Facebook Like

Haldusõiguseõpik (1)

5 VÄGA HEA
Punktid

Esitatud küsimused

  • Mis on siis haldus ?
  • Miks ei ole siin ära toodud kolm vaid neli organit ?
  • Kes peab seda tegema, kas politsei, kohalik vallavalitsus, päästeamet või keegi teine ?
 
Säutsu twitteris

HALDUSÕIGUS


Kalle Merusk , Indrek Koolmeister

Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele


TARTU ÜLIKOOL.
ISBN 9985-822-18-8
Eessõna
Käesolev haldusõiguse õpik on mõeldud Tartu Ülikooli Õigusteaduskonna üliõpilastele abimaterjaliks haldusõiguse õppekursuse omandamisel. Raamatu kontseptuaalseks lähtekohaks on eesmärk teatud üldistuste tasandil ja üliõpilastele mõistetaval kujul edasi anda haldusõiguse probleeme kehtivas õiguskorras. Seetõttu ei ole õpikus iga üksikküsimuse puhul antud ammendavalt selle erinevate teoreetiliste käsitluste analüüsi, vaid võimaluse korral on tehtud viide vastavale allikale. Aine edastamisel on autorid lähtunud haldusõiguse ja tema instituutide arengu seisust , mis oli Eestis välja kujunenud 1994.a. lõpuks, kuid toimetamise käigus on püütud sisse viia ka 1995.a. augustini toimunud muudatusi. Õpikus on peetud oluliseks käsitleda kehtivat haldusõigust läbi Euroopa õigusruumis aktsepteeritud üldpõhimõtete, arusaamade ja seisukohtade prisma.
Raamat koosneb kahest osast. Neist esimese on kirjutanud K. Merusk, teise I. Koolmeister. Esimeses osas on vaatluse all haldusõiguse mõisted, printsiibid ja üldinstituudid, millel on oluline tähtsus kogu haldusõigusele. Teine osa on pühendatud konkreetsetele avalikku haldust teostavatele institutsioonidele, erinevatele haldusõigusnormide adressaatidele, samuti mõnedele erimenetluste liikidele.
Autorid on tänulikud Avatud Eesti Fondile, kelle lahkel kaasabil õpik trükivalgust näeb.
Tartu, august 1995
Autorid
HALDUSÕIGUS 1
Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele 1
I. AVALIK HALDUS 6
§1. Avaliku halduse mõiste 6
1. Avaliku halduse erinevad määratlused 6
2. Seadusandlus , haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes 7
3. Avalik haldus materiaalses mõttes 11
§2. Avaliku halduse tunnused 11
§3. Avaliku halduse ülesanded 13
§ 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid 14
§ 5. Avaliku halduse seotus seadustega 15
II. HALDUSÕIGUS 16
§1. Haldusõiguse mõiste 16
1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad 17
2. Haldusõiguse määratlemine 19
§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 20
§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 22
1. Õigusriigi printsiip 22
2. Sotsiaalriigi printsiip 24
3. Demokraatia printsiip 25
4. Õiguspärasuse printsiip 27
§4. Haldusõiguse süsteem 27
§ 5. Haldusõigusnorm 29
1. Haldusõigusnormi mõiste 29
2. Haldusõigusnormi struktuur 29
3. Haldusõigusnormi realiseerimine 30
§6. Haldusõiguse allikad 31
1. Õigusallika mõiste 31
2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus , määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus 32
3. Haldusõiguse printsiibid 35
4. Kohtulahendid 36
5. Rahvusvahelised lepingud 36
6. Täiendavad allikad 37
III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe 37
§1. Subjektiivne avalik õigus 37
1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 37
2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 40
§2. Haldusõigussuhted 40
1. Haldusõigussuhte mõiste 40
2. Haldusõigussuhte subjektid 40
3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 42
4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 43
IV. Haldusorganisatsioon 44
§1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 45
1. Avaliku halduse kandja mõiste 45
2. Riik 45
3. Avalik-õiguslik korporatsioon 46
4. Avalik-õiguslik asutus 48
5. Avalik-õiguslik sihtasutus 49
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 49
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 50
§2. Haldusorgan 50
1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 50
2. Organite liigid 52
3. Organ, asutus, ametiasutus 53
4. Organisisene organisatsioon 54
§3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 55
1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 55
2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 55
3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 56
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 56
§4. Pädevus 57
§ 5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 58
1. Juriidilise isiku mõiste 58
2. Õigus- ja teovõime 59
3. Põhikiri 60
4. Huvi kui kriteerium 60
5. Liigid 60
6. Riiklik järelevalve 61
V. Haldustoimingud ja nende vormid 61
§ 1. Haldustoimingud ja nende liigid 61
§ 2. Haldusakti mõiste ja tunnused 62
1. Formaalne määratlus 62
2. Materiaalne määratlus 63
§3. Haldusakti liigid 65
1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 65
2. Liigitus vormi alusel 66
3. Liigitus nimetuse alusel 66
4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 66
§4. Halduse üldaktid 67
1. Dekreet 67
2. Seadlus 68
3. Määrus 69
4. Kohaliku omavalitsuse määrus 71
5. Käskkiri 72
§5. Halduse üksikaktid 72
1. Korraldus 72
2. Otsus 73
§ 6. Haldusleping 74
§7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 75
1. Määrustele esitatavad nõuded 75
2. Korraldustele esitatavad nõuded 77
§8. Haldusaktide teatavakstegemine 78
§ 9. Haldusaktide toime 79
§10. Reaaltoimingud 81
§ 11. Plaan ja planeerimine 83
VI. Halduse kontroll 83
§ 1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 83
§ 2. Internne kontroll 84
1. Teenistuslik järelevalve 84
2. Riiklik järelevalve 85
3. Enesekontroll 87
§3. Eksternne kontroll 88
1. Poliitiline kontroll 88
2. Arvestuskontroll 89
3. Õiguskantsleri kontroll 90
4. Kohtukontroll 91
VII. Mittetulundusühingud 94
§1. Riik ja mittetulundusühingud 95
§ 2. Mittetulundusühingute olemus 95
§ 3. Mittetulundusühingute liigid 96
§ 4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine 96
§ 5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 97
§6. Mittetulundusühingu asutamise kord 98
1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 98
2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 99
2.1. Asutamistoimingud 99
2.2. Registreerimistoimingud 100
2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 101
2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 102
2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 102
2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 103
2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 103
§7. Mittetulundusühingute organid 105
§ 8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord 106
§9. Mittetulundusühingute liidud 108
§ 10. Ühingu põhikirja muutmine 108
§ 11. Põhikirjade ümberregistreerimine 109
§ 12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 110
§13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 111
§ 14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 112
1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 112
2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 114
3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 114
§15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 115
1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 116
1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 116
1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 117
1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 117
2. Ühingu reorganiseerimise menetlus 117
§16. Mittetulundusühingu likvideerimine 120
VIII. Haldussund 122
§1. Haldussunni olemus 122
§ 2. Haldussunni subjektid 123
§3. Haldussunnivahendid 124
1. Haldustõkendid 124
2. Halduskaristused ja nende liigid 127
2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 128
2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 129
§ 4. Ennetusvahendite juriidiline olemus 132
Kasutatud kirjanduse loetelu 132
Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu 135
I osa 135
II osa 138
Kasutatud lühendid 140
I. AVALIK HALDUS 6
§1. Avaliku halduse mõiste 6
1. Avaliku halduse erinevad määratlused 6
2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes 7
3. Avalik haldus materiaalses mõttes 11
§2. Avaliku halduse tunnused 12
§3. Avaliku halduse ülesanded 13
§4. Avaliku halduse funktsioonid 14
§5. Avaliku halduse seotus seadustega 15
II. HALDUSÕIGUS 16
§1. Haldusõiguse mõiste 16
1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad 16
2. Haldusõiguse määratlemine 18
§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused 20
§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid 22
1. Õigusriigi printsiip 22
2. Sotsiaalriigi printsiip 24
3. Demokraatia printsiip 25
4. Õiguspärasuse printsiip 27
§4. Haldusõiguse süsteem 27
§ 5. Haldusõigusnorm 29
1. Haldusõigusnormi mõiste 29
2. Haldusõigusnormi struktuur 29
3. Haldusõigusnormi realiseerimine 30
§6. Haldusõiguse allikad 31
1. Õigusallika mõiste 31
2. Kirjalikud õigusallikad: põhiseadus, formaalne seadus, seadlus, määrus, käskkiri, kohaliku omavalitsuse määrus 32
3. Haldusõiguse printsiibid 35
4. Kohtulahendid 36
5. Rahvusvahelised lepingud 36
6. Täiendavad allikad 37
III. Subjektiivne avalik õigus ja haldusõigussuhe 37
§1. Subjektiivne avalik õigus 37
1. Subjektiivse avaliku õiguse mõiste 37
2. Subjektiivne avalik õigus ja põhiõigused 40
§2. Haldusõigussuhted 40
1. Haldusõigussuhte mõiste 40
2. Haldusõigussuhte subjektid 40
3. Haldusõigussuhete sisu ja liigid 43
4. Haldusõigussuhete tekkimise, muutumise ja lõppemise alused 43
IV. Haldusorganisatsioon 44
§1. Avaliku halduse kandjad kui õigussubjektid 45
1. Avaliku halduse kandja mõiste 45
2. Riik 45
3. Avalik-õiguslik korporatsioon 46
4. Avalik-õiguslik asutus 48
5. Avalik-õiguslik sihtasutus 49
6. Osalise õigusvõimega haldusüksused 49
7. Eraõiguslikud isikud kui avaliku halduse kandjad 50
§2. Haldusorgan 51
1. Haldusorgani mõiste ja tunnused 51
2. Organite liigid 52
3. Organ, asutus, ametiasutus 54
4. Organisisene organisatsioon 54
§3. Halduse organisatsioonilised süsteemid 55
1. Tsentralisatsiooni- ja detsentralisatsioonisüsteem 55
2. Kontsentratsiooni- ja dekontsentratsioonisüsteem 56
3. Monokraatne ja kollegiaalsüsteem 56
4. Territoriaal- ja reaalsüsteem 57
§4. Pädevus 57
§5. Avalik-õiguslik juriidiline isik 58
1. Juriidilise isiku mõiste 58
2. Õigus- ja teovõime 59
3. Põhikiri 60
4. Huvi kui kriteerium 60
5. Liigid 61
6. Riiklik järelevalve 61
V. Haldustoimingud ja nende vormid 62
§ 1. Haldustoimingud ja nende liigid 62
§ 2. Haldusakti mõiste ja tunnused 63
1. Formaalne määratlus 63
2. Materiaalne määratlus 64
§3. Haldusakti liigid 65
1. Liigitus õigusliku iseloomu alusel 65
2. Liigitus vormi alusel 66
3. Liigitus nimetuse alusel 67
4. Liigitus avaliku halduse kandjate alusel 67
§4. Halduse üldaktid 68
1. Dekreet 68
2. Seadlus 69
3. Määrus 70
4. Kohaliku omavalitsuse määrus 72
5. Käskkiri 73
§5. Halduse üksikaktid 74
1. Korraldus 74
2. Otsus 74
§6. Haldusleping 75
§7. Haldusaktidele esitatavad nõuded 76
1. Määrustele esitatavad nõuded 76
2. Korraldustele esitatavad nõuded 78
§8. Haldusaktide teatavakstegemine 79
§9. Haldusaktide toime 81
§10. Reaaltoimingud 83
§11. Plaan ja planeerimine 84
VI. Halduse kontroll 85
§1. Halduse kontrolli mõiste ja liigid 85
§2. Internne kontroll 86
1. Teenistuslik järelevalve 86
2. Riiklik järelevalve 86
3. Enesekontroll 88
§3. Eksternne kontroll 89
1. Poliitiline kontroll 89
2. Arvestuskontroll 90
3. Õiguskantsleri kontroll 91
4. Kohtukontroll 92
VII. Mittetulundusühingud 96
§1. Riik ja mittetulundusühingud 96
§2. Mittetulundusühingute olemus 97
§3. Mittetulundusühingute liigid 97
§4. Mittetulundusühingute asutamise ja tegevuse reguleerimine 98
§5. Mittetulundusühingute asutamise vabadus 99
§6. Mittetulundusühingu asutamise kord 100
1. Mittetulundusühingu asutamise menetluste liigid 100
2. Mittetulundusühingu asutamine registreerimiskorras 101
2.1. Asutamistoimingud 101
2.2. Registreerimistoimingud 102
2.2.1. Registreerimisavalduse esitamine 102
2.2.2. Registreerimisavalduse läbivaatamine 103
2.2.3. Registreerimise otsustamine ja otsuste teatavakstegemine 104
2.2.4. Registreerimistoimingute peale kaebamine 105
2.2.5. Registrisse kandmine ja registreerimistunnistuse väljaandmine 105
§7. Mittetulundusühingute organid 106
§8. Mittetulundusühingute vara tekkimise, kasutamise ja käsutamise kord 108
§9. Mittetulundusühingute liidud 110
§10. Ühingu põhikirja muutmine 110
§11. Põhikirjade ümberregistreerimine 111
§12. Riiklik järelevalve mittetulundusühingute üle 112
§13. Mittetulundusühingute tegevuse peale kaebamine 113
§14. Mittetulundusühingu haldusvastutus 114
1. Ühingute haldusvastutuse täiendavad alused 114
2. Ühingute haldusõiguserikkumiste asjade menetluse erisused 116
3. Mittetulundusühingute suhtes kohaldatavad halduskaristused 117
§15. Mittetulundusühingute reorganiseerimine 118
1. Mittetulundusühingute reorganiseerimise vormid 118
1.1. Mittetulundusühingute ühinemine 119
1.2. Mittetulundusühingute jagunemine 119
1.3. Mittetulundusühingute ümberkujundamine 119
2. Ühingu reorganiseerimise menetlus 119
§16. Mittetulundusühingu likvideerimine 122
VIII. Haldussund 125
§1. Haldussunni olemus 125
§2. Haldussunni subjektid 126
§3. Haldussunnivahendid 126
1. Haldustõkendid 126
2. Halduskaristused ja nende liigid 130
2.1. Füüsiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 130
2.2. Juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad halduskaristused 131
§4. Ennetusvahendite juriidiline olemus 134
Kasutatud kirjanduse loetelu 134
Kasutatud normatiivmaterjali ja Riigikohtu lahendite loetelu 138
I osa 138
II osa 141
Kasutatud lühendid 143

