduse programmid, meditsiinisüsteem jne), mis peaksid tegelema kõigi laste ja
peredega sõltumata nende staatusest või probleemide olemasolust. Uuringus osalenud ekspertide
hinnangul see praegu nii ei ole. Nad tõid oma kogemusele tuginedes välja, et täna on sekkumised paljuski
valdkonnaspetsiifilised. Nii fookusgruppides osalenud kui intervjueeritud eksperdid tõid välja, et hetkel
suhtutakse lastekaitsetöötajatesse pigem umbusuga ning koostöö ei ole nii tõhus kui võiks olla. Näiteks ei
anta lastekaitsetöötajatele andmekaitsele viidates infot lapse kohta, ei teavitata hädaohus olevast lapsest
jne. Varasemad uuringud (nt Soo 2012, Ilves 2012) on näidanud, et erialade vaheline hierarhia, kus
sotsiaaltöö ja sellega seoses ka lastekaitsetöötajad asuvad madalamal positsioonil, takistab edukat
koostööd: lastekaitsetöötajad ei saa vajalikku infot ega abi teiste erialade esindajatelt. Seetõttu kahtlevad
eksperdid, kas ilma selge koordineerimiseta valdkondadeülene koostöö rakendub. Eksperdid tegid
ettepaneku täpsustada seaduses, millised on need siduserialad, mille spetsialistid peavad lastekaitsetöös
koos lastekaitsetöötajaga tegutsema ning sõnastada nende kohustused koostöö tegemisel.
Uue LKSiga antakse
valdkondadeülese koostöö koordineerimise roll SKAle (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 7: SKA
ülesandeks on sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning valdkonnaülese koostöö ja ennetusliku ning
tõenduspõhisuse tagamine piirkondlikke vajadusi arvestades), mis edukal rakendumisel kõrvaldab ühe
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
31
väga olulise puudujäägi tänases süsteemis – selge vastutaja puudumise lastekaitse valdkonnas
valdkonnaülese koostöö arendamisel ja elluviimisel (vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse
lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Ühe valdkonna arengu eest keskselt vastutava organisatsiooni
olemasolu olulisust, mis katab ära kõik lastekaitse valdkonna vajadused (teenuste arendamine ja analüüs,
mõjude analüüs, statistika koondamine ja analüüs), kinnitab ka Soome kogemus (Lastekaitse korralduse…
2013).
Selle rolli andmine SKAle on loodavas süsteemis otstarbekas, kuna SKA on vahelüliks lastekaitse
nõukogu ja sotsiaalministeeriumi (poliitikakujundajate) ning KOVide (rakendajate) vahel.
Samas on lastekaitsesüsteemis praegu mitmeid olulisi vajakajäämisi, mille kõrvaldamine on oluliseks
aluseks valdkondadeülese koostöö tugevnemisele:
osapooltel peab olema selge arusaam enda ja teiste
osapoolte rollist nii lastekaitse alases ennetuses kui sekkumistes, et laheneks vastutuse hajumise, n-ö
katmata alade ja killustatuse probleem, millele on juhitud tähelepanu 2013. aastal valminud lastekaitse
korralduse süsteemi analüüsis (2013) ja Laugus (2012) poolt. Seega tuleb tööd alustada sellest, et
kõikide
osapoolte osalemisel kaardistatakse ära tänased valdkondadeülese koostöö probleemid ning leitakse
neile ühiselt lahendused. Vastasel juhul jäävad osapooled sarnaselt praegusega nõrgalt seotuks ning laps
ei pruugi saada vajalikku abi ja teenuseid kiiresti ning ilma paljude ametkondadega suhtlemata.
LKS eelnõu on ekspertide hinnangul eelkõige suunatud lastekaitsetöötajatele ning kuigi seaduses
rõhutatakse kõikide isikute kohustust koostööd teha, valitseb selle rakendamisel oht, et
siduserialade
esindajad ei pea seadust enda jaoks siduvaks ning tõlgendavad seaduses loetletud ülesandeid eelkõige
lastekaitsetöötajate ülesannetena. Sellisel juhul säilib ja võib süveneda eri osapoolte vaheline
vastastikune süüdistamine ning koostööd ei saavutata. Kõige probleemsemaks hindavad
lastekaitsetöötajad koostööd meditsiini- ja haridussektori asutustega. Uuringus osalenud eksperdid
toonitasid vajadust koostöö tõhustamiseks
teha selgitustööd (sh iga osapoole rollist süsteemis) seaduse
mõtte ja ülesannete kohta kõikides olulistes sidusgruppides (sh haridus-, meditsiini- ja politseitöötajate,
ajakirjanike ja lapsi kasvatavate isikute) seas. Ka fookusgruppides osalenud lastekaitsetöötajad tõid
näiteid koostööst erinevate siduserialade (politsei, kool, lasteaed, perearstid jne) esindajatega, kus
koostöö põhineb suuresti varasematel isiklikel kontaktidel, kokkulepetel ja praktikatavadel ning kus
hoolimata kohustuse olemasolust ei teavita lasteaiad, meditsiinisüsteem, politsei, psühhiaatrid jt
spetsialistid alati lastekaitsetöötajat abivajavast lapsest
.
Oht on, et sarnaselt sotsiaalministeeriumile, kes on seni vastutanud koostöö eest lastekaitse valdkonnas
(vt pikemalt Lastekaitse korralduse… 2013), pole ka SKAl uue süsteemi rakendumisel otseseid hoobasid
lastekaitsespetsialistide ja teiste osapoolte suunamiseks koostööle juhul, kui viimastel puudub selleks
huvi. Näiteks 2014. aastast ei kehti enam sotsiaal- ja siseministeeriumi vahel sõlmitud lastekaitse
valdkonna koostöölepe. Seega on valdkonna edasine areng ebaselge. Siinkohal peaks olema koostööd
toetavaks mehhanismiks lastekaitse nõukogu, mille ülesandeks on ministeeriumide üleselt tehtava
lastekaitse tegevuse koordineerimine ja riigi lastekaitse poliitika eesmärkide seadmine (LKS eelnõu § 11 lg
1 p 1). Lastekaitse nõukogu loomisega tähtsustatakse valdkondadeülest koostööd kõige kõrgemal tasandil,
mis on väga oluline. See annab signaali koostöö tähtsusest teistele süsteemi osadele.
Üheks lastekaitse nõukogu potentsiaalseks probleemiks hindavad uuringus osalenud eksperdid seda, et
nõukogu liikmetel pole huvi või aega selle töös osaleda ning lastekaitsevaldkonda ei seata prioriteediks.
Selline risk põhineb tänasel olukorral, kus riik ei ole võtnud piisavalt tugevat rolli lastekatsevaldkonna
koordineerija, juhtija, arendaja ja rakendajana (Lastekaitse korralduse… 2013). Nõukogu roll kujundada
lastekaitsetööd valdkondadeüleselt, seab nõukogule suured ootused eri haldustasandite ja valdkondade
koondajana, sh ministritele oma valdkonna lastekaitsetöö suunamiseks. Kui loodav nõukogu ei suuda seda
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
32
rolli täita, on oht, et valdkondadeülese koostöö põhimõte jääb deklaratiivseks. Kui nõukogu liikmed
tunnetavad lastekaitse valdkonna arendamist ühtmoodi tugeva prioriteedina, siis koostöö tulevikus
paraneb; kui mitte, siis on oht, et seadusega loodud võimalused ei realiseeru.
Seega
tulenevad valdkonnaülese koostöö väljakutsed mitte niivõrd seadusest, kuna LKS eelnõu rõhutab
valdkonnaülese koostöö tähtsust, vaid selle rakendamisest.
Sotsiaalkindlustusametis lastekaitseüksuse ülesehitamine
SKAs lastekaitseüksuse loomisega tekib täiesti uus rakendustasand lastekaitsetöös, millel on oluline roll
kogu süsteemi toimimisel. Lastekaitse korralduse süsteemi analüüsis (2013) on välja toodud üksuse
loomisega kaasnevad tugevused: seni erinevate osapoolte poolt osutatud tegevused (statistika kogumine,
riiklike teenuste rahastamine ja järelevalve) koonduvad ühte kohta;
luuakse eeldused sünergia
tekkimiseks erinevate tegevuste vahel, kuna ühes organisatsioonis töötavad inimesed, kes tegelevad nii
praktilise lastekaitsetöö kui ka teenuste ja valdkonna arendamisega; supervisiooni süsteem on võimalik
ehitada üles kuluefektiivselt, kasutades regionaalsete nõustamismeeskondade ressurssi (sellele on
tähelepanu juhtinud ka käesolevas uuringus osalenud eksperdid, pikemalt on teemat käsitletud osas
„Täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamine“); järelevalve on määratud ühe asutuse vastutada
(järelevalvega seotud probleeme on pikemalt analüüsitud osas „Rollijaotus lastekaitsesüsteemis“);
sotsiaalministeerium vabaneb rakendusliku sisuga ülesannetest; valdkonna statistika kogumine koondub
ühte asutusse (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 3 kohaselt on SKA ülesandeks lastekaitsealase statistika kogumine ja
analüüsimine, vt ka osa „Valdkonna juhtimine“), mis loob eeldused kogutavate andmete kvaliteedi
tõusuks; teadus- ja arendustegevus toimub süsteemsemalt ning koordineeritumalt. Käesolevas uuringus
osalenud eksperdid on erineval arvamusel, kas uut otsustustasandit on tarvis. Osa toetab süsteemi, kuna
näeb, et edukal toimimisel lahendab see tänase süsteemi kitsaskohad. Teine osa on arvamusel, et pigem
võiks tänast süsteemi toetada ning vajadust SKA tasandi loomiseks ei ole (vt ka eespoolt).
Hindajate
hinnangul on SKA tasandi loomine vajalik, kuna koondab sotsiaalministeeriumist väljapoole
konkreetsed rakenduslikud tegevused, mille kaudu riiklikku lastekaitsetööd ellu viiakse. Uurimuses
osalenud ekspertide skeptilisus uue tasandi osas võib tuleneda ebaselgest ettekujutusest SKA
planeeritavatest tegevustest, kuna hinnatavast seaduseelnõust see ekspertide hinnangul ei selgu.
SKA lastekaitseüksuse loomisel on suurimaks riskiks, et seaduse rakendumise ajaks ei suudeta SKAs üles
ehitada toimivat süsteemi. Läbiviidud intervjuudest selgus, et
SKAl pole veel selget visiooni, kuidas
hakatakse seadusega pandud ülesandeid praktikas täitma. Näiteks pole mõeldud, kuidas rakendada
lasteabitelefoni pidamist ja korraldada lastekaitsealast teavitust ning milline on süsteem KOVi
juhtumikorralduslikul abistamisel ja väljaspool tööaega juhtumikorralduse alustamisel. Rahvusvahelise
lapsendamise korral arvatakse, et ainus muutus saab olema, et inimene, kes tegeleb praegu sama
valdkonnaga sotsiaalministeeriumis, liigub uues süsteemis tööle SKA-sse ning tema tööüülesannetes ega
töötamise viisis ei muutu midagi. Pole arvestatud stsenaariumiga, kus spetsialist ei soovi sellel kohal tööd
jätkata.
Oluline on juba 2014. aasta algusest pühenduda SKAs lastekaitseüksuse ülesehitamisele,
planeerides selleks vajaliku ressursi (vt täpsemalt allpool).
Puudub ülevaade SKA teenuste tõenäolisest nõudlusest, kuna vastavat analüüsi ei ole seaduse
ettevalmistamisel tehtud. LKS eelnõu § 13 lg 1 p 5 kohaselt on SKA ülesandeks kohaliku omavalitsuse
nõustamine ja juhendamine juhtumite lahendamisel kohaliku omavalitsuse või isiku taotlusel. Sõna „isik“
annab igaühele õiguse pöörduda abi saamiseks SKA-sse. Samuti on SKA üleanneteks KOV-i nõustamine
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
33
kohaliku lastekaitse arengukavade koostamisel ja täitmisel kohaliku omavalitsuse taotlusel (LKS eelnõu §
13 lg 1 p 6), lastekaitsemeetmete rakendamise korraldamine (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 4), väljaspool tööaega
hädaohtu sattunud lapse juhtumikorralduse alustamine (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 11), lasteabitelefoni
pidamine (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 10) ning KOVi abistamine juhtudel, kui laps eraldatakse perekonnast või
on tegemist valdkondadeülese keeruka olukorraga (LKS eelnõu § 13 lg 3).
Kuna ei ole hinnatud, milline on tõenäoline pöördumiste arv ja SKA töömaht ülesannete täitmisel, siis
puudub ka ülevaade vajalikust ressursist, mistõttu on olemas oht, et
SKA ressursid pole ülesannete
täitmiseks piisavad ning vajalikul hetkel ei pruugi KOVi lastekaitsetöötaja või muu isik SKAlt seadusega
ettenähtud tuge saada. Fookusgrupis osalenud lastekaitsespetsialistid ei osanud samuti hinnata, milline
on nende vajadus SKA nõustamise järele, kuna 1) praegu ei ole teada, millistes küsimustes SKA nõustab ja
2) peamise raskusena oma töös nimetasid nad teenuste puudumist peredele. Ka Soome ja Norra kogemus
näitab, et juhul, kui puudub eelanalüüs, on suur risk alahinnata ümberkorralduste ulatust ja sellega seotud
kulusid. Norras, kus juurutati LKSiga planeeritavale sarnane süsteem, kulus tarbetult palju aega
põhifunktsioonide sisseseadmisele (Lastekaitse korralduse… 2013).
Enne seaduse jõustumist ja SKAsse
lastekaitsespetsialistide värbamist tuleb teenuste nõudlust põhjalikult analüüsida, et planeerida
piisavalt ressursse ülesannete täitmiseks.
Eeldusel, et seadus jõustub 1. jaanuarist 2015 (LKS eelnõu § 40 lg 1), on uue süsteemi loomiseks üks aasta.
Läbiviidud intervjuudest selgus, et
osapooltel on mõnevõrra erinev nägemus, milline saab olema SKA
struktuur ning puudub selge visioon. Nimetati erinevaid võimalusi: piirkondlike üksuste loomist ja
teenuste sisseostmist. Kuigi sotsiaalministeerium ei pea seda tõsiseltvõetavaks alternatiiviks, näeb SKA
ühe võimalusena lastekaitse meetmete rakendamise korraldamisel ning sekkumiste tagamisel üksnes
lepinguliste teenusepakkujate võrgustiku loomist, st SKAs puuduksid piirkondlikud lastekaitsetöö
keskused ning ülesannete täitmiseks ostetaks ekspertiis sisse. Sellise süsteemi eelisena näeb SKA ühelt
poolt seda, et nii tagatakse abi kiirem kättesaadavus (kuna teenusepakkujad on KOVile lähedal ning
reageeriksid kiiresti), teisalt ka kulutõhusust (kuna sel juhul jääksid ära SKAs lastekaitseüksuse loomise ja
toimimisega seotud kulud). Teisalt suurendab KOVi juhtumikorraldusliku nõustamise ja sekkumise
sisseostmine teenusena selle kvaliteedi ebaühtluse ohtu.
Kõige tõenäolisemalt rakendub sotsiaalministeeriumi visioon, mille kohaselt koosneb süsteem
piirkondlikest keskustest, mis alluvad SKA peakontorile, mitte olemasolevate regionaalsete keskuste
juhtidele (vt joonis 2). Selliseid piirkondlikke üksuseid luuakse esialgse plaani kohaselt alguses neli (SKA
esindaja sõnul kaalutakse ka kolme üksuse loomist), mida toetab ka lastekaitse korralduse süsteemi
analüüsi (2013) tulemus. Sotsiaalministeerium peab võimalikuks, et tulevikus regionaalsete üksuste arv
suureneb.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
34
Joonis 2. SKA töökorraldus uues süsteemis
Uues süsteemis planeerib sotsiaalministeerium piirkondlike keskuste ümber koondada spetsialistide
võrgustiku (n-ö mobiilsed meeskonnad), mis pakuvad SKAle juhtumikorralduses erineva valdkonna
ekspertnõustamist (sh psühholoogia, psühhiaatria, eripedagoogika jne). Need spetsialistid ei tööta SKAs,
vaid on lepingulisteks teenusepakkujateks. Sotsiaalministeeriumi visiooni kohaselt on igas regioonis kolm
teenusepakkujat: psühholoog ja eripedagoog, kolmanda teenusepakkuja valdkond on sõltuvalt regioonist
muutuv (milline täpselt, ei ole hetkel veel selge).
Fookusgrupi intervjuudes osalenud lastekaitsetöötajad leidsid, et
sellise tugivõrgustiku olemasolu on
väga vajalik. Samas toodi ohuna välja
laste probleemidele spetsialiseerunud spetsialistide (psühhiaatrid,
eripedagoogid, logopeedid jne) vähesust, mistõttu planeeritavad muutused ei pruugi rakenduda ka
rahaliste vahendite lisandumisel, kuna ei suudeta leida spetsialiste, kes SKAle tugivõrgustikuna neid
teenuseid pakuksid. Samuti pole praegu selge, kuidas süsteem juurutatakse: kui teenust ostetakse
ühekordsete lepingute alusel ning teenusepakkujal puudub püsiv koostöösuhe, tekitab see ohu, et
teenus
pole vajalikul hetkel alati kättesaadav. Samuti, kuna pole hinnatud prognoositavat nõudlust, on oht
tugivõrgustiku poolt vajatavate teenuste mahtu alaprognoosida, mistõttu teenus pole piisavas mahus
kättesaadav (kuna teenusepakkujaid on kolm, siis ilmselt töömahtu üle ei prognoosita).
Oluline on tagada
tugivõrgustiku valmisolek vajalikul hetkel teenust pakkuda, selleks tuleb planeerida ressursid ka n-ö
valmisolekutasu maksmiseks. Norra kogemus sarnase süsteemi rakendamisel on näidanud, et võimalus
saada tasuta nõustamist regionaalsetes keskustest on kaasa toonud olukorra, kus
KOVide motivatsioon
suurendada laste hoolekandele eraldatavate eelarveliste vahendite hulka on vähenenud (Lastekaitse
korraduse… 2013), sama oht eksisteerib ka Eestis
.
Fookusgrupi intervjuudes osalenud lastekaitsetöötajad olid uue süsteemi osas kriitilised, seda eelkõige
seetõttu, et
puudub info SKA rolli ja töökorralduse kohta. Kui uuringu elluviijad selgitasid kõige
tõenäolisemalt rakenduvat süsteemi, siis oli täheldatav arvamuste muutumine fookusgrupi intervjuu
jooksul, kui mõisteti paremini SKA potentsiaalseid ülesandeid ning süsteemi erinevate osade omavahelist
vastutust ja ülesannete jaotumist.
Edukaks süsteemi rakendumiseks tuleb saavutada olukord, kus KOVid
mõistavad SKA tegevuse olulisust ning teevad sellega koostööd (vt ka Lastekaitse korralduse… 2013).
Praegu seda süsteemi ei mõisteta, mistõttu suhtutakse kriitiliselt ka koostöösse. KOVide ja SKAs loodava
lastekaitseüksuste mittetoimiva koostöö riski maandamiseks on
oluline juba enne seaduse jõustumist
KOVi tasandil (aga ka elanikkonnale, et teataks, kuhu on võimalik probleemide korral pöörduda),
laiapõhjaliselt tutvustada loodavat süsteemi, selle eri osapooli ja pakutavaid teenuseid.
SKA kesktasand
LASTEKAITSE OSAKOND
Kohalik võrgustik erinevatest lepingulist teenust pakkuvatest spetsialistest
Piirkondlik keskus I
(3 töötajat)
Piirkondlik keskus II
(3 töötajat)
Piirkondlik keskus III
(3 töötajat)
Piirkondlik keskus
IV (3 töötajat)
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
35
Kõige olulisema võimaliku kitsaskohana näevad lastekaitsetöötajad SKA kaugust KOVist. Kuna
regionaalsete üksuste teeninduspiirkond oleks lai (hoolimata sellest, kas luuakse kolm või neli regionaalset
üksust), siis
nõuaks regionaalse üksuse teeninduspiirkonna äärealadele jõudmine SKA regionaalsest
üksusest aega, ja ka vastupidi, äärealade KOVide töötajatelt nõuaks see lisaressursse, et minna SKA
regionaalsesse keskusesse nõustamisele. Samuti kaasneksid sellega märkimisväärsed aja- ja
transpordikulud. See võib lastekaitsetöötajate hinnangul pärssida koostöötahet SKA regionaalsete
üksustega. SKA kaugus KOVist on põhjuseks, miks osa ekspertidest (need, kellel on kogemusi KOVi ja
maavalitsuse hea koostööga) eelistaks olemasoleva süsteemi jätkumist, kui KOVile pakub tuge
maavalitsus. Siiski tuleb arvestada, et maavalitsuste pakutav tugi KOVile on hetkel väga ebaühtlase
kvaliteediga, samuti on ebaselge maavalitsuste saatus ning sotsiaal- ja siseministeeriumi koostöötahe
(2014. aastaks ministeeriumide lastekaitse valdkonna kokkulepet ei pikendatud, vt ka osa 3.2 „Kehtiva
lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“) mistõttu olemasoleva süsteemi tugevdamine
võib olla kulukam kui uue rakendamine (kuna analüüsid selle kohta puuduvad, pole võimalik öelda, kas
see on nii) ja vähe jätkusuutlik.
Kui SKAl on ainult neli regionaalset keskust, siis on
raskendatud ääremaadel elavate inimeste
pöördumine nende poole. Väikeste maakohtade KOVide esindajad tõid fookusgrupis näiteid kogemustest
puuetega inimeste rehabilitatsioonisüsteemiga, kus teenused on olemas suuremates asulates, näiteks
Tartus, ent ei ole kättesaadavad näiteks Võrumaa või Valgamaa KOVides elavatele abivajajatele. Samuti
räägiti sellest, et inimestel on keeruline keskustesse sõita, kuna teatud kohtadega puudub
transpordiühendus. See võib tähendada ka lisatööd KOVi lastekaitsetöötajatele, et transportida
ääremaadel elavaid inimesi keskustesse. Kuigi tegu on riskidega, millega tuleb arvestada,
viitavad
lastekaitse korralduse süsteemi analüüsi (2013) tulemused, et nelja regionaalse keskuse loomine on
kõige optimaalsem lahendus. Vajadusel on võimalik edaspidi SKA regionaalsete üksuste arvu suurendada.
Nagu eespool välja toodud, suurendab KOVi juhtumikorraldusliku nõustamise ja sekkumise sisseostmine
teenuse kvaliteedi ebaühtluse ohtu. Seda kinnitab ka Norra kogemus, kus ekspertgruppide töötajatel ja
institutsioonide juhtidel olid osaliselt väga erinevad vaated erinevatele kasutusel olnud
kvaliteediindikaatoritele. Selle ohu vältimiseks on oluline seaduse rakendumise tagamiseks
kehtestada
SKAs teenuste sisseostmisel ühtsed kvaliteedistandardid, mis võimaldaksid hinnata ka pakutavate
teenuste kvaliteeti, sh selle vastavust vajadustega.
Sotsiaalministeerium näeb positiivsena, et SKA lisandumisega süsteemi tekib lastekaitsetöötajatel
karjäärialane lisavõimalus, mis
võib KOVide lastekaitsetöötajaid motiveerida enesearengule. Lastekaitse
korralduse süsteemi analüüs (2013) rõhutab, et
riikliku üksuse töötajad peavad olema kvalifitseeritud
ning piisava kogemusega, keda hetkeoludes
ei pruugi olla lihtne leida. Sama riski tõid välja ka uuringus
osalenud eksperdid, kes märkisid, et
kohe algusest peavad SKA poolt pakutavad teenused olema
kvaliteetsed ja piisavas mahus kättesaadavad, kuna vastasel juhul on tõenäoline, et süsteemi puudujääke
võimendatakse üle, mis tekitab negatiivse fooni kogu uue süsteemi rakendumisele. See eeldab
valdkonna
parimate spetsialistide palkamist SKA meeskonda (mitmed eksperdid rõhutasid, et kindlasti peaks olema
tegu juba valdkonnas töötavate spetsialistidega), milleks
tuleb varuda piisavalt aega. Spetsialistide
värbamine ja koolitamine peaksid algama 2014. aasta esimeses pooles.
2014. aastal ei ole SKAle ette nähtud riigieelarvest rahalisi vahendeid uute töötajate värbamiseks ja
muude ettevalmistustööde tegemiseks, mistõttu on suur oht, et seaduse jõustumise hetkel ei suuda SKA
talle pandud ülesandeid täita. Arvestada tuleb, et SKAle pandud ülesannete täitmine eeldab
lastekaitsetööd väga hästi tundvate spetsialistide värbamist, mis võib olla ajamahukas. Palgatud töötajad
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
36
võivad vajada väljaõpet ja aega uues süsteemis kohanemiseks, sh toimiva meeskonna loomiseks. SKA
lastekaitsemeeskond peab olema piisavalt rahastatud, oluline on planeerida ressurssi mitte ainult
tööjõukuludeks, vaid ka täiendkoolitusteks, supervisiooniks ning arendustegevuseks. Kuna SKA peaks
kindlasti olema valmis oma ülesandeid täitma alates seaduse rakendamisest, tuleb seaduse rakendumise
tähtaegade määramisel kriitiliselt analüüsida, milline on piisav aeg SKA süsteemi ülesehitamiseks nii, et
asutus oleks seaduse jõustumisel valmis oma ülesandeid täitma.
Juhul, kui rakendub regionaalsete üksuste süsteem, siis palgatakse töötajad sinna olemasolevast
lastekaitsesüsteemist. Fookusgrupiintervjuudes räägiti sellest, kuidas kompetentsed spetsialistid, kes
oleksid võimelised osutama KOVide lastekaitsetöötajatele sellist tööalast abi nagu näeb ette praegune LKS
eelnõu, saavad tulla ainult praegu tegutsevate praktikute hulgast, sama rõhutas ka intervjueeritud SKA
esindaja. See tekitab ohu, et
KOVi tasandil võib ajutiselt süveneda veelgi lastekaitsetöötajate puudus
ning KOVide lastekaitsetöö kvaliteet halveneda, kuna pädevad ja professionaalsed töötajad lähevad
tööle SKAsse (eriti arvestades LKS eelnõu sisalduvaid lastekaitsetöötajale atesteerimise läbimiseks
vajalikke nõudeid, mida on analüüsitud osas 4.1.3 „Atesteerimiste korraldamine“). Ka lastekaitse süsteemi
analüüsis (2013) on välja toodud, et lastekaitse riiklik organisatsioon (LKS eelnõus kirjeldatud süsteemis
SKA) palkab tõenäoliselt töötajaid ka maavalitsustest ning maavalitsustele jäetud lastekaitse funktsioonide
(nt lapsendamine, alaealiste komisjonide koordineerimine, kaebuste lahendamine, järelevalve jne)
täitmiseks ei pruugi jätkuda piisavalt kvalifitseeritud tööjõudu.
LKS eelnõu § 15 lg 9 ja LKS eelnõu § 13 lg 3 (viimase puhul soovitab hindaja sätte ümber sõnastada nii, et
SKA ja KOVi koostööd ei reguleeritaks mitte läbi keeldumise keelamise, vaid kohustuseks seadmise)
kohaselt on KOVil õigus pöörduda SKA poole juhtumikorraldusliku abi saamiseks, kui tegemist on lapse
eraldamisega perekonnast või valdkondadeülese keeruka olukorraga, kus kohaliku omavalitsuse
kompetents ja ressurss ei ole piisavad lapse toetamiseks, LKS eelnõu § 13 lg 1 p 5 laiendab õigust saada
SKAlt abi kõikidele isikutele. Lastekaitse korralduse süsteemi analüüs (2013) toob Norra kogemusele
toetudes välja, et regionaalsed konsultatsioonimeeskonnad peaksid toetama KOVi nii, et pikemas
perspektiivis oleks KOV võimeline ise keerukamaid juhtumeid lahendama. LKS eelnõu tekstist
ei selgu,
milline on SKA roll selliste juhtumite lahendamisel – kas SKA võib juhtumi üle võtta või on SKA roll üksnes
nõustav. Eksperdid tõlgendasid seadust nii üht- kui teistmoodi. SKA näeb ka ohtu, et kuna KOVidel on
õigus pöörduda SKA poole juhtumikorraldusliku abi saamiseks,
võib kujuneda olukord, kus SKA peab
kohaliku tasandi tööd ära tegema, eriti arvestades lastekaitsetöötajate suurt töökoormust (seda
probleemi käsitletakse pikemalt osas „Kohalike omavalitsuste võimekuse tõstmine“). Fookusgruppides
osalenud lastekaitsetöötajad seda riski ei näinud. Seaduse väljatöötaja selgituse kohaselt ei hakka SKA
KOVi tööd ära tegema, KOVile jääb alles otsustamise kohustus ja juhtumikorralduse vastutus. Intervjuus
SKA esindaja selgus, et sel juhul tekib küsimus, milline on SKA roll juhul, kui KOV ei võta SKA antud nõu
arvesse.
Määratlemata ülesannete mittetekkimiseks on oluline selgelt välja tuua SKA pädevuspiirid
KOVile toe pakkumisel ja koostöö alused, et abivajav laps ei jääks abita. Seda tuleb teha nii seaduses,
seaduseelnõu seletuskirjas kui selgitada valdkonna spetsialistidele koolitustel, koostööseminaridel jne.
Fookusgrupi intervjuudes avaldati muret sellepärast, et
pole selge, milliste juhtumite puhul on KOVil
õigus pöörduda SKA poole. Olukorras, kus SKA otsustab eelnõu kohaselt 10 päeva jooksul juhtumi
menetlusse võtmise (LKS eelnõu § 13 lg 2), võib see tähendada seda, et
KOV ei saa vajalikku abi piisavalt
kiiresti või ei saa seda üldse, kui SKA leiab, et juhtum ei kuulu nende hulka, mida menetlusse võtta.
Samuti näevad eksperdid võimaliku riskina seda, et
SKA ei suuda KOVile vajalikku abi pakkuda, kuna ei
tunne nii hästi perekonda kui kohalik lastekaitsetöötaja. Sel juhul nähakse, et SKA kurssiviimine oleks
lastekaitsetöötajale veel täiendav ajakulu olukorras, kus võib olla tarvilik kiiresti reageerida. Eksperdid tõid
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
37
ohuna välja,
et kui SKA vaid nõustab konkreetse juhtumi puhul, kuid ei abista KOVi vajalike teenuste
pakkumisel, siis ei näe KOVid SKA poole pöördumisest lisaväärtust. Seega ei ole võimalik hinnata KOVide
nõudlust sellise SKA toe järele, kuna on ebaselge, milles see tugi seisneks.
Seaduse edukaks rakendamiseks on vajalik
inimestele ja süsteemi osapooltele teadvustada, et SKA on
asutus, kelle poole võib pöörduda, kui vajatakse abi lastekaitsealastel teemadel. See tähendab, et on
vaja teha teavitustööd, et inimesteni jõuaks sõnum, mida SKA teeb ning kuidas sinna pöörduda. See on
seda olulisem, et SKAl on seni olnud ühiskonnas peamiselt „pensioniameti“ roll. Ekspertide hinnangul
võiks kasuks tulla ka see, kui ametkonna nimetuses sisalduks sõnad „laps(ed)“ ja „pere(d)“.
4.1.2. Kohalike omavalitsuste võimekuse tõstmine
Praegu on
kohalike omavalitsuste võimekus väga erinev ning paljudes kohalikes omavalitsustes
puuduvad lastekaitsetöötajaid (vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse
kitsaskohad“). Riigikontrolli 2013. aasta audit tõi välja, et 2011. aasta lõpus oli lastekaitsetöötaja
ametikoht ainult 38% omavalitsustes. Uuringus osalenud
lastekaitsetöötajate sõnul tegelevad nad
ajapuudusel peamiselt tagajärgede, mitte ennetusega. Töökoormust kirjeldati sellisena, et uusi
juhtumeid lisandub KOVile sellises tempos, et lastekaitsetöötajad on sunnitud osad „kappi panema“, kuna
ei ole ressurssi kohe reageerida. Seda kinnitab ka lastekaitse korralduse süsteemi analüüsi (2013) tulemus,
et keskmiselt tegeleb lastekaitsetöötaja ennetusega vaid kümnendiku oma tööajast. Sellises olukorras ei
ole võimalik süsteemis ennetuse ja varase märkamise puhul kvaliteedihüpet saavutada.
Fookusgruppides osalenud lastekaitsetöötajad tõlgendasid seaduse eelnõus sätestatut selliselt, et
uue
LKSi jõustumisega pannakse lastekaitsetöötajatele lisaks praegustele ülesannetele kaks väga
töömahukat kohustust: iga lapse abivajaduse hindamine ja igale lapsele, kelle juhtum on võetud töösse,
juhtumiplaani koostamine. Täna koostatakse juhtumiplaan asenduskodusse ja hooldusperre
paigutatavatele lastele, uues süsteemis kõikidele lastele, kelle juhtumit menetletakse. Metoodiline
hindamine eeldab põhjalikku info kogumist, sh kogu pere intervjueerimist, korduvaid kohtumisi ja
kodukülastusi, võrgustikukohtumisi jne. Neid põhimõtteid peavad lastekaitsetöötajad vajalikeks, kuid
möönavad, et praegust lastekaitsetöötajate arvu arvestades ei ole sellise töö tegemine piisavas mahus
mõeldav. Samuti tuleb arvestada, et uus süsteem suurendab lastekaitsetöötajate töökoormust, kuna
tarvis on teha enam koostööd, osaleda täiendkoolitustel ja supervisioonis, tegeleda enam ennetusega.
LKSga lisanduvad tööülesanded nõuavad kindlasti lisaressurssi, rohkem inimesi, kes teeksid
lastekaitsetööd. Uue LKS visiooni rakendumisel ei vähene KOV lastekaitsetöötajate koormus: isegi kui
neil on võimalus saada nõustamist SKA spetsialistidelt keeruliste juhtumite puhul, jääb vastutus KOVi
piirkonnas elavate laste heaolu ja hoolekande korraldamisel endiselt KOVi lastekaitsetöötajatele.