I. AVALIK HALDUS

§1. Avaliku halduse mõiste


Et mõista, mida kujutab endast haldusõigus, peab olema ettekujutus avalikust haldusest kui haldusõiguse esemest. Halduse mõiste on mitmetähenduslik ja küllaltki raskesti arusaadav.
Mis on siis haldus? Haldus laiemas tähenduses on iga korraldav, eesmärgistatud tegevus. Selle kandjaks võib olla indiviid, kes haldab oma asju, vara jne. Tuntud Austria õigusteadlane A.  Merkl on haldust laiemas tähenduses määratlenud kui inimlikku plaanipärast tegevust kindla inimliku eesmärgi saavutamiseks. Haldusekandjaks võib olla aga ka ettevõte, ühing, riik jne. Prominentne Šveitsi haldusõigusteadlane F. Fleiner on haldust defineerinud füüsilise või juriidilise isiku tegevusena oma kohustuste täitmisel. Nii võib rääkida tööstus- või kaubandusettevõtte haldusest, teatud ühingu asjade haldusest, riigihaldusest jne. Kõigile neile halduse liikidele on suuremal või vähemal määral iseloomulikud teatud struktuuri- ja korralduse ühtsed printsiibid. Halduse võib teatud tunnuste alusel jagada kahte suurde rühma, need on era- ja avalik haldus. Avalik haldus on seotud avaliku võimu teostamisega. Meid huvitab eelkõige avalik haldus. Avalik haldus moodustab organisatsiooniliselt, funktsionaalselt ja õiguslikult ühtse terviku, mille alusel võib teda selgelt eristada teistest valdkondadest. Kuid vaatamata sellele jääb avaliku halduse mõiste ise ikkagi mitmetähenduslikuks.

1. Avaliku halduse erinevad määratlused


Õigusalases kirjanduses on tüüpilised järgmised avaliku halduse määratlused:
1) avalik haldus organisatsioonilises mõttes. See on avalik haldus haldusorganisatsiooni tähenduses, mis koosneb avaliku halduse kandjatest, haldusorganitest jt. haldusinstitutsioonidest. Avaliku halduse kandjaks võib olla riik või mõni muu avaliku võimu kandja, näiteks kohalik omavalitsus ;
2) avalik haldus materiaalses mõttes on haldustegevus, s.o. riikliku tegevuse liik, mida teostavad peamiselt haldusorganid ja teised haldusinstitutsioonid. Avalik haldus materiaalses mõttes on täidesaatev tegevus, mis on riigi üks põhifunktsioone; /haldusülesannete täitmine
3) avalik haldus formaalses mõttes on haldusorganite kogu tegevus, vaatamata selle materiaalsele sisule , s.t. siia kuuluvad peale materiaalselt mõistetud halduse ka teised riikliku tegevuse liigid. /haldusorganite kogu tegevus olenemata selle materiaalsest sisust
Avaliku halduse määratlemine organisatsioonilises ja materiaalses mõttes on seotud võimude lahususe põhiseadusliku printsiibiga. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 4 sätestab, et Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Siin ei nimetata expressis verbis võimude lahusust kui põhimõtet, vaid antakse riigiorganite loetelu, kelle tegevus on korraldatud võimud lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Loetelus on ära toodud neli organit. Sellega seoses võib tekkida mitmeid küsimusi. Esiteks, kas võimude lahususe põhimõte kui õigusriigi üks olulisemaid tunnuseid on Eesti Vabariigis põhiseaduslikult sätestatud või ei? Miks ei ole siin ära toodud kolm vaid neli organit? Kas see tähendab traditsioonilise kolme võimu asemel nelja võimu olemasolu? Põhiseaduse nimetatud paragarahv aktsenteerib tähelepanu eelkõige vabariigi keskorganite töökorralduse põhimõtetele. Vabariigi President , võttes aluseks tema põhiseaduslikud funktsioonid, kuulub täidesaatva riigivõimu hulka. Seega on meil riigiorganite funktsioonide järgi tegemist üksnes kolme liiki organitega. Vabariigi President ja valitsus esindavad siin riigivõimu ühte, s.o. täidesaatvat haru. Edasi, lähtudes põhiseaduse §­dest 59 (seadusandlik võim kuulub Riigikogule), 86 (täidesaatev võim kuulub Vabariigi Valitsusele) ja 146 (õigust mõistab ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega) võib öelda, et võimude lahusus kui printsiip on Eesti Vabariigi põhiseaduse sõna ja mõtte kohaselt sätestatud.
Nagu juba märgitud, peetakse võimude lahususe printsiibi puhul traditsiooniliselt silmas võimude kolmikjaotust. Need on seadusandlik, täidesaatev e. haldus- ja kohtuvõim. Kirjanduses võib leida aga ka teisi käsitlusi. Näiteks tuntud Eesti haldusõigusteadlane A.­T.  Kliimann on lähtunud kaksikjaotusest. Esiteks eraldab ta legislatsiooni (seadusandluse) ja eksekutsiooni (täidesaatmise) ja teiseks jaotab ta viimase omakorda administratsiooniks (halduseks) ning jurisdiktsiooniks (õigusemõistmiseks). Vahetegemisel nimetatud võimude erinevate liigituste vahel on eelkõige teoreetiline tähendus. Kaasaegses õigusalases kirjanduses on jäädud valdavalt klassikalise kolmikjaotuse juurde.

2. Seadusandlus, haldus ja õigusemõistmine: avalik haldus formaalses mõttes


Võimude lahususe teooria rajajateks loetakse John Locke `i ja Charles de Montesquieu `d. Nimetatud teooria on oma arengus olnud lahutamatult seotud õigusriigi ideega.
Võimude lahusus kui riigiehituslik printsiip on kaasajal ühel või teisel määral sätestatud kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või konstitutsioonilistes aktides.
Võimude lahususe printsiip sisaldab endas kolme erinevat aspekti. Esiteks tähendab ta riigi kogu tegevuse jaotamist erinevateks riigi funktsioonideks (funktsionaalne võimude lahusus).
Teiseks, kogu riigivõimu jagamist erinevate riigi funktsioonide kandjate (organite) vahel (organisatsiooniline võimude lahusus). Kolmandaks sisaldab ta riigi funktsioonide ja organite korraldust, selle süsteemi.
Võimude lahususe idee tekkimisel oli selle põhieesmärgiks tagada riigivõimu piiramise abil üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse. Kõrvuti nimetatud eesmärgiga on kaasajal esiplaanile nihkunud võimude lahususe printsiibi teine funktsioon. See on võimude lahusus kui pädevuse jaotuse põhimõte. Siin ei ole esmatähtis niivõrd riigivõimu piiramine, kuivõrd sellise riigiorganisatsiooni loomine, mis tagaks asjaliku ja efektiivse riiklike ülesannete täitmise ning ratsionaalse ja avaliku riiklike toimingute sooritamise. Võimude lahususe printsiibi ühe või teise aspekti esiletoomine ei tähenda kaugeltki seda, et üksikisiku õiguste ja vabaduste kaitse on kaotanud oma aktuaalsuse. Pigem on siin tegemist sellega, et täielikult ära kasutada võimude lahususe kui riigiehitusliku printsiibi kõiki võimalusi demokraatliku ja efektiivse riigivõimu tagamiseks.
Lähtudes funktsionaalsest võimude lahususest, võib välja tuua järgmised riigi põhifunktsioonid:
1) seadusandlus ehk legislatiivfunktsioon. Selle sisuks on üldkohustuslike abstraktsete õigusnormide loomine. Need on abstraktsed käitumise üldreeglid, mis loovad õigusi ja kohustusi impersonaalselt. Loodavad normid määratlevad käitumist üldjuhtudena, s.o. ajas ja ruumis esineda võivate juhtudena.
Haldust saab seadusandlusest eristada eelkõige viimase materiaalse sisu kaudu (õigusnormide loomine). Materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni sisuks ei ole õigusnormide loomine;
2) haldus ehk eksekutiivfunktsioon on kõige üldisemalt täidesaatmine, elluviimine . Üldlevinud on formuleering, mille järgi haldus on riigi tegevus oma eesmärkide saavutamiseks. Olulise osa selle funktsiooni mahust moodustab seaduste elluviimine, täitmine. A.­T. Kliimanni järgi on eksekutiivfunktsioon normide loomine, mis määratlevad käitumist üksikjuhtudena. Toodud määratlused on väga üldised ning annavad üksnes halduse piirjooned või üksikud tunnused ega iseloomusta seda kui tegevust kogu mitmekesisuses. Halduse sisu avamine nõuab üksikasjalikumat selgitust.
Teoreetilises kirjanduses tehakse vahet ka halduse ja valitsemise vahel, mis moodustavad riigi täidesaatva funktsiooni. Valitsemise all mõeldakse valdavalt halduse poliitilist juhtimist kui poliitilist tegevust, mida teostab riigi valitsus. Käesoleva õpiku eesmärk ei ole sellist vahet teha ning täidesaatvat funktsiooni tähistatakse üldmõistega haldus.
3) õigusemõistmine ehk jurisdiktsiooniline funktsioon seisneb objektiivse õiguse rakendamises konkreetsete asjaolude hindamisel, mille tulemiks on õigusjõuline otsus. Õigusemõistmist on määratletud ka kui konkreetsete üksikjuhtumite lahendamist sekundaarselt ehk teiste sõnadega halduse poolt kord juba lahendatud üksikjuhtude teistkordset lahendamist.
Halduse ja õigusemõistmise põhiliseks erinevuseks on see, et õigusemõistmisele on objektiivse õiguse rakendamine omaette eesmärgiks, haldusele aga vahendiks ja piiriks õigusväliste eesmärkide saavutamisel. Jurisdiktsioonilise funktsiooni puhul rakendab õigust nn. kolmas, erapooletu subjekt , s.o. kohus. Haldus rakendab aga seadust asjasthuvitatud subjektina.
Riigi nimetatud põhifunktsioone teostavad vastavad riigiorganid  - seadusandlust parlament , haldust haldusorganid jt. haldusinstitutsioonid, õigusemõistmist kohtud. Riigi iga põhifunktsiooni kandja teostab üht põhifunktsiooni. Riikide praktika ei tunne aga absoluutset funktsioonide lahusussüsteemi. Vastava põhifunktsiooni teostamiseks on funktsiooni kandjale antud põhiseaduslikult üle ka teatud osa teistest funktsioonidest. Seega võime rääkida riig põhifunktsioonide teatud põimumisest, omavahelisest suhtlusest. Selline funktsioonide jaotus eeldab nende täpset piiritlemist ja tasakaalustamist. Näiteks haldusele ei tohi muutuda omaette eesmärgiks õigusloome või õigusemõistmine. Siit tõusetub ka probleem pädevuse täpsest jaotusest, mis tagaks riigiorganisatsiooni efektiivse ja demokraatliku funktsioneerimise .
Haldusele on põhiseaduslikult üle antud teatud osa legislatiivfunktsioonist. Nii on põhiseaduse § 109 järgi Vabariigi Presidendil, kui Riigikogu ei saa kokku tulla, edasilükkamatute riiklike vajaduste korral õigus anda seaduse jõuga seadlusi. Vabariigi Valitsusel on põhiseaduse § 87 punkti 6 alusel õigus anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Sama õigus on põhiseaduse § 94 järgi ka ministritel. Õigusnorme sisaldavaid haldusakte võivad välja anda ka kohalike omavalitsuste organid. Kuid haldusorganite teostatav õigusloome on teatud raamidega piiratud. Nii antakse seaduste jõuga seadlusi üksnes eriolukorras.
Vabariigi Valitsus ja ministrid võivad määrustega kehtestada õigusnorme üksnes seaduse alusel ja täitmiseks.
Seega võib öelda, et haldusorganite poolt õigusnormide kehtestamine võib toimuda kas erandolukorras või on selle eesmärgiks seaduste täitmise kaudu efektiivse halduse tagamine. Kuna põhiseaduse § 3 sätestab printsiibi, mille järgi riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, siis saab siit teha ühese järelduse - parlamendi poolt seadustega kehtestatud õigusnormidel on suurem õigusjõud kui haldusorganite poolt kehtestatutel. Viimased peavad olema esimestega kooskõlas.
Eesti õiguskorras täidavad haldusorganid teatud osas ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. See võib toimuda kolmel juhul:
1) põhiseaduse § 46 järgi on igaühel õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Märgukirjade ja avaldustega võidakse vaidlustada haldusorganite teatud toiminguid või õigusakte. Nende lahendamise üldkord on reguleeritud avaldustele vastamise seaduses. Teatud liiki vaidluste kohustuslik kohtueelse lahendamise kord võib olla sätestatud eriseadustes. Sisuliselt on mõlemal juhul tegemist õigusliku vaidlusega, mis lahendatakse haldusorganisatsioonis. Haldusorgan või ametnik teostab sellisel juhul jurisdiktsioonilist funktsiooni. Reeglina on siin tegemist alternatiivse võimalusega, s.t. isik võib pöörduda ka otse kohtusse. Kui isik ei ole nõus haldusorgani poolt vastuvõetud otsusega, on tal õigus edasi kaevata kõrgemalseisvale organile või kohtusse, kohaliku omavalitsuse täitevorgani otsuse korral aga kas vastavale volikogule või kohtusse;
2) ametiisikud (seadusega või kohaliku omavalitsuse volikogu otsusega volitatud ametnikud) arutavad haldusõiguserikkumiste asju ja määravad halduskaristusi. See õigus kuulub näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku järgi kohaliku omavalitsuse volikogu poolt volitatud ametnikele, politseiametnikele, kaitseväeametnikele, piirivalveametnikele, tuletõrjeametnikele, maanteeametnikele, tööinspektsiooni-ametnikele, tehnilise järelevalve ametnikele jne. Vastav loetelu on sätestatud haldusõiguserikkumiste seadustiku §­des 188-216. Haldusõiguserikkumise asja arutama volitatud ametiisik võib kohaldada õiguserikkuja suhtes rahatrahvi või eriõiguste äravõtmist. Haldusõiguserikkumise asja arutamine ja halduskaristuse määramine kujutavad endast samuti jurisdiktsioonilise funktsiooni teostamist haldusekandja teenistuses oleva ametiisiku poolt;
3) riigi- ja kohaliku omavalitsuse teenistujate (avalike teenistujate) distsiplinaarsüüteoasjade arutamine ja distsiplinaarkaristuste määramine. Ka siin teostavad selleks volitatud ametnikud jurisdiktsioonilist funktsiooni.
Jurisdiktsiooniline funktsioon ei ole haldusorganite peamine ülesanne. Olulisemad õigusemõistmise küsimused on seadusandja andnud ikkagi kohtu pädevusse.
Põhiseaduse ja seadustega on haldus ja õigusemõistmine antud abistavate funktsioonidena ka parlamendile, kelle põhifunktsiooniks on õigusloome. Põhiseaduse § 65 kohaselt võtab Riigikogu vastu riigieelarve ja kinnitab selle täitmise aruande, nimetab Vabariigi Presidendi ettepanekul ametisse Riigikohtu esimehe, Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, kaitseväe juhataja või ülemjuhataja jt. kõrgemad riigiametnikud . Nimetatud ülesannete täitmine kujutab endast materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni. Olulise osa Riigikogu haldusfunktsioonist moodustab nn. parlamendihaldus, mida teostavad Riigikogu esimees, tema asetäitjad, Riigikogu juhatus, kantselei jne.
Piiratud ulatuses teostab parlament ka jurisdiktsioonilist funktsiooni. Nii saab kõrgemaid riigiametnikke kriminaalvastutusele võtta üksnes Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul.
Funktsioonide korraldus kehtib üldiselt ka kohtute kohta. Kohtute haldusfunktsioon piirdub vastava kohtuasutuse töö sisemise korraldusega. Eestis ei ole käesoleval ajal ühtset kohtuametkonda, seetõttu ei ole Riigikohtule antud ka näiteks määrusandlusõigust, legislatiivfunktsiooni, mille abil saaks reguleerida kõigi kohtute töö sisemist korraldust. Väide, et kohtud üldse legislatiivfunktsiooni ei teosta, ei ole päris täpne. Kohtute esimehed võivad näiteks käskkirjaga kinnitada kohtuasutuse sisekorra eeskirjad, mis ei ole midagi muud kui õigusnormide kehtestamine. Siin on tegemist nn. internse legislatiivaktiga, mille toime laieneb üksnes kohtute töötajatele, mitte väljapoole. Eesti õiguskord ei tee vahet eksternsete ja internsete õigusaktide vahel, seega käskkiri, mis sisaldab õigusnorme ja reguleerib asutuse sisemist töökorraldust, on legislatiivakt materiaalses mõttes.
Toodud näited tõestavad, et ka Eesti õiguskorras on riigi põhifunktsioonid põimunud ja õigem oleks siin rääkida funktsioonide korraldussüsteemist, täpsemini öeldes funktsioonide ja organite korraldussüsteemist.
Selline reaalne funktsioonide jaotus organite vahel on aluseks ka halduse formaalsel määratlemisel. Haldus formaalses mõttes on haldusorganite kogu tegevus, olenemata sellest, kas see on materiaalselt mõistetud legislatiiv -, haldus- või jurisdiktsiooniline funktsioon.
Austria õigusteadlane A. Merkl on formaalselt mõistetud haldust määratlenud kui riigifunktsioonide summat, mis on determineeritud õigusnormide poolt.

3. Avalik haldus materiaalses mõttes


Haldust kui tegevust on püütud ka sisuliselt määratleda, sest väide, et haldus on täidesaatev tegevus, on liiga üldine, et edasi anda selle tegevuse mitmekesist olemust.
Teoreetilises kirjanduses esineb materiaalselt mõistetud halduse määratlemisel kaks meetodit - nn. negatiivne ehk substraktsiooni meetod ja positiivne meetod.
Substraktsiooni/negatiivne meetod puhul on lähtutud võimude lahususe õpetusest. Selle järgi on haldus riigi selline tegevus, mis ei ole seadusandlus ega õigusemõistmine. Nimetatud määratlus on väheinformatiivne ning samuti liiga üldine selleks, et olla sisuliselt kasutatav. Peale selle võib õigustatult küsida - kui materiaalselt mõistetud legislatiiv- ja jurisdiktsiooniline funktsioon on positiivselt määratletavad, miks seda ei ole siis haldus? Sellisel käsitlusel on veel üks puudus - sellisest traditsioonilisest kolmikjaotusest jääksid välja mitmed riikliku tegevuse valdkonnad. Näiteks Riigikontrolli teostatav majanduskontroll, mille sisuks on järelevalve riigi raha ja materiaalsete väärtuste kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse ning riigi vara säilimise üle. Siin võib nimetada ka õiguskantslerit, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Sellesse loetellu kuulub samuti Eesti Pank, kes korraldab raharinglust ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest ning kes annab põhiseaduse § 112 kohaselt aru ainult Riigikogule.
Arvestades negatiivse määratluse puudusi, on haldust püütud defineerida positiivselt. Näiteks H.J.  Wolff ja O. Bachof määratlevad haldust kui mitmekesist, konditsionaalset või üksnes eesmärgistatud, üldist huvi silmas pidavat ja vastutavat, plaanilist, täidesaatvat ning kujundavat tegevust kogukonna asjade kasutamisel . Nagu nähtub definitsioonist , on see küllaltki kohmakas ja raskesti arusaadav. Paljud positiivsed halduse materiaalsed määratlused kannatavad nimetatud puuduste all. Peale selle ei ole nendes suudetud edasi anda halduse sisu kõiki iseloomulikke aspekte , seetõttu on haldusõigusteaduses aktsepteeritud seisukoht, mille järgi ei ole haldust kui väga keerulist nähtust võimalik üheselt ning ammendavalt defineerida. Saksa õigusteadlase E. Forsthoffi arvates võib haldust suuremal või vähemal määral üksnes kirjeldada.