Fookusgrupi intervjuudes osalenud lastekaitsetöötajad rõhutasid, et LKSi ootustele vastavaks
rakendumiseks on kriitilise tähtsusega, et
igas omavalitsuses oleks olemas vajaliku ettevalmistuse ja
haridusega professionaalne lastekaitsetöötaja. Seda reguleerib LKSs sisalduv põhimõte (LKS eelnõu § 15
lg 7), et
KOV peab looma laste ja perede abistamiseks lastekaitsetöötajate ametikohad, mida uuringus
osalenud eksperdid peavad väga vajalikuks ning seaduse efektiivse rakendumise kõige olulisemaks
eeltingimuseks. Lastekaitsetöötajate ametikohtade juurdeloomise vajaduse toob välja ka lastekaitse
korralduse süsteemi analüüs (2013), soovitades
suunata KOVidesse sihtotstarbelisi ressursse
lastekaitsetöötajate juurde palkamiseks, sest see on ainus mõjus viis suurendada lastekaitsetöötajate
hulka, mis on ülejäänud süsteemi toimimise eeltingimuseks. Samas toodi probleemina välja, et
uue LKSi
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
38
rakendamise plaanides ei ole praegu teadaolevalt ette nähtud vahendeid lastekaitsetöötajate arvu
suurendamiseks. Lahendusena võiks LKS eelnõus olla
Vabariigi Valitsuse (LKS eelnõu § 10)
ülesannete
hulgas nimetatud seaduse efektiivseks rakendumiseks piisavate rahaliste vahendite tagamist või
KOVide ülesannete hulgas lastekaitse valdkonnale piisavate vahendite tagamist.
Samuti peetakse probleemiks KOVide juhtide soovi seda kohustust täita. Kuna KOVide lastekaitsetöö ja
toetavate teenuste olemasolu ja kvaliteet sõltub KOVi volikogudest, siis on oluline, et KOVide volikogud ja
valitsused tähtsustaksid lastekaitsetööd ning leiaksid selleks ressursid. Praegu ei ole see ekspertide sõnul
kõikides KOVides nii, toodi näiteid, et
osa KOVidest ei toeta lastekaitsetööd ja teatud juhtudel ka mitte
oma lastekaitsetöötajat, kuna see ei too otseselt kasu ning selle tööga kaasnevad probleemid (kaebused
kodanike ja pahaste lapsevanemate poolt jne). Riskiks peetakse, et KOVid võivad lastekaitsetöötaja
kohustuse seada mõnele ametnikule väikese koormusega tööülesandeks, et seadusest tulenevat
kohustust täita. Samuti peetakse oluliseks, et nii lastekaitse nõukogu kui sotsiaalministeerium selgitaks
lastekaitsetöö vajalikkust kohalikele poliitikutele, kes vastutavad uues süsteemis riiklikul tasandil
lastekaitsetöö arengu eest, et
KOV toetaks lastekaitsetööd.
Piiratud ressursside raames on vajalik
KOVide omavaheline koostöö, muuhulgas lastekaitsetöötajate
palkamisel ning teenuste pakkumisel. Väiksema laste arvuga KOVid võiksid palgata ühiselt ühe
lastekaitsetöötaja. Norra kogemus näitab, et kohalike omavalitsuste koostöö tulemusel tekib ka
väiksematel kohalikel omavalitsustel võimekus pakkuda professionaalseid lastekaitseteenuseid
(Lastekaitse korralduse… 2013). Fookusgruppides osalenud lastekaitsetöötajad pidasid võimalust KOVide
üleselt teenuseid korraldada või lastekaitsetöötajat palgata teostatavaks ning hindasid selle kasulikkust
kõrgelt. Samas kirjeldasid nad ka võimalikke riske selliste kokkulepete rakendamisel, pidades peamiseks
raskuseks KOVide autonoomset otsustusõigust ning KOVi juhtide teadmatust lastekaitsetöö sisust ja
vajalikkusest. Lastekaitse korralduse süsteemi analüüsis (2013) on välja toodud, et ühes võimaluseks
KOVide vahelist koostööd soodustada on Norra mudeli rakendamine, kus regioonis on 1–2 nn juht-KOVi,
kellele määratakse vahendid koostöö organiseerimiseks.
Selleks, et efektiivselt täita seadusega pandud ülesandeid ja pakkuda lastele ja peredele vajalikku tuge, on
vajalik
riiklik teenuste pakkumine ning nende KOVidele kättesaadavaks tegemine (vt pikemalt ptk 4.2
osasid „Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine“, „Laste tagasiaitamine (bioloogilisse) perekonda“ ja
„Tõhus perede ja vanemuse toetamine“) ja
KOVidele laste ja perede toetamise teenuste (nt
päevakeskused, perede tugiisik, logopeed jne) pakkumise kohustuslikuks muutmine. Risk ei seondu
mitte LKS eelnõuga (st seadust pole tarvis täiendada, seal on nimetatud, et osapooled peavad tegema
koostööd ressursside leidmiseks), vaid seaduse eduka rakendumisega praktikas. Sellise riikliku toe
olemasolu on ekspertide hinnangul vajalikuks eeltingimuseks KOVide töö kvaliteedi ühtlustumiseks ja
tänase süsteemi kitsaskohtade–
osadel KOVidel ei ole ressurssi ega tahet lastekaitse teenuste
arendamiseks, ei pakuta mitte vajalikku, vaid olemasolevat teenust jne (vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva
lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“) – ületamiseks. Teenuste mahu ja vajalikkuse
planeerimiseks tuleks
analüüsida teenuste tulemuslikkust ja mõju, sh võimaluse korral kvantifitseerida
nt tõenduspõhiste kogemuste ning ennetusteenuste mõju (Lastekaitse korralduse… 2013).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
39
4.1.3. Atesteerimiste korraldamine
Uue seaduse üheks eesmärgiks on lastekaitsetöötajate töö kvaliteedi ning professionaalsuse tõstmine. LKS
eelnõus on toodud ära
lastekaitsetöötajale esitatavad nõuded ning
loodud atesteerimise süsteem, mida
korraldab sotsiaalministeerium. LKS eelnõu § 31 lg 1 kohaselt peab KOV lastekaitsetöötaja ühe aasta
jooksul lastekaitsetöötajana tööle asumisest läbima atesteerimise, mille eelduseks on kõigi järgmiste
tingimuste täitmine: 1) kõrgharidus sotsiaaltöö erialal või sellele lähedasel erialal; 2) lastekaitsetöötaja
täienduskoolituse läbimine; 3) 1-aastane lastekaitse või lastehoolekande valdkonnas töötamise kogemus;
4) perioodiline töönõustamisel osalemine. Lastekaitsetöötajat atesteeritakse iga viie aasta järel.
Eksperdid ja fookusgruppides osalenud peavad
atesteerimise süsteemi juurutamist väga oluliseks ja
tervitatavaks sammuks, mis aitab lahendada olulise praeguse süsteemi lastekaitsetöötajate
professionaalse enesearendamise probleemi: loob eelduse selleks, et lastekaitsetööd teevad selleks
erialase ettevalmistuse saanud pädevad spetsialistid (praegu ei ole kõikidel lastekaitsetööd tegevatel
spetsialistidel erialast haridust, vt pikemalt osa 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse
kitsaskohad“). LKS eelnõus tuleks välja tuua, et
atesteerimise edukas läbimine on eelduseks
lastekaitsetöö tegemisel, kuna hetkel pole ekspertide hinnangul seaduseelnõu sõnastuses selge, kas
lastekaitsetöötajana tohib töötada ka ilma atesteerimist läbimata.
Ka lastekaitsetöötajale edukaks atesteerimise läbimiseks
esitatud nõudeid peab enamik ekspertidest
asjakohaseks, kuid toodi välja ka võimalikke küsitavusi. Hariduse nõuetega seoses toodi välja, et
arvestades Eesti sotsiaaltöö assotsiatsiooni poolt 2012. aastal läbi viidud KOVi sotsiaaltöötajate uuringu
tulemusi, mille kohaselt puudub ligikaudu pooltel KOVi sotsiaaltöötajatest erialaline haridus ning ligi
kolmandikul puudub erialane või ka lähedase eriala haridus, võib
süsteemi rakendumine ilma piisava
üleminekuperioodita tähendada seda, et osa tänastest lastekaitsetööd tegevatest spetsialistidest ei saa
edukalt atesteerimist läbida. See omakorda tähendab, et
lastekaitsetöötajate arv võib veelgi väheneda.
Seega
peaks LKS eelnõu § 31 lg 1 jõustumise aega pikendama vähemalt kolme aastani (LKS eelnõu § 20
lg 2 kohaselt on see 1.01.2016), kuna erialase hariduse omandamine vaid ühe aastaga ei ole võimalik.
Praegune seaduse sõnastus nõuab üksnes kõrghariduse olemasolu. Ekspertide hinnangul oleks tarvis
seaduses sätestada, et
lastekaitsetöö tegemiseks on vajalik sotsiaaltöö magistrikraad. See annaks
ekspertide hinnangul ühiskonnale väga olulise sõnumi kõrge kvalifikatsiooniga professionaalide
väärtustamisest ning tõsistest kavatsustest lastekaitsetöötajate kvalifikatsiooni tõstmiseks. Magistrikraadi
nõude seadmisel oleks oluline anda piisav (eksperdid soovitavad kuni 10-aastast) üleminekuaeg selle
jõustumiseks, et võimaldada lastekaitsetöötajatel nõutav kraad omandada.
Töökogemuse olemasolu atesteerimise läbimise tingimusena peavad eksperdid oluliseks, kuid samas
nähakse ohtu, et sätestatud tingimuste raames ei ole võimalik pärast kõrgkoolis erialase hariduse
omandamist atesteerimist läbida, esmalt tuleb valdkonnas töötada.
Lisaks pöörasid eksperdid LKS eelnõus toodud atesteerimise süsteemiga seoses tähelepanu mitmetele
ebaselgustele:
seaduseelnõu sõnastusest
pole aru saada, kas atesteerimise peavad läbima ka juba töötavad
lastekaitsetöötajad ning kui jah, siis
millise perioodi jooksul alates seaduse rakendumisest tuleb
seda teha;
on ebaselge, millised on sotsiaaltööle lähedased erialad.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
40
Nende probleemide lahendamiseks on oluline
eelnõu seletuskirjas lahti seletada lastekaitsetöötajale
esitatavad atesteerimise eduka läbimise nõuded.
4.1.4. Täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamine
Süsteemse ja regulaarse täiendkoolituste ja töönõustamiste (st supervisooni) süsteemi juurutamine
lastekaitsetöötajatele on väga vajalik. Nagu peatükis 3.2. „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja
lastekaitseseaduse kitsaskohad“ välja toodud, on tänases süsteemis probleemiks, et
lastekaitsetöötajate
professionaalsuse arendamises puudub jätkusuutlikus, süsteemsus ja järjepidevus: lastekaitsetöö
spetsiifilisi koolitusi korraldatakse vähe ning need on valdavalt ühekordsed projektid. Täiendkoolituse
riiklik tagatus ning seaduses sätestamine on oluline nii valdkonna arendamist prioriteediks seadva
sõnumina ning väga vajalik, et tõsta lastekaitsetöö kvaliteeti.
Kooskõlas lastekaitse korralduse süsteemi analüüsi (2013) soovitusega sätestatakse LKS eelnõus
lastekaitsetöötajate täiendkoolituste, töönõustamiste ja atesteerimise eest vastutav ametkond – selleks
on
sotsiaalministeerium (LKS eelnõu § 12 lg 1 p 7). Selge vastutaja olemasolu loob head eeldused
süsteemi rakendumiseks praktikas. Atesteerimiste, täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamine on
rakenduslik tegevus, samas on süsteemi korrastamise üheks eesmärgiks, et sotsiaalministeerium loobub
rakenduslikest tegevustest (vt pikemalt ptk 4.1.1. „Lastekaitsesüsteemi korrastamine). Seega analüüsiti
hindamise käigus ka võimalust, et see ülesanne anda mõnele teisele süsteemi osapoolele, kelleks oleks
loodavat struktuuri arvestades SKA. Analüüsi tulemusena jõuti järeldusele, et
SKA võiks atesteerimisi,
täiendkoolitusi ja töönõustamisi korraldada, kuna SKA tegeleb uues süsteemis lastekaitsetööga, sinna
koondub valdkonna pädevus. See vabastaks sotsiaalministeeriumi rakenduslikest ülesannetest. Ainsa
suurema ohuna sellise variandi puhul tõid eksperdid välja, et kuna SKA nõustab KOVi ja teostab KOVi üle
järelevalvet, siis ei pruugi SKA olla atesteerimiste puhul objektiivne. Samas on võimalik atesteerimist mitte
delegeerida SKA regionaalsetesse keskustesse, vaid jätta kesktasandi ülesandeks, mis seda ohtu
vähendab.
Oluline on ka see, et täiendkoolitusi ja töönõustamisi rahastatakse uues süsteemis riiklikult. Ekspertide
hinnangul on praegust olukorda arvestades atesteerimise süsteemi oluliseks eeliseks kutsesüsteemi (mis
on sisuliselt atesteerimise alternatiiv ning mille juurutamist on seaduse väljatöötaja samuti seaduseelnõu
koostamise etapis kaalunud) juurutamise ees just nimelt see, et atesteerimise eelduseks olev
täiendkoolituste ja supervisiooni süsteem on riiklikult rahastatud. Ekspertide hinnangul tooks see, kui
vastutus kulude katmise eest lasuks KOVil või lastekaitsetöötajal (nt kutsete süsteemi rakendumise
korral), kaasa praeguse olukorra jätkumise, kus kõik KOVid ei tagaks lastekaitsetöötajate võimalust
pädevusi tõsta. Sellele on tähelepanu juhitud ka lastekaitse korralduse süsteemi analüüsis (2013), kus on
välja toodud, et üksnes võimaluste loomine täiendkoolituste ja supervisiooni valdkonnas ei ole piisav,
kuna KOVidel võivad puududa vahendid täiendkoolituste eest maksmiseks või lastekaitsetöötajatel ei
pruugi olla aega või finantsvõimalusi, et osaleda supervisiooni kohtumistel.
Suurim oht on ekspertide arvates see, et kuna tegemist on põhimõttelist laadi süsteemi arendamisega
ning kogemust sellega on vähe, siis võib täiendkoolituste ja supervisiooni süsteem mitte vastata
lastekaitsetöötajate vajadustele. Rõhutati, et
atesteerimine, täiendkoolitused ja supervisioon peavad
olema sisulised ning lastekaitsetöötajatele töös abiks, mitte kohustus, mida täidetakse peamiselt
seadusest tuleneva regulatsiooni ja ettekirjutuste tõttu. Selle riski maandamiseks on
oluline selgitada
välja lastekaitsetöötajate vajadused, millega sotsiaalministeerium on ka alustanud – 2013. aastal valmis
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
41
ülevaade lastekaitsetöötajate supervisiooni süsteemist (Merkuljeva ja Vesso, 2013), TAI on (küll iseseisvalt
teiste riikide praktikale toetudes, mitte lastekaitsetöötajaid kaasates) koostanud esmase
lastekaitsetöötajate pädevuste nimekirja, mis on täiendkoolitussüsteemi arendamise aluseks.
Lastekaitsetöötajate sõnul on oluline, et
neid kaasataks täiendkoolituste sisu väljatöötamisse. Praeguses
süsteemis nähakse probleemina seda, et kuigi aeg-ajalt küsitakse arvamust, siis ei ole aru saada, et seda
arvestataks ning täiendkoolituste korraldamine ei ole süsteemne. Kindlasti peavad olema täiendkoolituste
väljatöötamise sisulistesse aruteludesse olema kaasatud ülikoolid.
Täiendkoolituste korraldamine
Seaduseelnõu väljatöötaja ega potentsiaalsed täiendkoolituste korraldajad pole eelhindamise
läbiviimise ajaks täiendkoolituste süsteemi veel korralduslikult ega sisu ülesehituselt põhjalikult läbi
mõelnud. Sotsiaalministeeriumi nägemuse kohaselt koosneb täiendkoolitus põhimoodulist, mis tuleb
läbida kõikidel lastekaitsetöötajatel, ja lisamoodulist, kus lastekaitsetöötajatel on võimalik aineid valida.
Sotsiaalministeeriumi plaani kohaselt on täiendkoolituse mahuks 260 tundi, mis tuleb
lastekaitsetöötajatel läbida viie aasta jooksul. Lõplikult pole kokku lepitud, kas koolitused toimuvad
koolituskava (st etteantud ained) või pädevuste (st ette antakse pädevused, mis tuleb omandada ja
koolitatavatel on valikuvõimalus, millised koolitused läbida) põhiselt.
Oluliseks probleemiks seoses täiendkoolituste süsteemi juurutamisega on see, et
pole selge, kes hakkab
täiendkoolitusi korraldama. Kaalutakse erinevaid alternatiive, millest tõenäolisim on täiendkoolituste
korraldamise delegeerimine TAIle, kuigi tegevusplaani ei ole kokku lepitud. TAI on valmis seda rolli
kandma, kui talle antakse piisavad ressursid ülesande täitmiseks. Ebaselge on, kas TAI koostab ise
koolituskava ja palkab lektorid või antakse kõrgkoolidele jt potentsiaalsetele koolituste pakkujatele
võimalus ise täiendkoolitusi pakkuda. Fookusgrupis osalenud näevad selles, kui koolitused toimuvad
koolituskava alusel ning lastekaitsetöötajatel puudub võimalus ise koolitusi valida ning koolitusi
korraldatakse tsentraliseeritult, mitmeid võimalikke probleeme.
Esiteks kardetakse, et juhul, kui TAI korraldab koolitusi,
ei arvestata koolitustel piisavalt sihtgrupi
heterogeensusega. Kaheldakse, kas TAI suudab pakkuda piisavalt mitmekesiseid koolitusi, et
lastekaitsetöötajatel oleks valikuvõimalus, arvestades nende töö iseloomu, erialast ettevalmistust ja
praktilist kogemust. Lastekaitsetöötajad on erineva töökogemusega, mistõttu nad vajavad erineva sisuga
koolitusi, isegi kui teema on sama. Samuti nähakse võimaliku probleemina, et koolituste tsentraalse
korraldamise puhul on tuleb teatud ajaperioodi järel sama koolitus uuesti läbida.
Lastekaitsetöötajad
eelistavad süsteemi, kus nad saavad ise valida, kelle poolt korraldatud ja millistel koolitustel osaleda,
pidades silmas seatud pädevuse nõudeid. Nähakse, et süsteem võiks toimida nii, et lastekaitsetöötajale on
riigi poolt ette nähtud viieks aastaks teatud täiendkoolitussumma ning ta annab sotsiaalministeeriumile
(või TAIle) teada, millistel koolitustel soovib osaleda, kusjuures teada on pakutavate täiendkoolituste
nimekiri. Rõhutati, et koolitussummasid ei tohiks planeerida KOVi eelarvesse, kuna vastasel juhul on oht,
et seda kasutatakse muul otstarbel, v.a juhul, kui eraldis oleks sihtotstarbeline ning kasutatav üksnes
lastekaitsetöötajate täiendkoolituseks.
Süsteemis, kus täiendkoolitusi koordineerib TAI, näevad eksperdid võimaliku probleemina
koolitusmonopoli tekkimist, mis võib ohustada koolituste kvaliteeti ja kättesaadavust. Fookusgruppides
osalenud lastekaitsetöötajatel oli TAI kui koolituse korraldajaga kogemusi peamiselt kasuperedele ja
lapsendajatele suunatud PRIDE koolituste kaudu. Sealjuures kritiseeriti TAI võimekust piisavas mahus
koolitusi korraldada. Toodi näiteid inimestest, kes ootavad pikka aega koolitusi, mis erinevatel põhjustel ei
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
42
toimu. Kõik osapooled on nõus, et tuleb
tagada, et koolituste pakkumine kujuneks õiglase konkurentsi
tingimustes, kuid intervjuudes selgus, et ei sotsiaalministeeriumile ega TAIle ei ole selge, kuidas seda
teha. Seda, et
lastekaitsetöötajatel on võimalik valida erinevate koolituspakkujate vahel, peavad väga
oluliseks ka lastekaitsetöötajad ise. Koolituste korraldamisel tuleb fookusgrupis osalenute hinnangul
kindlasti silmas pidada, et
koolitused ei oleks Tallinna ja Harjumaa kesksed nagu praeguses süsteemis,
kuna sellisel juhul on teiste Eesti piirkondade lastekaitsetöötajatel kulukas (asenduse leidmine,
transpordikulud, majutuskulud) koolitustest osa võtta.
Töönõustamiste korraldamine
Ekspertide hinnangul on väga oluline, et
LKS sätestaks kohustusliku supervisiooni, sest see pakub
vajalikku tuge lastekaitsetöötajatele, kes ületöötamisest tingituna on läbipõlemise äärel, kuid ei saa ise
aru, et vajavad supervisiooni. Hiljutise uuringu (Merkuljeva ja Vesso 2013) tulemuste kohaselt
on
lastekaitsetöötajatele erinevad supervisiooni vormid vähetuntud. Fookusgrupis osalenute sõnul on
lastekaitsetöötajatel mõnes Eesti piirkonnas täna võimalik supervisiooni saada, ent see pole süsteemne
ning lastekaitsetöötajate motivatsioon osaleda supervisioonis ei ole kõrge. Samas toodi näiteid
lastekaitsetöötajate eneste initsiatiivil toimuvatest kovisioonidest.
Töönõustamiste korraldamise eest vastutab LKS eelnõu kohaselt sotsiaalministeerium, kuid
hindaja
soovitab kaaluda selle ülesande andmist SKAle, vt pikemalt ptk 4.1.3 („Atesteerimiste korraldamine“).
Ministeerium ise ei hakka töönõustamisi koordineerima, kuid
pole selge, millisele asutusele ministeerium
selle ülesande delegeerib. Võimalikud on erinevad variandid: selle rolli andmine TAIile või SKAle.
Mõlemad asutused on väljendanud valmisolekut töönõustamisi korraldada, kui neile tagatakse selleks
piisavad ressursid. Fookusgrupis osalenute hinnangul võiksid
töönõustamisi pakkuda ja korraldada SKA
regionaalsed üksused, kuhu eeldatavasti koondub valdkonna kompetents.
Ebaselge on LKS eelnõus sisalduva töönõustamise sisu – kas tegu on kovisiooni, grupisupervisiooni või
individuaalse supervisiooniga. Fookusgrupis osalenud lastekaitsetöötajad peavad oluliseks, et võimalik
oleks saada erinevat liiki supervisiooni. Supervisiooni korraldamise kohta tehti sarnane ettepanek nagu
täiendkoolituste kohta –
lastekaitsetöötajatel peab olema valikuvõimalus, millist liiki supervisiooni
kasutada, samuti peavad nad saama valida superviisorite vahel.
4.2 Hinnang LKS-is sisalduvatele meetmetele
Käesolevas peatükis on fookuses küsimus, kuidas ja mil määral võimaldavad eelnõus kirjeldatud meetmed
ennetada laste ja peredega seotud riske ning vähendada juba tekkinud probleeme, sh aidata kaasa lapsi
puudutavate
valdkondlike
strateegiate
eesmärkide
saavutamisele.
Lastekaitseseaduse
väljatöötamiskavatsuses on esitatud rida probleeme, mis on seotud laste õiguste ja üldise heaoluga ning
millele püütakse uue seadusega lahendust leida (Lastekaitse seaduse...2012a):
varase märkamise ja õigeaegse sekkumise puudumine ning keskendumine tagajärgede
likvideerimisele;
liiga vähesel hulgal aidatakse lapsi tagasi (bioloogilisse) perekonda juhul, kui mingitel põhjustel on
vanemate hooldusõigust piiratud ja laps on suunatud asendushooldusele;
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
43
lapsed ei ole piisavalt väärtustatud;
Eestis esineb laste väärkohtlemist (sh kehalist karistamist);
puudub tõhus perede ja vanemluse toetamine.
Järgnevalt analüüsitakse, millised meetmed on uues LKS eelnõus ette nähtud nende probleemide
lahendamiseks, millised on seaduse tugevused ja küsitavused. Iga teema puhul tuuakse esmalt ära
hetkeolukorra lühiülevaade, mida on pikemalt kirjeldatud osas 3.2 „Kehtiva lastekaitsesüsteemi ja
lastekaitseseaduse kitsaskohad“ ning olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt. Seejärel
nimetatakse, millised LKS eelnõus sisalduvad meetmed valdkonda reguleerivad ja antakse hinnang
eelnõus sisalduvatele meetmetele.
4.2.1. Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine
Praeguse olukorra lühiülevaade
Eesti lapse heaolu toetav süsteem on paljuski sanktsioneeriva ehk lapsi perest eraldava iseloomuga ning
riiklik laste hoolekanne keskendub tööle lastega, kes on jäänud ilma vanemlikust hoolitsusest (Laste ja
perede arengukava 2012). Kuigi perioodil 2008–2012 Eestis laste arv vähenes, kahekordistus vanemliku
hoolitsuseta ja abivajavate laste arv (Lastekaitse korralduse… 2013). Varase märkamise ja õigeaegse
sekkumise puudumise tulemusena eraldatakse peredest ja paigutatakse asendushooldusele rohkem lapsi,
kui seda kaasaegses lastega peresid toetavas ühiskonnas tegema peaks. Eesti riik on viimastel aastatel
asendushooldusesse panustanud järjepidevalt ca 16–17 miljonit eurot aastas, samas on ennetavaid
teenuseid toetatud marginaalselt (Laste ja perede arengukava 2012).
Eestis on probleemiks lastekaitsetöötajate vähesus (Riigikontroll 2013, Lastekaitse korralduse
uuendamise… 2013), mistõttu lastekaitsetöötajad keskenduvad oma töös tagajärgedega tegelemisele ning
neil puudub ressurss ennetustöö tegemiseks (Lasteombudsman 2011).
Ennetustöös ja sekkumiste planeerimisel ja elluviimisel puudub selge riiklik visioon, järjepidevus ja
arengustrateegia, eksisteerib dubleerimise ja n-ö valgete laikude oht. Riigis puudub ülevaade
rakendatavatest sekkumistest. Ennetuse süsteem lastekaitsevaldkonnas ei ole koordineeritud, eri
osapooled teevad seda iseseisvalt. Abivajaduse hindamiseks puuduvad ühtsed juhised. KOVides on nii
ennetustöö, abivajaduse hindamise kui sekkumiste rakendamise praktika erinev ning oleneb spetsialistide
teadmistest, kogemustest ja võimalustest.
Isikud teatavad abivajavast lapsest vähe. Soo jt (2009) uuring näitab, et laste ja peredega töötavate
ametnike teadlikkus oma kohustusest teatada väärkoheldud või abivajavast lapsest, on puudulik.
Olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt
Ennetuse ning varajase märkamisega on võimalik laste probleeme ära hoida või tegeleda nende
lahendamisega juba algstaadiumis, nii on võimalik vältida probleemide arenemist faasi, kus nende
lahendamine nõuab märksa enam ressursse (vt ka ptk 5.1 „Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud“).
Ennetuse põhimõtete rakendamine aitab vähendada perest eraldatud laste arvu (strateegilise eesmärgi
indikaator laste ja perede arengukavas). Laste perest eraldamise vältimise oluliseks eelduseks on pidev
süsteemne töö perekondadega. Ennetuse ja varase märkamise põhimõtete rakendumine on oluline ka
rahvastiku ja tervise arengukavas 2009–2020 toodud eesmärkide (laste ja noorte suremuse ja psüühika-
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
44
ning käitumishäirete esmahaigestumuse vähenemine) sihtindikaatorite täitmiseks. Imikusuremuskordaja,
kuni 19-aastaste laste ja noorte suremuskordaja, kuni 19-aastaste laste ja noorte suremuskordaja
vigastuste, mürgistuste, õnnetusjuhtumite tõttu ning kuni 19-aastaste laste ja noorte psüühika- ja
käitumishäirete esmahaigestumuskordaja väärtuse vähendamiseks on vaja lapsi pidevalt jälgida ning
ohumärkide ilmnemisel võimalikult varakult õigesti reageerida. Samuti on ennetuse ning varase
märkamise põhimõtete LKS välja toomine oluline vägivalla vähendamise arengukavas toodud eesmärkide
(laste vastu toime pandud vägivalla vähendamine ja ennetamine ning alaealiste vägivalla ja õigusrikkumise
vähendamine ning ennetamine) täitmisel.
LKSi eelnõus sisalduvad meetmed
Uus LKS kannab endas ideed, et lastekaitsesüsteemis tuleb liikuda tagajärgedega tegelemiselt nende
ärahoidmisele. Selleks on oluline ennetamine (LKS eelnõu § 17 lg 1) ning asjakohaste sekkumistega (LKS
eelnõu § 17 lg 2) abivajavale lapsele õigeaegse ja õige abi osutamine. Abivajaduse õigeaegne tuvastamine
on lapse heaolu ja arengut ohustavate riskitegurite, olukordade või sündmuste märkamine ja neile
reageerimine (LKS eelnõu § 19 lg 1).
LKS eelnõus defineeritakse ennetamine läbi erinevate sekkumiste: ennetamine on lastekaitses
rakendatavad universaalsed, sihitatud ja spetsiifilised sekkumised, mis on suunatud riskide vähendamisele
või ohu ennetamisele (LKS eelnõu § 4 p 5). LKSis on välja toodud, et universaalseid sekkumisi peavad riigi
ja KOVi asutused rakendama lapsi kasvatavatele isikutele, lasteasutustele ja lastega töötavatele isikutele
abivajaduse õigeaegseks tuvastamiseks (LKS eelnõu § 19 lg 2 p 1) ning kasutama sekkumisi lapse arengu-
ja käitumisprobleemide, kasvukeskkonna või väärkohtlemise tuvastamiseks (LKS eelnõu § 19 lg 2 p 2).
Sekkumise osutaja peab sekkumise valikul lähtuma lapse vajadustest ja olukorrast ning toetama lapse ja
teda kasvatavate isikute suhteid, tegutsema õigeaegselt ja tagama sekkumise tulemuslikkuse ning
pikaajalise positiivse mõju (LKS eelnõu § 17 lg 2; viimasega seoses tõi eksperdid välja, et sekkumise
osutaja ei saa tagada sekkumise pikaajalist positiivset mõju, kuna see oleneb olulisel määral ka sellest
inimesest, keda aidatakse. Seega soovitati lause sõnastust korrigeerida, rõhutades seda, et sekkumise
osutaja peab andma endast parima, et sekkumisel oleks pikaajaline positiivne mõju).
Uus LKS seab kohaliku omavalitsuse ülesandeks lapse arengut toetava keskkonna loomise, teabe kogumise
perekondade olukorra kohta ning toimetuleku tagamiseks vajalike vahendite planeerimise (LKS eelnõu §
15 lg 2). KOV peab korraldama kohalikku elu lapsi ohustavaid riske vähendades, ohte ennetades ning
lahendamiseks vajalike sekkumiste kättesaadavust tagades (LKS eelnõu § 15 lg 3). Seaduseelnõu kohaselt
peab KOV hindama lapse heaolu hindamise metoodikate alusel lapse abivajaduse ulatust ning pakkuma
hindamise tulemusena selgunud riski, ohu või puuduse kõrvaldamiseks lapsele ja perele õigeaegseid ja
asjakohaseid sekkumisi (LKS eelnõu § 15 lg 5, sisuliselt sama kordab üle § 15 lg 6 esimene pool, mille
hindajad soovitavad dubleerimiste vältimiseks seadusest välja jätta) ning pakkuma lastekaitse meetmeid
oma haldusterritooriumil (§ 15 lg 1).
Abivajaduse hindamise ja abi osutamise põhimõtteid reguleerib LKS eelnõu § 20, mille kohaselt on
abivajaduse hindamine lapse vajaduse ja olukorra väljaselgitamine hindamisjuhiste alusel. Lapse
abivajadust hindab lastekaitsetöötaja või lapsega töötav isik, kelle juurde on laps abivajaduse hindamiseks
suunatud (lg 1). Lastekaitsetöötaja või lapsega töötava isiku poolt läbiviidav lapse abivajaduse hindamine
peab sisaldama vähemalt (lg 2): 1) hinnangut lapse füüsilisele, emotsionaalsele, kognitiivsele ja
sotsiaalsele heaolule; 2) lapse vanema või last kasvatava isiku või lasteasutuse, kus laps viibib, hinnangut
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
45
lapse heaolule; 3) lapse enda hinnangut oma heaolule, kui lapse areng võimaldab seda anda; 4) hinnangut
lapse vanema või last kasvatava isiku vanemlikele oskustele; 5) hinnangut lapse elukeskkonnale.
Abi osutamine on mistahes sekkumise rakendamine. Abivajavale lapsele abi osutamisel peab
lastekaitsetöötaja toetama lapse ja lapse vanema või last kasvatava isiku omavahelisi suhteid ning
rakendama võrgustikutöö ja juhtumikorralduse põhimõtteid ning koostama juhtumiplaani. Hädaohus
olevat last tuleb abistada viivitamatult ning sellisel juhul ei ole juhtumiplaani koostamine vajalik (LKS
eelnõu § 20 lg 3). Seaduseelnõus sätestatakse ka koostöö abi osutamisel: lastekaitsetöötaja on
kohustatud lapse abivajaduse väljaselgitamisel ja sekkumiste rakendamisel tegema koostööd teiste
lapsega töötavate isikutega, et tagada abi osutamise integreeritus (LKS eelnõu § 20 lg 4).
Kõikidel isikutel, kellel on olemas teave või kahtlus abivajavast või hädaohus olevast lapsest, on kohustus
sellest teavitada KOVi, SKAd või lasteabitelefoni (abivajava lapse korral) või politseid või hädaabinumbrit
112 (hädaohus oleva lapse korral), kes reageerivad pärast teate saamist vastavalt oma pädevusele ja
registreerivad teate (LKS eelnõu § 18).
Üldhinnang LKSi eelnõus sisalduvatele meetmetele, LKS rakendamisega seonduvad riskid ja
soovitused
LKSis sisalduvad põhimõtted, mis seavad lastekaitsetöös keskmesse ennetamise, varase (st probleemi
varases faasis) sekkumise ning õige sekkumise osutamise, on olulised praeguse süsteemi
probleemkohtade kõrvaldamiseks. Probleemide ennetamine ja varane sekkumine on üldjuhul
tulemuslikum ja odavam kui nende hilisem lahendamine ning nendega seotud tagajärgede likvideerimine
(Conduct Problems Prevention… 2011). Seega aitab tagajärgedega tegelemisest ennetusele liikumine
pikemas perspektiivis
säästa riigi ressursse, õigete ja õigeaegsete sekkumiste tulemusena
ennetatakse
probleemide süvenemist faasi, kus lahenduse leidmine on ajamahukas, nõuab suure hulga erinevate
osapoolte kaasamist ning kallemaid teenuseid.