§2. Avaliku halduse tunnused


Vaatamata sellele, et halduse määratlemine materiaalses mõttes on problemaatiline, võib halduse olemust iseloomustada tema tunnuste abil. Õigusalases kirjanduses tuuakse üldreeglina ära järgmised avaliku halduse tunnused:
1) haldus on sotsiaalselt kujundav/korraldav tegevus, tema esemeks on inimeste sotsiaalne kooselu. Haldus tegeleb kogukonna ja seal elavate inimeste asjadega/korraldamisega;
2) siit tulenevalt peab haldus olema orienteeritud avalikele huvidele. Avalikud huvid ei ole konstantne nähtus, vaid nad on seotud konkreetse ajaga ning nad muutuvad koos ajaga. Mida kujutavad endast avalikud huvid ja millist kaalu nad omavad huvide kollisioonis? Sellele küsimusele peavad vastuse andma põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused. Eesti Vabariigi põhiseaduses ei kasutata mõistet "avalikud huvid", vaid räägitakse üldistest huvidest. Põhiseaduse kontekstist tulenevalt võib öelda, et tegemist on identsete mõistetega.
Õigusliku aluse üksikisikute huvide piiramiseks üldistes huvides annab põhiseaduse § 11, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Seda alust on põhiseaduse järgnevates paragrahvides konkretiseeritud. Näiteks § 19 sätestab, et igaühel on õigus vabale eneseteostusele. Igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. Sama põhimõtet kannab ka § 32, eriti selle teine ja kolmas lõige, mille kohaselt igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata , kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. Seadus võib üldistes huvides sätestada vara liigid, mida tohivad Eestis omandada ainult Eesti kodanikud, mõnda liiki juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused või Eesti riik.
Avalikud ehk üldised huvid ja üksikisiku huvid ei pea olema paratamatus vastuolus . Võib isegi öelda, et üldised huvid ei ole midagi muud kui üksikisikute huvide summa. Üldiste huvide järgimisel ning kaitsmisel tagatakse ka üksikisikute huvide kaitse. Seega võivad üldised huvid üksikisikute huvidega kas täielikult või osaliselt kattuda, kuid nad võivad sattuda ka konfrontatsiooni. Sellisel juhul, kui on olemas seaduslik alus, peab konkreetne üksikisik või üksikisikute grupp oma huvisid üldistes huvides piirama. Siin võib välja tuua ka selle dialektilise seose teise aspekti: riik kaitseb üksikisiku põhiseaduslikke õigusi ja vabadusi, kuigi need on näiteks teatud inimkogumi huvidega (üldiste huvidega) vastuolus. Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus;
3) haldus on eelkõige aktiivne, tulevikku suunatud tegevus. Olulise osa haldustegevuse sisust moodustab seaduste täitmine, seaduste rakendamine, mis eeldab dünaamilist ja aktiivset tegutsemist. Haldus ei piirdu aga üksnes konkreetsete seaduste täitmisega, vaid tema sisuks on ka nende ülesannete elluviimine, mis otseselt ei ole seadusega kindlaks määratud. See puudutab tegevust, mida A.­T. Kliimann nimetab materiaalseks ehk faktiliseks tegevuseks. Oma kodanike heaolu huvides ehitab riik koole, teadus- ja kultuuriasutusi, haiglaid, teid, sildu jne. Kogu see tegevus on suunatud tulevikku ja kujutab endast loomingulist tegevust, mille aluseks on haldusorganite endi initsiatiiv ning ettekujutused elanikkonna vajadustest . Kuid ka siin peab haldus jääma seadustega kehtestatud raamidesse. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega rääkida halduse teatud diskretsionaarsusest Eesti õiguskorras on küllaltki problemaatiline;
4) halduse sisuks on ka konkreetsete abinõude rakendamine üksikjuhtumite reguleerimiseks ning kindlaksmääratud plaanide teostamine ;
5) ulatusliku kontrolli olemasolu avaliku halduse kui tegevuse üle. Siia kuuluvad näiteks riiklik järelevalve (halduse õiguspärasuse kontroll), teenistuslik järelevalve (kõrgemalseisvate organite ja ametnike kontroll neile alluvate ametiasutuste ja avalike teenistujate tegevuse õiguspärasuse, otstarbekuse ning teenistuskohustuste täitmise üle), kohtulik kontroll (halduskohtu kontroll halduse seaduslikkuse üle) jne.;
6) riigivõimu vahendite kasutamine haldusülesannete täitmisel. Siia kuulub õigus anda välja volituse alusel materiaalselt mõistetud haldusakte jne. Avalik haldus eeldab avaliku võimu volituste olemasolu.

§3. Avaliku halduse ülesanded


Halduse sisu ja mitmeplaanilisust aitavad avada ka halduse ette püstitatud ülesanded. Viimased määravad oluliselt ära halduse kui tegevuse olemuse. Avaliku halduse ülesanneteks on:
1) avaliku korra ja julgeoleku kaitsmine neid ähvardavate ohtude eest (nimetatud ülesannete kompleks moodustab korrahalduse). Osa nendest ülesannetest on pandud politseile. Politseiseaduse § 3 alusel tagab politsei avaliku korra, kaitseb inimeste ja organisatsioonide seaduslikke huvisid, tõkestab kuritegevust, teostab kuritegude kohtulikku uurimist , määrab ja viib täide karistusi oma pädevuse piires. Kuid selle ülesande täitmine ei piirdu üksnes nn. politseifunktsiooniga. Siia kuuluvad näiteks ka liikluse korraldamine, mille eesmärgiks liiklusseaduse § 26 kohaselt on tagada häireteta, sujuv , võimalikult kiire, kuid seejuures ohutu ja inimsõbralik liiklus minimaalse kahjuga keskkonnale. Siia kuulub ka abinõude rakendamine tervistohustavate keskkonna-, elu- ja töötingimuste vastu;
2) üksikisiku sihipärane toetamine ja elanikele normaalsete elutingimuste tagamine ja parandamine ( soodustav haldus). Põhiseaduse § 28 kohaselt on igaühel õigus tervise kaitsele. Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul. Vastavalt nimetatud sättele on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. Põhiseaduse § 37 sätestab - hariduse kättesaadavaks tegemiseks peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Riigi ja kohalike omavalitsuste eelarvetest finantseeritakse lasteaedu, haiglaid, õppeasutusi, turva- ja hooldekodusid jne.;
3) kogu sotsiaalse-, majandusliku ning kultuurilise valdkonna arengu soodustamine ja juhtimine (suunav haldus). Selle ülesande sisuks on vastavate abinõude rakendamine mahajäänud majandusharude toetamiseks, regionaalpoliitika väljatöötamine ning elluviimine, kultuuri edendamine. Näiteks teatrite , muuseumide finantseerimine jne.;
Suunava ja soodustava halduse vahetegemine on mõnikord komplitseeritud.
4) riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine (maksuhaldus). Seda tagatakse põhiliselt maksude, lõivude, trahvide ja sundkindlustuse maksete kehtestamise teel. Sõltuvalt riigi majanduslikust arengust ja rahalistest vahenditest on võimalik ka juba eespool nimetatud ülesannete efektiivne täitmine;
5) haldusülesandeid täitva personali komplekteerimine ja töötajate varustamine töövahenditega (varustav haldus). Haldusülesannete täitmisel sõltub väga palju avalike teenistujate kvalifikatsioonist ja kogemustest. Seega tuleb avaliku halduse efektiivsuse tagamiseks ette valmistada professionaalne avalike teenistujate kaader, tagada neile pidev enesetäiendamise võimalus. Personal tuleb kindlustada ka vastavate töövahenditega. Eriti oluline on see kaasajal, nn. informatsiooniühiskonda jõudmisel.

§ 4. Avaliku halduse funktsioonid / liigid


Teehaldus, sõjaväehaldus jne.
Haldusmeetmete toime alusel: a) koormav haldus – sekkutakse isiku õigussfääri ja piiratakse tema õigusi ja vabadusi; b) soodustav haldus – soodustused, toetused isikule jne. Igasuguste meetmete rakendamine, mis parandab isiku positiooni.
Soodustatavat ja koormavat hakdust eristatakse instrumentaalses tähenduses, st halduse poolt rakendatatavate vahendite alusel (ühed meetmed soodustavad, teised kitsendavad). Koormav ja soodustav haldus moodustavad segavorme – võib olla samaaegselt nii soodustav kui ka koormav. Seda näiteks juhul, kui soodustavale aktile lisatakse koormav – nt kohustus hoida mingi tänav korras jne. Koormava ja soodustava halduse eristamine on vajalik, kuna vastavate rakendatavate abinõude regulatsioonid on erinevad.
Haldusmeetmete õigusliku iseloomu alusel: a) võimuhaldus (käsk, keeld, teatud õigused isikule). Võimuhaldus on alati allutatud avalik-üiguslikule regulatsioonile. Määrab ära isiku õigused ja kohutused. Peamised vahenid on haldusakt /õigusakt ja määrused. b) lihthaldus. Teatud juhtudel puudub lihthaldusel õiguslik toime isikule. Nt. Arengukavad, halduslepingud jms. Teatud juhtudel on võimuhaldus ja lihthaldus põimunud, nt avalik-õiguslikud ülikoolid (eksmatrikuleerimine / immatrikuleerimine).
Avalikul haldusel kui tegevusel on ka oma sisemine funktsionaalne struktuur. Sellest aspektist lähtudes mõeldakse funktsioonide all halduse eesmärkide, ülesannete poolt determineeritud halduse iseseisvaid ja eraldatud liike või suundi. Selle alusel võib haldust liigitada funktsionaalselt. Tehakse vahet põhi- ja abistavate funktsioonide vahel. Põhifunktsioonid on orgaaniliselt seotud halduse olemusega, haldusliku mõjutamise sisuga. Põhifunktsioone võib liigitada üld- ja erifunktsioonideks. Üldfunktsioonid on omased igale haldustegevusele. Üldfunktsioonide hulka kuuluvad:
1) prognoosimine ja planeerimine. Prognoosimine kujutab endast informatsiooni ja teaduslike meetodite alusel teatud sündmuste ja protsesside ettenägemist. Ilma prognoosimiseta ei ole võimalik ette näha riigi või teatud regiooni seisundit tulevikus. Planeerimine on otsustusprotsess , mille lõpptulemuseks on vastav plaan. Seega võib öelda, et planeerimine kujutab endast teatud menetlust. Plaan aga on teatud otsus, täpsemini öeldes otsuste summa, mis on optimeeritud vastavale eesmärgile. Vahe plaani kui otsuse ja üksikotsuse vahel seisneb selles, et plaan kui otsus sisaldab endas paljusid otsustusi. Igasugune plaan ei eelda veel selle konkreetset elluviimist, täitmist, tal võib olla ka teatud suunitluslik funktsioon. Sellisele plaanile toetudes põhjendatakse teatud toimingute sooritamist või nende sooritamata jätmist. Näiteks vahendite kasutamist konkreetsetes valdkondades või keeldude ja sanktsioonide kehtestamist. Vastavalt planeerimise esemele võib välja tuua erinevaid planeerimise ja plaanide liike nagu näiteks hariduse planeerimine, eelarveplaneerimine, ehitustegevuse planeerimine jne.;
2) täitmine. Siia kuulub kogu organisatsiooniline tegevus, mis on suunatud teatud ülesande elluviimisele. See eeldab vastava organisatsioonilise struktuuri formeerimist, töötajate kohalemääramist, nende omavaheliste funktsioonide määratlemist, juhtimist ning reguleerimist jne.;
3) kontroll. Kontroll on funktsioon, mille sisuks on haldustegevuse ja selle tulemuste kvaliteedi kindlakstegemine . Selles mõttes täidab kontroll tagasiside funktsiooni. Ta annab informatsiooni haldustegevuse seaduslikkuse, otstarbekuse, operatiivsuse, tähtajalisuse, ökonoomsuse jm. kohta, samuti sellest, millised on tulemused, raskused, vead, kuidas juhitavad täidavad neile antud korraldusi. Kõik eespool nimetatud funktsioonid on omavahel orgaanlises seoses. Näiteks kontrolli tulemusena võidakse korrigeerida plaane või koostada uusi plaane.
Erifunktsioonides väljenduvad vastava haldustegevuse spetsiifilised erisused, nende eripära. Nendeks võivad olla näiteks metoodiline juhendamine, tehniline kontroll jne.
Abistavatele funktsioonidele ei ole halduslik mõjutamine otseselt iseloomulik. Nende sisuks on üld- ja erifunktsioonide teostamiseks vajalike tingimuste loomine. Siia kuuluvad nn. asjaajamine, juriidiline teenindamine jne.