Ohuna näevad uuringus osalenud eksperdid seda, et
LKS eelnõu keskendub eelkõige lastekaitsesüsteemi
korraldamisele ning reguleerimisele, mistõttu võib ennetuse valdkondadeülesus jääda saavutamata.
Probleemiks peetakse ka seda, et
Eesti lastekaitsetöös ja -poliitikas on praktikas välja kujunenud
lastekaitse, mitte perede toetamise mudel (vt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja
lastekaitseseaduse kitsaskohad“), seega peresid toetatakse eelkõige siis, kui probleemid on ilmnenud, n-ö
reageerides, mitte ennetades. Sestap tähendab uue lähenemise juurutamine põhimõttelisi muutusi kogu
süsteemis.
Ennetamisel, varasel märkamisel ning õigel ja õigeaegsel sekkumisel on tähtis
valdkondadeülene koostöö,
kus kõik osapooled panustavad ühise eesmärgi saavutamisse, olles teadlikud nii enda kui teiste rollist
selles süsteemis ning toetades oma tegevusega teiste osapoolte tööd (valdkondadeülest koostööd on
pikemalt analüüsitud osas 4.1. „Valdkondadeülene koostöö“). Oluline on, et
ennetuse, varase märkamise
ja sekkumisega tegeleksid mitte ainult sotsiaal-, vaid ka teiste valdkondade institutsioonid. LKS eelnõus
on lastekaitse ennetustöö riiklik koordineerimine, sh vajadusel KOVide suunamine ennetustööl, seatud
lastekaitse nõukogu ülesandeks (LKS § 11 lg 1 p 3), kuid see tasand on ekspertide hinnangul tõenäoliselt
liiga kõrge, tarvis on ka madalama otsustasandi kokkuleppeid. Samuti tuleks ekspertide hinnangul LKS
eelnõu § 20 lg 4 määratleda, et ka
teised lapsega töötavad isikud on kohustatud tegema
lastekaitsetöötajaga koostööd. Vastasel juhul on tegemist ühepoolse kohustusega, kus lastekaitsetöötaja
on küll kohustatud koostööd tegema, kuid teine pool mitte.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
46
Kuna praegu ei toimi lastekaitse nii hästi kui võiks (vt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja
lastekaitseseaduse kitsaskohad“), siis ilma
selge visiooni ja kokkulepeteta, mis on iga lastekaitsesüsteemi
osapoole roll ennetuses ja sekkumiste pakkumisel, võib valdkondadeülene koostöö ennetuses jääda
ebaefektiivseks ning praeguse süsteemi kitsaskohad – dubleerimine, koostöö puudumine jne (vt ptk 3.2
„Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“) –, mille tulemusena laps võib jääda
vajaliku või õigeaegse abita, säilib. Ennetamise ning varase sekkumise tõhustamiseks on vaja
ära kasutada
olemasolevaid kohaliku tasandi võrgustikke ning need süsteemsemalt tööle rakendada. LKS eelnõus on
sätestatud eri osapoolte kohustus koostööd teha, LKS eelnõu § 6 võiks täpsustada, nimetades sekkumiste
kõrval ka ennetust (sarnaselt §-ga 17).
LKS eelnõus sisalduvad
varase märkamise ning õigeaegse sekkumise põhimõtted on õiged ja vajalikud,
kuid eksperdid ei pea
praeguste ressurssidega seaduses toodud ennetuse ja varase sekkumise
põhimõtete rakendumist võimalikuks (vt pikemalt ptk 4.1.2. „Kohalike omavalitsuste võimekuse
tõstmine“; sama ohu, et uue süsteemi rakendumisel KOVi lastekaitsetöötajate töökoormus suureneb, kuid
mitte ennetuse arvelt, toob välja ka lastekaitse korralduse süsteemi analüüs (2013)). Seega pole probleem
mitte seaduses, vaid selle rakendamiseks vajaliku ressursi puudumises. Ennetuse ja varase sekkumise
põhimõtete rakendamine võib ekspertide hinnangul seada
kohalikule omavalitsusele suure
halduskoormuse, kuna nende rakendamine eeldab pidevat tööd peredega. Pidev perekondade jälgimine
ning teabe kogumine, samuti töö peredega (mis on paljuski individuaalne ning eeldab usaldusliku suhte
loomist) nõuab lastekaitsetöötajalt palju aega. Arvestada tuleb, et märkimisväärses osas KOVidest puudub
lastekaitsetöötaja ning olemasolevad lastekaitsetöötajad on ülekoormatud (vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva
lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Fookusgrupi arutelu käigus, rääkides oma
igapäevasest tööst, tõdesid osalejad, et nad peavad ennetust väga oluliseks ja näevad seda enda
ülesandena, kuid on olukorras, kus vajadus tegeleda kriitiliste juhtumitega võtab tööajast enamiku ega
võimalda ennetustööga tegeleda. Selleks, et ennetuse ja õige(aegse) sekkumise põhimõte praktikas
realiseeruks, on
tarvis juurde inimesi, kes tegelevad ennetuse ja juhtumikorraldusega.
Uuringus osalenud ekspertide hinnangul
ei ole selge, mis on erineva tasandi sekkumised ning mis on
erinevate asutuste roll sekkumiste pakkumisel, samuti on ebaselge ennetuse mõiste ning selle seos
sekkumistega. Sotsiaalministeeriumi selgituse kohaselt jagunevad sekkumised kolmeks tüübiks, kusjuures
esimene on pigem ennetav ja kaks järgmist reageerivad. Sotsiaalministeeriumi tellimusel koostatud
analüüsi (Edovald 2013) kohaselt hõlmavad universaalsed sekkumised sekkumisi, mille eesmärgiks on ära
hoida probleeme enne, kui need ilmnevad ning mille sihtgrupiks kogu elanikkond. Seega on universaalsed
sekkumised loomult ennetavad. Teisene ennetus keskendub teadaolevatele riskirühmadele ning
sihtgrupis on inimesed ja/või grupid, kellel ilmnevad varased märgid teatud probleemide kohta. Selle
tasandi sekkumistel on eesmärgiks õigeaegselt reageerida, et ennetada probleemi süvenemist. Kolmanda
tasandi sekkumiste puhul tegeldakse juba ilmnenud probleemidega, et hoida ära nende süvenemine ning
leida lahendus.
Praegu selline sekkumiste süsteem puudub. Lastekaitsetöös tegeldakse mingil määral kõigi kolme tüüpi
sekkumistega (nt esimesel tasandil on tegevusteks avatud loengud lapsevanematele ja kõigile huvilistele,
KOVide erinevad tegevused oma lastele ja peredele (imikutega ujumine jms), laste suvelaagrid,
malevagrupid, jõulupeod, toidupakkide tegemine, nõustamine jms), kuigi aktiivsus võib erineda sõltuvalt
konkreetsest KOVist, kogukonnatöö aktiivsusest ja lastekaitsetöötajast. Lastekaitsetöötajad keskenduvad
praegu oma töös eelkõige kolmanda tasandi sekkumistele, kuna inimressurssi on juhtumite arvu
arvestades vähe. Eksperdid on arvamusel, et
universaalsete sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse
tagamisel on väga oluline roll riigil. Sotsiaalministeeriumi selgituse kohaselt on uues süsteemis
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
47
universaalsete sekkumiste koordineerijaks SKA ning keskse juhtumikorraldajana kohalikul tasandil
nähakse kohaliku omavalitsuse lastekaitsetöötajat, kes vastutab selle eest, et lapse vajadused oleksid
õigesti hinnatud ning vajadusel suunataks laps või pere õigete teenuste juurde. Selleks, et uus süsteem
rakenduks, on vaja, et kõik osapooled mõistaksid ühtmoodi ennetuse ja sekkumise seoseid ning erinevate
tasandite sekkumiste olemust.
Ennetuse ja sekkumiste olemust tuleks selgitada nii eelnõu seletuskirjas
kui teistes juhendmaterjalides ning tutvustada kõigile lastega tegelevatele spetsialistidele
korraldatavatel koolitustel ja aruteluseminaridel.
Olukorras, kus
puudub ülevaade olemasolevatest sekkumistest ja nende kvaliteedist, ei pruugi
ennetamise ja õigeaegse ning adekvaatse sekkumuse põhimõte rakenduda. Samale probleemile –
sotsiaalteenuste kvaliteedinõuete puudumisele – on tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll (2013). Seaduses
ettenähtud sekkumise süsteemi rakendamiseks on esmalt vaja
koostada ülevaade praegu olemas
olevaist sekkumistest ja analüüsida ka sekkumiste tõhusust ning kvaliteeti. Sel moel on võimalik mõista,
mis tüüpi sekkumised on praegu puudu ja millised sekkumised ei vasta vajadustele.
Seejärel tuleb
määratleda, mis sekkumised on erinevatel tasanditel vajalikud kõigis lastega seotud (sh hariduse,
meditsiini ja õiguskaitse) valdkondades ning kes vastutab nende rakendamise eest. Lastekaitse
korralduse uuring (Lastekaitse korralduse… 2013) tõi välja, et vaid üksikute teenuste kohta on olemas
andmed nende kasutajate kohta, kuid ka selle info abil pole võimalik hinnata sihtgruppide kaetust
teenustega, kuna tegelik vajadus pole teada.
LKSi eelnõus on sätestatud põhimõtted ja juhised, millest sekkumise osutaja peab abivajaduse hindamisel
ja abi osutamisel lähtuma. Muuhulgas sisaldub seaduseelnõus (LKS eelnõu § 20 lg 2) loetelu aspektidest,
mida peab lapse abivajaduse hindamine sisaldama. Selliste ühtsete juhiste olemasolu
aitab ühtlustada
lapse abivajaduse hindamise praktikaid nii uuringus osalenud ekspertide kui hiljutise uuringu
(Lastekaitse
korralduse… 2013) tulemuste kohaselt. Lahendusena pakuti, et
LKSis peaks sätestama lapse abivajaduse
hindamise kohustuse ning hindamise vorm võiks sisalduda seaduse rakendusaktis, kusjuures selle
väljatöötamisel peaks eeskujuks võtma teistes riikides edukalt juurutatud hindamisvorme. Samuti tuleks
kaaluda abivajaduse hindamise
kirjaliku fikseerimise kohustuse lisamist seadusesse.
Seaduseelnõu kohaselt peab KOV pakkuma perele ja lapsele õigeaegseid ja asjakohaseid sekkumisi (LKS
eelnõu § 15 lg-d 1 ja 5). Ekspertide hinnangul on selle väga vajaliku põhimõtte rakendamiseks tarvis, et
riik
ja KOV tagaksid lapse ja pere toetamiseks vajalikud teenused. Suurt rolli näevad eksperdid riiklikel
teenustel, tuues välja (vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse
kitsaskohad), et vastasel juhul
ei suuda KOV täita seadusega talle pandud ülesannet õigeaegseid ja
asjakohaseid sekkumisi rakendada, kuna vajalikke teenuseid, mida perele pakkuda, ei ole. Sama
kinnitab ka hiljuti valminud lastekaitse korralduse analüüs, mis toob välja nii teenuste pakkumiseks
vajalike vahendite kui ka teatud juhtudel teenuste endi puudumise (Lastekaitse korralduse… 2013, vt ka
ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad). Fookusgrupiaruteludes toodi
näiteid, kus lastekaitsetöötajad peavad kasutama isiklikke kontakte, et lapsele või perele vajalikku teenust
saada, st praegu
esineb olukordi, kus vajalikud teenused pole kättesaadavad.
Olukorras, kus on märgatud abi vajavat või hädaohus olevat last, on LKS eelnõu § 18 järgi kõikidel isikutel
kohustus abi vajavast või hädaohus olevast lapsest teavitada.
Sellise põhimõtte sisaldumist LKSis peavad
uuringus osalenud eksperdid asjakohaseks ja vajalikuks. Samas,
kuigi ka praegu peavad kõik, kes
märkavad abi vajavat ja hädaohus olevat last, sellest pädevaid asutusi teavitama, teatatakse vähe.
Teavitamise vähesus on probleem nii spetsialistide kui n-ö tavainimeste hulgas. Seega on oluline, et
seaduse jõustumisel toimuks laiaulatuslik teavitustöö nii elanikkonna kui spetsiifilisemalt nende
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
48
valdkondade esindajate hulgas, kes võivad tõenäolisemalt abi vajava või hädaohus oleva lapsega kokku
puutuda, et tõuseks teadlikkus seaduses sätestatud teavitamise kohustusest.
4.2.2. Laste tagasiaitamine (bioloogilisse) perekonda
Praeguse olukorra kirjeldus
Lapse kasvamine perekonnas on lapse heaolu seisukohast esmatähtis ning lapse perest eraldamine on üks
äärmuslikumaid meetmeid lastekaitsetöös. Praegu osutatakse kohalikes omavalitsustes ennetavaid ja
toetavaid lasteakaitse teenuseid vähe või ei osutata neid üldse. Mõnel pool kasutatakse tugiisiku teenust
või nõustamist, kuid süsteemset ennetustööd ei ole. Probleemsete perede puhul sekkutakse liiga hilja (vt
ka ptk 4.2.1 „Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine“). Ennekõike võib liialt hilist sekkumist
täheldada probleemidesse sattunud perede puhul, mis kohati tähendab laste perest eraldamist, kuivõrd
mitte panustamist selle ärahoidmiseks. Tihti kasutavad kohalike omavalitsuste sotsiaaltöötajad
sekkumisena lapse asendushooldusele paigutamist. Kuna turvakodu teenust rahastab KOV ning see on
kallis, siis eelistavad väiksemad KOVid paigutada lapsed riiklikule teenusele.
Olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt
Laste tagasiaitamine perekonda on oluline, arvestades laste ja perede arengukavas toodud strateegilist
eesmärki, et laste õigused on tagatud ja loodud on toimiv lastekaitsesüsteem, et väärtustada ühiskonnas
iga last ja tema arengut ning heaolu toetavat turvalist ühiskonda. Johnson jt (2006) on välja toonud, et kui
lapsed paigutatakse peredesse, siis nende kognitiivne võimekus paraneb. Seega on laste tagasiaitamine
perekonda suure tähtsusega nii laste heaolu kui arengu seisukohalt. Samuti toetab laste tagasiaitamine
perekonda rahvastiku ja tervise arengukavas toodud laste ja noorte psüühika- ning käitumishäirete
vähendamise eesmärki. Johnson jt (2006) näitasid, et institutsionaalses hoolduses kasvanud lastel on
suurema tõenäosusega sotsiaalsed suhtlemisraskused, vaimse tervise ja käitumisprobleemid, mis võivad
tulevikus viia õigusrikkumiseni. Seega aitab lapse ja perekonna toetamine kaasa ka vägivalla vähendamise
arengukavas toodud alaealiste vägivalla vähendamisele ning ennetamisele.
LKSi eelnõus sisalduvad meetmed
Perekonda tagasipöördumise soodustamiseks on LKS eelnõu §23 kohaselt vaja kaitsta lapse
üleskasvatamise järjepidevust: KOVi lastekaitsetöötaja peab asenduskodu või isiku valimisel lähtuma lapse
üleskasvatamise järjepidevusest ning säilitama võimalusel lapse etnilise, usulise, kultuurilise ja keelelise
päritolu (lg 1) ning lapse perekonnast eraldamise põhjuste äralangemisel aitama lapse tagasi perekonda,
osutades selleks eelduste loomiseks vajadusel lapsele ja perele abi (lg 5); lastekaitsetöötaja, last kasvatav
isik või lasteasutus peab võimalusel säilitama ja toetama perekonnast eemal viibiva lapse ja tema pere
vahelisi suhteid (lg 2); õdesid-vendasid võib pärast perekonnast eraldamist lahutada vaid äärmuslikel
juhtudel (lg 3) ning lapse eestkostjaks määratud KOV peab hoolitsema tema sidemete säilimise eest
kodukohaga, looma lapsele tingimused elukohta tagasitulemiseks ja aitama kaasa tema elluastumisele (lg
4). Lapse kasvamisel kasuperekonnas tuleb lastekaitsetöötajal ja teistel lastega töötavatel isikutel lapse
elu korraldamisel oma pädevuse piires eelistada ja säilitada võimalusel kasuperekonnas välja kujunenud
lapse ja kasuvanema vahelist suhet (LKS eelnõu § 24).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
49
Üldhinnang LKSi eelnõus sisalduvatele meetmetele, LKS rakendamisega seonduvad riskid ja
soovitused
Lapse üleskasvatamise järjepidevuse kaitse põhimõtte äratoomine LKSis on oluline, see rõhutab
perekonna väärtust. Kogumis teiste LKS eelnõus sisalduvate põhimõtetega (eelkõige ennetamine,
õigeaegne sekkumine ja vajalike teenuste tagamine selleks, et aidata vanemaid ja lapsi probleemide
korral), loob see eeldused, et tulevikus laste perest eraldamiste arv väheneb.
Ideoloogiliselt on ekspertide hinnangul probleem, et LKS eelnõu on keskendunud lapse kaitsmisele
bioloogilise perekonna eest. Põhirõhk on sellel, et
hädaohu korral tuleb laps perest eraldada, kuid
tagaplaanil on töö perega selleks, et last tagasi bioloogilisse perekonda aidata. LKS § 23 lg 5 küll toob
välja, et lapse tagasiaitamine perekonda on oluline, kuid selle eelduseks on lapse perekonnast eraldamise
põhjuste äralangemine, mille nimel osutatav tugi vanematele peaks samuti LKSis sisalduma.
LKS eelnõus
rõhutatakse meetmete ja sekkumiste puhul nende suunatust lapsele, kuid mitte vanemale, kellest laps
on eraldatud (nt LKS eelnõu § 15 lg 5, § 20 lg 3). LKS peab pöörama tähelepanu ka sellele, et
lapse perest
eraldamisel on oluline jätkata tööd lapse bioloogilise perekonnaga ning aidata parandada nende
vanemlikke oskusi, et laps saaks oma perekonda tagasi pöörduda.
Lapse ja pere taasühendamine eeldab, et lastekaitsesüsteem toetab
vanemaid oma eluga toimetulekul,
kuna see loob vajalikud eeltingimused lapse bioloogilisse perekonda naasmisele. Siinkohal on oluline roll
kohalikul omavalitsusel, mille üheks ülesandeks on toetada last ja lapsi kasvatavaid isikuid, neid nõustada
ja juhendada. Praktikas esineva probleemina tõid lastekaitsetöötajad välja
riiklikult pakutavate teenuste
ebapiisava kättesaadavuse. Näitena tõid lastekaitsetöötajad, et narko- ja alkoholismiravi ei ole riikliku
teenusena vajalikus mahus kättesaadav kõigile lapsevanematele, kes seda vajavad.
Seadus tõstab esiplaanile lapse etnilise, usulise, kultuurilise ja keelelise päritolu säilitamise. See on oluline,
kuid tuleb jälgida, et see
ei tekitaks olukorda, mis ei ole lapse huvides (eksperdid tõid näidetena, et kui
laps kasvab ususektis, mis ei toeta tema arengut, siis pole usulise päritolu säilitamine lapse parimates
huvides; samuti taasloob selline põhimõte etnilist jaotust ühiskonnas). Ekspertide hinnangul
peab last
toetama oma identiteedi üle ise otsustamisel ning
esikohal peaks sellistel juhtudel olema siiski lapse
heaolu, mitte päritolu tagamine. Seega on oluline, et LKS eelnõus on öeldud, et neid aspekte tuleb
arvestada võimalusel.
Põhimõte, et õdede-vendade kokkujäämine on reegel ning nende eraldamine on äärmuslik abinõu
olukorras, kus kokkujäämine ohustab oluliselt nende või teiste huve, on õige ja vajalik. Võimaliku
probleemina selle sätte rakendamisel, mis ei tähenda, et seadusest tuleks põhimõte välja jätta, tõid
eksperdid välja, et
lapsed ei pruugi endale kodu leida, kui neid on mitu (kogemus kinnitab, et enam kui
kaht last üldiselt ei soovita lapsendada ning lapsendada soovitakse eelkõige eelkooliealisi lapsi). Seda riski
aitab maandada seaduses sisalduv põhimõte, et laste eraldamine on lubatud, kui nende kokku jäämine
ohustab oluliselt nende endi või teiste huve või ei võimalda tagada nende arengut ja heaolu. See on
kooskõlas osade ekspertide väljendatud arvamusega, et
peab säilima võimalus laste eraldi
paigutamiseks, sh hooldusperre, kuid tagada tuleb nende suhtlemine.
Põhimõte, et toetada tuleb lapse kontakti säilimist kodukohaga, on õige. Samas tuleb arvestada, et kui
laps elab kuni täisealiseks saamiseni asenduskodus, siis on tema side selle KOVga, kus asub asenduskodu,
tugevam kui kodukohaga: ta on käinud seal koolis, seal on sõbrad jne.
Asendushooldusel viibiv laps peaks
saama valida, millises KOVis ta soovib iseseisvat elu alustada. Sellistel juhtudel peaksid lapse kodukoha
KOV ja see KOV, millega on lapsel kõige tugevam side, tegema lapse täisealiseks saamisel koostööd, et
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
50
aidata last elluastumisel. See on küll ka täna võimalik, kuid kaaluda tuleks sellise koostöö tähtsustamist ka
seaduses. Teise võimaliku variandina soovitavad eksperdid kaaluda LKS eelnõu § 23 täiendamist sättega,
mille kohaselt peab
lapsele asendushoolduse asukoha valikul lähtuma lapse endise elukoha lähedusest,
v.a juhtudel, kui kohtu määrusega on lapse ja vanema suhtlemine piiratud. See aitaks kaasa lapse ja
vanema suhete säilimisele.
Seaduses toonitatakse ka lapse õigust teada oma päritolu, perekonnast eraldamise põhjuseid ning saada
infot oma tulevikku puudutavate küsimuste kohta (LKS eelnõu § 23 lg 2). Seaduse probleemidena tõid
eksperdid välja, et sellist
infot saab anda eelkõige lastekaitsetöötaja, sest last kasvataval isikul ning
lasteasutusel ei pruugi lapse päritolu kohta infot olla.
Ebaselge on, millal peab teavet andma, kas siis, kui
laps infot küsib, või ka muudel juhtudel. Perekonnaseaduse § 164 sätestab lapsendamissaladuse hoidmise
kohustuse. Selleks, et eri seadused oleksid kooskõlas,
tuleks seaduseelnõu sõnastust täpsustada, nii et
oleks selge, millistel juhtudel ja kes peab ja tohib lapsele sellist infot anda.
4.2.3. Laste väärtustamine
Praeguse olukorra kirjeldus
Mitmed siseriiklikud õigusaktid, näiteks sotsiaalhoolekande seadus (§-d 31 ja 32), tsiviilkohtumenetluse
seadustik (§ 552
1) ja nimeseadus (§ 4) sätestavad lapselt arvamuse küsimise kohustuse lapsega seotud
asjade lahendamisel. Samas näitavad erinevate uuringute (2010. aastal läbi viidud sotsiaaluuringu, RISC
uuringu ja laste õiguste ja vanemaluse monitooringu) tulemused, et täiskasvanud küll peavad
igapäevaelus lapse ärakuulamist oluliseks, kuid nende arvamusega arvestamist ei peeta sageli oluliseks (vt
pikemalt osa 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“).
Olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt
Laste väärtustamisega seotud meetmed on olulised eelkõige laste ja perede arengukavas toodud laste
õiguste tagamiseks. Samuti on laste väärtustamine tähtis laste ja perede arengukavas välja toodud laste
elukvaliteedi ja tulevikuväljavaadete parandamiseks. Selleks on vaja nõuda laste suunamist ja juhendamist
lähtuvalt nende arengutasemest. Samuti on vaja laste arvamust kuulata ning sellega ka arvestada, mida
on rõhutatud ÜRO lapse õiguste komitee soovitustes Eestile, kus toodi välja, et on vaja lapsi õpetada
väljendama oma seiskohti, neile tuleb jagada asjakohast teavet, neile nõu anda ning nende arvamusega ka
arvestada (ÜRO lapse... 2003).
LKSi eelnõus sisalduvad meetmed
LKS eelnõu §-s 5 on määratletud lapse huvidega arvestamine (lapse huvidega arvestamine on lapse
õiguste, tasakaalustatud arengu, heaolu ning lähedaste ja püsivate inimsuhete tagamine) ning sätestatud
kõikide isikute kohustus kõigi last või lapsi otseselt või kaudselt puudutavate otsuste tegemisel: 1) lähtuda
lapse east, arengutasemest, identiteedist ja vaadetest; 2) kuulata lapse arengutasemest lähtuvalt ära
lapse arvamus, arvestada sellega otsuse tegemisel võimalikul suurel määral ning selgitada lapsele
arusaadaval viisil, millises osas tema arvamusega otsuse tegemisel arvestati ja põhjendama lapsele otsuse
seda osa, mis lapse arvamusega ei ühti; 3) koostöös lapse jaoks oluliste isikute ja last toetavate asutustega
selgitada välja lapse parimatele huvidele enim vastava otsuse tegemiseks vajalik informatsioon.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
51
Lapse heaolu tagamist ja lapse õiguste kaitset korraldavad täidesaatva riigivõimu ja kohaliku
omavalitsuse asutused ning avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud vastavalt oma pädevusele (LKS
eelnõu § 9). Laste õiguste ja heaolu tagamiseks peavad riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused ning avalik-
ja eraõiguslikud juriidilised isikud tegema omavahel valdkondadeüleselt koostööd kõigi lastele suunatud
sekkumiste planeerimisel, rahastamisel ja rakendamisel (LKS eelnõu § 6). Välislepingu või Euroopa Liidu
õigusakti või muu õigusakti alusel peavad riigi ja kohaliku omavalituse asutused ning avalik- ja
eraõiguslikud juriidilised isikud lapse õiguste ja heaolu tagamiseks tegema koostööd ja vajadusel kaasama
teise riigi pädeva asutuse või selleks volitatud isiku (LKS eelnõu § 7).
LKS eelnõu § 16 kohaselt peavad last kasvatavad ja lastega töötavad isikud lapse heaolu tagamiseks lapse
eest hoolitsema ja last kasvatama tema arengut toetaval viisil, arvestades lapse õiguste ja huvidega ning
vajadustega. Last kasvatavad ja lastega töötavad isikud peavad lapse arengutaset arvestades arutama
lapsega hooldus- ja kasvatusküsimusi. Samuti peavad last kasvatavad ja lapsega töötavad isikud
arvestama lapse võimete ja vajaduste suurenemisega iseseisvalt ja vastutusvõimeliselt tegutseda. Last
kasvatavad ja lastega töötavad isikud on kohustatud lapsi juhendama ja suunama nende vanust ja
arengut arvestades iseseisvalt tegutsema, muuhulgas selgitama lapsele, kuidas hoida oma tervist, kuidas
ennast arendada ja kuidas vältida ohu- või riskiolukordi. Last kasvatavad ja lastega töötavad isikud on
kohustatud lapse sellise abivajaduse ilmnemisel, mida ilma kõrvalise abita ei ole võimalik lahendada,
pöörduma lastekaitsetöötaja poole ning tegema lapse abistamiseks koostööd lastekaitsetöötajaga. Lapse
eest hoolitsemiseks ja lapse kasvatamiseks on last kasvatavatel ja lapsega töötavatel isikutel õigus saada
õigeaegselt asjakohaseid ja abivajadustest lähtuvaid lastekaitse meetmeid riigilt või kohalikult
omavalitsuselt.
Üldhinnang LKSi eelnõus sisalduvatele meetmetele, LKS rakendamisega seonduvad riskid ja
soovitused
LKS eelnõus on esiplaanile seatud lapse õiguste ja heaolu kaitse. See tuleneb juba seaduse eesmärgist,
milleks on lapse õiguste edendamine ja valdkondadeülene lastekaitse korraldamine lapse heaolu
tagamiseks (LKS eelnõu § 1), milleks peavad asutused ja isikud tegema valdkondadeüleselt koostööd nii
siseriiklikult (LKS eelnõu § 6) kui rahvusvaheliselt (LKS eelnõu § 7). Ka LKS eelnõu kohaldamisala
regulatsioonis (LKS eelnõu § 3: avalik- ja eraõiguslik juriidiline isik ning füüsiline isik peavad oma
tegevustes juhinduma käesoleva seaduse põhimõtetest ning laste õigusi ja heaolu toetava keskkonna
kujunemiseks rakendama käesoleva seaduse meetmeid oma pädevuse piires) ning lastekaitse ülesandeid
ja korraldust reguleerivas LKS eelnõu 2. peatükis on asutuste ülesannete puhul ära toodud lähtumine laste
heaolust ja nende õiguste kaitsmisest.
Lapse parima huvi defineerimine seaduses on ekspertide
hinnangul esimene samm lapse väärtustamisel. Seega toetab LKS eelnõu lapsi väärtustava keskkonna
tugevnemist.
Eksperdid tõid probleemina välja, et
LKS eelnõu ei käsitle läbivalt last aktiivse subjektina, kellel on oma
õigused ja võimalused nende realiseerimiseks, vaid objektina, st sellena, kelle jaoks teised (täiskasvanud,
spetsialistid, vanemad) peavad looma arengut toetava ja last väärtustava keskkonna. Ekspertide hinnangul
on seaduseelnõus ülekaalus lapse käsitlemine pigem tuleviku täiskasvanuna, mitte niivõrd tänase aktiivse
toimijana. Seaduseelnõu rõhutab lapse arengu olulisust ja käsitleb last mitte aktiivse kodanikuna (inglise
keeles citizen), vaid passiivse kasvatuse/hoolitsuse objektina, kes alles valmistub kodanikuks olemiseks.
Kaasaegne lapsepõlve sotsioloogia käsitleb lapsepõlve tõelise eluna, mitte eluks valmistumise perioodina,
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
52
ja last toimijana (inglise keeles actor), aktiivse subjektina. See lähenemine omistab ühelt poolt rohkem
vastutust lapsele, aga samal ajal avab tema potentsiaali (vt Corsaro 2005). Uue LKS eelnõuga on püütud
vältida praegu kehtivale lastekaitseseadusele ette heidetud deklaratiivsust ja LÕK sätete kordamist ning ei
käsitleta eraldi lapse õigusi. Samas, kuna seaduse nimi jääb endiseks, ootavad eksperdid, et seadus siiski
käsitleks ka laste õiguste temaatikat.
Lapsele keskse aktiivse rolli andmine, tema õiguste (mitte nende
kaitsmise vajaduse) rõhutamine ja lapse käsitlemine seaduses aktiivse kodanikuna annaks ühiskonnale
olulise signaali lapse tähtsustamise vajadusest Eesti ühiskonnas. Praeguses LKS eelnõus on küll välja
toodud (§ 5 ja § 16), et lapsega tuleb tema elu puudutavaid küsimusi arutada ja lapse arvamusega
arvestada, ent ekspertide hinnangul tuleks seaduseelnõu teksti see osa tervikuna üle vaadata. Näiteks LKS
eelnõu § 5 lg 2 kohaselt peab kõigi last või lapsi otseselt või kaudselt puudutavate otsuste tegemiseks:
lähtuma lapse east, arengutasemest, identiteedist ja vaadetest; kuulama lapse arengutasemest lähtuvalt
ära lapse arvamuse, arvestama sellega otsuse tegemisel võimalikult suurel määral ning selgitama lapsele
arusaadaval viisil, millises osas tema arvamusega otsuse tegemisel arvestati ja põhjendama lapsele otsuse
seda osa, mis lapse arvamusega ei ühti; koostöös lapse vanemate, lapse jaoks oluliste isikute ja lapsega
töötavate isikutega selgitama välja lapse parimatele huvidele enim vastava otsuse tegemiseks vajaliku
informatsiooni. See sõnastus küll rõhutab, et lapse arvamus tuleb ära kuulata, ent § 5 lg 2 punktis 3, milles
kirjeldatakse koostööd otsuse tegemisel, ei tõsteta last esiplaanile samaväärselt nagu rõhutatakse
koostöö tegemist lapsega seotud täiskasvanutega.
Fookusgruppides osalenud lastekaitsetöötajad pidasid
lapse parimate huvide defineerimist eelnõus
toodud kujul ebakonkreetseks. Eelnõu seletuskirjas on tarvis
selgitada, mida tähendab lapse east,
arengutasemest, identiteedist ja vaadetest lähtumine ning kuidas seda teha.
LKS eelnõu § 5 lg 2 kohustab isikuid lapse arvamust ära kuulama ja sellega võimalikult suurel määral
arvestama, samuti lapsele arvamuse mittearvestamist põhjendama. Uuringute tulemused kinnitavad, et
Eesti täiskasvanute hulgas on laste ärakuulamisel ja nende arvamusega arvestamisel puudusi (vt ptk 3.2
„Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Selleks, et soovitavat muutust
saavutada, on oluline seaduse jõustumise järgselt teha
selgitustööd, mida lapse parimast huvist
lähtumine tähendab ja kuidas erinevad lastega kokkupuutuvad isikud (lapsi kasvatavad isikud,
lastekaitsetöötajad, õpetajad jt) peavad sellega oma igapäevategevuses arvestama. Samuti on oluline,
et mõistetaks, et lapse parimad huvid ja lapse arvamus ei ole sünonüümid. See on eriti oluline põhjusel, et
lapse arvamusega arvestamist käsitletakse LKS eelnõus lapse parimatest huvidest lähtumise paragrahvi all.
Fookusgrupi arutelus ilmnes, et lastekaitsetöötajad ise peavad laste kaasamist väga oluliseks.
Lastekaitsetöötajad tõid näiteid oma praktikast, kuidas juba väga väikesed lapsed oskavad neile tuttavate
vahenditega (nt joonistamine) luua olukorrast ülevaate ning seeläbi oma arvamust avaldada, kuid
lastekaitsetöötajatel peab olema piisavalt ettevalmistust, et osata selliseid mitteverbaalseid seisukohti
tõlgendada. Seega peavad lastekaitsetöötajad ise oluliseks enda ja oma kolleegide (ning ka muude lastega
kokkupuutuvate ametite esindajate)
oskuste arendamist lapse intervjueerimisel ja tema ära kuulamisel.
Kokkuvõtvalt on oluline
täiskasvanute harimine lapse õiguste ning lapse arvamusega arvestamise
teemadel, kuna ilma täiskasvanute arvamuse muutuseta ei hakata lapse arvamust tõsiselt võtma ning LKS
eelnõus toodud põhimõte jääb vaid deklaratiivseks.
Fookusgrupis osalenud lastekaitsetöötajad tõid välja riski, et
suure töökoormuse tõttu ei ole
lastekaitsetöötajatel võimalik teha tööd lapse arvamuse väljaselgitamiseks sellise põhjalikkusega nagu
seadus seda ette näeb. Lapse arvamuse väljaselgitamine nõuab oskusi ning ajaressurssi, see eeldab
lapsega kontakti loomist ja usaldussuhte saavutamist, milleks ei piisa sageli vaid ühest kohtumisest. Lapse
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
53
parima huvi väljaselgitamiseks on tarvis kohtuda lapse ja vanematega eraldi, aga ka nendega koos.
Ideaalis peaks ühe perega töötama mitu spetsialisti. Erinevate spetsialistide koostöös on võimalik vältida
subjektiivsust ja kallutatust ühe või teise vanema poole, samuti võimaldab see aega paremini kasutada,
kui kodukülastusele lähevad näiteks kaks lastekaitsetöötajat, kellest üks vestleb vanemaga ja teine
lapsega. Selliseid hea kogemuse näiteid toodi äsjalõppenud Vanema hooldusõiguse uuringus (2013).
Praegu ei ole lastekaitsetöötajate sõnul KOV lastekaitsespetsialistil aega sageli isegi üheks kohtumiseks.
Lahenduseks on
lastekaitsetöötajate hulga suurendamine tasemele, mis vastaks tegelikule vajadusele (vt
ka ptk 4.1 „Kohalike omavalitsuste võimekuste tõstmine“).
LKS eelnõu § 5 lg 2 nimetab isikutena, kes peavad kõigi last või lapsi otseselt või kaudselt puudutavate
otsuste tegemisel lähtuma lapse parimast huvist, avalik- ja eraõiguslikke juriidilisi isikuid ja füüsilisi isikuid.
Ekspertide hinnangul peaks selles nimekirjas
sisalduma ka kohalik omavalitsus, kuna KOVi
lastekaitsetöötaja igapäevatöös on põhirõhk tööl lastega. Eelnõu § 5 lg 3 kohaselt peab lapsi puudutavate
otsuste tegemisel tegema koostööd lapse jaoks oluliste isikute ja last toetavate asutustega. Sellist
sõnastust kasutades
tuleb seaduses või seletuskirjas määratleda, kes on lapse jaoks olulised isikud ja
last toetavad asutused, hetkel LKS eelnõu selliseid definitsioone ei sisalda, mis tekitab ohu, et seaduse
rakendamisel ei mõisteta selle sisu.
4.2.4. Laste väärkohtlemise vältimine
Praeguse olukorra kirjeldus
Eesti ühiskonnas ei ole õiget arusaama, mis on väärkohtlemine: näiteks veerand lapsevanematest ei pea
lapse füüsilist karistamist vägivallaks (Karu jt 2012a). Kuigi inimesed on üldiselt teadlikud kohustusest
abivajavast lapsest teavitada, tehakse seda vähe, sh ei tee seda spetsialistid (kool, arstid; Lastekaitse
korralduse… 2013).
Olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt
Laste väärkohtlemise vältimisega seotud meetmed on olulised laste ja perede arengukavas toodud laste
elukvaliteedi ja tuleviku väljavaadete parandamiseks. Selle eesmärgi täitmiseks soovitakse arengukavas
füüsilise karistamise aktsepteerimise vähendamist, mis on otseselt seotud vägivalla vähendamise
arengukavas toodud laste vastu toime pandud vägivalla vähendamise ja ennetamise eesmärgiga. Laste
suhtes toimepandud vägivalla vähendamine on seotud rahvastiku tervise arengukavas toodud laste ja
noorte suremuse ning psüühika- ja käitumishäirete esmahaigestumuse vähenemisega: näiteks on Soo ja
Soo (2002) Eesti kogemuse põhjal välja toonud, et väärkohtlemine alandab lapse enesehinnangut ning
tekitab hirmu, ärevust ja agressiivsust teiste inimeste suhtes, samuti langevad väärkoheldud lapsed
sagedamini koolikiusamise ohvriks ja võivad suurema tõenäosusega hakata pruukima narkootilisi aineid.
LKSi eelnõus sisalduvad meetmed
LKS eelnõus § 29 on sätestatud lapse väärkohtlemise keeld, millega keelatakse lapse hooletusse jätmine,
lapse vaimne, emotsionaalne, kehaline ja seksuaalne väärkohtlemine, sealhulgas lapse alavääristamine,
hirmutamine ja kehaline karistamine, samuti lapse karistamine mis tahes muul viisil, mis ohustab tema
vaimset, emotsionaalset või füüsilist tervist. Et vältida lapse seksuaalset ärakasutamist on lapse
seaduslikul esindajal karistusregistri seaduse alusel õigus saada teavet teise isiku seksuaalkuritegudes
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
54
karistatuse kohta, kui tal on selleks lapse kaitsest lähtuv õigustatud huvi. Õigustatud huvi on olemas
eelkõige juhul, kui laps viibib teise isiku järelevalve all seadusliku esindaja juuresolekuta.
LKS eelnõu § 21, mis reguleerib lapse turvalisuse tagamist, seab vanemale, last kasvatavale isikule või
asutusele, kus laps viibib, kohustuse tagada lapse füüsiline ja vaimne turvalisus, selleks tuleb vähendada
lapse elu ja tervist ohustavaid riske, luua toetav ning stabiilne seotussuhe
3 täiskasvanuga ja hinnata
lapsele antud kohustuste ea- ning jõukohasust (lg 1); teada lapse viibimiskohta ja isikuid, kellega laps viibib
(lg 2). Lasteasutusel on kohustus lapse lahkumisel asutusest anda laps üle või lubada lapsel lasteasutusest
lahkuda vastavalt lapse vanemaga või last kasvatava isikuga eelnevalt sõlmitud kokkuleppe või mõlemale
osapoolele teadaolevate rutiinide kohaselt (lg 3). Samal ajal lubab eelnõu § 21 lg 4 kasutada lapse
ohjeldamiseks minimaalsel määral jõudu olukorras, kus lapse käitumine kujutab endas otsest ja vahetut
ohtu lapsele enda või teiste isikute elule ja tervisele ning seda ohtu ei ole võimalik muul viisil vältida.
Üldhinnang LKSi eelnõus sisalduvatele meetmetele, LKS rakendamisega seonduvad riskid ja
soovitused
Laste väärkohtlemise keeld on väga oluline meede, mis annab selge signaali, et Eesti ühiskonnas ei
aktsepteerita laste karistamist. Samas viitavad 2012. aasta „Lapse õiguste ja vanemluse monitooringu“
tulemused, et veerand lapsevanematest ei pea lapse füüsilist karistamist vägivallaks.
Seega ei ole kindel,
kas ainult seaduses sõnastatud väärkohtlemise keeld väärkohtlemist ennast ka ära hoida suudab. Selleks on vaja, et toimuks
vanemate harimine ning teadlikkuse tõstmine laste väärkohtlemise mõjudest
ja lubamatusest.
Mõiste „minimaalsel vajalikul määral jõu kasutamine“ (LKS § 21 lg 4) annab väga laia tõlgendamise
võimaluse ning sellega on võimalik laste väärkohtlemist õigustada. Ekspertide hinnangul ei tohiks LKSis
kasutada mõistet „jõu kasutamine“, kuna see viitab täiskasvanu füüsilise jõu (mis on enamasti suurem kui
lapsel) kasutamisele füüsiliselt nõrgema suhtes ja on tõlgendatav kehalise karistamisena distsiplineerimise
eesmärgil. Seega jätab seaduse sõnastus mulje kehalise karistamise ja laiemalt vägivalla vastuvõetavusest.
Võimaliku sõnastusena pakuti välja näiteks „asjakohase meetme kasutamine lapse rahustamiseks“.
Fookusgrupi intervjuus rääkisid lastekaitsetöötajad, et selliselt sõnastatud seaduse paragrahv neid
tegelikult töös ei aita, sest nad kardavad süüdistust jõu ülemäärase kasutamise osas, kuna piir lubatud ja
juba lubamatuks muutuva jõukasutamise vahel ei ole selge ning lastekaitsetöötajad kardavad eksida.
Eksperdid tõid välja, et
asutused peaksid sellise meetme rakendamise kindlasti ka kirjalikult
dokumenteerima, et välistada jõu kasutamise muutumist igapäevaseks toimeviisiks ja tagada järelevalvet
teostavatele asutustele ülevaade selliste juhtumite esinemise kohta ning võimaldada asutusel analüüsida,
kuidas selliseid olukordi ennetada. Jõu kasutamise dokumenteerimine peaks tähendama võimalikult
täpset olukorra, osalejate käitumise ja ka sekkumisviisi kirjeldust.
Lisaks väärkohtlemise keelule sõnastatakse LKS eelnõu §-s 30 ka last kahjustava teabe ja materjali
levitamise keeld: abivajava või hädaohus oleva lapse eksponeerimine viisil, mis võimaldab tema isiku
tuvastamise meedia või interneti vahendusel või muul avalikult kättesaadaval viisil, on keelatud, va
juhtudel, mil riigiasutus täidab talle seadusega pandud ülesandeid (lg 1 ja 2); lapse eksponeerimine viisil,
mis seab lapse heaolu või õigused ohtu, on keelatud (lg 3) ja sõnas, trükis või muul viisil mistahes lapse
õigusi või heaolu kahjustava teabe levitamine, on keelatud (lg 4). Eksperdid peavad võimalikuks, et
kui
3 Siinkohal tõid eksperdid välja, et loetletud isikutel (vanem, lasteasutus) on erinev seotussuhe lapsega ning
seaduse tekstis on ebaselge, kas eeldatakse sarnase seotussuhte loomist lapsega.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
55
meediakanalid ei ole keelust teadlikud, võidakse abivajavaid lapsi avalikult eksponeerida. Siinkohal on
väga tähtis nii seletuskirjas kui ka
laiapõhjalise teavitustööga tõsta ühiskonnas teadlikkust, mida see
keeld tähendab ning milliseid isikuid hõlmab.
Lisaks LKS eelnõus sisalduvatele meetmetele soovitasid eksperdid, et
seaduseelnõus peaks sisalduma ka
keeld jätta last järelevalveta, kui tema arengutase seda ei võimalda, kuna sellistel juhtudel seab lapse
järelevalveta jätmine ta otsesesse ohtu.
4.2.5. Perede ja vanemluse toetamine
Praeguse olukorra kirjeldus
Viis, kuidas last on kasvatatud, mõjutab seda, millised on lapse tulevikuväljavaated ja edasine elutee.
Olukorras, kus Eestis on viimase aasta jooksul abi vajavana arvele võetud 2050 last ja perest eraldatud
460 last, kus 1944 lapse vanemad vajavad oma vaidluste lahendamisel sotsiaaltöötaja abi ja
märkimisväärne arv väikelastest hukkub mürgistuste, traumade ja teiste õnnetusjuhtumite tõttu ning kus
aasta jooksul vajab psüühiliste probleemide tõttu abi üle 10 100 lapse, on vajadus ulatusliku ennetustöö,
sh vanemluse toetamise järele väga suur. Vajadusele pöörata vanemluse toetamisele enam tähelepanu
viitavad ka lapsevanemate soovid ja hoiakud. Euroopa sotsiaaluuringu andmete kohaselt on 71%
küsitletud vanematest viimase aasta jooksul suuremal või vähemal määral tundnud, et ei tea, kuidas
peaks lapsevanemana käituma. Sealjuures leidis märkimisväärne hulk vanematest, et vajadusel takistab
neid nõu ja abi otsimast teadmatus, kelle poole pöörduda (43%) või julguse puudumine (30%). Tulemused
on sarnased 2008. aastal läbi viidud RISC väärtushinnangute uuringuga, st vanemate vajadus toe järele on
püsinud üldjoontes sama (Vseviov 2011).
Olulisus strateegiliste eesmärkide täitmise seisukohalt
Perede ja vanemluse toetamisega seotud põhimõtted ja meetmed on vajalikud laste ja perede
arengukavas toodud positiivse vanemluse toetamise eesmärgi saavutamiseks. Selleks on vaja LKS eelnõus
selgelt välja tuua, et vanemale pakutakse probleemide ilmnemisel abi ning olemas on ka toetavad
teenused – seaduseelnõus on need põhimõtted sõnastatud. Eelnõus toodud abi küsimise võimalus
omakorda peaks aitama vähendada vanemate teadmatust, kellelt laste kasvatamisega seotud küsimuste
või probleemide korral nõu küsida. See aga peaks olema omakorda seotud lapse arengu ja heaolu ning
toetava turvalise ühiskonna väärtustamise eesmärgiga laste ja perede arengukavas. Seda enam, et laste
arengu seisukohalt on perekonnas kasvamine oluline (Johnson jt 2006) ning vanemate toetamine võiks
kaasa aidata turvalise kasvukeskkonna loomisele. Turvaline keskkond omakorda toetab rahvastiku ja
tervise arengukavas toodud laste ja noorte suremuse ja psüühika- ning käitumishäirete vähendamise
eesmärgi saavutamist.
LKSi eelnõus sisalduvad meetmed
Sellise abivajaduse ilmnemisel, mida pole ilma kõrvalise abita võimalik lahendada, on last kasvataval või
lapsega töötaval isikul õigus pöörduda abi saamiseks lastekaitsetöötaja poole (LKS eelnõu § 16 lg 3) ning
lapse eest hoolitsemiseks ja lapse kasvatamiseks on last kasvatavatel ja lapsega töötavatel isikutel õigus
saada õigeaegselt asjakohaseid ja abivajadustest lähtuvaid lastekaitse meetmeid riigilt või kohalikult
omavalitsuselt (LKS eelnõu § 16 lg 4).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
56
Kohalikul omavalitsusel on õigus teha last kasvatavale isikule ettekirjutusi abivajava lapse kaitseks ja
kohustada last kasvatavat isikut tegema koostööd lastekaitsetöötajaga
(LKS eelnõu § 15 lg 8).
Üldhinnang LKSi eelnõus sisalduvatele meetmetele, LKS rakendamisega seonduvad riskid ja
soovitused
Perede ning vanemluse toetamine aitab tulevikus probleeme ära hoida.
Last kasvatavate isikute
toetamise põhimõtte sisaldumine LKS eelnõus on väga oluline, kuna viitab, et riigi tasandil
väärtustatakse vanemlust ning abivajajat ei jäeta üksi. Selle põhimõtte rakendumisel praktikas näevad
eksperdid kõige olulisema probleemina
KOVide ning riigi suutlikkust pakkuda tõhusaid peresid ja
vanemlust toetavaid teenuseid,
kuna selliseid riigi poolt pakutavaid teenuseid praegu piisavas mahus
pole ning KOVide võimekus peredele sellist tuge pakkuda on erinev. Fookusgrupi intervjuudes osalejate
kogemuste kohaselt pole sageli probleemid igapäevases töös seotud sellega, et lastekaitsetöötajad oleksid
väheste teadmiste ja oskustega, vaid selles, et
toetavate teenuste tase on erinevate KOVide lõikes väga
erinev ning puuduvad riiklikult finantseeritud teenused perede toetamiseks ning ka teenuste
standardid. Seega on vaja tagada, et
sellised teenused oleksid tõepoolest kättesaadavad ning
kehtestada teenuste standardid (viimane on oluline ka järelevalve teostamiseks, vt pikemalt ptk
„Rollijaotud lastekaitsesüsteemis“). Praegu
puudub üleriigiline hinnang, milline on nõudlus sellise toe
järele ning ka ülevaade pakutavatest meetmetest. Seetõttu on keeruline prognoosida, kuivõrd eeldab
süsteemi rakendumine praegu eraldatavast suuremat ressurssi peredele toe pakkumiseks, ning tuleb
analüüsida vajadust teenuste järele.
Võimalust teha last kasvatavale isikule ettekirjutusi peavad lastekaitsetöötajad oluliseks, kuigi nad
möönavad, et olukorras, kus soovitakse vanemaga koostööd teha, on ettekirjutus tõenäoliselt pigem
erandlik meede. Samas toodi välja, et ettekirjutuste kõrval on vaja laste kasvatajaid ka toetada. Leiti, et
seaduses tuleb ette näha, et
ettekirjutus peab sisaldama ka lahendusi (teenustele suunamine jm
toetavad meetmed), kuna vastasel juhul ei too see kaasa muutusi.
Nii kaua, kuni püsib arusaam, et laste kasvatamine on iga pere eraasi, on keeruline vanemaid nõustada
ning abistada. Võimalik, et olukorda aitaks lahendada
vanemahariduse käsitlemine universaalse
sekkumisena ehk meetmena, mida kohaldatakse kõigile lapsevanematele, nende hulgas ka neile, kelle
vanemlikud oskused vajavad arendamist. Fookusgrupi intervjuudes selgitasid lastekaitsetöötajad
põhjuseid, miks nende arvates on abivajavate vanemate huvi koolitustel osalemise vastu väike: vanemate
jaoks on häbistav tunnistada teadmiste puudumisi ning sageli on koolitustel käsitletavad teemad
vanemate jaoks rasked. Seega tuleb vanemluse toetamiseks vanemaharidusprogrammide koostamisel
arvestada sellega, et õpetatav oleks arusaadav erinevate eelteadmiste ja õpiharjumustega vanematele.
Tulevaste vanemate kasvatamisega tuleb alustada juba üldhariduskoolides (nt ühiskonnaõpetuse aines või
läbivaid teemasid kasutades).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
57
4.3 Muude tegurite mõju
Seaduse preambulas on öeldud: lastekaitseseadus kehtestatakse ühiskonnas last väärtustava ja lapse
arengut soodustava käitumise ning elulaadi kujundamiseks, last toetava keskkonna loomiseks, lapse
huvide esikohale seadmiseks, lapse elukvaliteedi parendamiseks ja lapse igakülgse arengu toetamiseks,
tervist ja heaolu ohustavates tingimustes viibivale lapsele õigeaegse ja asjakohase abi ja hoolduse
tagamiseks ning kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni lapse õiguste konventsiooni, Euroopa Liidu
põhiõiguste harta ning teiste asjakohaste õigusaktidega. Nii eksperdid kui fookusgruppides osalejad tõid
välja, et
seadus on keeruliselt sõnastatud ning mõeldud pigem lastekaitsetöötajatele jt lastekaitsetöö
korraldajatele, aga mitte suunatud lapsele ja vanemale. Seaduse tekst on ekspertide hinnangul lapsele ja
vanemale raskesti mõistetav ning on oht, et inimesed ei pruugi mõista, et seadus paneb ka neile teatud
kohustused.
Eksperdid tunnistasid, et ka neile on seaduse mõne mõtte mõistmine keeruline, seda eriti
preambulas ja esimestes sätetes, kus määratletakse seaduse eesmärk, reguleerimis- ja kohaldamisala.
Soovitati, et seaduse teksti võiks lihtsustada. Näiteks märkisid lastekaitsetöötajad, et seaduse eesmärk
peaks olema sõnastatud nii, et lastekaitsetöötaja suudaks seda meeles pidada. Praegune viierealine
sõnastus on keeruline ning ei täida seda kriteeriumit. Avaldati kartust, et kui juba valdkonna asjatundjatel
on keeruka sõnastuse tõttu seaduse sisu raske mõista, siis n-ö tavainimesele on see mõistetamatu.
Seetõttu tuleb seaduse jõustumisel
välja töötada n-ö lugejasõbralik versioon, mida saaksid oma töös
kasutada pedagoogid, millest oskaksid lähtuda lapsevanemad ning mida mõistaksid ka lapsed. Samuti on
oluline
teha laiapõhjalist selgitustööd ühiskonnas, et kõik isikud, kes peavad LKS eelnõu § 2–3 kohaselt
LKSis toodust juhinduma, teaksid, et neil on selline kohustus ning mida see tähendab.
Juhtimise ja arendamise seisukohalt on väga oluline, et
tehtavad otsused põhineksid teadmistel. LKS
eelnõus väärtustatakse seda põhimõtet, sotsiaalministeeriumi ülesandeks on lastekaitsealaste uuringute
ja analüüside läbiviimise koordineerimine (LKS eelnõu § 12 lg 1 p 5) ja iga-aastaselt Vabariigi Valitsusele
laste ja perede olukorrast aruande esitamine (LKS eelnõu § 12 lg 1 p 2) ning SKAl lastekaitsealase statistika
kogumine ja analüüsimine.
Tarvis on lastekaitse teemalisi uuringuid ja analüüse, et selgitada, millised
meetmed on kõige (kulu)tõhusamad. LKS eelnõus sisaldub idee, et sekkumised peavad olema
tulemuslikud ja pikaajalise positiivse mõjuga (LKS eelnõu § 17 lg 2), seega
on vaja analüüsida sekkumiste
kvaliteeti, tulemuslikkust ja mõju. LKS eelnõu kohaselt on laste abivajaduse ja muu lastekaitsealase
statistika kogumine ning analüüsimine SKA ülesandeks (LKS eelnõu § 13 lg 1 p 3) ning lastekaitsealaste
uuringute analüüside planeerimise ja elluviimine sotsiaalministeeriumi ülesandeks (LKS eelnõu § 12 lg 1 p
5). See
loob aluse teadmistel põhinevate otsuste tegemiseks lastekaitse valdkonnas.
Oluline on arendada olemasolevaid andmebaase (eeskätt sotsiaalteenuste ja –toetuste andmeregistrit
STAR) nii, et nende põhjal oleks võimalik teha sisukat analüüsi. Praegu pole see võimalik, kuna
väga
oluliste näitajate kohta kas andmeid ei koguta või on andmete kvaliteet halb (Lastekaitse korralduse…
2013, vt pikemalt ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Lastekaitse
korralduse analüüsis (2013) on välja toodud mõned lüngad andmetes, mis ilmnesid analüüsi käigus, kuid
tegu ei ole ammendava loeteluga. Seetõttu on oluline, et võimalusel juba enne seaduse jõustumist
koostaksid erinevad lastekaitse osapooled koostöös ülevaate andmetest, mida nad peavad oma
igapäevategevuse seisukohalt oluliseks ning
ühtlustaksid nende andmete kogumise metoodika, sh
terminoloogia. Võimalikult varane töö selles suunas on oluline ühelt poolt seetõttu, et lastekaitsesüsteemi
muutmine nõuab tõenäoliselt mitmete lastekaitsetöös kasutavate andmebaaside arendamist (sellele
viitasid intervjueeritud eksperdid) ning ressursside säästliku kasutamise seisukohalt on otstarbekas teha
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
58
muudatused korraga. Teisalt on oluline, et uue seaduse jõustumisel neid andmeid, mis on vajalikud uue
süsteemi kvaliteedi hindamiseks, juba kogutaks.
SKA hinnangul võib tarvilik olla SKA infosüsteemi arendus, milleks hetkel pole vahendeid planeeritud.
Sotsiaalministeeriumi sõnul on uues süsteemis peamiseks andmekoguks STAR ning süsteemi
juurutamiseks vajalikud STAR andmekogu täiendused ei nõua lisaressurssi, kuna STARi arendus on juba
kavas ning LKSiga seotud andmekogumise vajadused ühtivad planeeritavate arendustöödega. Küll aga on
valitseb oht, et kuna STARi arenduste elluviimisega ei ole alustatud, siis
ei jõuta seaduse jõustumise ajaks
STARi arendustöödega valmis.
Paralleelselt LKSi väljatöötamisega valmistatakse ette ka
lapse õiguserikkumise juhtumisse sekkumise
seadus (AMS). Nende kahe laste jaoks olulise seadusega kujundatav süsteem ei ole kooskõlastatud, mida
eksperdid peavad tõendiks selle kohta, et valdkondadeülene koostöö on lastekaitse valdkonnas nõrk (vt
ka ptk 3.2 „Kehtiva lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Killustatus ja koostöö
puudumine mõjutab ka seda, kuidas spetsialistid omavahelist valdkondadeülest koostööd teevad. Erinev
juriidiline korraldus ning kitsas valdkonnaspetsiifiline spetsialiseerumine võib tuua endaga kaasa olukorra,
kus koostöö tegemine ei ole võimalik valdkonna piiride tõttu. See toob kaasa dubleerimise ohu ning
ressursside ebaotstarbeka kasutamise, lisaks
tekitab ohu, et lapsed, kes on mõlema seaduse subjektiks
ning kelle heaolust peaksid mõlemad seadused eeskätt lähtuma,
peavad kokku puutuma kahe
eraldiseisva süsteemiga, mis laiendab nendega tegelevate spetsialistide ringi ning pikendab abi saamise
aega. Seega
on vaja lastekaitse valdkonda reguleerivate seaduste väljatöötajatel teha koostööd, et
lahendused lähtuksid siiski lapse huvidest ning talle oleks tagatud vajalik tugi parimal võimalikul viisil.
LKS
tekst
dubleerib
mitmetes
teistes
seadustes
(peamiselt
perekonnaseadus
ja
sotsiaalhoolekandeseadus, aga ka teistes seadustes) olevaid põhimõtteid, samuti leidub sätteid, mis
pole teiste seadustega kooskõlas. Näiteks:
sisaldub maavalitsuste ülesanne lapsendamise korraldajana (LKS eelnõu § 14) ka SHS-is;
see, millistel juhtudel tuleb lapsele juhtumiplaan koostada, pole LKS-is ja SHS-is ühesugune;
lasteasutuses hoolekogu moodustamise nõue (sisaldub nii LKS eelnõu § 33 kui SHS-s),
lapsele info andmise kohustus (LKS eelnõu § 23) on vastuolus perekonnaseaduses sätestatud
lapsendamissaladusega jne (detailse ülevaate on uuringu teostaja edastanud uuringu tellijale
eraldi analüüsietapina). Selliseid
dubleerimisi peaks vältima. Juhul, kui seadusandja leiab
dubleerimise siiski vältimatult tarviliku olevat, peab kindlasti tagama, et
eri seadustes
kajastatavad põhimõtted oleksid omavahel kooskõlas.
Probleemiks on ka
sanktsioonide puudumine seaduse mittetäitmise korral, nt lapse turvalisuse tagamise
kohustuse mittetäitmisel (LKS eelnõu § 21), last kahjustava teabe või materjali levitamise korral (LKS
eelnõu § 30). Seaduses on ette nähtud vastutus üksnes teavitamiskohustuse rikkumise eest (LKS eelnõu §
37). Kui riik seab kohustuse, siis peab riik olema lõppastmes võimeline ka selle kohustuse täitmist
kontrollima ja rakendama meetmeid juhul, kui sellest kaldutakse kõrvale. Kohustuse seadmine ilma
sanktsioonita selle mittetäitmise korral kannab sõnumit, et tegu on mittekaristatav.
Seaduses peab
sisalduma vastutus juhul, kui seadust ei täideta.
Eri osapooled, sh TAI ja SKA, on osalenud süsteemi kujundamise protsessis põgusalt, neil ei ole
ülevaadet erinevatest kaalumisel olevatest alternatiividest. Näiteks ei olnud 2013. aasta sügisel SKA kursis,
millised ülesanded seadus asutusele paneb. Eesti linnade liidule ja Eesti maaomavalitsuste liidule
tutvustati eelnõud, kus sisaldub KOVide kohustus luua lastekaitsetöötajate ametikohad, alles hindamise
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Hinnang lastekaitsesüsteemi korraldusele ja LKS-is sisalduvatele meetmetele
59
lõppjärgus (detsembri alguses 2013, seaduseelnõu saadeti kooskõlastusringile 2013. aasta lõpus). Mitmed
hindamises osalenud lastekaitsevaldkonna eksperdid tõdesid, et hindamine oli nende jaoks esimene
võimalus seaduseelnõu väljatöötamise protsessis kaasa rääkida (hindamises ei uuritud täpsemalt, kuivõrd
olid osalenud eksperdid kaasatud LKS eelnõu väljatöötamisse selle varasemates etappides, kuivõrd see
pole hindamise seisukohalt oluline). Lastekaitsetöötajate sõnul oleksid nad olnud huvitatud näiteks
täiendkoolituste puhul vajalike pädevuste koostamises osalemisest. Nimetatud asutused, mille jaoks
tähendab uue süsteemi rakendumine tööprotsesside põhjalikku ümberkorraldamist, kuna lisandub uus
üksus, pole aktiivselt osalenud oma rolli paikapanemisel uues süsteemis ning on hindamise läbiviimise ajal
pigem äraootaval seisukohal, viidates, et kui tagatakse vajalikud ressursid, siis suudavad nad neile
pandavaid kohustusi täita. Samas puudub neil selge nägemus, milline peaks süsteem olema.
Avatum
diskussioon aitaks kaasa ka sellele, et osapooled, kellele seatakse uue LKSiga ülesandeid, tunnevad end
väärtustatuna ja tunnetavad, et nad on uue lastekaitsesüsteemi loomisel osalenud. See suurendab ka
tõenäosust, et rakendatavad lahendused võetakse omaks ning need ei tekita seaduse jõustumisel
vastuseisu.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
60
5. LASTEKAITSESEADUSE POSITIIVSED MÕJUD
5.1. Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
Käesolevas peatükis tuuakse ära viis kõige olulisemat positiivset mõju, mis ilmnevad ühiskonna tasandil
juhul, kui seadus rakendub eesmärgipäraselt. Siinkohal tuleb arvestada, et mõjude suurus sõltub olulisel
määral sellest, kuivõrd suudetakse LKSi rakendamisel ületada praegused probleemid (vt ptk 3.2 „Kehtiva
lastekaitsekorralduse ja lastekaitseseaduse kitsaskohad“). Mõjusid ei kvantifitseerita, kuna need ilmnevad
pikemaajaliselt ning sõltuvad seaduse rakendamise efektiivsusest.
Rahvusvahelise kogemuse kohaselt mõjutab lastekaitse tulemuslikust eelkõige ennetamine (st esmane
preventsioon, mida pakutakse siis, kui eksisteerib risk, et probleem võib tekkida või sekundaarne
preventsioon, kus sekkutakse siis, kui ilmnevad esimesed probleemid) ja õigeaegne, s.o varane sekkumine
(vt nt Allen 2010, Munro 2011a ja 2011b, Wadsby, Arvidsson 2010,
Widmark jt 2013). Eileen Munro
(2010a, 2010b, 2011) rõhutab põhjalikus Inglismaa lastekaitsesüsteemi ülevaates lapsekeskse süsteemi
arendamise olulisust. Lapse ja perekonna osalemine partnerina ennetab marginaliseerimise ja sildistamise
võimalust (vt ka Butler 1997). Lisaks tuleb märkida, et varane märkamine ning õigeaegne sekkumine on
lastekaitse ja laiemalt sotsiaaltöö üks alustõdesid (vt kaasaegse lastekaitse ja sotsiaaltöö võtmeallikaid, nt
Kirton 2009, Parton 1997, Waterhouse, McGhee 2002).
Kirjanduses keskendutakse siiski pigem negatiivsetele tagajärgedele, mis tekivad siis, kui õigeaegne
preventsioon puudub, pakutav teenus on halva kvaliteediga või kui lastekaitsetöötajatel puudub pädevus
kvaliteetse teenuse pakkumiseks (vt nt kõige uuemate uurimustulemuste kohta
Chor jt 2013, Conn jt
2013, Johnson 2013, Ogbonnaya, Pohle 2013, Singer jt 2013).
1. Paraneb laste tervis ja ühiskonnas hakkamasaamine
Ennetustöö ja õige(aegne) sekkumine (vt pikemalt ptk 4.2.1. „Varane märkamine ja õige(aegne)
sekkumine“) ning lapse väärtustamise tugevnemine ühiskonnas (vt pikemalt ptk 4.2.3. „Laste
väärtustamine“) tõstavad teadlikkust laste heaolust ja -kaitsest, mille tulemusena väheneb lastega seotud
traumade, õnnetusjuhtumite, laste väärkohtlemiste ning sõltuvusprobleemidega laste arv. Lapsed on
tervemad ja õnnelikumad, erivajadustega laste arv väheneb.
Ennetustöö ja eri osapoolte koostöös toimuv õige(aegne) sekkumine (vt pikemalt ptk 4.2.1. „Varane
märkamine ja õige(aegne) sekkumine“ ja ptk 4.1.1. „Lastekaitsesüsteemi korrastamine“), sh vanemluse
toetamine (vt p 2 ja ptk „Perede ja vanemluse toetamine“) vähendab laste sotsiaalsete probleemide
teket, mh koolist väljalangevust, kuritegevust jms probleeme. Erinevad uurimused (nt The nature of
economic… 2010 ja Graham 2011) on näidanud varajase sekkumise positiivset mõju laste arengule, mille
tulemusena paraneb toimetulek koolis ja haridussüsteemis laiemalt, mis omakorda tagab parema
positsiooni tööturul ning vähendab sattumist sotsiaalabi kliendiks. Sarnasele seisukohale on jõutud Eesti
lastekaitse süsteemi analüüsides Laste õiguste tagamise strateegia 2004–2008 täitmise aruandes
(täpsemalt Tikerpuu, Reinomägi 2009). Tänased lapsed on tulevikus täiskasvanud, kes väärtustavad LKSis
sisalduvaid põhimõtteid (laste heaolu tagamine, väärkohtlemise vältimine jne) ning neil on tulevikus
vähem sotsiaalseid probleeme (sattumine kuritegelikule teele, vaesusrisk jne), nad oskavad oma lapsi
kasvatada terveteks ja õnnelikeks kodanikeks.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
61
2. Väheneb laste eraldamine bioloogilisest perest
Abivajava pere toetamine läbi vajaduspõhiste teenuste (näiteks sõltuvusravi, tugiisikuteenus) toetab
peret, positiivset vanemlust, mis omakorda tugevdab tõenäosust, et vanemad mõistavad oma lapse
vajadusi paremini. Positiivse vanemluse toetamise (vt pikemalt ptk 4.2.5 „Perede ja vanemluse
toetamine“) ning peredele õigeaegse ja õige abi andmise (vt pikemalt ptk 4.2.1. „Varane märkamine ja
õige(aegne) sekkumine“) tulemusena kasvavad lapsi kasvatavate isikute teadlikkus ja oskused lapse
kasvatamisel ning väheneb laste bioloogilisest perekonnast eraldamiste arv. Nendes peredes, kust laps on
eraldatud, suureneb laste bioloogilisse perekonda tagasiaitamine (vt pikemalt 4.2.2. „Laste tagasiaitaine
(bioloogilisse) perekonda“), kuna eri osapoolte koostöös rakendatakse toetavaid meetmeid. Laste
kasvamine perekeskkonnas toetab nende toimetulemist ühiskonnas täiskasvanuna. Erinevatest Eestis (vt
nt Turk 2011, Suunised praktikutele 2011) ja välisriikides (näiteks Ponciano 2013,
Singer j 2013) läbiviidud
uurimustest on teada, et asenduskodus kasvavatel lastel pole piisavalt iseseisvas elus toimetulemise
oskusi.