§ 5. Avaliku halduse seotus seadustega


Haldus on seadustele allutatud tegevus, ta peab toimuma seaduste alusel ja nende täitmiseks. Selles väljendub halduse legaalsus /legaalsuse nõue. Halduse seadustega determineerituse aste võib olla erinev. Seadustega võidakse ette näha teatud konkreetsete haldustoimingute sooritamine . Sellisel juhul kujutab haldus endast otseselt seaduste täitmist. Näiteks mittetulundusühingute ja nende liitude seaduse § 35  2. lõige sätestab, et seaduse "Kodanike ühenduste kohta" alusel ühingute (liitude) põhikirja registreerinud Kohtla-Järve, Narva, Pärnu, Sillamäe ja Tartu linnavalitsused annavad vastavalt kuuluvusele Ida-Viru, Pärnu ja Tartu maavalitsusele 30 tööpäeva jooksul, arvates seaduse jõustumisest, üle ühingute (liitude) põhikirjade registreerimise otsuste ärakirjad ja põhikirjad nende ümberregistreerimiseks jne. Kuid selline seotus võib olla ka n.ö. lõdvem, jättes teatud võimaluse vabaks tegevuseks. Nii kohustab tervishoiukorralduse seaduse § 14 punkt 7 Sotsiaalministeeriumi kehtestama Eesti Vabariigi territooriumi sanitaarseks kaitseks ja nakkushaiguste leviku tõkestamiseks vajaliku korra riigipiiril. Milline see kord on, milliseid toiminguid peab ministeerium sooritama , seda seadus ette ei kirjuta. Nimetatud ülesande täitmiseks on seadusandja jätnud vaba ruumi.
Teatud juhtudel saab aga rääkida ka nn. diskretsionaarsest ehk suvahaldusest. Kirjanduses kasutatakse selle tähistamiseks samuti mõistet seadusvaba haldus (die gesetzfreie Verwaltung). Põhiliselt puudutab see faktilist ehk materiaalset haldustegevust (teede ja sildade ehitamine ja remont, parkide rajamine jne.) Seadusvabast haldusest saab siiski rääkida üksnes tinglikult ja seda selles tähenduses, et vastavad toimingud ei ole konkreetse seaduse poolt otseselt determineeritud. Lähtudes Eesti põhiseaduse §­st 3, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, võib järeldada, et nn. puhast seadusvaba haldust meie riigikord ette ei näe. Ka toodud näidete puhul võib öelda seda, et ühelt poolt on olemas täielik vabadus, kuhu ja milliseid teid ehitada jne. Siin sõltub kõik initsiatiivist, ettekujutustest jne. Kuid teisest küljest sätestab näiteks maanteeseaduse § 14 Maanteeameti kohustuse korraldada riigimaanteede hoidu . Selline seaduse poolt kehtestatud diskretsionaarse tegevuse raam võib olla sätestatud ka seaduses, mis määrab ära vastava organi pädevuse. Seega teatud tegevuse puhul võivad õiguslikud raamid olla sätestatud ka pädevusnormidega. Puhast õigusvaba haldust meie õiguskord ette ei näe.

II. HALDUSÕIGUS

§1. Haldusõiguse mõiste


Haldusõigus on tervikuks seondunud õigusnormide kogum, on õigusharu, mis kuulub avaliku õiguse hulka /reguleerimisesemeks on avalik haldus. Viimane vastandub eraõigusele. Et täpsemalt määratleda haldusõigust, on vaja leida kriteeriumid avaliku õiguse, s.h. haldusõiguse eristamiseks eraõigusest. Vahetegemine avaliku ja eraõiguse vahel ei ole aprioorselt võimalik ning on võrdlemisi keeruline. 1940. a. kirjutas üks tuntumaid eesti õigusteadlasi Ilmar Tammelo ühes oma esimestest töödest " Prof . Kliimann`i era- ja avaliku õiguse normativistliku vaheteo kriitika" järgmist: "Era- ja avaliku õiguse vaheteoprobleemiga on tegelnud mitmete generatsioonide õigusteadlased, kusjuures nad on esitanud mitmesuguseid teooriaid selle vaheteo suhtes ja kritiseerinud teiste teadlaste sama probleemi lahenduskatseid. Kuigi kõik pingutused senini ei ole viinud taotletud sihile, sisaldavad ometi paljud teadlaste konstruktsioonid ja vastastikune arvustus nii mõnegi õige ligidalt riivava mõtte (näit. sub- ja koordinatsiooniteooria, samuti normativistlik teooria), milledest probleemi lõplikul lahendamisel ei saa minna mööda". Ligikaudu viiskümmend aastat hiljem märgib Saksa õigusteadlane Hartmut Maurer , et era- ja avaliku õiguse piiritlemine on vaieldav ning kahtlane. Seega ei ole õigusteadlased kuni käesoleva ajani leidnud sellele probleemile ühest lahendust . Vaatamata teoreetilistele raskustele piiritleda nimetatud õiguse valdkondi, on sellisel vaheteol kontinentaal-Euroopa õigussüsteemiga riikides suur tähtsus. Veel enam, selline eristamine on vastavate riikide õiguskordade aluseks. Nõukogude õigussüsteem ei tunnistanud ega teinud vahet era- ja avaliku õiguse vahel. Taasiseseisvunud Eesti veel loomisjärgus õiguskorra aluseks on samuti era- ja avaliku õiguse eristamine. Näiteks tsiviilseadustiku üldosa seadus teeb vahet eraõiguslike ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute vahel. Halduskohtumenetluse seadustiku järgi kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine jne.
Avalikul õigusel ja eraõigusel on põhimõtteliselt erinevad lähtepunktid ja funktsioonid. Eraõigus lähtub üksikisiku privaatautonoomiast ning tal on ülesanne reguleerida eraõiguslike isikute õiglast suhtlemist ning lahendada nende aktuaalseid või potentsiaalseid huvikonflikte. Avaliku õiguse, vähemalt tema olulisema osa, s.o. riigi- ja haldusõiguse, objektiks on riik kui kõrgema võimu kandja. Avaliku õiguse eesmärgiks on määratleda ning piiritleda riigiorganite pädevust. See ei välista muidugi seda, et riik ei osale eraõiguslikes suhetes, ei kasuta eraõiguse vorme. Viimast tuleb vaadata siiski kui erandit , peale selle puudub riigil privaatautonoomia.

1. Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriad


Eesti õigusteadlastest on era- ja avaliku õiguse piiritlemise probleemiga põhjalikumalt tegelenud A.­T. Kliimann. Oma töös "Õiguskord", mis ilmus 1939. aastal, määratleb ta era- ja avaliku õiguse mõisteid järgmiselt:
dispositiiv - normiadressaatide käitumist korraldavat õigusnormistikku nimetatakse eraõiguseks;
pretseptiiv - normiadressaatide käitumist korraldavat õigust nimetatakse avalikuks õiguseks.
Normiadressaate, kes on õigustatud looma õigusnorme dispositiivselt, nimetab A.­T. Kliimann dispositiiv-normiadressaatideks. Dispositiivsus avaldub tema analüüsi põhjal selles, et "kumbki adressaat väljendab oma tahet dispositiivselt, s.o. seaduses ettenähtud tahteautonoomiat suvaliselt kasutades". Normiadressaate, kes on kohustatud või õigustatud looma õigusnorme pretseptiivselt, määratleb ta kui pretseptiiv-normiadressaate. Pretseptiivsus seisneb selles, et "avalikus õiguses aktiivadressaat teotseb passiivadressaadi suhtes põhimõtteliselt pretseptiivselt, s.o. ettemääravalt, dikteerivalt, ettekirjutavalt, ühepoolselt". A.­T. Kliimann liigitab seega norme era- või avalik-õiguslikeks normiadressaatide järgi, kusjuures normiadressaate määratleb ta kui normiloojaid-adressaate.
A.­T. Kliimanni normativistlikku era- ja avaliku õiguse piiritlemise teooriat on kritiseerinud I. Tammelo, kelle arvates antud käsitluse põhipuudused on järgmised:
1) era- ja avaliku õiguse mõisted ei ole adekvaatsed, kuna igas õiguskorras on norme, millede adressaadid pole normiloojad-adressaadid;
2) nende definitsioonide alusel on võimatu liigitada üldnorme kaheks, sest üldnormid on oleviku õiguskordades ikka pretseptiiv-normiadressaatide poolt loodud. Õigustus ja kohustus luua põhiseadusenorme on põhiseaduse loojale alati samalaadi, täiesti ükskõik, kas nad loovad norme, mida traditsiooniliselt era- või mida avalik-õiguslikeks peetakse;
3) tsiviilkoodeksis olevate normide loojaid ei või pidada dispositiiv-normiadressaatideks, sest nad ei ole mainitud normide loomiseks kõrgemaastmelise normi poolt dispositiivselt õigustatud, küll aga pretseptiivselt õigustatud või kohustatud. Järelikult peavad kõik tsiviilkoodeksi normid olema avalik-õiguslikud.
Kaasajal levinud teooriatest võib nimetada kolme olulisemat :
1) huviteooria , mis lähtub õigusnormi huvisuundumisest. Selle alusel teenib avalik õigus avalikke huvisid, eraõigus erahuvisid. Üldtuntud on Rooma juristi Ulpianuse (170-228 e.m.a.) tsitaat: publicum ius est guod ad statum rei Romanae spectat, privatum guod ad singulorum utilitatem - avalik õigus on see, mis lähtub Rooma riigi huvist, eraõigus, mis puudutab üksikisiku kasu. Nimetatud teooria aktsenteerib tähelepanu küll era- ja avaliku õiguse piiritlemise ühele olulisele aspektile, kuid ta ei võimalda siiski nende selgepiirilist eraldamist. Ja seda põhjusel, et paljud õigusnormid lähtuvad samaaegselt nii avalikest kui ka erahuvidest. Üldistatult võib öelda, et kogu õigus, s.h. ka eraõigus, teenib ühiskondlikku korda ja seega puudutab avalikke huvisid ning, vastupidi, üldised huvid koosnevad isikute eraõiguslikest huvidest;
2) subordinatsiooniteooria, mille järgi avalik õigus reguleerib subordinatsiooni- ehk alluvussuhteid, eraõigus aga suhteid, mis tekivad võrdsete subjektide vahel. Selle käsitluse alusel on avalikule õigusele iseloomulik ühepoolne kohustuslik reguleerimine (seadus, haldusakt), eraõigusele aga leping. Nimetatud teooria puuduseks loetakse seda, et ka eraõigus võib teatud juhtudel reguleerida subordinatsioonisuhteid (suhted vanemate ja laste vahel, eestkoste) ning vastupidi, teatud juhtudel reguleerib avalik õigus ka koordinatsioonisuhteid (haldusleping);
3) liigitamisteooria ehk modifitseeritud subjektiteooria ehk subjektiteooria, mis loeb avalikuks õiguseks nende õigusnormide kogumit, mille õigustatud või kohustatud subjektiks on üksnes avaliku võimu kandja. Avaliku õiguse sidumine normiadressaatidega, kelleks on avaliku võimu kandjad, on oluliseks kriteeriumiks era- ja avaliku õiguse eristamisel, kuna see on seotud era- ja avaliku õiguse funktsioonide erinevusega. Antud käsitluse kriitika põhineb argumendil, et subjektiteoorias endas sisaldub avaliku õiguse määratlus circulus in definitio, kuna siin juba eelnevalt eeldatakse avaliku võimu kandjate, normiadressaatide olemasolu, kuigi õigusnorm, mis on avaliku õiguse osis , konstitueerib avaliku võimu kandjad, s.t. normiadressaadid.
Üldlevinud on arvamus, et üksikjuhul väärivad tähelepanu kõik eespool nimetatud teooriad ning nendes toodud kriteeriumid on rakendatavad.
Avalik õigus on seega kõige üldisemalt määratledes õigus, mis korraldab suhteid riigi ja isiku (kodaniku) vahel. Avaliku õiguse hulka kuuluvad järgmised õigusharud: rahvusvaheline avalik õigus, riigiõigus, konstitutsiooniõigus, kirikuõigus, haldusõigus, kriminaalõigus, protsessiõigus (kriminaal-, tsiviil- ja haldusprotsess ), sotsiaalhooldusõigus, finantsõigus.
Era- ja avaliku õiguse piiritlemisteooriate praktiline väärtus on võrdlemisi väike. Reeglina ei tekita probleeme küsimus, kas üks või teine õigusnorm kuulub era- või avaliku õiguse valdkonda.
Probleemid võivad tekkida kohtuvaidluste lahendamisel. See puudutab eelkõige konkreetsete üksikjuhtumite kuuluvuse määratlemist - milline õigusnorm või õiguse valdkond antud juhtumit reguleerib. Vastavalt sellele toimub ka kohtuliku vaidluse lahendamine kas halduskohtu- või tsiviilkohtumenetluse korras.
Seega võib öelda, et era- ja avaliku õiguse eristamine ei ole praktika jaoks niivõrd kvalifikatsiooni-, kuivõrd korralduslik probleem.

2. Haldusõiguse määratlemine


Õigus objektiivses mõttes ehk objektiivne õigus on nii üksik õigusnorm kui ka teatud hulk õigusnorme ning lõpuks ka kõigi õigusnormide summa. Haldusõigus kuulub objektiivse õiguse hulka.
Haldusõiguse kui avaliku õiguse haru määratlemisel on erinevad koolkonnad kasutanud erinevaid meetodeid .
P. Rängeli koostatud ja 1934.a. ilmunud haldusõiguse õpikus on haldusõigust määratletud materiaalsel ja formaalsel alusel. Selle käsitluse järgi on haldusõigus materiaalses mõttes õigus, mis korraldab primaarse eksekutiivfunktsiooni teostamist. Formaalses mõttes on haldusõiguseks kõik haldusasutuste loodud normid. Selline käsitlus ei ole eriti õnnestunud, sest piirab oluliselt haldusõiguse normistikku. Esimesel juhul kuuluvad haldusõiguse alla normid, mis reguleerivad materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamist. Teisel juhul on haldusõigus üksnes haldusorganite loodud õigus.
A.­T. Kliimann defineerib haldusõigust järgmiselt: "Avaliku õiguse eriliigina on haldusõiguse spetsiaalseks tunnuseks see, et ta moodustub haldusfunktsiooni teostamist sättivaist normistikest" Haldusõiguse määratlemisel on kasutatud põhiliselt kahte meetodit - negatiivset ja positiivset .
Näiteks Prantsuse haldusõigusteadlane G. Braibant märgib, et haldusõigust ei ole võimalik defineerida positiivselt, s.t. määratleda, mis ta on. Võimalik on vaid öelda, mis ei ole haldusõigus. Tema käsitluse kohaselt:
1) on haldusõigus õigusnormide kogum, mis reguleerib riigi haldusaparaadi organiseerimist ja funktsioneerimist, tema suhet kodanikega, kuid ei reguleeri vahetult erategevust ja üksikisikute vahelisi suhteid;
2) riigihaldusest tuleb sealjuures eraldada teatud riikliku tegevuse liigid, mis ei kuulu haldusõigusliku kontrolli alla (valitsus, president jne.). Halduse hulka ei kuulu ka kohtutegevus;
3) riigivõimuvolituste teostamisel ei tohi ära segada haldust ja tootmistegevust . Riiklikud ettevõtted on haldusõiguslikust kontrollist vabastatud ja tegutsevad ettevõtlust reguleerivate seaduste alusel.
Saksa õigusteadlane K. König määratleb haldusõigust kui avalikku õigust, mis ei kujuta endast riigi-, konstitutsiooni- või protsessiõigust.
Lähtudes haldusõiguse poolt reguleeritavate ühiskondlike suhete mahust, on endine Saksamaa konstitutsioonikohtu esimees F. Werner defineerinud haldusõigust kui konkretiseeritud konstitutsiooniõigust. A. Merkli positiivse käsitluse kohaselt on haldusõigus põhiseaduse ja sellele allutatud õigusallikate produkt , halduse funktsioneerimise reegel. Vene õigusteadlased defineerivad haldusõigust kui õigusharu, mis õiguslikult "teenindab" riigihalduse sfääri. Tema esemeks on ühiskondlikud suhted, mis kujunevad riigihaldusorganite täitev-korraldavas tegevuses. Kõigil eespool nimetatud määratlustel on teatud oluline osa haldusõiguse kui õigusharu piiritlemisel. Põhiline erinevus seisneb siin selles, et esile on toodud haldusõiguse üks või teine tahk .
Üldistades erinevate autorite haldusõiguse määratlusi ning arvestades meie haldusõiguse eripära (nii Vabariigi President kui ka Vabariigi Valitsus on allutatud halduskohtu kontrollile ) võib öelda, et haldusõigus on avaliku õiguse haru, mille normid reguleerivad avalikku haldust teostavate organite moodustamist ja funktsioneerimist ning sealjuures tekkinud suhteid eesmärgiga tagada avalike huvide realiseerimine. Selles tähenduses kujutab haldusõigus endast formaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamise reeglit. Õigusnormid, mis korraldavad (reguleerivad) formaalselt mõistetud haldusfunktsiooni teostamist, moodustavad erilise normatiivse ühiku, mida nimetatakse halduskorraks.
Haldusõiguse formaal-juriidilisel käsitlemisel rõhutavad paljud haldusõigusteadlased haldusõiguse poliitilist funktsiooni, mille sisuks on üksikisiku ja kogu ühiskonna kaitse avaliku võimu võimalike kuritarvituste eest. Kui eraõiguslikus valdkonnas kehtib üldine põhimõte - lubatud on kõik, mis ei ole keelatud, siis avalik-õiguslikus sfääris kehtib täitevorganite suhtes printsiip - teha võib seda, mis on lubatud.
Kaasajal on demokraatlike riikide haldusõiguses kasvanud just nende normistike osakaal, mis peavad tagama halduse õiguspärasuse ja isikute kaitse haldussfääris. Osa teadlasi loeb nimelt seda osa haldusõigusest "ehtsaks haldusõiguseks". Näiteks E.  Freund märgib, et haldusõigus on õigusnormide kogum, mis kontrollib administratsiooni tegevust, mitte aga õigus, mida loob administratsioon .