3. Väheneb probleemide lahendamise ressursikulu
Ennetuse ja õige(aegse) sekkumise (vt pikemalt ptk 4.2.1. „Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine“)
tulemusena tegeldakse laste probleemidega nende varases faasis ning väheneb vajadus rakendada kalleid
teenuseid, nt lapse paigutamist asenduskoduteenusele. Uuringud on näidanud, et õigeaegselt rakendatud
tõenduspõhise sekkumisega kaasneb märkimisväärne majanduslik kasu, seda nii lühiajalises kui pikemas
perspektiivis (Romeo jt 2006, viidatud Targad vanemad... 2011, lk 36, Lastekaitse korralduse süsteemi…
2013). Lastekaitsetöötaja ja teiste spetsialistide koostöö (vt pikemalt ptk 4.1.1. „Lastekaitsesüsteemi
korrastamine“) abi vajava lapse märkamisel võimaldab õigeaegset sekkumist, ennetades probleemide
süvenemist. KOVide võimekuse suurenemine tõstab nii lastekaitsetöötajate pädevust (vt pikemalt ptk
4.1.2-4.1.4) kui lastekaitsetööd tegevate spetsialistide arvu (vt pikemalt ptk 4.1.2. „KOVide võimekuse
tõstmine“ ja ptk 6.1. „KOV-ides lastekaitsetöötajate arvu tõstmine vajalikule tasemele“). Eri osapoolte
rollide selge määratlemine vähendab tegevuste dubleerimist (vt pikemalt ptk 4.1.1. „Lastekaitsesüsteemi
korrastamine“) ning funktsioonide koondumine tekitab sünergiat. Seetõttu kulub vähem ressursse
probleemi lahendamiseks. Laste tervise paranemise (vt eelmine punkt) tulemusena vähenevad laste
vigastuste ja puuetega seotud kulutused. Kuna praegused lapsed saavad tulevikus hästi hakkama,
vähenevad kulutused kuritegevusega võitlemiseks, sotsiaalsete probleemidega tegelemiseks jne.
4. Tõuseb sekkumiste kvaliteet
Eri osapoolte koostöö tihenemise ja laste vajadustele vastavate sekkumiste (vt pikemalt ptk 4.1.1.
„Lastekaitsesüsteemi korrastamine“) tulemusena saavad lapsed ja lapsi kasvatavad isikud kiiremat,
asjakohasemat ja kvaliteetsemat abi. KOVi lastekaitsetöö tugevnemise ja ühtsete hindamisinstrumentide
kasutamise (vt pikemalt ptk 4.1.2 „KOVide võimekuse tõstmine“, 4.1.3. „Atesteerimiste korraldamine“ ja
ptk 4.1.4. „Täiendkoolituste ja töönõustamist korraldamine“) tulemusena paraneb ja ühtlustub lapsele ja
lapsi kasvatavatele isikutele pakutava abi kvaliteet, kuna lastekaitsetöötajad on kursis kaasaegsete
töömeetodite ja lähenemistega ning oskavad neid vastavalt vajadusele rakendada. Kolleegidega
kogemuste vahetamise tulemusena põlistuvad head kogemused ja mitmekesistuvad sekkumised. Piisava
arvu lastekaitsetöötajate olemasolul suureneb probleemidega tegelemise sügavusaste ning KOVi
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
62
lastekaitsetöötajate võimalus tegeleda ennetustööga ning kõikide, mitte üksnes väga probleemsete
juhtumitega. Sekkumiste kvaliteeti tõstab samuti vastava eriharidusega praktikute osakaalu suurenemine.
5. Paraneb lastekaitse valdkonna arengu jätkusuutlikkus
Selge struktuuri loomine lastekaitsesüsteemis, kus igaüks teab oma rolli ning osapooled teevad koostööd
(vt pikemalt ptk 4.1.1. „Lastekaitsesüsteemi korrastamine“) ning on tagatud vajalike teenuste olemasolu
(vt ptk 4.1.2. „KOVide võimekuse tõstmine“ ja 4.2.1. „Varane märkamine ja õige(aegne) sekkumine“),
suurendab valdkonna arengu terviklikkust, toimimise läbimõeldust ning jätkusuutlikkust. Õigeaegse
supervisiooni tulemusena suureneb lastekaitsetöötajate töö tulemuslikkus, välditakse „läbipõlemist“,
pikeneb tööstaaž, mis omakorda tagab stabiilse lastekaitsetöö praktika. Lisaks paraneb ka lastekaitsetöö
maine, kuna valdkonnas töötavad pädevad ja professionaalsed spetsialistid. Lastekaitsetöötajate
lisandumisel on võimalik tegeleda ka ennetuse ja varase sekkumisega, mistõttu suureneb lastekaitse töö
tegijate rahulolu tööga ning abivajajate ja teenuste kasutajate rahuolu lastekaitsetööga.
5.2. Hinnang strateegiliste indikaatorite saavutamisele
Käesolevas peatükis asetatakse LKS laiemasse riiklike strateegiliste arengusuundade konteksti ning
analüüsitakse, kuivõrd aitab LKS saavutada erinevates riiklikes arengukavades ja strateegiadokumentides
toodud lapsi puudutavaid indikaatoreid, mida on tutvustatud osas 3.1 „Strateegilised eesmärgid ja
sihtindikaatorid lastekaitse valdkonnas“ ning erinevate meetmete seost strateegiliste eesmärkidega on
tutvustatud osas 4.2. „Hinnang LKSis sisalduvatele meetmetele“.
Tabel 1. Hinnang LKSi kooskõlale riiklike strateegiliste eesmärkide sihtindikaatoritega ning nende
saavutamise toetamiseks vajalikud tegevused.
Indikaator
Hinnang
Vajalikud tegevused
Laste ja perede arengukava 2012–2020 strateegiliste eesmärkide indikaatorid
Lapsevanemate teadmatus, kust laste
kasvatamisega seotud küsimuste või
probleemi korral nõu ja abi küsida,
langeb 2020. aastaks võrreldes 2010.
aastaga (baastase 44%)
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKS eelnõu § 16 lg 4: lapse eest
hoolitsemiseks ja lapse
kasvatamiseks on last kasvatavatel ja
lapsega töötavatel isikutel õigus
saada õigeaegselt asjakohaseid ja
abivajadustest lähtuvaid lastekaitse
meetmeid riigilt või kohalikult
omavalitsuselt.
Teavitustöö, et vanemad
teaksid, kuhu
probleemidega pöörduda
ning julgustada neid abi
küsima.
Laste füüsilise karistamise
aktsepteerimine vanemate poolt
langeb 2020. aastaks võrreldes 2010.
aastaga (baastase 40%)
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKS eelnõu § 29 lg 1:
lapse
hooletusse jätmine, lapse vaimne,
emotsionaalne, kehaline ja
seksuaalne väärkohtlemine,
sealhulgas lapse alavääristamine,
hirmutamine ja kehaline karistamine,
Teavitustöö elanikkonna
hulgas, et tõuseks
teadlikkus, mis on lapse
väärkohtlemine ning
muutuksid väärtused ja
hoiakud.
LKSis karistuse sätestamine
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
63
Indikaator
Hinnang
Vajalikud tegevused
samuti lapse karistamine mis tahes
muul viisil, mis ohustab tema
vaimset, emotsionaalset või füüsilist
tervist, on keelatud.
juhul, kui § 29 rikutakse.
Kuni 17-aastaste laste arv ühe
lastekaitsespetsialisti kohta on 2020.
aastal 1274 (baastase 2010. aastal
1348, sihttase 2015. aastaks 1325)
LKSi ei toeta indikaatori saavutamist
LKSis ei ole meetmeid
lastekaitsespetsialistide arvu
suurendamiseks eesmärgiks seatud
tasemeni. On küll ette nähtud, et
KOVid peavad looma
lastekaitsetöötajate ametikohad (LKS
eelnõu § 15 lg 7), kuid sätestatud ei
ole, milline peaks olema laste arv
ühe lastekaitsetöötaja kohta.
LKS eelnõu § 31 nimetab eeldused,
mis on vajalikud atesteerimise
läbimiseks, mis võib vähendada
lastekaitsetöö tegijate arvu (nt
erialase hariduse puudumine).
Loodavasse SKA lastekaitseüksusesse
palgatakse tõenäoliselt spetsialistid
olemasolevate lastekaitsetöötajate
hulgast.
Valdkondade koostöö
tegemine eesmärgiks
seatud sihttaseme
saavutamiseks. Vajadusel
peab riik pakkuma
KOVidele finantsilist tuge.
KOVide koostöö tegemine
(nt ühiselt
lastekaitsetöötaja
palkamine väiksemates
KOVides).
LKS-is üleminekusätete
täpsustamine nii, et nendel
lastekaitsetööd tegevatel
spetsialistidel, kellel pole
erialast haridust, on
võimalik see ilma töökohta
kaotamata omandada.
Perest eraldatud laste arv ja protsent
kuni 17-aastastest lastest väheneb
2020. aastaks (baastase 2010. aastal
460 last ja 0,2%).
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKSis on läbivaks tagajärgedega
tegelemiselt ennetamise ja õige ning
õigeaegse sekkumise põhimõtetele
üleminek.
LKSis tuleb ka sätestada töö
vanemaga juhul, kui laps on
perest eraldatud, et aidata
lapsi tagasi perekonda.
Tõsta tuleb
lastekaitsetöötajate arvu,
et oleks võimalik rohkem
pühendada aega
ennetustööle ja varasele
sekkumisele.
Nii lastele kui vanematele
probleemi lahendamiseks
vajalike teenuste tagamine
KOVi ja riigi koostöös.
Perede vajaduste
väljaselgitamiseks
spetsiaalsete
hindamisinstrumentide
juurutamine
Hoiak, et lapse arvamust võib küsida,
kuid sellega ei pea arvestama,
väheneb 2020. aastaks (baastase
2008. aastal 54%).
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKS eelnõu § 5 lg 2: Kõik avalik- ja
eraõiguslikud juriidilised isikud ja
füüsilised isikud peavad kõigi last või
lapsi otseselt või kaudselt
puudutavate otsuste tegemisel: /…/
Teavitustöö elanikkonna
hulgas, et tõuseks
teadlikkus, lapse
arvamusega arvestamise
kohustusest ja olulisusest.
Lapse arvamuse teema
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
64
Indikaator
Hinnang
Vajalikud tegevused
2) kuulama lapse arengutasemest
lähtuvalt ära lapse arvamuse,
arvestama sellega otsuse tegemisel
võimalikul suurel määral ning
selgitama lapsele arusaadaval viisil,
millises osas tema arvamusega
otsuse tegemisel arvestati ja
põhjendama lapsele otsuse seda osa,
mis lapse arvamusega ei ühti /…/
käsitlemine
lastekaitsetöötajatele
korraldatavatel
täiendkoolitustel
Rahva ja tervise arengukava 2009–2020
Imikusuremuskordaja (alla 1-aastaste
laste surmade arv aastas 1000
elussündinu kohta) on 2020. aastaks
1,7 (baastase 2006. aastal 4,4;
sihttase 2016. aastaks 2,2)
Kuni 19-aastaste laste ja noorte
suremuskordaja 100 000 elaniku
kohta on 2020. aastaks 31; (baastase
2006. aastal 61,2; sihttase 2016.
aastaks 34).
Kuni 19-aastaste laste ja noorte
suremuskordaja vigastuste,
mürgistuste, õnnetusjuhtumite tõttu
100 000 elaniku kohta on 2020.
aastaks 7; (baastase 2006. aastal 30;
sihttase 2016. aastaks 12).
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKSis on läbivaks tagajärgedega
tegelemiselt ennetamise ja õige ning
õigeaegse sekkumise põhimõtetele
üleminek.
LKS eelnõu § 21: Lapse vanem või
last kasvatav isik või lasteasutus, kus
laps viibib, on kohustatud tagama
lapse füüsilise ja vaimse turvalisuse,
selleks tuleb vähendada lapse elu ja
tervist ohustavaid riske, luua toetav
ning stabiilne seotussuhe
täiskasvanuga ja hinnata lapsele
antud kohustuste ea- ning
jõukohasust.
LKS eelnõu § 22: KOVi või SKA
lastekaitsetöötajal on õigus abivajava
või hädaohus oleva lapse kaitseks
siseneda eluruumidesse, küsitleda
kolmandaid isikuid ja tuvastada
isikuid.
Vanemlust toetavate
programmide jm teenuste
(sh tugiisikuteenus)
väljatöötamine.
Lastekaitsetöötajate arvu
tõstmne, et oleks võimalik
rohkem pühendada aega
ennetustööle ja varasele
sekkumisele.
Lastekaitsetöö tegijate
koolitamine, et nad
oskaksid vanemlust
toetavaid programme
rakendada.
LKSis lapse üksijätmise
keelu sätestamine.
1– 9-aastaste laste ja noorte
psüühika- ja käitumishäirete
esmashaigestumuskordaja 100 000
elaniku kohta on 2020. aastaks 1801;.
(baastase 2006. aastal 2251; sihttase
2016. aastaks 1929).
Oma tervist väga heaks hindavate 11-
13 ja 15-aastaste laste osakaal on
2020. aastaks 34,7% (baastase
2005/2006 31,3%; sihttase 2016.
aastaks 33,8%).
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKSis on läbivaks tagajärgedega
tegelemiselt ennetamise ja õige ning
õigeaegse sekkumise põhimõtetele
üleminek.
LKS eelnõu § 19 lg 2: abivajaduse
õigeaegseks tuvastamiseks
rakendavad riigi ja kohaliku
omavalitsuse asutused:
1) universaalseid sekkumisi lapsi
kasvatavatele isikutele,
lasteasutustele ja lastega töötavatele
isikutele;
2) sekkumisi lapse arengu- ja
käitumisprobleemide,
kasvukeskkonna või väärkohtlemise
tuvastamiseks.
Teavitustöö elanikkonna
hulgas, et tõuseks
teadlikkus, kuidas lapse
tervist hoida.
Nii lastele kui vanematele
probleemi lahendamiseks
vajalike teenuste tagamine
KOVi ja riigi koostöös.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
65
Indikaator
Hinnang
Vajalikud tegevused
LKS eelnõu § 16 lg 2:last kasvatavad
ja lastega töötavad isikud on
kohustatud lapsi juhendama ja
suunama nende vanust ja arengut
arvestades iseseisvalt tegutsema,
muuhulgas selgitama lapsele, kuidas
hoida oma tervist, kuidas ennast
arendada ja kuidas vältida ohu- või
riskiolukordi.
LKS eelnõu § 21 lg 1:lapse vanem või
last kasvatav isik või lasteasutus, kus
laps viibib, on kohustatud tagama
lapse füüsilise ja vaimse turvalisuse,
selleks tuleb vähendada lapse elu ja
tervist ohustavaid riske /…/
LKS eelnõu § 29 lg 1: lapse
hooletusse jätmine, lapse vaimne,
emotsionaalne, kehaline ja
seksuaalne väärkohtlemine,
sealhulgas lapse alavääristamine,
hirmutamine ja kehaline karistamine,
samuti lapse karistamine mis tahes
muul viisil, mis ohustab tema
vaimset, emotsionaalset või füüsilist
tervist, on keelatud.
Vägivalla vähendamise arengukava aastateks 2010–2014
Osakaal alaealistest, kes on toime
pannud õigusrikkumise ISRD põhjal,
2008./2009. aasta tase 12%.
Osakaal alaealistest, kes on langenud
röövimise ja väljapressimise ohvriks
ISRD põhjal, 2008./2009. aasta tase
4%.
Osakaal alaealistest, kes on langenud
koolivägivalla ohvriks ISRD põhjal,
2008./2009. aasta tase 24%.
Alaealiste kurjategijate osakaal 100
000 elaniku kohta, 2008./2009. aasta
tase 138.
LKS toetab indikaatori saavutamist
LKSis on läbivaks tagajärgedega
tegelemiselt ennetamise ja õige ning
õigeaegse sekkumise põhimõtetele
üleminek, mis aitab vähendada
alaealiste õigusrikkumisi ja
koolikiusamist.
Lastele suunatud
sotsiaalsete oskuste
programmide
väljatöötamine ja
juurutamine.
Lastekaitsetöötajate ja
pedagoogide koolitamine,
et nad oskaksid sotsiaalsete
oskuste programme
rakendada.
Pedagoogide koolitamine,
et nad oskaksid
koolikiusamist ära tunda ja
selliseid juhtumeid
lahendada.
Tõsta tuleb
lastekaitsetöötajate arvu,
et oleks võimalik rohkem
pühendada aega
ennetustööle ja varasele
sekkumisele.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
66
6. SÜSTEEMI RAKENDAMISEGA SEOTUD KULUD
Käesolevas peatükis hinnatavate lastekaitsetegevuste valikul lähtusid hindajad kokkuleppel tellijaga
järgmistest kriteeriumidest: hinnatavate tegevuste rakendamisega seonduvad märkimisväärsed kulud;
olemas on nägemus süsteemi juurutamiseks. Nendest kriteeriumidest lähtuvalt valiti koostöös uuringu
tellijaga neli hinnatavat valdkonda:
KOVides lastekaitsetöötajate arvu viimine nõutud tasemele;
SKAs lastekaitsesüsteemi ülesehitamine;
täiendkoolituste süsteemi maksumus;
supervisiooni maksumus.
Prognooside koostamisel on arvesse võetud inflatsiooni, mis on Eesti Panga
4 prognoosi kohaselt 2014.
aastal 2,5% ning 2015. aastal 2,7%. Perioodil 2016–2020 eeldatakse, et inflatsioon jääb 2015. aasta
tasemele.
6.1. KOVides lastekaitsetöötajate arvu tõstmine vajalikule
tasemele
Riigikontrolli auditis „Laste hoolekande korraldus valdades ja linnades“ toodi 2013. aastal välja, et
lastekaitsetööle on võetud eraldi töötaja vaid 38% kohalikest omavalitsustest. Mitmetes omavalitsustes
teevad lastekaitsetööd sotsiaaltöötajad, kellel on vaja tegeleda ka paljude teiste ülesannetega.
Lastekaitsetöötajate arvu küsimus on Riigikontrolli hinnangul üks kriitilisemaid, mis vajab riigi osalusel
lahendamist (Riigikontroll 2013). Lastekaitsetöötajate arvu tõstmine on üks eesmärkidest laste ja perede
arengukavas. Eesmärgiks on seatud 2015. aastal 1325 ning 2020. aastal 1274 kuni 17-aastast last ühe
lastekaitsespetsialisti
kohta
(Sotsiaalministeerium
2013).
2012.
aasta
lõpu
seisuga
oli
sotsiaalministeeriumi S-veebi andmetel Eestis kokku KOVides 175 ning maavalitsuses 12
lastekaitsetöötajat (kokku 187). Erialalise haridusega oli KOVides 148 lastekaitsetöötajat, maavalitsuste
lastekaitsetöötajad olid kõik erialalise haridusega.
Arvestades Statistikaameti prognoosidega laste arvu kohta 2015. ja 2020. aastal ning lastekaitsetöötajate
arvu hindamise sihtindikaatoritega, on juurde vajatavate lastekaitsetöötajate (täistööaja ekvivalendina)
arv 2015. aastaks vähemalt kuus
5, 2020. aastaks peaks lisanduma veel vähemalt 27 (arvestatud ei ole
töökohalt lahkunud lastekaitsetöötajate asendusvajadust). Kokku on 2020. aastaks juurde vaja vähemalt
33 lastekaitsetöötajat võrreldes 2012. aasta lõpu seisuga. Arvestades ka erialalise hariduse puudumist
ning eeldades, et tarvis on asendada ka need lastekaitsetöötajad, kellel erialane haridus puudub, on 2015.
aastaks juurde vaja vähemalt 33 lastekaitsetöötajat ning 2020. aastaks veel vähemalt 26. Kokku oleks
2020. aastaks juurde vaja vähemalt 59 lastekaitsetöötajat võrreldes 2012. aasta lõpu seisuga (vt tabel 2).
Vajatavate lastekaitsetöötajate arvu leidmisel on lähtutud ainult Statistikaameti prognoosidega laste arvu
muutumise kohta üleriigiliselt. Regionaalsete erisustega siinkohal ei arvestata. Arvestades, et mõnes
KOVis võib ühe lastekaitsetöötaja kohta olla vähem lapsi kui sihtindikaatorid ette näevad, aga
4 Rahapoliitika ja majandus. Hetkeseis ja ettevaade. Eesti Pank 2013.
5 Siin ei ole arvestatud vajadusega asendada neid lastekaitsetöötajaid, kes siirduvad pensionile või lahkuvad
töökohalt. Arvestatud on, et lastekaitsetöötajad töötavad täiskohaga sellel töökohal.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
67
lastekaitsetöötajat on sinna siiski vaja, on tegelikkuses juurdevajatavate lastekaitsetöötajate arv veel
suurem.
Tabel 2. Lastekaitsetöötajate vajadus
2012 2015 I variant 2015 II variant 2020 I variant 2020 II variant
Lastekaitsetöötajate arv (KOV ja maavalitsus;
ei arvesta erialalist haridust)
187
196
193
220
219
Juurde vajatavad lastekaitsetöötajad
(võrreldes 2012. aastaga)
9
6
33
32
Juurde vajatavad lastekaitsetöötajad
(võrreldes 2015. aastaga)
27
26
Juurde vajatavad erialalise haridusega
lastekaitsetöötajad (võrreldes 2012. aastaga)
36
33
60
59
Juurde vajatavad erialalise haridusega
lastekaitsetöötajad (võrreldes 2015. aastaga)
24
26
Allikas: S-veeb, Statistikaamet
Märkused: Rahvastiku prognoosi I variandi eeldused: summaarne sündimuskordaja tõuseb pidevalt ja jõuab
2047. aastaks kahe lapseni naise kohta; suremus väheneb; oodatav eluga sünnimomendil pikeneb 2050.
aastaks naistel 80,44 ja meestel 78, 36 aastani; rännet ei toimu või sisseränne tasakaalustab väljarände.
II variandi eeldused: esimesed eeldused on samad, mis I variandi puhul; rändesaldo on negatiivne kuni 2013.
aastani ja muutub siis positiivseks. 2016. aastal on rändesaldo veidi üle 3000, hakkab seejärel aeglaselt
vähenema ning alates 2026. aastast on sisse- ja väljaränne tasakaalus.
Ei arvestata lastekaitsetöötajate võimaliku pensionile siirdumisega ning töökohalt lahkumisega, st
asendusvajadusega.
Kui lähtuda lastekaitse kontseptsioonis välja toodud optimaalsest suhtest (ühe lastekaitsetöötaja kohta
1000 last), siis arvestades Statistikaameti prognoose 2015. aasta laste arvu kohta, oleks vajatav
lastekaitsetöötajate arv I variandi puhul 259 ning II variandi puhul 255. See tähendab, et arvestades 2012.
aasta lõpu seisu, oleks juurde vaja vastavalt 72 või 68 lastekaitsetöötajat.
Lisanduvate lastekaitsetöötajate palkamisest tekkiva kulu hindamisel lähtutakse eeldusest, et keskmine
lastekaitsetöötaja brutopalk on 850
6 eurot kuus, see tähendab, et kogu palgakulu ühe töötaja kohta on
kuus 1139 eurot, aastas seega 13 668 eurot. Töötajate palka on korrigeeritud inflatsiooniga, mis Eesti
Panga
7 prognoosi kohaselt on 2014. aastal 2,5% ning 2015. aastal 2,7%. Perioodil 2016–2020 eeldatakse,
et inflatsioon jääb 2015. aasta tasemele
8. Eeldusel, et täidetakse sihtindikaatorid 2015. ja 2020. aastaks,
peab 2015. aastaks lisanduma 8 lastekaitsetöötajat (kokku on vaja 195 lastekaitsetöötajat, mis on
keskmine tulemus lähtudes kahest erinevast Statistikaameti prognoosi variandist) võrreldes 2012. aasta
lõpu seisuga (187 lastekaitsetöötajat). Lisaks eeldatakse, et 2020. aastaks vajatavad lastekaitsetöötajad
palgatakse järk-järgult perioodi 2016–2020 jooksul, kusjuures sihttase 220 lastekaitsetöötajat
saavutatakse 2019. aastaks (vt tabel 3).
6 Lastekaitsetöötaja keskmise palga määramisel on arvestatud, et piirkonniti on lastekaitsetöötajate palgatase
väga erinev. Tallinnas on lastekaitsetöötaja brutopalk ca 1000–1100 eurot kuus, samal ajal Lõuna-Eesti
väiksemates valdades 650 eurot kuus.
7 Rahapoliitika ja majandus. Hetkeseis ja ettevaade. Eesti Pank 2013.
8 Sama eeldus inflatsiooni kohta tehakse ka edasistes arvutustes.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
68
Tabel 3. Lisanduvate lastekaitsetöötajate palgakulud eurodes
2012
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lastekaitsetöötajate arv
187
195
202
208
214
220
220
Lisanduvad lastekaitsetöötajad
8
7
6
6
6
Lisanduv palgakulu ühe inimese kohta aastas
14 388
14 776
15 175
15 585
16 006
16 438
Töötajate palkamisest lisanduvad kulud
115 104
103 435
91 052
93 511
96 036
0
Kõikide lisandunud lastekaitsetöötajate
palgakulu aastas
115 104
221 640
318 675
420 795
528 198
542 454
Kõikide perioodil 2015–2020 lisanduvate lastekaitsetöötajate kogu palgakulu aastaks 2020
2 146 885
6.2. Sotsiaalkindlustusameti lastekaitsesüsteemi
ülesehitamise maksumus
Loodavas lastekaitsesüsteemis on SKA edukaks toimimiseks vajalik töö ümberkorraldus SKA struktuuris.
Lisanduvad lastekaitsega tegelevate ametnike ametikohad. Alljärgnevalt hinnatakse süsteemi muutusega
kaasnevaid tööjõu- ja administratiivkulusid. Ei hinnata võimalikke infosüsteemide arendamiskulusid, mis
võivad muudatusega kaasneda, kuna hindamise hetkel ei ole selge, kas need on vajalikud.
SKA kulutuste hulka kuuluvad tööjõukulud ning administratiivkulud. Analüüsi sisendandmed pärinevad
sotsiaalministeeriumilt. SKA lastekaitsesüsteemi ülesehitamise maksumuse hindamisel lähtutakse
põhimõttest, et SKA juurde luuakse lastekaitseosakond, mis jaguneb peakontori ja nelja piirkonna vahel
(vt joonis 2). Lisaks on olemas mobiilsed meeskonnad, kes vastavalt vajadusele abistavad SKAd ja KOVi
lastekaitsetöötajaid (vt pikemalt ptk 4.1.1 „Lastekaitsesüsteemi korrastamine“). Igas piirkondlikus
keskuses on kokku kolm töötajat ning SKA keskkontoris on seitse töötajat (juhataja, nõunik ja viis
peaspetsialisti, sh neli järelevalve peaspetsialisti), kokku seega 19 töötajat. Töötajate brutopalgaks on
arvestatud 1100 eurot lastekaitse peaspetsialisti ja järelevalve peaspetsialisti puhul ning 1200 ja 1400
eurot vastavalt nõuniku ja juhataja puhul. Mobiilsete üksuste liikmete brutopalgaks on arvestatud 1100
eurot kuus. Aastaks 2015 on planeeritud kokku neli mobiilset üksust, igas üksuses kolm töötajat. 2016.
aastaks on planeeritud kuus ning 2017. aastaks kaheksa mobiilset üksust, kusjuures liikmete arvu
suurenemist pole ette nähtud. Kuna edasiseks perioodiks pole hinnanguid koostatud, siis hinnatakse ka
käesoleval juhul süsteemi maksumust perioodil 2015–2017.
Aastaseks administratiivkuluks on sotsiaalministeeriumi poolt edastatud algandmete põhjal SKAs 90 000
eurot ja mobiilsetel meeskondadel 30 000 eurot, mis on kooskõlas Lastekaitse korralduse süsteemi
uuringus (2013) toodud hinnanguga. Arvutuste tegemisel on SKA ametnike ja mobiilsete üksuste palkasid
ning administratiivseid kulusid korrigeeritud prognoositava inflatsiooniga (vt tabel 4). Sel juhul on kolme
aasta kogukulud ca 2,44 miljonit eurot (arvestatud pole sellega, et tegelikkuses tuleks töötajad palgata ja
välja õpetada juba 2014. aastal).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
69
Tabel 4. SKA tööjõukulud ja administratiivsed kulud perioodil 2015–2017
Aasta
SKA kontor
Mobiilsed meeskonnad
Kokku
Tööjõukulud Administratiivsed kulud Tööjõukulud
Administratiivsed kulud
2014
0
0
0
0
0
2015
360 194
94 648
202 926
31 549
689 317
2016
369 919
97 204
312 608
32 401
812 132
2017
379 907
99 828
428 064
33 276
941 075
Allikas: Sotsiaalministeerium
Arvestades, et SKAsse tööle suunduvad spetsialistid on suure tõenäosusega praegused KOVide töötajad,
peab SKA poolt pakutav palk olema konkurentsivõimeline. Lastekaitsespetsialistide palgad varieeruvad
piirkonniti. Võib kujuneda olukord, kus SKA palgatase ei ole atraktiivne lastekaitsespetsialistide jaoks, kes
töötavad Tallinnas või Harjumaal. Tallinna linnaosade valitsuste palgaandmetest selgub, et praegusel ajal
on lastekaitse pea- ja vanemspetsialistide brutopalgad peamiselt kas 959, 1068 või 1202 eurot kuus.
Seega võib eeldada, et SKA poolt pakutav palgatase peaks olema kõrgem. Järgmistes arvutustes
lähtutakse eeldusest, et SKA poolt pakutav brutopalga tase on lastekaitse peaspetsialisti ja järelevalve
spetsialisti puhul 1400 eurot kuus, nõunikul ja juhatajal vastavalt 1500 ja 1700 eurot kuus. Arvutuste
tegemisel korrigeeritakse tulemusi sarnaselt eelnevatele arvutustele inflatsiooniga (tabel 5). Sel juhul on
kolme aasta kogukulu ca 2,74 miljonit eurot
Tabel 5. SKA tööjõukulud ja administratiivsed kulud perioodil 2015–2017, alternatiivne versioon
Aasta
SKA kontor
Mobiilsed meeskonnad
Kokku
Tööjõukulud
Administratiivsed kulud
Tööjõukulud
Administratiivsed kulud
2014
0
0
0
0
0
2015
456 583
94 648
202 926
31 549
785 707
2016
468 911
97 204
312 608
32 401
911 124
2017
481 572
99 828
428 064
33 276
1 042 740
Allikas: Sotsiaalministeerium, Tallinna linnavalitsus
6.3. Täiendkoolituste süsteemi maksumus
Alljärgnevalt hinnatakse täiendkoolituste maksumust sotsiaalministeeriumi arvates kõige tõenäolisemalt
rakenduva süsteemi puhul, kus täiendkoolitusi korraldab TAI (vt tabel 6). Analüüsi aluseks on
sotsiaalministeeriumist saadud andmed, mis tuginevad TAI koostatud nägemusel lastekaitsetöötajate
täiendkoolituste süsteemi kohta. Koolituse tulemusena saavutab lastekaitsetöötaja teatava pädevuse.
Koolitustega kaasnevatest kuludest on arvestatud majanduskulude (ruumide rendikulu, toitlustuse ja
õppematerjalide maksumuse) ning personalikuludega. Koolituste kulusid on korrigeeritud inflatsiooniga.
Koolitused viiakse läbi gruppides, mille suurus on 16–25 inimest. Analüüsi sisendandmetes on
lastekaitsetöötajatele ette nähtud 228 punkti väärtuses aineid. Kuna sotsiaalministeeriumi andmete
kohaselt on täiendkoolituse mahuks 260 tundi, siis on maksumuse arvutamisel lähtutud konservatiivsest
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
70
hinnangust, et nende 32 tunni koolituste puhul, mille kohta puudub info, on tegemist nelja 8-tunnise
koolitustsükliga, kus osaleb 25 osalejat. Koolitussüsteemi maksumuse arvutamisel lähtutakse 2015.
aastaks vajaminevate lastekaitsetöötajate arvust (195), kes uue seaduse rakendumisel peavad läbima
atesteerumiseks täiendkoolituse. Samuti on arvutuste tegemisel eeldatud, et koolitusgrupid täituvad
täielikult ning arvesse ei ole võetud koolituste korraldamisega tegeleva TAI töötaja palka jm töökohaga
seotud kulusid. Seega tuleb arvestada, et tegu on konservatiivsete hinnangutega. Koolituste maksumus
arvestatakse perioodile 2015–2020 tervikuna, kuna pole teada, mis aastal tuleb mingi koolitus läbida ning
on võimalik, et koolituste kava erineb aastate lõikes.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
71
Tabel 6. Täiendkoolituste maksumus
Koolituse teema
Osalejate
arv
Koolituste
arv
Majandus
kulu (1
koolitus)
Personali
kulu (1
koolitus)
Majandus
kulu
kokku
Personali
kulu
kokku
KOOLITUSE
KULUD
KOKKU
AASTAS
Lapse ja noore areng, toetavad ja kahjustavad tegurid, vaimne tervis
25
8
1865
1624
14 920
12 992
27 912
Suhte loomine kliendiga, sh koostöökokkuleppe sõlmimine
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Lapse ja pere heaolu hindamine, riskide ja ressursside kaardistamine, hindamisinstrumendid
25
8
929
1378
7 432
11 024
18 456
Intervjueerimine kui meetod ja töövahend
20
10
689
542
6 890
5 420
12 310
Vaatlus kui meetod ja töövahend
20
10
689
542
6 890
5 420
12 310
Juhtumiplaani koostamine
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Lahenduskeskse lühiteraapia algkursus
16–20
11
3199
2705
35 189
29 755
64 944
Kognitiiv-käitumusliku teraapia algkursus
16–20
11
4470
3790
49 170
41 690
90 860
Motiveeriv intervjueerimine
16–20
11
929
1083
10 219
11 913
22 132
Pereteraapia ja perelepituse algteadmised
16–20
11
929
1083
10 219
11 913
22 132
Juhtumi lõpetamine, oma tegevusele hinnangu andmine
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Kohtule andmete kogumine ja nõude põhjendamine, lapse parim huvi vaidluste korral
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Sõltuvusaineid tarvitavad ja/või psüühikahäirega vanemad
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Perevägivald, vajalikud sammud lapse huvide kaitsmisel, väärkoheldud laste toetamine
25
8
689
542
5 512
4 336
9 848
Sekkumine püsiva muutuse korral, millistel asjaoludel ja kuidas lapse perest eraldamine. Hoolduse ning
eestkoste korraldamine
25
8
689
689
5 512
5 512
11 024
Muud
25
32
689
542
22 048
17 344
39 392
KOKKU
201 561
178 999
380 560
Allikas: TAI
Märkused: Koolituste teemad on esialgsed ja võivad muutuda. Arvutustes lähtutakse, et kõik koolitused peavad läbima kõik 2012. aasta seisuga töötavad lastekaitsetöötajad (187
lastekaitsetöötajat). Vajaminevate koolituste arvu leidmiseks jagati kõik koolitatavad läbi ühe koolituse mahutavusega, tulemust ümardati üles lähima täisarvuni. Koolituste puhul,
mille osalejate arvuks oli 16–20 inimest, arvestati arvutustes keskmise ehk 18 inimesega grupis.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
72
6.4. Supervisiooni süsteemi maksumus
Supervisiooni süsteemi maksumuse hindamisel lähtutakse International Supervision and Coaching
Institute poolt koostatud dokumendist „Lastekaitsetöötajatele suunatud supervisiooni süsteemi
väljatöötamine“. Esitatud visiooni kohaselt on nii lastekaitsetöötajatele kui ka lastekaitse valdkonna
juhtidele ette nähtud grupi supervisioon ja individuaalne supervisioon. Lastekaitsetöötajatele on lisaks
veel ette nähtud võrgustiku supervisioon, mille käigus lastekaitse võrgustikku kuuluvad spetsialistid
kohtuvad teatud aja tagant kokku juhtumite arutamiseks. Samuti on neile ette nähtud meeskonna
supervisioonid, mida korraldavad näiteks regionaalse keskuse või talituse/osakonna töötajaid.
Lastekaitsevaldkonna juhtidele on mõeldud grupi supervisioon neile, kes tegelevad kovisiooni
juhendamisega. Tabelis 7 on esitatakse keskmised sessiooni pikkused ning läbiviimise sagedused aastas
supervisiooni
tüübi
järgi.
Arvestades
lastekaitsetöötajate
sihtindikaatoritega,
eeldatakse
lastekaitsetöötajate arvu tõusu perioodil 2015–2020 (vt ptk 5.1 „KOVides lastekaitsetöötajate arvu viimine
soovitud tasemele“), mis toob kaasa ka vajaminevate supervisiooni gruppide arvu kasvu.
Tabel 7. Supervisiooni läbiviimise hinnad ja mahud aastatel 2015–2020
Tunni
hind 1
Tunni
hind 2
Keskmine
sessiooni
pikkus
(tundides)
Keskmine
sessioonide
arv aastas
Maht (inimeste arv/gruppide arv)
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Lastekaitsetöötajate supervisioon
Grupi SV
60
90
8
5
20
21
21
22
22
22
Individuaalne SV
40
60
4
1
195
202
208
214
220
220
Meeskonna SV
70
100
8
1
7
7
7
7
8
8
Võrgustiku SV
70
100
4
4
10
10
10
10
10
10
Lastekaitse valdkonna juhtide supervisioon
Grupi SV
70
100
8
4
3
3
3
3
3
3
Individuaalne SV
40
60
1
4
18
18
18
18
18
18
Grupi SV (kovisiooni
juhendajatele)
60
90
8
4
3
3
3
3
3
3
Allikas: Merkuljeva, Vesso (2013)
Supervisiooni maksumuse hindamisel korrigeeritakse superviisorite tunnitasusid Eesti Panga
prognoosidest tulenevate inflatsioonimääradega. Supervisiooni süsteemi maksumuse hindamisel
arvestatakse tunnihinnaga(vt tabel 7), mis sisaldab superviisori töötasu, transporti, transpordivahendi
kulusid, töövahendeid, enesetäiendamiskulusid, superviisori kulusid. Samuti arvestatakse supervisiooni
mahtudega. Hindamisel ei arvestata ruumide renti ega muid kulusid, hindadele lisandub käibemaks.
Arvestades minimaalse tunnihinnaga oleks perioodil 2015–2020 supervisiooni maksumuseks 848 750
eurot (vt tabel 8).
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Süsteemi rakendamisega seotud kulud
73
Tabel 8. Supervisiooni süsteemi maksumus perioodil 2015–2020, minimaalne hind
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lastekaitsetöötajate supervisioon
Grupi SV
50 479
54 434
55 904
60 147
61 771
63 439
Individuaalne SV
32 811
52 360
55 371
58 507
61 771
42 293
Meeskonna SV
4 122
3 629
3 727
3 828
4 492
5 383
Võrgustiku SV
11 778
10 368
10 648
10 936
11 231
13 457
Lastekaitse valdkonna juhtide supervisioon
Grupi SV
7 067
6 221
6 389
6 562
6 739
8 074
Individuaalne SV
3 029
4 666
4 792
4 921
5 054
3 460
Grupi SV (kovisiooni juhendajatele)
6 057
6 221
6 389
6 562
6 739
6 921
Kokku
115 345
137 900
143 220
151 462
157 797
143 026
Perioodi 2015–2020 supervisiooni maksumus
848 750
Allikas: Merkuljeva, Vesso (2013)
Teise stsenaariumi korral, on superviisorite tunnitasu kõrgem. Sellisel juhul oleks perioodil 2015–2020
supervisiooni maksumuseks 1 200 612 eurot (vt tabel 9).
Tabel 9. Supervisiooni süsteemi maksumus perioodil 2015 – 2020, maksimaalne hind
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lastekaitsetöötajate supervisioon
Grupi SV
75 719
54 434
83 856
90 221
92 657
95 159
Individuaalne SV
49 217
52 360
83 057
87 760
92 657
63 439
Meeskonna SV
5 889
3 629
5 590
5 741
6 739
7 690
Võrgustiku SV
16 826
10 368
15 973
16 404
16 847
19 224
Lastekaitse valdkonna juhtide supervisioon
Grupi SV
10 096
6 221
9 584
9 842
10 108
11 534
Individuaalne SV
4 543
4 666
7 188
7 382
7 581
5 190
Grupi SV (kovisiooni
juhendajatele)
9 086
6 221
9 584
9 842
10 108
10 381
Kokku
171 377
137 900
214 831
227 193
236 696
212 617
Perioodi 2015–2020 supervisiooni maksumus
1 200 612
Allikas: Merkuljeva, Vesso (2013)
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
74
7. Kokkuvõte
Laste ja perede arengukava 2012–2020 seab peamiseks eesmärgiks
laste ja perede heaolu suurendamise
ning elukvaliteedi tõstmise, soodustades seeläbi laste sünde. Selle alustaladeks on
toimiv
lastekaitsesüsteem, positiivse vanemluse toetamine ning
laste õiguste tagatus, et ühiskond väärtustaks
ja toetaks iga last, tema arengut ja heaolu. Kehtiv lastekaitseseadus on normitehniliselt vananenud,
deklaratiivne ega paku lastekaitsetöötajatele suurt tuge töö tegemiseks. Samuti esineb ebatäpsust
mõistete defineerimisel ning kohustuste ja ülesannete määramisel ning dubleerimist ja vastuolu teiste
seadustega.
7.1. Kehtiva lastekaitsesüsteemi probleemid
Olulisemad probleemid kehtivas Eesti lastekaitsesüsteemis jagunevad viieks grupiks. Esimene grupp
probleeme on seotud lastekaitse korraldusega. Lastekaitsetöös
puuduvad riiklik koordinaator ja selgelt
sõnastatud valdkonna prioriteedid. Reeglina ei ole lapse probleemid määratletavad ainult ühe
ministeeriumi haldusalasse kuuluvatena, vaid vajavad eri osapoolte koostööd lapse huvide kaitsmiseks.
Praeguses süsteemis on
valdkondadeülene koostöö nõrk ja vastutus hajunud, ennetustegevus on
koordineerimata, seda teevad erinevad erinevad täideviijad, osaliselt dubleerivalt. Osapooltel puudub
arusaam oma rollist süsteemis.
Teine grupp probleeme tuleneb sellest, et
lastekaitsetöö kvaliteedi tagamise standardid on ebapiisavad,
puuduvad juhised ning
järelevalve lastekaitsetöö tegijate üle on puudulik. Järelevalvajatel puuduvad nii
järelevalvestandardid kui oskused selle läbiviimiseks. Üle-eestiliste andmebaaside puudumise,
ligipääsupiirangute ja kogutavate statistiliste andmete vähese analüüsi tõttu
pole võimalik saada
terviklikku ülevaadet abivajavatest lastest ja nende aitamisest ega toetada tõenduspõhiseid otsuseid
analüüsidega, samuti
puudub riigil ülevaade, mille jaoks kuluvad lastekaitsesse suunatud ressursid.
Kolmas probleemide grupp seondub
lastekaitsetöötajate vähesusega kohalikes omavalitsustes, mille tõttu keskendub praegune süsteem
tagajärgedega tegelemisele, mitte ennetusele ja varasele
märkamisele. Väiksemates KOVides pole piisavalt ressurssi ega tahet lastekaitse teenuste arendamiseks ja
juurutamiseks, riik pole suunanud piisavalt vahendeid järjepidevaks teenuste arendamiseks. Seetõttu on
teenuste pakkumise võimekus ning selle kvaliteet eri piirkondades ebaühtlane.
Neljas probleemide grupp on seotud lastekaitsetöö tegijate professionaalsusega. Märkimisväärsel osal
lastekaitsetöö tegijatest puudub erialane haridus ja
lastekaitsetöötajate professionaalsuse arendamine
ei ole järjepidev. See on suures osas projektipõhine, mis seab ohtu nii jätkusuutlikkuse kui süsteemsuse.
Hetkel ei ole supervisioon süsteemselt korraldatud, sh pole kõikidel lastekaitsespetsialistidel võimalik
supervisiooni saada, välja pole töötatud supervisiooni põhimõtteid jne.
Viies probleemide grupp on seotud ühiskondlike hoiakutega:
laste arvamusele pööratakse liiga vähe
tähelepanu, samuti on
madal teadlikkus laste väärkohtlemisest.
Liiga vähe lapsi aidatakse tagasi
bioloogilisse perekonda,
arendamist vajab positiivse vanemluse toetamine. Kuigi inimesed on teadlikud
kohustusest,
teavitatakse abivajavatest lastest vähe.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
75
7.2. Hinnang LKSi eelnõule
LKS eelnõu tervikuna on kantud kaasaegsetest ideedest ning väljendab lapsesõbralikke, laste heaolu
esiplaanile seadvaid kavatsusi lastekaitsetöö korraldamisel.
Hindamise objektiks olev
LKS eelnõu (hinnati eelnõu 13.10.2013 versiooni, vt lisa 1) loob eeldused
paljude tänaste lastekaitsesüsteemi kitsaskohtade lahendamiseks. Uue LKSi eesmärk on nimetatud
probleemid kõrvaldada, sh juurutada süsteem, kus
fookus on tagajärgedega tegelemise kõrval tõhusal
ennetustööl ning lähtutakse varase sekkumise põhimõttest. Olulisena nähakse
valdkondadeülest
koostööd ning
nii lapsele kui lapsi kasvatavale isikutele vajalike teenuste tagatust, mis aitavad parimal
võimalikul moel tagada lapse ja pere heaolu.
Alljärgnevalt on ära toodud analüüsi põhitulemused kõikide analüüsitud teemade kaupa. Esitatud on
üldhinnang, riskid ja soovitused nende ületamiseks. Samas tuleb arvestada, et seadus loob parimal juhul
üksnes eeldused süsteemi paremaks toimimiseks.
See, kui hästi seadus praktikas rakendub, sõltub
osapoolte teadlikkusest, oskustest ja väärtushinnangutest, mistõttu on äärmiselt oluline seaduse
vastuvõtmise järel süstemaatiliselt tegeleda seaduse tutvustamise ja seletamisega nii spetsialistidele
kui laiemale elanikkonnale.
Rollijaotus lastekaitsesüsteemis
Üldhinnang: valdkonna eesmärkide seadmise ja selle elluviimise struktuur on korrastatud. Loodud on
eeldused lastekaitse valdkonna juhtimise ja arendamise paranemiseks, kuna seaduses on määratletud
lastekaitse riikliku koordineerimise ning laste õiguste ja lastekaitse poliitika väljatöötamise ja rakendamise
eest vastutav asutus (sotsiaalministeerium).
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Maavalitsuste roll on ebaselge:
lastekaitse poliitika ja meetmete
rakendamisel (kattub SKA ülesannetega);
KOVi nõustajana;
lapsendamise korraldajana.
LKS eelnõus tuleb selgelt määratleda, milline on
maavalitsuste ja SKA roll lastekaitse strateegiate ja
meetmete rakendamisel.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
LKSi eelnõus tuleb täpsustada, et maavalitsuse
ülesandeks on siseriikliku lapsendamise
korraldamine (või siis see punkt välja jätta, kuna on
reguleeritud teistes seadustes).
Vastutaja: sotsiaalministeerium
SKA ülesanded ja vastutus ei ole kooskõlas: SKA
vastutab sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning
lastekaitsemeetmete rakendamise korraldamise eest,
samas pole tal õigust KOVi jt sekkumiste pakkujate
(inim- ja rahalisi) ressursse juhtida.
LKS eelnõus tuleb SKA ülesanded määratleda
kooskõlas ressursside juhtimise pädevusega.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Vastutuse jaotus järelevalves on ebaselge:
sotsiaalministeeriumi, SKA ja maavalitsuste
pädevuste jaotus lastekaitsetöö järelevalves on
dubleeriv;
pole selge, kes hakkab järele valvama SKA üle.
LKSi eelnõus tuleb täpsustada erinevate osapoolte
(KOV, sotsiaalministeerium, SKA, maavalitsused)
roll lastekaitsetöö järelevalves.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Järelevalve kvaliteet on jätkuvalt ebaühtlane ja
mittesisuline.
KOVide, SKA ja teiste lastekaitsetööd tegevate
asutuste jaoks tuleb välja töötada teenuste
kvaliteedi juhendid ning sisehindamise standardid.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
76
Valdkondadeülene koostöö
Üldhinnang: LKSiga luuakse koostööd väärtustav raamistik, mis loob potentsiaali tänaste oluliste
probleemide – integreerituse, valdkondadeülese koostöö ja kommunikatsiooni puudulikkus –
lahendamiseks. LKSiga luuakse valdkondadeülene koordinatsioonimehhanism, see roll on SKAl ning
kõrgeimal tasandil lastekaitse nõukogul. Valdkondadeülese koostöö väljakutsed tulenevad mitte niivõrd
seadusest, kuna LKS eelnõu rõhutab valdkonnaülese koostöö tähtsust, vaid selle põhimõtte
rakendamisest praktikas.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Koostöö ei hakka praktikas nii hästi toimima nagu
peaks, koostöö jääb jätkuvalt deklaratiivseks.
SKAl kui valdkondadeülese koostöö koordineerijal
peab olema piisavalt ressurssi, et pühendada
sellele rollile piisavalt tähelepanu, koondades
erinevad osapooled ühtseks toimivaks
võrgustikuks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium, SKA
Osapooltega koostöös tuleb kaardistada
probleemid praeguses valdkondadeüleses
koostöös laste kaitsel ning leppida kokku rollijaotus
lastekaitsealases ennetuses ja sekkumistes.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Sidusvaldkondade esindajad ei mõista, milliseid
kohustusi seab neile LKS või ei pea lastekaitse
valdkonda prioriteetseks.
Osapooltega koostöös tuleb kaardistada
probleemid praeguses valdkondadeüleses
koostöös laste kaitsel ning leppida kokku rollijaotus
lastekaitsealases ennetuses ja sekkumistes.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tuleb teha teavitustööd eri sidusgruppide
(pedagoogide, meditsiinitöötajate, politseinike,
ajakirjanike, lapsi kasvatavate isikute jne) hulgas, et
oleks ühine aruaam, mis on eri osapoolte
ülesanded loodavas lastekaitsesüsteemis.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse nõukogu peab hõlmama kõikide
oluliste valdkondade otsustajaid, kes oma
vastutusvaldkonnas seisavad hea
lastekaitsesüsteemi arengu eest koostöös teiste
osapooltega.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
77
Sotsiaalkindlustusametis lastekaitseüksuse ülesehitamine
Üldhinnang: SKA kui täiesti uue koordineeriva tasandi loomine lastekaitsesüsteemi loob eeldused
sünergia tekkeks, kuna ühes organisatsioonis töötavad spetsialistid, kes tegelevad nii praktilise
lastekaitsetöö kui teenuste ja valdkonna arendamisega.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Seaduse rakendumise ajaks ei suudeta üles ehitada
toimivat süsteemi:
pole lõplikult selge, milline saab olema SKA
struktuur;
SKAl puudub nägemus eelnõus nimetatud
ülesannete täitmisest praktikas;
ei suudeta leida piisavalt kvalifitseeritud
spetsialiste;
2014. aastaks pole ette nähtud riigieelarvest
vahendeid süsteemi loomiseks.
Ettevalmistustega (ruumide kohandamine,
spetsialistide palkamine, nende koolitamine) tuleb
alustada 2014. aasta esimeses pooles.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Puudub ülevaade SKA teenuste tõenäolisest
nõudlusest, kuna vastavat analüüsi ei ole tehtud.
Seetõttu eksisteerib ressursside alaplaneerimise oht,
mistõttu SKA pole võimeline seadusega pandud
ülesandeid täitma.
Enne seaduse jõustumist tuleb teha põhjalik SKA
pakutavate teenuste (sh tugivõrgustiku poolt
vajatava) prognoositava nõudluse analüüs.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tugivõrgustikku ei leita piisavalt teenusepakkujaid.
Tugivõrgustiku teenusepakkujate otsinguid tuleb
alustada 2014. aasta alguspoolel.
Vastutaja: SKA
Tugivõrgustiku teenus pole vajalikul hetkel
kättesaadav.
Tugivõrgustiku teenuste pakkujatega tuleb sõlmida
raamlepingud, sh tagada ka valmisolekutasu.
Vastutaja: SKA
Teistel osapooltel tekib vastuseis SKAle.
Tuleb teha selgitustööd SKA rollist loodavas
süsteemis, sh osutatav tugi teistele osapooltele.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
SKA süsteem tuleb luua nii, et üksus oleks valmis
seaduse jõustumise esimesest päevast täitma
ülesandeid kvaliteetselt ja vajalikus mahus.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Teenuste kvaliteet on ebaühtlane.
Tuleb kehtestada ühtsed teenuste
kvaliteedistandardid.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Ebaselge on SKA roll KOVi lastekaitsetöötaja
nõustamisel, kui tegemist on lapse eraldamisega
perekonnast või valdkondadeülese keeruka
olukorraga, kus kohaliku omavalitsuse kompetents ja
ressurss ei ole piisavad lapse toetamiseks.
Seaduses tuleb määratleda SKA pädevused KOVile
toe pakkumisel ja koostöö alused (rakenduslik
aspekt), et abivajav laps ei jääks abita.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
78
KOVide võimekuse tõstmine
Üldhinnang: seadus tõstab KOVi lastekaitsetöötajate töökoormust, kuna lisanduvad ajamahukad
tööülesanded: lapse abivajaduse hindamise ning juhtumiplaani koostamise kohustust laiendatakse,
rohkem peaks tegelema valdkondadeülese koostöö, ennetustöö ja varase märkamisega. SKA tasandi
lisandumisega lastekaitsesüsteemi luuakse KOVide lastekaitsetöötajatele võimalused abi ja nõustamise
saamiseks keeruliste juhtumeite lahendamisel. Kuna SKA nõustab, kuid ei lahenda juhtumeid, siis
prognooside kohaselt KOVi tasandil lastekaitsetöötajate koormus ei vähene, kuna vastutus erinevate
teenuste jm tegevuste teostamise eest jääb ikkagi KOVidele, keda SKA üksused nõustavad ja toetavad.
Lisaks, seadus ei näe ette ning ka ministeeriumide (sotsiaal- ja siseministeerium) vahel pole kokku lepitud
lastekaitsetöötajate arvu viimist tasemele, mis võimaldaks lastekaitsetöötajal lisanduvaid ülesandeid täita.
Seadus kohustab KOVe looma lastekaitsetöötaja ametikohad, kuid see pole piisav meede, fikseerida
tuleks, milline peab olema laste arv lastekaitsetöötaja kohta (optimaalseks peetakse 1:1000). Kui kohaliku
tasandi lastekaitsetöötajate puudus säilib, siis soovitavaid tulemusi ei saavutata.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
KOVis pole piisavalt lastekaitsetöötajaid, et
seadusega pandud ülesannetega piisavas mahus
tegeleda:
täna tegelevad lastekaitsetöö tegijad
ajapuudusel peamiselt tagajärgede, mitte
ennetustegevusega;
LKSiga suureneb lastekaitsetöötajate
töökoormus veelgi, samas ressursi kasvu
pole ette nähtud;
KOVi tasandil väheneb lastekaitsetöötajate
arv, kuna SKA palkab parimad spetsialistid;
osa KOVi juhtidest ei pea lastekaitsetööd
prioriteediks.
Tuleb leida ressursid lastekaitsetöötajate arvu
tõstmiseks vähemalt strateegilistes
arengudokumentides nõutud minimaalsele
aktsepteeritavale tasemele selleks hetkeks, kui LKS
jõustub.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja KOVid
Kohalikele poliitikutele tuleb selgitada
lastekaitsetööd kui riiklikku prioriteeti.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja lastekaitse
nõukogu
Soodustada tuleb KOVide vahelist koostööd
(lastekaitsetöötajate palkamisel, teenuste
pakkumisel), tutvustades koostöövõimalusi ja häid
koostöö näiteid.
Vastutaja: SKA
KOVide võimekus ja tahe teenuseid pakkuda on
erinev, mistõttu pole teenused regiooniti ühtlaselt
kättesaadavad.
Riik peab vajadusel pakkuma KOVile tuge teenuste
pakkumisel.
Vastutaja: sise- ja sotsiaalministeerium, Vabariigi
Valitsus
Selleks, et selgitada välja, milliste teenuste puhul
see on vajalik ja otstarbekas, tuleb analüüsida nii
olemasolevate kui puuduvate laste ja perede
toetamise meetmete tulemuslikkust ja mõju.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Atesteerimiste, täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamine
Üldhinnang: regulaarse atesteerimise, täiendkoolituste ja töönõustamiste süsteemi juurutamine on väga
oluline samm, et tõsta lastekaitsetöö kvaliteeti ja luua eeldused selleks, et lastekaitsetööd teevad erialase
ettevalmistuse saanud pädevad spetsialistid. Sellega lahendatakse oluline lastekaitsetöötajate
professionaalse enesearendamise kitsaskoht: jätkusuutlikkuse, süsteemsuse ja järjepidevuse puudumine.
Selge vastutaja olemasolu atesteerimiste, täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamisel loob head
eeldused süsteemi rakendumiseks praktikas. Kaaluda tuleks atesteerimise, täiendkoolituse ja
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
79
töönõustamiste korraldamise ülesande sätestamist mitte sotsiaalministeeriumi, vaid SKA ülesandena,
kuna sel juhul vabaneks sotsiaalministeerium rakendusliku sisuga tegevustest, mis on üks reformi
eesmärkidest. Atesteerimise edukaks läbimiseks vajalikud nõuded on asjakohased. Oluline on
atesteerimine, täiendkoolituste ja töönõustamiste riiklik rahastamine, mis aitab tagada, et süsteem
rakendub üleriigiliselt.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Kuna kõikidel praegustel lastekaitsetöötajatel ei ole
erialast haridust, siis tähendab üheaastane
üleminekuperiood, et osa lastekaitsetöö tegijatest ei
saa atesteerimist läbida ega töökohal jätkata.
Atesteerimise süsteem peab rakenduma vähemalt
3-aastase üleminekuperioodiga, mis võimaldab neil
spetsialistidel, kellel pole erialast haridust, see
omandada.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tuleb kaaluda lastekaitsetöötajatele atesteerimise
edukaks läbimiseks magistrikraadi olemasolu
nõude kehtestamist koos piisava
üleminekuperioodiga selle nõude rakendumiseks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
LKS eelnõu ei määratle piisava täpsusega, milline
ettevalmistus peab lastekaitsetöötajal olema ning
jätab tõlgendamisruumi lähedaste erialade osas.
Kehtestatakse üksnes kõrghariduse nõue ilma selle
nõutavat taset määratlemata.
Sätestada LKS eelnõu seletuskirjas lähedaste
erialade sisu.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tuleb kaaluda lastekaitsetöötajatele atesteerimise
edukaks läbimiseks magistrikraadi olemasolu
nõude kehtestamist koos piisava
üleminekuperioodiga selle nõude rakendumiseks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Täiendkoolitused ja töönõustamised ei vasta
lastekaitsetöötajate vajadustele.
Tuleb välja selgitada lastekaitsetöötajate
vajadused.
Vastutaja: atesteerimisi korraldav asutus*
Kaasata lastekaitsetöö tegijaid täiendkoolituste
sisu väljatöötamisse.
Vastutaja: täiendkoolitusi korraldav asutus*
Lastekaitsetöötaja saab valida superviisori ja selle,
millist liiki supervisiooni kasutada.
Vastutaja: töönõustamisi korraldav asutus*
Koolitused ei arvesta piisavalt sihtgrupi
heterogeensusega, koolitusi ei pakuta piisavalt. Tekib
TAI koolitusmonopol.
Koolituste pakkujatega sõlmitakse raamlepingud,
nii et lastekaitsetöötajad saavad ise valida, milliseid
ja kelle poolt korraldatud koolitusi nad soovivad
läbida, lähtudes kehtestatud pädevuse nõuetest.
Vastutaja: täiendkoolitusi korraldav asutus*
Täiendkoolituste ja töönõustamiste korraldamise
süsteem ei ole veel läbi mõeldud, mistõttu ei jõuta
ettevalmistustega seaduse jõustumise ajaks valmis-
2014. aasta algusest tuleb alustada
täiendkoolituste ja töönõustamiste süsteemi
ülesehitamist.
Vastutaja: täiendkoolitusi ja töönõustamisi
korraldav asutus*
Koolitusi tuleb korraldada ka teistes Eesti
piirkondades lisaks Harjumaale.
Vastutaja: täiendkoolitusi korraldav asutus*
Märkus: seaduseelnõu kohaselt korraldab atesteerimist, lastekaitsetöötajate täiendkoolitusi ja töönõustamist
sotsiaalministeerium, hindaja soovitab kaaluda nende funktsioonide seadmist SKA ülesandeks, et
sotsiaalministeerium ei tegeleks rakenduslike ülesannetega.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
80
Varane märkamine ja õige ning õigeaegne sekkumine
Üldhinnang: LKSis sisalduvad põhimõtted, mis seavad lastekaitsetöö keskmesse ennetamise ning varase
(st probleemi varases faasis) ja õige sekkumise, on olulised tänase süsteemi probleemide kõrvaldamiseks.
Probleemide ennetamine ja varane sekkumine on üldjuhul tulemuslikum ja odavam kui nende hilisem
lahendamine ning tagajärgede likvideerimine. Õigete ja õigeaegsete sekkumiste tulemusena ennetatakse
probleemide süvenemist faasi, kus lahenduse leidmine nõuab suure hulga erinevate osapoolte kaasamist
ning kallimaid lahendusi. Seega aitab tagajärgedega tegelemisest ennetusele liikumine pikemas
perspektiivis säästa riigi ressursse.
Laste heaolu hindamise praktikate ühtlustamiseks on oluline ühiste hindamisjuhiste olemasolu.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
LKS eelnõu keskendub eelkõige lastekaitsesüsteemi
korraldamisele ning reguleerimisele ning Eesti
lastekaitsetöös ja -poliitikas on välja kujunenud
lastekaitse, mitte perede toetamise mudel, mistõttu
võib eesmärk seada põhirõhk ennetusele jääda
saavutamata.
Teadvustada erinevate sotsiaalpoliitiliste
suundumuste (lastekaitse ja perede toetamise
mudel) mõju sekkumistele ning tegeleda
süstemaatiliselt lastekaitsetöö analüüsimisega, et
tuvastada, mida on vaja muuta, et juurutada
perede toetamise mudel.
Vastutaja: Sotsiaalministeerium, SKA, KOV
Kõigi osapooltega koostöös tuleb kokku leppida,
mis on iga osapoole roll ennetuses, varases
märkamises ja sekkumistes.
Vastutaja: SKA
Kasutada tuleb kohaliku tasandi võrgustikke.
Vastutaja: SKA
KOVis pole piisavalt lastekaitsetöötajaid, et
seadusega pandud ülesannetega piisavas mahus
tegeleda:
praegu tegelevad lastekaitsetöö tegijad
ajapuudusel peamiselt tagajärgede, mitte
ennetustegevusega;
LKSiga suureneb lastekaitsetöötajate
töökoormus veelgi, samas ressursi kasvu
pole ette nähtud;
KOVi tasandil väheneb lastekaitsetöötajate
arv, kuna SKA palkab parimad spetsialistid;
osa KOVi juhtidest ei pea lastekaitsetööd
prioriteediks.
Tuleb leida ressursid lastekaitsetöötajate arvu
tõstmiseks vähemalt strateegilistes
arengudokumentides nõutud minimaalsele
aktsepteeritavale tasemele selleks ajaks, kui LKS
jõustub.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja KOVid
Kohalikele poliitikutele tuleb selgitada
lastekaitsetööd kui riiklikku prioriteeti.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja lastekaitse
nõukogu
Soodustada tuleb KOVide vahelist koostööd
(lastekaitsetöötajate palkamisel, teenuste
pakkumisel), tutvustades koostöövõimalusi ja häid
koostöö näiteid.
Vastutaja: SKA
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
81
Riskid
Soovitused
Lastekaitsetöötajate jaoks pole selge, mis on eri
tasandite sekkumised ning neil puudub ülevaade
olemasolevatest sekkumistest ja nende kvaliteedist.
Ennetuse ja sekkumiste olemust tuleb selgitada nii
eelnõu seletuskirjas kui teistes juhendmaterjalides
ning tutvustada lastekaitsetöö spetsialistidele
korraldatavatel koolitustel ja aruteluseminaridel.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Kaardistada tuleb olemasolevad sekkumised ja
nende kvaliteet ning nende alusel analüüsida,
millised on need sekkumised, mis on täna puudu,
kuid oleksid vajalikud (ning neid pakkuda).
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Määratleda tuleb, millised on igal kolmel tasandil
vajalikud sekkumised kõigis lastega seotud (sh
hariduse, meditsiini ja õiguskaitse) valdkondades
ning kes vastutab praktikas nende rakendamise
eest.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
KOVide võimekus ja tahe teenuseid pakkuda on
erinev, mistõttu pole teenused regiooniti ühtlaselt
kättesaadavad.
Riik peab vajadusel pakkuma KOVile tuge teenuste
pakkumisel.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Selleks, et selgitada välja, mis teenuste puhul see
on vajalik ja otstarbekas, tuleb analüüsida nii
olemasolevate kui praegu puuduvate laste ja
perede toetamise meetmete tulemuslikkust ja
tõhusust.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Kuigi ka praegu peavad kõik isikud, kes märkavad
abivajavat ja hädaohus olevat last, sellest pädevaid
asutusi teavitama, teatatakse vähe.
Tuleb teha teavitustööd nii elanikkonna kui
spetsiifilisemalt nende valdkondade esindajate
hulgas, kes võivad tõenäolisemalt abivajava või
hädaohus oleva lapsega kokku puutuda, et tõuseks
teadlikkus teavitamise kohustusest.
Vastutaja: SKA
Välja tuleb töötada n-ö lugejasõbralik LKS versioon,
mida saaksid oma töös kasutada pedagoogid,
millest oskaksid lähtuda lapsevanemad ning mida
mõistaksid ka lapsed.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
82
Laste tagasiaitamine perekonda
Üldhinnang: Lapse kasvatamise järjepidevuse kaitse põhimõtte äratoomine LKSis on oluline, see rõhutab
perekonna väärtust. Seaduseelnõus tuleb pöörata tähelepanu ka vanemale toe pakkumisele, et toetada
laste tagasiaitamist perekonda.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
LKS eelnõus on põhirõhk sellel, et hädaohu korral
tuleb laps perest eraldada, kuid tagaplaanil on töö
perega selleks, et last tagasi bioloogilisse perekonda
aidata.
LKSis tuleb pöörata tähelepanu ka sellele, et lapse
perest eraldamisel on oluline jätkata tööd lapse
bioloogilise perekonnaga ning aidata parandada
vanemlikke oskusi, et laps saaks oma perekonda
tagasi pöörduda.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Teenused, millega toetada vanemaid, pole piisavas
mahus kättesaadavad.