§2. Haldussuhete õigusliku reguleerimise erisused


Haldusõigust määratletakse suhete kaudu, mis on seotud avaliku halduse teostamisega. Need spetsiifilised suhted moodustavad haldusõiguse eseme. Saksa haldusõigusteaduse klassik O.  Mayer on märkinud, et haldusõigus loob õiguskorra haldusfunktsioone teostava riigi ja kodanike vahelistes suhetes.
Haldusõiguse poolt reguleeritavate suhete ringi väljaselgitamine võimaldab kindlaks teha valdkonna, mida haldusõigus reguleerib. Konkreetsete õigusharude piiritlemisel on peale eseme kindlaksmääramise tähtis ka õigusliku reguleerimise meetod, s.t. milliste vahenditega ja mil viisil suhteid reguleeritakse.
Põhimõtteliselt kasutavad kõik õigusharud ühiskondlike suhete reguleerimiseks ühtseid vahendeid, mis sisalduvad õiguse enda olemuses. Väga üldistatud kujul võib välja tuua järgmised õigusliku reguleerimise meetodid:
1) käsud ehk ettekirjutused (otsene juriidiline kohustus sooritada teatud toiming);
2) keelud (otsene juriidiline kohustus jätta teatud toiming sooritamata);
3) õigustused (juriidiline luba sooritada oma äranägemisel teatud toiminguid).
Selline jaotus on muidugi tinglik ning eelkõige normitehniline, sest ühe poole kohustus sisaldab üldjuhul teise poole õigustuse nõuda kohustatud subjektilt teatud toiminguid ja vastupidi.
Konkreetse õigusharu eesmärk, selle olemus määrab ära ka juriidiliste mõjutusvahendite valiku. Seetõttu võib esiplaanile tõusta üks nimetatud meetoditest. Näiteks eraõiguslikule reguleerimisele on iseloomulikud õigustused. Haldussuhete subjektid, pooled, ei ole valdavalt õiguslikult võrdses staatuses - üks subjektidest on sageli kohustatud ning teine õigustatud nõudma kohustatud subjektilt vastavat käitumist. Tehtud ettekirjutuste täitmatajätmisel võidakse kohustatud subjekti suhtes rakendada sunnivahendeid. Näiteks haldusõiguserikkumiste seadustiku § 2 kohaselt võib eeskirju, mille rikkumise eest nähakse ette haldusvastutus, kehtestada seadusega, Vabariigi Valitsuse määrusega või Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Linna- ja vallavolikogudel on õigus kehtestada koerte ja kasside pidamise eeskirju, taksoteeninduse eeskirju, turul ja tänaval kauplemise eeskirju, avaliku korra eeskirju ning heakorra- ja kaevetööde eeskirju. Näiteks on Vabariigi Valitsuse või ministrite määrustega kehtestatud liikluseeskirjad, Eesti Vabariigi haldusterritooriumi sanitaarkaitse eeskirjad, rahvusvaheliste postisaadetiste tollikontrolli eeskirjad jne. Kokkuvõtlikult väljendub haldussuhete õigusliku reguleerimise eripära järgmises:
1) sellele on iseloomulikud käsud (ettekirjutused). Kohustatud subjektil lasub otsene juriidiline kohustus neid täita. Vähemal määral on haldusõigusele iseloomulikud keelud;
2) avaliku võimu käsud (ettekirjutused) on ühepoolsed, s.t. siin avaldub suhte ühe poole tahteavaldus , mis on olulise tähtsusega. Tahteavaldus ei tulene haldussuhete vastava subjekti enda äranägemisest või suvast, vaid on seadusega kindlaks määratud.
Seega võib öelda, et suures osas on haldussuhete õiguslikule reguleerimisele omane kohustuslikkus ja ühepoolsus. Tavaliselt on nendes suhetes õigustatud subjektiks haldusorgan. Kuid Eesti õiguskorras on kasvanud ja ilmselt kasvab veelgi selliste haldussuhete arv, kus kohustatud pooleks on avaliku võimu kandja, õigustatud pooleks aga teised subjektid. Näiteks avaldustele vastamise seaduse § 3 1. lõike kohaselt on riigiasutused , kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud neile adresseeritud märgukirjad ja avaldused registreerima ja neile kirjalikult vastama hiljemalt ühe kuu jooksul, arvates avalduse või märgukirja saabumisest. Maanteeseaduse § 24 järgi vastutab maantee omanik või haldaja (näiteks riik või kohalik omavalitsus) temale kuuluva või tema halduses oleva maantee seisundi eest ja on kohustatud hüvitama liiklejale maantee kasutamiskõlbmatuse ning asjakohase tähistuse ja teabe puudumise või puudulikkusega tekitatud kahju Eesti Vabariigi seadustega kehtestatud korras.
Kasvab ka õigustuste kui vahendi osakaal. Eriti puudutab see koordinatsioonisuhteid. Näiteks põhiseaduse § 154 kohaselt võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6  2. lõike punktile 2 saab seda teha selleks volitatud riigiorgani ja vastava volikogu vahelise lepinguga.

§3. Haldusõiguse põhiseaduslikud printsiibid


Haldusõiguse printsiibid tulenevad põhiseaduse §­st 10, kus tuuakse ära mõiste "sotsiaalne ja demokraatlik õigusriik". Siin sisalduvad põhimõtted on aluseks haldusõigusele, samuti avaliku halduse teostamisel.
Haldusõiguse printsiibid on need juhtivad põhimõtted, millest lähtuvalt kujuneb ja funktsioneerib avaliku halduse organisatsioon. Iga selline põhimõte omab konkreetseid, reaalseid avaldusvorme ja väljaspool neid ei eksisteeri. Seega haldusõiguse printsiibid määravad ära avaliku administratsiooni seisundi, tema pädevuse, tegevuse iseloomu ja vahekorra üksik- ja kollektiivisikutega.

1. Õigusriigi printsiip


Õigusriigile ja selle põhimõtetele on õigusteadlased pühendanud väga suurt tähelepanu. Arvukalt on ilmunud töid, kus tõstetakse esile õigusriigi ühte või teist aspekti. Järgnev käsitlus ei pretendeeri õigusriigi elementide ammendavale esiletoomisele. Tähelepanu on aktsenteeritud üksnes nendele momentidele, millel on eriline tähtsus haldusõiguses.
Esiteks, õigusriigi printsiip eeldab isikute põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteemi olemasolu. See süsteem on sätestatud põhiseaduse II peatükis. Avaliku halduse seisukohalt võib siin nimetada näiteks § 13, mille kohaselt igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele. Eesti riik kaitseb oma kodanikku ka välisriikides. Seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest. § 14 järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustuseks . § 26 sätestab, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks.
Põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste süsteem, mille tagab Eesti riik, on mahukam kui seda expressis verbis loetleb põhiseaduse II peatükk. Põhiseaduse § 10 kohaselt ei välista II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele.
Teiseks oluliseks õigusriigi printsiibi elemendiks on võimude lahususe ehk täpsemalt öeldes riigi funktsioonide korraldussüsteemi olemasolu.
Vastavalt põhiseaduse §­le 4 on parlamendi (Riigikogu), Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Põhiseadus nimetab siin vastavaid organeid, kes teostavad seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu. Põhiseaduse §­d 65, 78, 87 ja 146 annavad seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu teostavate organite funktsionaalse pädevuse. Seega võib öelda, et Eesti põhiseaduses on sätestatud riigivõimu funktsioonide lahusussüsteem.
Kolmandaks elemendiks on õigusnormi täpne kujundamine. See on oluline nii iga normi suhtes, millega seadusandja avaliku administratsiooni toiminguid determineerib, kui ka administratsiooni poolt kehtestatud normide suhtes. Mida pikemaks ajaks on norm ette nähtud ja mida laiem on tema reguleerimise valdkond, seda raskem on normi toimet täpselt prognoosida. Oluline on normi optimaalse abstraktsuse tagamine. Liiga üldised normid nõuavad täiendavat tõlgendamist ja toovad kaasa haldusorganite "omal äranägemisel" tegutsemise valdkonna mitteotstarbeka laienemise, mis omakorda võib viia võimu kuritarvitamisele. Liiga kasuistlikud normid aga ahistavad avaliku administratsiooni tegevust (ei ole võimalik ette näha kõiki üksikjuhtumeid, mida norm peaks reguleerima). Ka optimaalse abstraktsusega normi rakendamisel konkreetsele üksikjuhule tekib administratsioonile nn. vaba ruum normi konkretiseerimiseks. Neis piires tegutseb administratsioon omal äranägemisel. See ei ole vastuolus õigusriigi põhimõtetega.
Neljanda elemendina võib välja tuua proportsionaalsuse. Proportsionaalsus tähendab, et rakendatavad abinõud peavad olema vastavuses kavandatavate eesmärkidega. Abinõud, mida rakendatakse, ei tohi üldreeglina kahjustada üksikisiku või üldsuse huve. Kui seda ei ole võimalik tagada, siis peavad kitsendused olema minimaalsed ja üksnes sellised, mis on vajalikud eesmärgi saavutamiseks. Kui need kitsendused puudutavad isikute põhiõigusi ja vabadusi, siis, vastavalt põhiseaduse §­le 11, võib see toimuda ainult kooskõlas põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel.
Viiendaks tähendab õigusriigi printsiip ka õiguskindlust. Avaliku administratsiooni ülesandeks on tagada isikute usaldus halduse õiguspärasuse vastu. Õiguskindlus on:
kehtiva õiguse respekteerimine. Avalik administratsioon teostab oma toimingud kehtiva õiguse alusel ja piirides. Isikul peab olema võimalus ette näha, eeldada avaliku administratsiooni sekkumise võimalust ja määra tema erahuvidesse;
õigusaktid ei tohi omada tagasiulatuvat jõudu, eriti puudutab see akte , mis tekitavad isikutele negatiivseid tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad peale kohustusi;
legitiimne ootus. Isikul on õigus tegutseda mõistlikus lootuses, et rakendatav õigusakt jääb kehtima;
aegumine . Isiku toimingut ei saa tunnistada õigusvastaseks, halduskaristust ei saa kohaldada või kohustuste täitmist nõuda pärast aegumistähtaja möödumist.
Kuuendaks nõuab õigusriigi printsiip halduse üle teostatavat kontrolli. Internse kontrolli ehk haldusorganisatsiooni sees toimuva kontrolli hulka kuulub riiklik järelevalve (seaduslikkuse järelevalve) ja teenistuslik järelevalve (seaduslikkuse ja otstarbekuse järelevalve). Eksternse kontrolli vormideks on poliitiline kontroll, arvestuskontroll, õiguskantsleri kontroll ja kohtulik kontroll.
Seitsmendaks tähendab õigusriigi printsiip ka isikute õigusliku kaitse laia ulatust. Põhiseaduse § 15 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mistahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist. Põhiraskus isikute õiguste ja vabaduste kaitsmisel lasub halduskohtul. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku §­le 5 võib igaüks, kes leiab, et täidesaatvat võimu teostava organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse. Isikute ühendus, sealhulgas ühendus, mis ei ole juriidiline isik, võib halduskohtusse pöörduda ka oma liikmete või muude isikute huvides, kui ühenduse asutamisakt, põhikiri või seadus talle sellise õiguse annab.