Riik peab vajadusel pakkuma KOVile tuge teenuste
pakkumisel.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Selleks, et selgitada välja, milliste teenuste puhul
see on vajalik ja otstarbekas, tuleb analüüsida nii
olemasolevate kui praegu puuduvate laste ja
perede toetamise meetmete tulemuslikkust ja
tõhusust.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Laste väärtustamine
Üldhinnang: seadus toetab last väärtustava ühiskonna loomist, seaduses on läbivalt, juba alates
eesmärgist rõhutatud lapse õiguste edendamist ja heaolu tagamist kui peamist prioriteeti.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
LKS eelnõu ei käsitle last aktiivse subjektina, kellel on
oma õigused ja võimalused nende realiseerimiseks,
vaid objektina, st sellena, kelle jaoks teised
(täiskasvanud, spetsialistid, vanemad) peavad looma
arengut toetava ja last väärtustava keskkonna.
Seaduses tuleb rõhutada ka lapse õigusi ja aktiivset
rolli oma elu kujundamisel.
Kuigi seadus kohustab lapsi ära kuulama ja lapse
arvamusega arvestama, tehakse seda praegu vähem
kui riiklikult eesmärgiks seatud.
Tuleb teha selgitustööd, mida lapse huvidest
lähtumine tähendab, ja kuidas erinevad osapooled
(lapsi kasvatavad isikud, lastekaitsetöötajad,
õpetajad jt lastega kokkupuutuvad isikud) peavad
sellega oma igapäevategevuses arvestama.
Lastekaitsetööd tegevaid spetsialiste tuleb
koolitada, kuidas lapse arvamust välja selgitada ja
arvestada lapse arvamusega otsuste tegemisel.
Välja tuleb töötada n-ö lugejasõbralik LKS versioon,
mida saaksid oma töös kasutada pedagoogid,
millest oskaksid lähtuda lapsevanemad ning mida
mõistaksid ka lapsed.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
83
Laste väärkohtlemise vältimine
Üldhinnang: Laste väärkohtlemise keelu kehtestamine seaduses on väga oluline ja annab selge signaali, et
Eesti ühiskonnas ei aktsepteerita laste füüsilist karistamist.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Paljud inimesed ühiskonnas jagavad arusaama, et
lapse füüsiline karistamine ei ole vägivald.
Vanemate teadlikkust tuleb tõsta küsimustes, mis
on laste väärkohtlemine, mis on selle mõju lastele
ja teadvustada, et see on lubamatu.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Välja tuleb töötada n-ö lugejasõbralik LKS versioon,
mida saaksid oma töös kasutada pedagoogid,
millest oskaksid lähtuda lapsevanemad ning mida
mõistaksid ka lapsed.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Mõiste „minimaalsel vajalikul määral jõu kasutamine“
(LKS § 21 lg 4) annab laia tõlgendamise võimaluse
ning sellega on võimalik laste väärkohtlemist
õigustada.
Seaduses tuleb vältida sõnastust, mis viitab, et
teatud jõu kasutamine laste suhtes on lubatud.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Seaduses tuleb sätestada, et lasteasutused peavad
laste suhtes selliste meetmete kasutamise
kirjalikult fikseerima. Rakendusaktiga tuleb
koostada juhend kirjalikuks fikseerimiseks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Meediakanalid eksponeerivad jätkuvalt abivajavaid
või hädaohus olevaid lapsi.
Tuleb teha teavitustööd, et tõsta ühiskonnas
teadlikkust, mida last kahjustava teabe ja materjali
levitamise keeld tähendab ning milliseid isikuid
kohustus hõlmab.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lapsi jäetakse järelevalveta, mis seab ohtu nende
turvalisuse.
Seaduses tuleb sätestada lapse üksijätmise keeld,
seostada see lapse arengutaseme ja vanusega.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
84
Positiivse vanemluse toetamine
Üldhinnang: Last kasvatavate isikute toetamise põhimõtte sisaldumine LKS eelnõus on väga oluline, kuna
viitab, et riigi tasandil väärtustatakse vanemlust ega jäeta abivajajat üksi. Perede ning vanemluse
toetamine aitab tulevikus probleeme ära hoida.
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Peredele toe pakkumine on regiooniti ebaühtlane,
puuduvad riiklikult finantseeritud teenused perede
toetamiseks ning ka teenuste standardid.
Riik peab vajadusel pakkuma KOVile tuge teenuste
pakkumisel.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Selleks, et selgitada välja, milliste teenuste puhul
see on vajalik ja otstarbekas, tuleb analüüsida nii
olemasolevate kui praegu puuduvate laste ja
perede toetamise meetmete tulemuslikkust ja
tõhusust.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Kvaliteedi tagamiseks tuleb kehtestada teenuste
kvaliteedi standardid.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Muud tegurid, mis mõjutavad seaduse rakendumist
Riskid ja soovitused:
Riskid
Soovitused
Seaduse tekst on keeruline, mis võib tekitada
olukorra, kus seadusest ei saada aru ning seda
tõlgendatakse erinevalt.
Välja tuleb töötada n-ö lugejasõbralik LKS versioon,
mida saaksid oma töös kasutada pedagoogid,
millest oskaksid lähtuda lapsevanemad ning mida
mõistaksid ka lapsed.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tuleb teha laiapõhjalist selgitustööd ühiskonnas, et
kõik isikud, kes peavad LKS eelnõu § 2–3 kohaselt
LKSis toodust juhinduma, teaksid, et neil on selline
kohustus ning mida see tähendab.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKA
Otsuste tegemisel ei lähtuta kõikidel juhtudel
teadmistepõhisest lähenemisest. Andmete kvaliteet
ei ole piisavalt hea usaldusväärse analüüsi tegemiseks
Tuleb analüüsida ja tutvustada olemasolevaid häid
kogemusi lastekaitsetöös.
Vastutaja: sotsiaalministeerium, SKA, KOVid
Tuleb teha analüüse ja uuringuid, et välja selgitada
soovitava süsteemi juurutamise kitsaskohad ja
vajalikud tegevused nende ületamiseks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Tuleb luua ühtne üleriigiline lastekaitsetöö
andmebaas, mille andmete kvaliteet oleks piisav
usaldusväärse lastekaitsealase analüüsi
tegemiseks.
Vastutaja: sotsiaalministeerium ja SKS
Kuna puuduvad sanktsioonid seaduse mittetäitmise
korral, siis seadust ei täideta.
Seaduses peab sisalduma ka vastutus juhul, kui
kohustust ei täideta.
Vastutaja: sotsiaalministeerium
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
85
7.3. Lastekaitseseaduse positiivsed mõjud
Viis kõige olulisemat positiivset mõju, mis seaduse eesmärgipärase rakendumisega kaasnevad, on
järgmised:
paraneb laste tervis ja ühiskonnas hakkamasaamine;
väheneb laste eraldamine bioloogilisest perest;
väheneb probleemide lahendamise ressursikulu;
tõuseb sekkumiste kvaliteet;
paraneb lastekaitse valdkonna arengu jätkusuutlikkus.
Lastekaitseseadus toetab enamiku valdkonnaga seotud strateegiliste indikaatorite saavutamist.
erandiks on näitaja „laste arv lastekaitsespetsialisti kohta“, kus pole selge, milline on seaduse
rakendumise mõju näitajale.
7.4. Süsteemi rakendamisega seotud kulud
Koostöös uuringu tellijaga valiti neli valdkonda, millega seotud kulusid hinnati:
KOVides lastekaitsetöötajate arvu viimine nõutud tasemele;
SKAs lastekaitsesüsteemi ülesehitamine;
täiendkoolituste süsteemi maksumus;
supervisiooni maksumus.
KOV-ides lastekaitsetöötajate arvu viimine nõutud tasemele
2012. aasta lõpu seisuga oli S-veebi andmetel Eestis kokku KOVides 175 ning maavalitsuses 12
lastekaitsetöötajat (kokku 187). Arvestades statistikaameti rahvastikuprognoosi ning strateegilisi
eesmärke (2015. aastal 1325 ning 2020. aastal 1274 kuni 17-aastast last ühe lastekaitsespetsialisti kohta),
on 2015. aastaks tarvis juurde vähemalt kuus ning 2020. aastaks vähemalt 33 lastekaitsetöötajat
(arvestatud ei ole töökohalt lahkunud lastekaitsetöötajate asendusvajadust). Arvestades ka erialalise
hariduse puudumist ning eeldades, et tarvis on asendada ka need lastekaitsetöötajad, kellel erialane
haridus puudub, on 2015. aastaks juurde vaja vähemalt 33 lastekaitsetöötajat ning 2020. aastaks veel
vähemalt 26. Kui lähtuda lastekaitse kontseptsioonis välja toodud optimaalsest suhtest (ühe
lastekaitsetöötaja kohta 1000 last), siis arvestades Statistikaameti prognoose 2015. aasta laste arvu kohta,
on seaduse jõustumise ajaks (2015. aastaks) juurde vaja 70 lastekaitsetöötajat. Konservatiivse hinnangu
kohaselt on perioodil 2015–2020 lisanduvate lastekaitsetöötajate palgakulu ca 2,15 miljonit eurot.
SKAs lastekaitsesüsteemi ülesehitamine
Sotsiaalministeeriumiga kokkulepitud süsteemi ülesehituses (SKA juurde luuakse lastekaitseosakond, mis
jaguneb peakontori ja nelja piirkonna vahel, lisaks on olemas mobiilsed meeskonnad, mis omavad
erialalist ekspertiisi; igas piirkondlikus keskuses on kokku kolm töötajat ning SKA keskkontoris on seitse
töötajat; aastaks 2015 on planeeritud kokku neli, aastaks 2016 kuus ja aastaks 2017 kaheksa mobiilset
üksust, igas üksuses 3 töötajat) on SKA tööjõukulud ning administratiivkulud kokku ca 2,4 miljonit eurot.
Tegu on konservatiivse hinnanguga, kus pole arvesse võetud võimalikke investeeringuid andmebaaside
arendamiseks.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Kokkuvõte
86
Täiendkoolituste süsteemi maksumus
Hinnati süsteemi, kus täiendkoolituste maht on 260 tundi ning neid korraldab TAI. Koolitustega
kaasnevatest kuludest on arvestatud majanduskulude (ruumide rendikulu, toitlustuse ja õppematerjalide
maksumuse) ning personalikuludega. Konservatiivse hinnangu kohaselt on täiendkoolituste kulu ca
380 000 eurot viie aasta jooksul.
Supervisiooni süsteemi maksumus
Hinnati töönõustamiste süsteemi, kus lastekaitsetöötajatele pakutakse nii individuaalset kui
grupisupervisiooni. Supervisiooni süsteemi maksumus perioodil 2015–2020 on hinnanguliselt ca 850 000–
1,2 miljonit eurot.
7.5. Soovitused hindamiste läbiviimiseks tulevikus
Enne seaduse jõustumist selle mõjude väljaselgitamine on väga vajalik, et kaardistada riskid, mis võivad
ohustada seaduse eesmärgipärast rakendumist. Välise hindaja (st mitte seaduse väljatöötaja, vaid
sõltumatu osapoole) kaasamine protsessi võib tuua olulist lisaväärtust, kuna sõltumatu kolmanda
osapoole poolt läbiviidud analüüs võib avada vaatenurki, mis on seaduse väljatöötajale väärtuslikuks
sisendiks. Tuginedes käesoleva hindamise kogemusele tuuakse järgnevalt ära mõned soovitused, mida
hindaja soovitab edaspidi seaduseelnõu mõjude eelhindamisel silmas pidada.
Eelhindamise muutis keeruliseks see, et paralleelselt hindamisega jätkus seaduseelnõu teksti muutmine.
Soovitusena edaspidiseks leiavad autorid, et
eelnõu eelhindamine tuleb läbi viia siis, kui seaduseelnõu
koostajad on lõpetanud aktiivse sisulise ja põhimõttelise töö sellega, kuna paralleelne töö hindajate ja
seaduse väljatöötajate poolt võib viia olukorrani, kus hinnatakse teksti, mis muutub hindamisprotsessi
jooksul niivõrd, et hinnatakse sisult vananenud seaduse teksti. Ehkki hindajad olid teadlikud sellest, et
seaduseelnõu tekstiga jätkub töö ka hindamise käigus, põhjustas eelnõu teksti kiire muutumine olukordi,
kus erinevate andmekogumise faaside ajal kasutati erinevaid teksti versioone ning palju ressursse kulutati
nende põhimõtete hindamisele, mis olid hilisematest teksti versioonidest välja võetud. Lastekaitse
korralduse analüüsis (2013) soovitatakse alustada protsessiskeemide joonistamisest, et kaardistada
võimalikud dubleerimised ning leida kõige kuluefektiivsemad lahendused uue struktuuri rakendamiseks.
Iga funktsiooni liitmise puhul tuleb analüüsida sünergia loomise võimalusi ning häid kogemusi, et tagada
sujuv rakendamine.
Analüüs erinevate põhimõtteliste lahenduste tugevuste, nõrkuste ja
kuluefektiivsuse kohta peaks eelnema seaduseelnõu väljatöötamisele. Lastekaitsekorralduse analüüsis,
mis valmis eelnõu väljatöötamise lõpufaasis novembri lõpus 2013, on välja toodud kolm võimalikku
lastekaitsesüsteemi arengu stsenaariumit, kuid põhjalikumalt on analüüsitud vaid üht, mis praktikas ei
rakendu. Eelnõu väljatöötamisel pole hindajatele teadaolevalt seaduse väljatöötajad erinevate võimalike
süsteemide tugevusi, ohtusid ning kulusid hinnanud.
Hindamise ajaks peab olema valmis seaduse eelnõu seletuskirja tööversioon. Sellest oleks abi nii
hindajale, kes saaks seda kasutada seaduse mõttest arusaamiseks kui ka seaduse väljatöötajale, kes saaks
protsessi käigus tagasisidet ka eelnõu seletuskirjale.
Hindaja peab olema kaasatud aruteludesse, mis on
seotud seaduse väljatöötamisega sel ajal, kui toimub hindamine. Sellised kohtumised on hindamisele
väärtuslikuks sisendiks, võimaldades saada ülevaade eri osapoolte arvamustest, nägemusest probleemide
ja nende lahendusvõimaluste, samuti ka tehtavate kompromisside tausta kohta.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Viidatud allikad
87
Viidatud allikad
1.
Allen, G. Early Intervention: The next steps, 2011. Kättesaadav:
http://media.education.gov.uk/assets/files/pdf/g/graham%20allens%20review%20of%20early%2
0intervention.pdf.
2.
Aru, A. Eesti lastekaitsesüsteem ja selle kitsaskohad. Ettekanne 02.04.13 Riigikogus toimunud
seminaril ”Lastekaitsesüsteemi tõhustamine. Norra kogemused ja Eesti väljakutsed”, 2013.
3. Conduct Problems Prevention Research Group. The Effects of the Fast Track Preventive
Intervention on the Development of Conduct Disorder Across Childhood. Child Development,
2011, 82(1), lk 331-345.
4.
Butler, I. Used and Abused: Engaging the Child in Child Protection. Ilmunud kogumikus „Engaging
the User in Welfare Services“ (koostajad A. Pithose ja H. Williamson), 1997, lk 55-68.
Birmingham: Venture Press.
5.
Chor, K.H.B., McClelland, G.M., Weiner, D.A., Jordan, N., Lyons, J.S. Patterns of out-of-home
placement decision-making in child welfare. Child Abuse and Neglect, 2013, 37(10), lk 871-882.
6.
Conn, A.-M., Szilagyi, M.A., Albertin, C.S., Blumkin, A.K., Szilagyi, P.G., Franke, T.M. Trends in
child protection and out-of-home care. Pediatrics, 2013, 132(4), lk 712-719.
7.
Corsaro, W.The Sociology of Childhood. SAGE Publications, 2005.
8. Council of Europe Strategy for the Rights of the Child (2012–2015). Brüssel, 2012.
9.
Edovald, T. Ennetustööst laste tulemuste parandamiseks. Sotsiaalministeerium, 2013.
10. Eesti Vabariigi lastekaitseseadus. RT 1992, 28, 370.
11. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne 2012.
12. Erakonna Isamaa ja Res Publica Liit ning Eesti reformierakonna valitsusliidu programm. Kinnitatud
Vabariigi Valitsuse 5.05.2011 korraldusega nr 209.
13.
Espenberg, K., Soo, K., Beilmann, M., Linno, M., Vahaste, S., Göttig, T., Uusen-Nacke, T. Vanema
hooldusõiguse määramise uuring, 2013.
14.
Font, S.A., Warren, E.J. Inadequate housing and the child protection system response. Children
and Youth Services Review, 2013, 35(11), lk 1809-1815.
15. Kliendikeskne esmatasandi juhtumitöö ning juhtumikorraldus sotsiaalkaitse tervikliku koostoime
tagamisel. KPMG, 2011. Kättesaadav:
http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/Sotsiaalvaldkond/kogumik/KPMG_l%C3%B5p
paruanne_5.pdf.
16. Euroopa Liidu põhiõiguste harta. Kättesaadav:
http://eur-
lex.europa.eu/et/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303ET.01000101.htm.
17. General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as
a primary consideration (art. 3, para. 1). ÜRO Lapse Õiguste Komitee, 2013.
18.
Gilbert, N., Parton, N., Skivenes, M. Child Protection Systems. International Trends and
Orientations. Oxford University Press, 2011.
19.
Graham, A.. Early Intervention: The Next Steps. An Independent Report to Her Majesty`s
Government.
Kättesaadav:
http://www.dwp.gov.uk/docs/early-intervention-next-steps.pdf,
2011.
20.
Henberg, A. Lastekaitse seaduse alusanalüüs. Sotsiaalministeerium, 2003.
21. Hoolekande kontseptsioon. Sotsiaalministeerium, 2004.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Viidatud allikad
88
22.
Ilves, K. Kriminaalhooldajate jutustused tööst lastevastase vägivalla juhtumitega. Ilmunud
kogumikus „Narratiivne lähenemine sotsiaaltööuurimuses. Laste väärkohtlemise lood“
(toimetajad Strömpl, J, Selg, M, Linno, M). Tartu Ülikooli Kirjastus, 2012, lk 166-201.
23.
Johnson, K.R. Beyond professional emergencies: Patterns of mistakes in social work and their
implications for remediation. Journal of Sociology and Social Welfare, 2013, 40(3), lk 105-133.
24.
Johnson, R., Browne, K., Hamilton-Giachritsis, C. Young Children in Institutional Care at Risk of
Harm: A Review. Traume, Violance and Abuse 2006, 7(1), lk 34–60.
25.
Julle, A. Perekondade taasühendamine – tühimik Eesti sotsiaaltöö maastikul. Sotsiaaltöö 2/2010.
26.
Karu, M., Turk, P., Suvi, H., Biin, H. Lapse õiguste ja vanemluse monitooring. Laste ja
täiskasvanute küsitluse kokkuvõte. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis, 2012c.
27.
Karu, M., Turk, P., Suvi, H., Biin, H. Lapse õiguste ja vanemluse monitooring. Täiskasvanud
elanikkonna küsitlus. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis, 2012a.
28.
Karu, M., Turk, P., Suvi, H., Biin, H. Lapse õiguste ja vanemluse monitooring. Laste küsitlus.
Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis, 2012b.
29. Kohalike omavalitsuste sotsiaaltöötajate haridus. Uuringu aruanne. ESTA sotsiaaltöö koolituse ja
kutsekvalifikatsiooni komisjon, Tallinn 2012.
30.
Kirton, D. Child Social Work Policy & Practice. London: Sage, 2009.
31.
Kütt, K. Lastekaitsetöö sisu ja dünaamika aastatel 2001-2010. Magistritöö. Tallinna Ülikool
Sotsiaaltöö Instituut, 2011.
32. Lapse õigusi käsitlev ELi tegevuskava. Brüssel, 15.02.2011 KOM (2011) 60.
33. Lapse õiguste konventsioon. RT II 1996, 16, 56.
34. Laste hoolekande korraldus valdades ja linnades. Riigikontrolli aruanne Riigikogule. Tallinn,
29.01.2013.
35. Lastekaitse kontseptsioon. Kiidetud heaks Vabariigi Valitsuse protokollilise otsusega 27.01.2005.
Sotsiaalministeerium, 2005.
36. Lastekaitse korralduse uuendamise alusanalüüs. Lõpparuanne. PricewaterhouseCoopers Advisors,
2013.
37. Lastekaitse seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus. Sotsiaalministeerium, 2012a.
38. Lastekaitse seaduse õiguslik analüüs. Sotsiaalministeerium, 2012b.
39. Vaesus ja sellega seotud probleemid lastega peredes. Lasteombudsman, 2011.
40.
Laugus, R. Lapse ärakuulamine perekonnavaidlustes. Magistritöö. Tartu Ülikooli õigusteaduskond
Tallinnas, Eraõiguse Instituut, 2012.
41.
Littlechild, B. Child protection social work: Risks of fears and fears of risks - Impossible tasks from
impossible goals?. Social Policy and Administration, 2008, 42(6), lk 662-675.
42.
Merkuljeva, T., Vesso, S. Lastekaitsetöötajatele suunatud supervisiooni süsteemi väljatöötamine.
International Supervision and Coaching Institute, Tallinn 2013.
43. Ministrite Komitee soovitus liikmesriikidele Rec (2005)5 hoolekandeasutuses kasvavate laste
õiguste kohta.
44. Ministrite Komitee soovitus Rec (2006) 19 liikmesriikidele positiivse lastekasvatuse toetamise
poliitika kohta.
45.
Munro, E. The Munro Review of Child Protection Interim Report: The Child’s Journey. London:
Department of Educacion, 2011a.
46.
Munro, E. The Munro Review of Child Protection: Final Report/ a Child-centered System. London:
The Stationery Office. Kättesaadav:
https://www.education.gov.uk/publications/eOrderingDownload/Munro-Review.pdf, 2011b.
47.
Munro, E.Part One: A System’s Analysis, London: Department of Educacion, 2010.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Viidatud allikad
89
48. Osalus ja kaasamine. MTÜ Lastekaitse Liit.
Kättesaadav:
http://www.lastekaitseliit.ee/lapse6igused/kaasamine/osalus-ja-kaasamine/.
49. Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta. RT II 2000, 15, 93.
50.
Parton, N. Child Protection and Family Support. Tensions, contradictions and possibilities. London
and New York: Routledge, 1997.
51.
Pelton, L.H. Have child maltreatment and child placement rates declined? Children and Youth
Services Review, 2013, 35(11), lk 1816-1822.
52.
Ponciano, L. The voices of youth in foster care: A participant action research study. Action
Research, 2013, 11(4), lk 322-336.
53.
Philips, E. Laste kaasamine ja osalus otsustusprotsessides: erinevate lapse õigustega tegelevate
institutsioonide ning noorteorganisatsioonide esindajate tõlgendused Eesti praktikast.
Bakalaureusetöö. Tartu Ülikool Sotsioloogia ja sotsiaalpoliitika instituut, 2013.
54. Rahapoliitika ja majandus. Hetkeseis ja ettevaade. Eesti Pank 2013.
55. Rahvastiku tervise arengukava 2009–2020. Sotsiaalministeerium, 2008, täiendatud 2012.
56. Recommendation CM/Rec (2011)12 of the Committee of Ministers to member states on
children´s rights and social services friendly to children and families.
57.
Reinomägi, A., Luik, M., Tomberg, M., Riisalo, S., Kurves, T., Sõmer, S. Lastekaitsetöö tegijad
ning nende hinnangud valdkonna korralduse ja seadusandluse kohta. Küsitlus lastekaitsetöö
tegijate seas. Sotsiaalministeerium, 2004.
58. Resolution adopted by the General Assembly. S-27/2. A world fot for children. United Nations,
2002.
59. Riiklikult
toetatud
õpilaskodu
kohad.
Haridus-ja
teadusministeerium.
Kättesaadav:
http://www.hm.ee/index.php?0512707.
60.
Selg, M, Linno, M. „Ma olen hea ema!“ – lastekaitsetöö klientide eneseesitlus narratiivides.
Sotsiaaltöö 6/2009.
61.
Soo, K., Ilves, K., Strömpl, J. Laste väärkohtlemise juhtumitest teavitamine ja võrgustikutöö.
Lõppraport. Sotsiaalministeerium, 2009.
62.
Soo, K. Õiguskaitsetöötajate ja pedagoogide jutustused oma tööst väärkoheldud laste
juhtumitega. Ilmunud kogumikus „Narratiivne lähenemine sotsiaaltööuurimuses. Laste
väärkohtlemise lood“ (toim Strömpl, J, Selg, M, Linno, M). Tartu Ülikooli Kirjastus, 2012, lk 202-
240.
63.
Soo, K., Soo, I. Teismeliste väärkohtlemine Eestis. Riskitegurid ja tagajärjed. Tartu, 2002.
64.
Sotsiaalministeerium, TNS Emor. Laste kaasatus ja vanemaharidus Eesti ühiskonnas.
Väärtushinnangute uuring RISC: lisa Eesti maa-aruandele. Sotsiaalministeerium, 2008
65. Sotsiaalministeeriumi arengukava 2012 – 2015. Sotsiaalministeerium, 2011.
66. Suunised praktikutele: asendushoolduselt lahkumine ja järelhooldus. Lastekaitse Liit, 2011.
Kättesaadav:
http://www.lastekaitseliit.ee/wp-content/uploads/2011/04/Asenduskt2.pdf.
67. S-veeb. Kättesaadav:
http://sveeb.sm.ee/sveeb/index.php. 68. Targad vanemad, toredad lapsed, tugev ühiskond. Laste ja perede arengukava 2012–2020.
Sotsiaalministeerium, 2011.
69. The nature of economic costs from child abuse and neglect in New Zealand 2010. Kättesaadav:
http://www.infometrics.co.nz/reports/ECC-Child-Abuse-Neglect-FULL-REPORT.pdf.
70.
Tikerpuu, A. Teel uue lastekaitseseaduse suunas: Eesti väljakutsed. Ettekanne 02.04.13 Riigikogus
toimunud seminaril ”Lastekaitsesüsteemi tõhustamine. Norra kogemused ja Eesti väljakutsed”.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Viidatud allikad
90
71.
Tikerpuu, A, Reinomägi, A. Laste õiguste tagamise strateegia 2004-2008. Strateegia täitmise
aruanne. Sotsiaalministeerium, 2009. Kättesaadav:
http://www.sm.ee/tegevus/lapsed-ja-
pere/lastekaitse-korraldus.html.
72.
Turk, P. Kuidas tagada asenduskodude noorte edukas iseseisvumine? Praxise poliitikaanalüüs,
2011,
nr
7.
Kättesaadav:
http://praxis.ee/fileadmin/tarmo/Projektid/Too-
ja_Sotsiaalpoliitika/Kuidas_tagada_asenduskodude_noorte_edukas_iseseisvumine.pdf.
73. Uuringu „Lapse heaolu hindamine“ kokkuvõte. MTÜ Lastekaitse Liit, Tallinn 2013.
74.
Valma, K. Lapse parima huvi väljaselgitamine tsiviilkohtumenetluses vanematevahelistes
hooldusõiguse vaidlustes. Magistritöö. Tallinna Ülikool, Sotsiaaltöö Instituut, 2012.
75.
Vseviov, H. Positiivse vanemluse toetamine on oluline samm laste probleemide ennetamiseks.
Sotsiaaltöö, nr 4, 2011, lk 12-15.
76. Vägivalla vähendamise arengukava aastateks 2010 – 2014. Tallinn, 2010.
77. ÜRO Lapse Õiguste Komitee soovitused Eestile. 2003. CRC/C/15/add.196.
78. ÜRO
lapse
õiguste
konventsiooni
aruanne.
Sotsiaalministeerium.
Kättesaadav:
http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/Sotsiaalvaldkond/sotsiaalharta/LOK_1__56.p
df.
79.
Waterhouse, L., McGhee, J. Social Work with Children and Family. Ilmunud kogumikus Social
Work: Themes, Issues and Critical Debates (koostajad R.Adams, L. Dominelli & M. Payne), New
York: Palgrave, 2002, lk 267-286.
80.
Widmark, C., Sandahl, C., Bergman, D., Piuva, K. Parents' experiences of collaboration between
welfare professionals regarding children with anxiety or depression - an explorative study.
International Journal of Integrated Care, 2013.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
91
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
EELNÕU
13.10.2013
LASTEKAITSESEADUS
1. peatükk
Üldsätted
Lastekaitseseadus kehtestatakse ühiskonnas last väärtustava ja lapse arengut soodustava käitumise ning
elulaadi kujundamiseks, last toetava keskkonna loomiseks, lapse huvide esikohale seadmiseks, lapse
elukvaliteedi parendamiseks ja lapse igakülgse arengu toetamiseks, tervist ja heaolu ohustavates
tingimustes viibivale lapsele õigeaegse ja asjakohase abi ja hoolduse tagamiseks ning kooskõlas Ühinenud
Rahvaste Organisatsiooni lapse õiguste konventsiooni, Euroopa Liidu põhiõiguste harta ning teiste
asjakohaste õigusaktidega.
§ 1. Seaduse eesmärk
Käesoleva seaduse eesmärk on lapse õiguste edendamine ja valdkondadeülene lastekaitse korraldamine
lapse heaolu tagamiseks.
§ 2. Seaduse reguleerimisala
Käesolev seadus sätestab laste heaolu tagamiseks riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning avalik- ja
eraõiguslikuke juriidiliste isikute ning füüsiliste isikute kohustused ja ülesanded, riikliku lastekaitse
korralduse, lapse õiguste tagamise ja lastekaitse rakendamise meetmed, lastega töötavate isikute
tegevuste keelud ja piirangud, riikliku järelevalve seaduse täitmise üle ja vastutuse seaduse rikkumise
eest.
§ 3. Seaduse kohaldamisala
(1) Käesolevas seaduses sätestatut kohaldatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutustele, avalik- ja
eraõiguslikele juriidilistele isikutele ning füüsilistele isikutele, kes oma tegevuses puutuvad kokku laste
ja/või lastekaitsega.
(2) Avalik- ja eraõiguslik juriidiline isik ning füüsiline isik peavad oma tegevustes juhinduma käesoleva
seaduse põhimõtetest ning laste õigusi ja heaolu toetava keskkonna kujunemiseks rakendama käesoleva
seaduse meetmeid oma pädevuse piires.
(3) Käesoleva seadusega lapse heaolu tagamiseks sätestatud lastekaitse meetmete kohaldamisel
eriseaduse alusel lähtutakse eriseaduses sätestatust, järgides käesoleva seaduse põhimõtteid. Eriseaduses
reguleerimata juhtumi korral lähtutakse käesolevas seaduses sätestatust.
(4) Käesolev seadus peab lapseks iga alla 18-aastast isikut. Kui isiku vanus ei ole teada ja on põhjust
arvata, et isik on alla 18-aastane, käsitatakse isikut lapsena, kuni ei ole tõendatud vastupidist.
(5) Käesolevas seaduses sätestatud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid,
arvestades käesoleva seaduse erisusi.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
92
§ 4. Seaduses kasutatavad mõisted
Käesolevas seaduses kasutatakse mõisteid järgmises tähenduses:
1) lapse heaolu on üldtunnustatud põhimõtete ja meetmete kogum, mis toetavad lapse õiguste
tagamist, lapse vajaduste märkamist, lapse abistamist ja lapse füüsiliste, vaimsete, emotsionaalsete ning
hariduslike ja muude arengut toetavate vajaduste rahuldamist, samuti lapsele kohase ülalpidamise
tagamist, lapse ja pere ühtekuuluvuse toetamist ning ühiskonna tuge;
2) lastekaitse on lapse kaitseks tema õiguste ja heaolu tagamiseks ettenähtud abinõude ja rakendatud
põhimõtete kogum ning lapse väärkohtlemise ennetamiseks ja vältimiseks ning lapsi kasvatavate perede
toimetuleku toetamiseks suunatud tegevus riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning avalik- ja
eraõiguslikuke juriidiliste isikute ning füüsiliste isikute poolt valdkondade ülese korraldussüsteemi kaudu;
3) lastekaitse üld- ja erimeetmed on lapse õiguste ja heaolu tagamiseks ja lapsi kasvatavate perede
kaitseks ettenähtud riigi, kohaliku omavalitsuse, avalik- ja eraõigusliku juriidilise isiku töötaja või füüsilise
isiku poolt osutatavad lapse õigusi järgivad sekkumised;
4) sekkumine on toetus, teenus ja muu abi või tegevus, mis on suunatud laste õiguste ja heaolu
tagamisele ning lapse ja tema pere abistamisele;
5) ennetamine on lastekaitses rakendatavad universaalsed, sihitatud ja spetsiifilised sekkumised, mis on
suunatud riskide vähendamisele või ohu vältimisele;
6) lasteasutus on riigi ja kohaliku omavalitsuse või avalik- ja eraõigusliku juriidilise isiku või füüsilise isiku
poolt seaduse või teiste õigusaktide alusel loodud ja peetav või muu lastele sotsiaal-, haridus- või
tervishoiuteenuseid osutav asutus;
7) lastega töötav isik on töös või kutsetegevuses lapsega vahetult kokku puutuv isik, samuti
vabatahtlikus tegevuses, asendusteenistuses teenimisel, tööturuteenuste osutamisel või praktikandina
lapsega vahetult kokku puutuv isik;
8) lastekaitsetöötaja on Sotsiaalkindlustusameti, maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse ametnik, kes
täidab talle seaduse või muu õigusakti alusel pandud avaliku võimu ülesandeid lapse heaolu ja kaitse
tagamisel;
9) abivajav laps on laps, kelle areng, heaolu või turvatunne on ohustatud või kelle puhul on tekkinud
kahtlus tema väärkohtlemise, ärakasutamise või muu lapse õigusi rikkuva tegevuse või olukorra suhtes või
laps, kelle käitumine ohustab tema enda või teiste isikute heaolu;
10) hädaohus olev laps on laps, kelle elu või tervis on ohustatud ja kes viibib tingimustes või olukorras,
kuhu tuleb lapse kaitseks viivitamatult sekkuda või laps, kes on väärkohtlemise, ärakasutamise või muu
lapse õigusi rikkuva tegevuse või olukorra ohver või laps, kelle käitumine ohustab tema enda või teiste
isikute elu või tervist.
§ 5. Lapse parimast huvist lähtumine
(1) Lapse parimate huvidega arvestamine on lapse õiguste, tasakaalustatud arengu, heaolu ning
lähedaste ja püsivate inimsuhete tagamine.
(2) Kõik avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud ja füüsilised isikud peavad kõigi last või lapsi otseselt või
kaudselt puudutavate otsuste tegemisel:
1) lähtuma lapse east, arengutasemest, identiteedist ja vaadetest;
2) kuulama lapse arengutasemest lähtuvalt ära lapse arvamuse, arvestama sellega otsuse tegemisel
võimalikul suurel määral ning selgitama lapsele arusaadaval viisil, millises osas tema arvamusega otsuse
tegemisel arvestati ja põhjendama lapsele otsuse seda osa, mis lapse arvamusega ei ühti;
3) koostöös lapse jaoks oluliste isikute ja last toetavate asutustega selgitama välja lapse parimatele
huvidele enim vastava otsuse tegemiseks vajaliku informatsiooni.
§ 6. Koostöö isikute ja asutuste vahel
Laste õiguste ja heaolu tagamiseks peavad riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused ning avalik- ja
eraõiguslikud juriidilised isikud tegema omavahel valdkondadeüleselt koostööd kõigi lastele suunatud
sekkumiste planeerimisel, rahastamisel ja rakendamisel.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
93
§ 7. Rahvusvaheline koostöö
Välislepingu või Euroopa Liidu õigusakti või muu õigusakti alusel peavad riigi ja kohaliku omavalituse
asutused ning avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud lapse õiguste ja heaolu tagamiseks tegema
koostööd ja vajadusel kaasama teise riigi pädeva asutuse või selleks volitatud isiku.
§ 8. Lastekaitse alase teabe kättesaadavus
(1) Riigi ja kohaliku omavalituse asutused ning avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud peavad vastavalt
avaliku teabe seaduse § 28 sätestatule tagama elanikkonna teavitamise lastekaitse sekkumistest, pöörates
erilist tähelepanu last ähvardavate ohtude ennetamiseks ja riskide vältimiseks ning abivajava või
hädaohus oleva lapse abistamiseks vajaliku teabe avalikustamisele.
(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud teave tehakse elanikkonnale kättesaadavaks avaliku teabe
seaduse § 29 sätestatud viisidel.
2. peatükk
Lastekaitse ülesanded ja korraldus
§ 9. Lapse heaolu tagamise ja lapse õiguste kaitse korraldamine
Lapse heaolu tagamist ja lapse õiguste kaitset korraldavad täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse
asutused ning avalik- ja eraõiguslikud juriidilised isikud vastavalt oma pädevusele.
§ 10. Vabariigi Valitsus
Vabariigi Valitsuse ülesandeks on laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel asjakohaste õigusaktide
eelnõude ning riiklike strateegiate väljatöötamine ja kinnitamine.
§ 11. Lastekaitse nõukogu
(1) Lastekaitse nõukogu (edaspidi nõukogu) on valitsuskomisjon, mille ülesanne on:
1) ministeeriumideüleselt tehtava lastekaitse tegevuse koordineerimine ja riigi lastekaitse poliitika
eesmärkide seadmine;
2) laste õiguste kaitset puudutavate küsimuste tõstatamine ning olulisemate poliitiliste otsuste kohta
arvamuse avaldamine sotsiaalministrile enne nende esitamist Vabariigi Valitsusele;
3) riigis tehtava lastekaitse ennetustöö koordineerimine ja vajadusel sellekohaste soovituste andmine
kohalikele omavalitsustele.
(2) Nõukogusse kuuluvad sotsiaalminister, haridus- ja teadusminister, justiitsminister, siseminister ja
teiste sidusvaldkondade, sealhulgas asjaomaste ametite esindajad. Nõukogu täpsema koosseisu ja
töökorra kehtestab Vabariigi Valitsus oma korraldusega.
(3) Nõukogu asjaajamist korraldab Sotsiaalministeerium.
(4) Nõukogu juurde võib moodustada ajutisi ja alalisi töörühmi, mille tegevusse kaasatakse teisi
asjatundjaid. Nõukogu juurde moodustatud ajutiste ja alaliste töörühmade täpsema töökorra, ülesanded
ja liikmete koosseisu kehtestab sotsiaalminister oma käskkirjaga.
§ 12. Sotsiaalministeeriumi ülesanded
(1) Sotsiaalministeeriumi ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on:
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
94
1) laste õiguste ja lastekaitse poliitika väljatöötamine ja selle rakendamine;
2) Vabariigi Valitsusele laste ja perede olukorrast iga-aastase aruande esitamine;
3) lastekaitse ja selle järelevalve riiklik koordineerimine;
4) rahvusvahelise lastekaitsetöö ülesannete täitmine;
5) lastekaitsealaste uuringute ja analüüside planeerimine ja läbiviimise korraldamine;
6) lapse õiguste ja heaolu tagamise alaste juhiste, rakendussuuniste ning muude teabematerjalide
väljatöötamine ning nendest avalikkuse teavitamine;
7) lastekaitsetöötajate täiendkoolituse ja töönõustamise korraldamine;
8) lastekaitsetöötajate atesteerimine.
(2) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 5 kuni 7 nimetatud ülesannete täitmiseks on sotsiaalministril
õigus halduslepingu sõlmimiseks.
§ 13. Sotsiaalkindlustusameti ülesanded
(1) Sotsiaalkindlustusameti ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on:
1) lapse õiguste ja perede elukvaliteedi edendamiseks riikliku lastekaitse poliitika ja riiklike strateegiate
tegevuskavade rakendamine;
2) rahvusvahelise lapsendamise korraldamine ja rahvusvahelise lapsendamise komisjoni teenindamine;
3) laste abivajaduse ja muu lastekaitsealase asjakohase statistika kogumine ja analüüsimine;
4) lastekaitse meetmete rakendamise korraldamine;
5) kohaliku omavalitsuse juhtumikorralduslik abistamine valdkondadeüleste keeruliste juhtumite
lahendamisel kohaliku omavalitsuse või isiku taotlusel;
6) kohaliku omavalitsuse nõustamine kohaliku lastekaitse arengukava koostamisel ja täitmisel kohaliku
omavalitsuse taotlusel;
7) sekkumiste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning valdkonnaülese koostöö ja ennetusliku ning
tõenduspõhisuse tagamine piirkondlikke vajadusi arvestades;
8) abivajavast lapsest teavitamise, teabe dokumenteerimise, teabe edastamise ja teavitajale tagaside
andmise korraldamine või vajadusel selle teostamine;
9) lastekaitsealase teavitustegevuse korraldamine;
10) lasteabitelefoni pidamine;
11) väljaspool tööaega hädaohtu sattunud lapse juhtumikorralduse alustamine ning sellele järgneval
tööpäeval juhtumi üleandmine lapse elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele.
(2) Sotsiaalkindlustusamet teeb otsuse kohaliku omavalitsuse või isiku abistamise või sellest keeldumise
kohta 10 tööpäeva jooksul käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 5 nimetatud taotluse esitamisest arvates.
Otsuse tegemisel tuleb hinnata lapse abivajaduse… [lause lõpetamata].
(3) Sotsiaalkindlustusamet ei saa keelduda abistamast kohalikku omavalitsust, kui tegemist on lapse
eraldamisega perekonnast või valdkondadeülese keeruka olukorraga ning kohaliku omavalitsuse
kompetents ja ressurss ei ole piisavad lapse ja pere toetamiseks.
(4) Lõikes 1 punktides 9 kuni 11 loetletud ülesannete täitmiseks on Sotsiaalkindlustusameti peadirektoril
õigus halduslepingu sõlmimiseks.
§ 14. Maavanema ülesanded
Maavanema ülesanded laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel maakonnas on:
1) laste heaolu ja õiguste kaitseks riiklike strateegiate, lastekaitse meetmete ja abinõude elluviimise
koordineerimine;
2) lapsendamise korraldamine ning vastava registri pidamine.
§ 15. Kohaliku omavalitsuse ülesanded
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
95
(1) Kohaliku omavalitsuse ülesandeks laste heaolu tagamisel ja laste õiguste kaitsel on lapse heaolu
edendavate arengukavade, programmide ja projektide väljatöötamine ja rakendamine ning lastekaitse
meetmete pakkumine oma haldusterritooriumil.
(2) Kohalik omavalitsus kogub lapse arengut toetava keskkonna loomiseks ning laste, lastega perede ja
teiste lapsi kasvatavate isikute toimetuleku tõstmiseks teavet laste ning perede olukorra, nende vajaduste
ja probleemide kohta ning planeerib eelarvesse vajalikud vahendid laste ja perede toimetuleku
tagamiseks.
(3) Kohalik omavalitsus korraldab kohalikku elu lapsi ohustavaid riske vähendades, ohte ennetades ja
probleemide lahendamiseks vajalike sekkumiste kättesaadavust tagades.
(4) Kohalik omavalitsus viib oma hallatavates lasteasutustes laste õiguste tagamiseks läbi regulaarsed
sisehindamised sotsiaalministri kinnitatud korras.
(5) Kohalik omavalitsus rakendab lapse abivajaduse ulatuse väljaselgitamiseks lapse heaolu hindamise
metoodikaid ja pakub hindamise tulemusel selgunud riski, ohu või puuduse kõrvaldamiseks lapsele ja
perele õigeaegseid ja asjakohaseid sekkumisi.
(6) Kohalik omavalitsus nõustab, juhendab või toetab muude sekkumistega last, lastega peresid ja teisi
lapsi kasvatavaid isikuid ja võtab viivitamatult tarvitusele abinõud lapse õiguste rikkumise lõpetamiseks ja
lapse heaolu tagamiseks.
(7) Kohalik omavalitsus loob laste, lastega perede ja teiste lapsi kasvatavate isikute abistamiseks
lastekaitsetöötaja ametikohad. Vajadusel moodustab kohalik omavalitsus nõuandva organina laste ja
perede komisjon.
(8) Kohalikul omavalitsusel on õigus teha last kasvatavale isikule ettekirjutusi abivajava lapse kaitseks ja
kohustada last kasvatavat isikut tegema koostööd lastekaitsetöötajaga.
(9) Kohalikul omavalitsusel on õigus pöörduda Sotsiaalkindlustusameti poole juhtumikorraldusliku abi
saamiseks, kui tegemist on lapse eraldamisega perekonnast või valdkondadeülese keeruka olukorraga, kus
kohaliku omavalitsuse kompetents ja ressurss ei ole piisavad lapse toetamiseks.
3. peatükk
Lastekaitse meetmed
1. jagu
Üldmeetmed
§ 16. Last kasvatavate ja lastega töötavate isikute kohustus lapsi juhendada ja suunata
(1) Lapse heaolu tagamiseks peavad last kasvatavad ja lastega töötavad isikud lapse eest hoolitsema ja
last kasvatama tema arengut toetaval viisil, arvestades lapse õiguste ja huvidega ning vajadustega. Last
kasvatavad ja lastega töötavad isikud peavad lapse arengutaset arvestades arutama lapsega hooldus- ja
kasvatusküsimusi. Samuti peavad last kasvatavad ja lapsega töötavad isikud arvestama lapse võimete ja
vajaduste suurenemisega iseseisvalt ja vastutusvõimeliselt tegutseda.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
96
(2) Last kasvatavad ja lastega töötavad isikud on kohustatud lapsi juhendama ja suunama nende vanust
ja arengut arvestades iseseisvalt tegutsema, muuhulgas selgitama lapsele, kuidas hoida oma tervist,
kuidas ennast arendada ja kuidas vältida ohu- või riskiolukordi.
(3) Last kasvatavad ja lastega töötavad isikud on kohustatud lapse sellise abivajaduse ilmnemisel, mida
ilma kõrvalise abita ei ole võimalik lahendada, pöörduma lastekaitsetöötaja või ... [sõnastus täpsustamata]
poole ning tegema lapse abistamiseks koostööd lastekaitsetöötajaga.
(4) Lapse eest hoolitsemiseks ja lapse kasvatamiseks on last kasvatavatel ja lapsega töötavatel isikutel
õigus saada õigeaegselt asjakohaseid ja abivajadustest lähtuvaid lastekaitse meetmeid riigilt või kohalikult
omavalitsuselt.
§ 17. Ennetamine ja sekkumine
(1) Ennetamise eesmärk on ära hoida last kahjustavate probleemide teket ning lapse üldise heaolu,
lapse arengu ja lapsi kasvatavate perede sotsiaalse toimetuleku tõstmine läbi eri tasandite sekkumiste.
(2) Sekkumise osutaja peab sekkumise valikul lähtuma lapse vajadustest ja olukorrast ning toetama
lapse ja teda kasvatavate isikute suhteid, tegutsema õigeaegselt ja tagama sekkumise tulemuslikkuse ning
pikaajalise positiivse mõju.
§ 18. Abivajavast või hädaohus olevast lapsest teavitamine
(1) Kohustus abivajavast või hädaohus olevast lapsest teavitada on kõigil isikutel, kellel on olemas teave
või kahtlus abivajavast või hädaohus olevast lapsest.
(2) Abivajavast või hädaohus olevast lapsest teatanud isikul on õigus saada tagasidet teate vastuvõtmise
ja selle pädevale ametiisikule edastamise kohta.
(3) Abivajavast lapsest tuleb viivitamata teavitada kohalikku omavalitsust või Sotsiaalkindlustusametit
või lasteabitelefoni, kes reageerivad pärast abivajavast lapsest teate saamist vastavalt oma pädevusele.
(4) Hädaohus olevast lapsest tuleb viivitamata teavitada politseid või hädaabinumbrit 112, kes
reageerivad pärast hädaohus olevast lapsest teate saamist vastavalt oma pädevusele.
(5) Abivajavast või hädaohus olevast lapsest teate vastu võtnud asutus või ametiisik tagab teavitaja
soovil teavitamise fakti konfidentsiaalsuse või teavitaja anonüümsuse. Teavet teavitamise fakti või
teavitaja isiku kohta võib avaldada ainult teavitaja kirjalikul nõusolekul. Kui teavitaja kaasatakse
tunnistajana süüteomenetlusse, kohaldatakse süüteomenetluse sätteid abivajavast või hädaohus olevast
lapsest teavitamise fakti ja teavitaja isiku kohta konfidentsiaalsust rikkumata.
(6) Abivajava või hädaohus oleva lapse kohta teate vastu võtnud asutus või ametiisik peab registreerima
teate abivajava või hädaohus oleva lapse kohta ja dokumenteerima vähemalt:
1) teate saabumise kuupäeva ja kellaaja;
2) teate sisu;
3) teavitaja kontaktandmed va juhul, kui isik taotleb anonüümsust;
4) isiku kontaktandmed, kellele teade lapsest edastati lahendamiseks või abi osutamiseks;
(7) Abivajava lapse kohta teate vastuvõtnud asutus või ametiisik, väljaarvatud lapse elukohajärgne
kohalik omavalitsus või selle lastekaitsetöötaja, on kohustatud abivajavast lapsest viivitamata teavitama
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
97
lapse elukohajärgset kohalikku omavalitsust. Juhul, kui lapse elukohajärgne kohalik omavalitsus ei ole
teada või ei ole seda võimalik välja selgitada, tuleb abivajavast lapsest viivitamata teavitada kohalikku
omavalitsust, kus laps viibib.
(8) Kohalik omavalitsus on kohustatud viivitamatult kontrollima teate sisu ja vajadusel rakendama lapse
heaolu tagamiseks vajalikke sekkumisi.
§ 19. Abivajaduse tuvastamine
(1) Abivajaduse
õigeaegne tuvastamine on lapse heaolu ja arengut ohustavate riskitegurite, olukordade
või sündmuste märkamine ja neile reageerimine.
(2) Abivajaduse õigeaegseks tuvastamiseks rakendavad riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused:
1) universaalseid sekkumisi lapsi kasvatavatele isikutele, lasteasutustele ja lastega töötavatele isikutele;
2) sekkumisi lapse arengu- ja käitumisprobleemide, kasvukeskkonna või väärkohtlemise
tuvastamiseks.
§ 20. Abivajaduse hindamine ja abi osutamine
(1) Abivajaduse hindamine on lapse vajaduse ja olukorra väljaselgitamine hindamisjuhiste alusel. Lapse
abivajadust hindab lastekaitsetöötaja või lapsega töötav isik, kelle juurde on laps abivajaduse hindamiseks
suunatud.
(2) Lastekaitsetöötaja või lapsega töötava isiku poolt läbiviidav lapse abivajaduse hindamine peab
sisaldama vähemalt:
1) hinnangut lapse füüsilisele, emotsionaalsele, kognitiivsele ja sotsiaalsele heaolule;
2) lapse vanema või last kasvatava isiku või lasteasutuse, kus laps viibib, hinnangut lapse heaolule;
3) lapse enda hinnangut oma heaolule, kui lapse areng võimaldab seda anda;
4) hinnangut lapse vanema või last kasvatava isiku vanemlikele oskustele;
5) hinnangut lapse elukeskkonnale.
(3) Abi osutamine on mistahes sekkumise rakendamine. Abivajavale lapsele abi osutamisel peab
lastekaitsetöötaja toetama lapse ja lapse vanema või last kasvatava isiku omavahelisi suhteid ning
rakendama võrgustikutöö ja juhtumikorralduse põhimõtteid ning koostama juhtumiplaani vastavalt
sotsiaalhoolekande seaduses § 29
2 sätestatule. Hädaohus olevat last tuleb abistada viivitamatult ning
sellisel juhul ei ole juhtumiplaani koostamine vajalik.
(4) Lastekaitsetöötaja on kohustatud lapse abivajaduse väljaselgitamisel ja sekkumiste rakendamisel
tegema koostööd teiste lapsega töötavate isikutega, et tagada abi osutamise integreeritus.
§ 21. Lapse turvalisuse tagamine
(1) Lapse vanem või last kasvatav isik või lasteasutus, kus laps viibib, on kohustatud tagama lapse
füüsilise ja vaimse turvalisuse, selleks tuleb vähendada lapse elu ja tervist ohustavaid riske, luua toetav
ning stabiilne seotussuhe täiskasvanuga ja hinnata lapsele antud kohustuste ea- ning jõukohasust.
(2) Lapse vanem või last kasvatav isik või lasteasutus, kus laps viibib, on kohustatud teadma lapse
viibimiskohta ja isikuid, kellega koos laps viibib.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
98
(3) Lasteasutusel on kohustus lapse lahkumisel asutusest anda laps üle või lubada lapsel lasteasutusest
lahkuda vastavalt lapse vanemaga või last kasvatava isikuga eelnevalt sõlmitud kokkuleppe või mõlemale
osapoolele teadaolevate rutiinide kohaselt. Kui lasteasutusel on kahtlus, et lapse üleandmine või
lahkumine lasteasutusest võib last ohustada, on lasteasutus kohustatud sõltuvalt olukorrast takistama
lapse lasteasutusest lahkumist või teavitama abivajavast lapsest vastavalt käesoleva seaduse § 18 lõikes 2
sätestatule.
(4) Juhul kui lapse käitumine kujutab otsest ja vahetut ohtu lapse enda või teiste isikute elule või
tervisele ning seda ohtu ei ole võimalik vältida muul viisil, sealhulgas vestluse, veenmise või suulise
rahustamise teel, on lapse vanemal või last kasvataval isikul või lastega töötaval isikul või
lastekaitsetöötajal lubatud kasutada lapse ohjeldamiseks jõudu määral, mis ei tekita lapsele kehalisi,
vaimseid või emotsionaalseid kahjustusi ning riivab võimalikult vähe lapse õigusi ja vabadusi.
2. jagu
Erimeetmed
§ 22. Abivajava või hädaohus oleva lapse kaitsemiseks lubatud meetmed
Kohaliku omavalitsuse või Sotsiaalkindlustusameti lastekaitsetöötajal on õigus abivajava või hädaohus
oleva lapse kaitseks siseneda eluruumidesse, küsitleda kolmandaid isikuid ja tuvastada isikuid.
§ 23. Lapse üleskasvatamise järjepidevuse kaitse
(1) Eestkostja valimisel, lapsendamiseks nõusoleku andmisel ja kasupere sobivuse hindamisel ning
asenduskodusse või hooldusperre paigutamisel peab kohaliku omavalitsuse lastekaitsetöötaja
asenduskodu või isiku valikul lähtuma lapse üleskasvatamise järjepidevusest ning säilitama võimalusel
lapse etnilise, usulise, kultuurilise ja keelelise päritolu.
(2) Lastekaitsetöötajal või last kasvataval isikul või lasteasutusel, kus laps viibib on kohustus anda lapsele
teavet tema päritolu, perekonnast eraldamise põhjuste ja tema tulevikku puudutavate küsimuste kohta
ning võimalusel säilitama ja toetama perekonnast eemal viibiva lapse ja tema perekonna vahelisi suhteid.
(3) Õdede ja vendade lahutamine pärast perekonnast eraldamist võib olla vaid äärmuslik abinõu
olukorras, kus nende kokku jäämine ohustab oluliselt nende endi või teiste huve või ei võimalda tagada
nende arengut ja heaolu.
(4) Lapse asendushooldusel viibimise korral väljaspool lapse rahvastikuregistrisse kantud elukoha järgset
kohalikku omavalitsust, hoolitseb perekonnaseaduse § 176 lõike 2 alusel lapse eestkostjaks määratud
kohalik omavalitsus tema sidemete säilitamise eest kodukohaga, loob lapsele tingimused elukohta
tagasitulekuks ja aitab kaasa tema elluastumisele.
(5) Lapse perekonnast eraldamise põhjuste äralangemisel aitab käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud
kohalik omavalitsus lapse tagasi perekonda, osutades selleks vajadusel abi lapsele ja perele, et aidata luua
eeldused lapse tagasipöördumiseks perekonda.
§ 24. Lapse ja last kasvatava isiku vahelise suhte kaitse
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
99
Lapse kasvatamisel kasuperekonnas, tuleb lapse abistamisel lastekaitsetöötajal ja teistel lastega
töötavatel isikutel oma pädevuse piires eelistada ja säilitada võimalusel kasuperekonnas välja kujunenud
lapse ja kasuvanema vahelist suhet.
§ 25. Hooldusperes või lasteasutuses ööpäevaringselt viibiva lapse kaitse
Käesoleva seaduse § 23 lõikes 4 nimetatud kohaliku omavalitsuse lastekaitsetöötaja koostab
hooldusperesse või lasteasutusse ööpäevaringsele teenusele paigutatud lapsele käesoleva seaduse § 20
lõikes 3 nimetatud juhtumiplaani ning tagada selle perioodiline ülevaatamise, täpsustamise ning
muutmise koostöös lapse, tema vanema, eestkostja ning last kasvatava isikuga.
§ 26. Lasteasutusse paigutatud lapse arvamuse ja kaebuse esitamise õigus
(1) Lasteasutusel on kohustus tagada lapsele iseseisev ja sõltumatu võimalus esitada lasteasutuse
tegevuse kohta arvamus või kaebus.
(2) Lasteasutus peab registreerima lapse arvamuse või kaebuse ja andma lapsele viivitamatult
asjakohast tagasisidet. Vajadusel tuleb ette näha muudatused lasteasutuse igapäevaelu korralduses või
muus lapsele olulises eluvaldkonnas. Lapsel peab olema soovi korral võimalus oma seisukohtade
anonüümseks väljendamiseks.
(3) Lasteasutus peab tagama lapsele võimaluse sõltumatuks kontaktivõtuks oma vanema, eestkostja või
kohaliku omavalitsuse või Sotsiaalkindlustusameti lastekaitsetöötajaga või õiguskantsleriga.
3. jagu
Menetlus
§ 27. Lapse arvamuse dokumenteerimine
(1) Lastekaitsetöötaja ja lastega töötavad isikud peavad lapse arvamuse protokollima ning lisama selle
muu dokumentatsiooni juurde.
(2) Lapse arvamus tuleb lisada ka abivajavale lapsele koostatud juhtumiplaanile.
§ 28. Juhtumikorralduse rakendamine
(1) Abivajava lapse abistamisel peab rakendama sotsiaalhoolekande seaduse paragrahvis 29
1 sätestatud
juhtumikorralduse põhimõtteid.
(2) Lastekaitsetöötaja peab abivajavast lapsest teate saabumisest 10 tööpäeva jooksul tegema otsuse
juhtumikorralduse alustamiseks või juhtumi edastamisest pädevale asutusele või otsustama, et tegemist
ei ole abivajava lapsega ja lastekaitse sekkumist vajava juhtumiga.
(3) Lastekaitsetöötaja koostab abivajavale lapsele, kelle osas on tehtud otsus juhtumikorralduse
alustamiseks, juhtumiplaani, kui eriseadus ei sätesta teisiti.
(4) Juhtumiplaani tuleb täiendada vastavalt vajadusele, kuid mitte harvem, kui üks kord kuue kuu
jooksul.
(5) Juhtumiplaani koostaja on kohustatud abivajava lapsega suhtlema isiklikult vastavalt vajadusele, kuid
mitte harvem, kui kaks korda kuue kuu jooksul.
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
100
4. peatükk
Keelud ja piirangud
§ 29. Lapse väärkohtlemise keeld
(1) Lapse hooletusse jätmine, lapse vaimne, emotsionaalne, kehaline ja seksuaalne väärkohtlemine,
sealhulgas lapse alavääristamine, hirmutamine ja kehaline karistamine, samuti lapse karistamine mis
tahes muul viisil, mis ohustab tema vaimset, emotsionaalset või füüsilist tervist, on keelatud.
(2) Et vältida lapse seksuaalset ärakasutamist on lapse seaduslikul esindajal karistusregistri seaduse
alusel õigus saada teavet teise isiku seksuaalkuritegudes karistatuse kohta, kui tal on selleks lapse kaitsest
lähtuv õigustatud huvi. Õigustatud huvi on olemas eelkõige juhul, kui laps viibib teise isiku järelevalve all
seadusliku esindaja juuresolekuta.
§ 30. Last kahjustava teabe või materjali levitamine
(1) Abivajava või hädaohus oleva lapse eksponeerimine viisil, mis võimaldab tema isiku tuvastamise
meedia või interneti vahendusel või muul avalikult kättesaadaval viisil, on keelatud.
(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud keeld ei kehti riigiasutustele seadustega sätestatud
ülesannete täitmiseks.
(3) Lapse eksponeerimine viisil, mis seab lapse heaolu või õigused ohtu, on keelatud.
(4) Sõnas, trükis või muul viisil mistahes lapse õigusi või heaolu kahjustava teave levitamine, on
keelatud.
§ 31. Lastekaitsetöötajale esitatavad nõuded
(1) Kohaliku omavalitsuse lastekaitsetöötaja peab ühe aasta jooksul lastekaitsetöötajana tööle asumisest
läbima atesteerimise, mille eelduseks on kõigi järgmiste tingimuste täitmine:
1) kõrgharidus sotsiaaltöö erialal või sellele lähedasel erialal;
2) lastekaitsetöötaja täienduskoolituse läbimine;
3) 1-aastane lastekaitse või lastehoolekande valdkonnas töötamise kogemus;
4) perioodiline töönõustamisel osalemine.
(2) Välisriigis omandatud pädevuse vastavust käesoleva seaduse nõuetele hindab ja tõendab kutse andja
välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seaduse alusel, arvestades käesolevast seadusest tulenevaid
erisusi.
(3) Lastekaitsetöötajate
atesteerimist
ja
täienduskoolitust
korraldab
Sotsiaalministeerium.
Lastekaitsetöötajat atesteeritakse iga viie aasta järel.
(4) Atesteerimise, täienduskoolituse ning töönõustamise tingimused ja korra kehtestab sotsiaalminister
määrusega.
§ 32. Lastega töötavate isikute töötamise piirangud
(1) Lastega töötava isikuna, sealhulgas lastekaitsetöötajana, ei tohi tegutseda isik, keda on karistatud või
kellele on kohaldatud sundravi karistusseadustiku paragrahvides 133–133
3, 141–145 ja 175, 1751 või 178–
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
101
179 sätestatud kuriteo eest, mille karistusandmed ei ole karistusregistrist karistusregistri seaduse kohaselt
kustutatud või mille karistusandmed on karistusregistrist kustutatud ja kantud karistusregistri arhiivi.
(2) Lastega töötava isikuna, sealhulgas lastekaitsetöötajana ei tohi tegutseda isik, keda on karistatud või
kellele on kohaldatud sundravi karistusseadustiku paragrahvides 113–114, paragrahvis 116, paragrahvides
120–122, paragrahvi 133
1 lõike 2 punktis 2, paragrahvi 1332 lõikes 1, paragrahvi 1333 lõikes 1, paragrahvi
134 lõike 2 punktis 2, paragrahvi 135 lõikes 2, paragrahvi 136 lõikes 2, paragrahvi 138
1 lõike 2 punktis 2,
paragrahvi 140 lõikes 2, paragrahvides 171–174, paragrahvis 180, paragrahvides 182–182
1, paragrahvis
185 või paragrahvis 187 sätestatud kuriteo eest, mille karistusandmed ei ole karistusregistrist
karistusregistri seaduse kohaselt kustutatud.
(3) Kui lastega töötamiseks käesoleva seaduse paragrahvi 4 punktide 8 ja 9 tähenduses on vajalik
tegevusluba, on tegevusloa andmiseks õigustatud isik kohustatud jälgima käesoleva paragrahvi lõigetes 1
ja 2 sätestatud piirangutest kinnipidamist.
5. peatükk
Järelevalve
1. jagu
Sisehindamine
§ 33. Lasteasutuste sisehindamine
(1) Lasteasutuse sisehindamine viiakse läbi eesmärgiga tagada lasteasutuses viibivate laste heaolu ja
õiguste kaitse. Sisehindamisel tuleb välja selgitada lasteasutuse eesmärkide täitmist toetavad ja takistavad
asjaolud ning võtta need lasteasutuse arendustegevuse aluseks. Sisehindamise käigus tuleb samuti
analüüsida lasteasutuse tegevuse vastavust seadustega, laste heaolu ja õiguste tagamist, lasteasutuse
juhtimist ning tulemuslikkust.
(2) Lasteasutuse sisehindamine tuleb läbi viia perioodiliselt vastavalt käesoleva paragrahvi lõike 3 alusel
kehtestatud sisehindamise korrale.
(3) Lasteasutuse sisehindamise korra kehtestab lasteasutuse juht kooskõlastatult lasteasutuse
hoolekoguga.
2. jagu
Riiklik järelevalve
§ 34. Riikliku järelevalve teostaja
Riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete üle teostab
Sotsiaalkindlustusamet ja lastekaitsetöötaja korrakaitseseaduses sätestatud tingimustel ja korras.
§ 35. Riikliku järelevalve teostamiseks lubatud erimeetmed
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
102
(1) Sotsiaalkindlustusamet ja lastekaitsetöötaja võib käesolevas seaduses sätestatud riikliku järelevalve
teostamiseks kohaldada korrakaitseseaduse paragrahvides 30-32 ja paragrahvides 49-52 sätestatud
riikliku järelevalve erimeetmeid korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras.
(2) Lastekaitsetöötajal on õigus korrakaitseseaduse paragrahvis 50 sätestatud tingimustel valdusesse
sisenemiseks kaasata politseid, et tagada riiklike järelevalvetoimingute läbiviimine.
§ 36. Sunniraha määr
Ettekirjutuse täitmata jätmise korral on asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras
rakendatava sunniraha ülemmäär 9600 eurot.
6. peatükk
Vastutus
§ 37. Teavitamiskohustuse nõuete rikkumine
(1) Lastega töötavat isikut või lastekaitsetöötajat karistatakse abivajavast või hädaohus olevast lapsest
teavitamise nõude rikkumise eest rahatrahviga kuni ...... eurot.
(2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni ...... eurot.
§ 38. Menetlus
(1) Käesoleva seaduse paragrahvis 38 sätestatud väärtegudele kohaldatakse karistusseadustiku üldosa ja
väärteomenetluse seadustiku sätteid.
(2) Käesoleva seaduse paragrahvis 38 sätestatud väärtegude kohtuväline menetleja on
Sotsiaalkindlustusamet.
7. peatükk
Rakendussätted
§ 39. Haridusseaduse muutmine
Haridusseaduse (RT I, 02.07.2012, 10) paragrahvi 7 lõike 2 punkt 7 tunnistatakse kehtetuks.
§ 40. Korrakaitseseaduse muutmine
Korrakaitseseadust (RT I, 22.03.2011, 4) täiendatakse paragrahviga 55
1 järgmises sõnastuses:
㤠55
1. Alaealise avalikus kohas viibimise piirang
(1) Alla 16-aastasel alaealisel on keelatud viibida ilma täiskasvanud saatjata avalikus kohas kella 23.00–
6.00. Ajavahemikus 01.06–31.08 on alla 16-aastasel alaealisel keelatud viibida ilma täiskasvanud saatjata
avalikus kohas kella 24.00–5.00.
(2) Kohalikul omavalitsusel on õigus käesolevas paragrahvis sätestatud öist liikumispiirangut ajutiselt
lühendada.“
Lastekaitse seaduse eelnõu mõjude analüüs
Lisa 1. Seaduseelnõu (13.10.2013 versioon)
103
§ 41. Sotsiaalhoolekandeseaduse muutmine
Sotsiaalhoolekandeseaduses (RT I, 18.04.2013, 8) tehakse järgmised muudatused:
1) paragrahvi 7 lõike 1 punkt 9 tunnistatakse kehtetuks;
2) paragrahvi 24 lõiget 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(2) Kaasabi osutamiseks lastele, lastega perekondadele ja teistele lapsi kasvatavatele isikutele luuakse
maakonna sotsiaal- ja tervishoiuosakonnas lastekaitseametniku ametikohad.“
3) s [poolik]
§ 42. Seaduse kehtetuks tunnistamine
Lastekaitse seadus (RT I 21.03.2011, 50) tunnistatakse kehtetuks.
§ 43. Seaduse jõustumine
(1) Käesolev seadus jõustub 2015. aasta 1. jaanuaril.
(2) Käesoleva seaduse paragrahvi 31 lõige 1 jõustub 2016. aasta 1. jaanuaril.
Riigikogu esimees Ene Ergma
Tallinn Toompea
“.....“..............“ 201.... a
Algatanud Vabariigi Valitsus
“.....“..............“ 201.... a
50 punkti
Autor soovib selle materjali allalaadimise eest saada 50 punkti.
~ 103 lehte
Lehekülgede arv dokumendis
2021-02-03
Kuupäev, millal dokument üles laeti
20 laadimist
Kokku alla laetud
0 arvamust
Teiste kasutajate poolt lisatud kommentaarid
LiisuXGirl
Õppematerjali autor
annaabi.ee 
Kõik kommentaarid