2. Sotsiaalriigi printsiip


Sotsiaalriigi printsiibi olemus lähtub kaasaja ühiskonna tehnilisest, majanduslikust ja sotsiaalsest arengust ning sellest tulenevatest ülesannetest, mis on õiguslikult determineeritud. See tähendab, et nende elluviimine tagatakse õiguslike vahenditega (meetoditega). Sotsiaalriigi printsiip praktikas tähendab avaliku võimu üha suuremat sekkumist majanduslikku ja sotsiaalsesse valdkonda, ühiskonna arengu prognoosimist ning planeerimist jne. Seega kasvab tervikuna riigi osa ühiskonna arengus. Sotsiaalriigi printsiibi sisu elemendid on:
normaalsete elamistingimuste tagamine. Sellesse valdkonda kuuluvaid õiguslikult determineeritud ülesandeid täidab riik, kohalikud omavalitsused ja teised avaliku halduse kandjad. Näiteks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6  1. lõike kohaselt on valdade ja linnade ülesandeks korraldada elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ning kanalisatsiooni, heakorda, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita.;
sotsiaalse julgeoleku tagamine. See on vanuritele, invaliididele, haigetele ja töötutele garanteeritud elatusmiinimumi tagamine, suurte perekondade abistamine jne. Põhiseaduse § 28 sätestab, et Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul. Lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. Siia kuuluvad seega sotsiaalhooldus , sotsiaalkindlustus , sotsiaaltagatised, ravikindlustus , töötingimuste kontroll, isikute majanduslike ja poliitiliste õiguste kaitse jne.;
üksikisikute individuaalsete vajaduste rahuldamine. Sotsiaalriigi printsiip ei tähenda mitte ainult indiviidi sotsiaalse julgeoleku tagamist, vaid ka seda, et kõigile tuleb kindlustada võrdsed stardivõimalused riikliku haridus - ja kasvatussüsteemi abil. Põhiseaduse § 37 kohaselt on kooliealistel lastel õppimine seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides õppemaksuta. Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi.
Nende ülesannete valdkonda kuulub ka õiguslike tagatiste loomine täiskasvanutele nende soovikohaseks õppeks kogu eluea jooksul. Nimetatud valdkonda reguleerib täiskasvanute koolituse seadus. Õppimisvõimaluste tagamine ning täiskasvanute koolitussüsteemi kujunemine ja arengu kindlustamine toimub Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse tegevuse ning koostöö tulemusena.
Avaliku halduse kandjate ülesandeks on ka isikute kultuuriliste vajaduste rahuldamine. Riik ja kohalikud omavalitsused korraldavad teatrite, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside jne. ülalpidamist.
Tervisekaitse- ja arstiabisüsteemi kujundamine on samuti avaliku võimu kohustuseks. Riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul tervishoiuasutusi;
keskkonnakaitse. Põhiseaduse § 5 kohaselt on Eesti loodusvarad ja loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Seega, tulenevalt avalikest huvidest, on haldusekandjate ülesandeks keskkonnakaitse korraldamine ja loodusvarade kasutamise reguleerimine. Selle tegevuse eesmärgiks on tagada inimestele täisväärtuslik elukeskkond, nn. ökoloogiline eksistentsimiinimum;
riigi ja majanduse teatud põimumine, mis väljendub nii riigipoolses subventsioonis kui ka interventsioonis. Riigi ülesandeks on mitte lubada sotsiaalse õigluse põhimõtet rikkuvaid majanduslikke protsesse. Näiteks konkurentsiseaduse § 4 järgi on keelatud konkurentsivabaduse ahistamine kõlvatu konkurentsiga ja konkurendi kahjustamine ;
planeerimine. Arvestades kodanike sotsiaalseid vajadusi suunavad riik, kohalikud omavalitsused jt. haldusekandjad ühiskonna arengut nii oleviku kui ka tuleviku vajadusi silmas pidades. Selline ühiskonna arengu planeerimine toimub erinevatel tasanditel. Näiteks kuulub Keskonnaministeeriumi ülesannete hulka looduskeskkonna seisundist ja loodusvaradest lähtuva territoriaalse planeerimise korraldamine.
Sotsiaalriigi printsiibi käsitluse juures tuleb muidugi silmas pidada asjaolu, et selle kvaliteetne realiseerimine sõltub suurel määral riigi majandusliku arengu tasemest.

3. Demokraatia printsiip


Demokraatia printsiip on sätestatud ka põhiseaduse §­s 1, mille kohaselt Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Seega on riigivõim ja riigifunktsioonide teostamine rahva käes.
Demokraatiat kui printsiipi võib konkretiseerida teatud oluliste momentide kaudu:
demokraatia kui printsiip väljendub legitimatsioonis, mis on kogu demokraatlikku riiki läbivaks põhimõtteks. See tähendab, et põhiseaduse § 56 kohaselt teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega . Riigikogu kui rahva esindus valib Vabariigi Presidendi ja annab peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks (PS § 65). Vabariigi President määrab peaministrikandidaadi ning nimetab ametisse ja vabastab ametist valitsuse liikmed (PS § 78). Seega võtab rahvas oma esindajate kaudu osa riigi täidesaatvate organite moodustamisest. Sama põhimõte realiseerub ka kohaliku omavalitsuse tasandil;
legitimatsioon ei ole tähtajatu, vaid ta on ette nähtud teatud kindlaks ajaks, mille möödumisel toimub legitimatsiooni uuendamine.
Põhiseaduse § 60 kohaselt toimuvad Riigikogu korralised valimised iga nelja aasta järel. See toob kaasa ka Vabariigi Valitsuse ja ministrite vahetumise. Nii toimib see põhimõte ka kohaliku omavalitsuse tasandil. Legitimatsiooni uuendamine võib toimuda ka varem, põhiseaduses ja seadustes ettenähtud juhtudel;
enamuse õigus otsustada. See tähendab, et otsustamine toimub majoriteedi ehk enamuse põhimõttel. Kollegiaalsetes täidesaatvates organites nagu näiteks Vabariigi Valitsuses ning linna- ja vallavalitsustes toimub otsustamine häälteenamuse põhimõttel. Teistes avalikku haldust teostavates organites toimub otsuste vastuvõtmine üldjuhul monokraatsuse põhimõttel;
avaliku halduse teostamine on piiritletud põhiseaduse ja seaduste raamidega. Põhiseaduse § 3 sätestab, et riigivõimu (s.h. täidesaatvat riigivõimu) teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega võib öelda, et rahvas (oma hääleõiguslike kodanike kaudu) määrab nii otseselt kui ka kaudselt kindlaks avalikku haldust teostavate organite jt. institutsioonide tegevuse piirid, sest kehtiv põhiseadus võeti vastu rahvahääletusel, seadusi annab aga rahva poolt valitud Riigikogu;
kodanike arvamuste arvestamine , nende vahetu mõju haldusotsustuste tegemisel. Riigi tasandil on need võimalused tunduvalt väiksemad kui kohaliku omavalitsuse puhul. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2  2. lõike punkti 2 kohaselt kohalik omavalitsus teostub demokraatlikult moodustatud esindus- ja võimuorganite kaudu, samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse-, hääletuse või ­algatuse teel. Nimetatud seaduse § 32 näeb ka ette võimaluse, et vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul, on õigus teha kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või ­valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või tühistamiseks algatusi, mis võetakse arutusele hiljemalt kolme kuu jooksul.
Kodanike mõju ulatus haldusotsuste tegemisel peab olema optimaalses korrelatsioonis "ainuvastutava administratsiooni" põhimõttega. See tähendab, et haldusotsustuste eest vastutab ikkagi vastav haldusorgan või ametiisik;
informatsiooni tagamine haldustegevuse kohta. Põhiseaduse § 44 kohaselt on kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma kodanikele nende nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta. See ei kehti andmete suhtes, mille väljaandmine on seadusega keelatud või on mõeldud eranditult asutusesiseseks kasutamiseks.

4. Õiguspärasuse printsiip


Õiguspärasus tähendab nõuet, et haldus peab vastama kehtivale õiguskorrale ega tohi olla sellega vastuolus. Õiguspärasuse sisuelementideks on:
1) seaduslikkus ehk legaalsus. Seaduslikkuse põhimõttel on järgmised tähendused:
seaduse ülimuslikkus. Seadusele antakse primaat haldusaktide suhtes. Kõik haldusorganite poolt antud õigusaktid peavad olema kooskõlas põhiseaduse ja seadustega;
avalik administratsioon on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks volituse. See nõue on sätestatud põhiseaduse §­s 3;
subordinatsioonisuhetele rajatud halduse üldaktid liigituvad vastavalt oma juriidilisele jõule hierarhilisse süsteemi, milles ükski madalamalseisva organi akt ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi aktiga;
üldaktide primaat üksikaktide suhtes. Kõik avaliku võimu kandjad, kellel on õigus anda üksikakte, on kohustatud järgima, et need oleksid kooskõlas üldaktide, eelkõige seadustega;
madalamalseisva organi üksikakt ei tohi olla vastuolus kõrgemalseisva organi üksikaktiga. Ka üksikaktide süsteemis esineb vastav astendus, mille aluseks on subordinatsioonisuhted;
2) egaalsus . See tähendab esiteks seda, et õiguse rakendamisel käsitletakse kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ning eeldustel võrdsetena. Põhiseaduse § 12 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse , poliitilise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Teiseks tuleb õigust rakendada kõikjal ühetaoliselt

§4. Haldusõiguse süsteem


Haldusõigus on õigusnormide kogum, mis spetsiifilisel viisil determineerib haldustegevust, haldusmenetlust ja haldusorganisatsiooni. Ta on halduse õigus. See ei tähenda muidugi, et haldusõigusel on määrav tähtsus üksnes haldusorganitele ja nende tegevusele. Paljud normid reguleerivad suhteid haldusorganite ja teiste subjektide vahel, määravad ära kodanike õigused ja kohustused jne. Kuid nii või teisiti on ka nende suhete üheks pooleks valdavalt haldusorganid.
Haldusõiguse poolt reguleeritavate suhete paljusus ja mitmekesisus võimaldab neid teatud ühiste tunnuste abil rühmitada. Sellel alusel on võimalik ühendada gruppidesse ka neid suhteid reguleerivad haldusõigusnormid. Seda eesmärki teenib iseseisvate õigusinstituutide väljatoomine. Õigusinstituut kujutab endast teatud kindlaid suhteid reguleerivate õigusnormide kogumit. A.-T. Kliimann teeb vahet õigusinstituudi ja ­institutsiooni vahel. Tema käsitlus on lühidalt järgmine. Õigusinstitutsiooni kuuluvad need normid, mis määravad ära organisatsiooni vormi ja sisu. Organisatsioonid õigusinstitutsioonide tähenduses on asutused, ühendused, ühingud, nende liidud, koolid, haiglad , parlament, riigivalitsus, ministeeriumid jne. Õigusinstituudi moodustavad normid, mis määratlevad aktsioone, tegevust, tegu või toimingut.
Reguleerimiseseme kaudu võib eristada ka haldusõiguse üld- ja eriosa :
1) haldusõiguse üldosa käsitleb neid õigusinstituute ja printsiipe ning mõisteid, mis on põhimõttelise tähtsusega kogu haldusõiguse jaoks. Haldusõiguse üldossa kuuluvad normid on üldise iseloomuga ja reguleerivad suhteid, millel on läbiv iseloom kõigi haldustegevuse suundade jaoks. Haldusõiguse üldossa kuuluvad normistikud, mis määratlevad näiteks:
haldusõiguse põhiprintsiipe;
haldusekandjate ja haldusorganite õiguslikku seisundit;
avaliku teenistuse ja avalike teenistujate õiguslikku seisundit;
haldusmenetluse korda (haldustoimingute sooritamise, s.h. haldusaktide andmise korda);
haldusvastutust;
halduskontrolli jne.
Osa nimetatud valdkondadest, millel on haldusõiguse ja haldustegevuse jaoks põhimõtteline tähtsus, on käesoleval ajal positiivses õiguses seadustega reguleerimata. Näiteks puudub haldusmenetluse seadus (üldmenetlus), mille oluline ülesanne on õiguslikult determineerida haldustoiminguid ja meetodeid;
2) haldusõiguse eriosa normid reguleerivad teatud üksikuid haldustegevuse valdkondi. Traditsiooniliselt kuuluvad siia näiteks ehitusõigus, maanteeõigus, lennundusõigus, haridusõigus, kultuuriõigus, majandusõigus, liiklusõigus, politseiõigus, tervishoiuõigus jne.;
Haldusõiguse eriosa üksikud valdkonnad on suuremal või vähemal määral seadustega reguleeritud. Nii on Riigikogu vastu võtnud maanteeseaduse, lennundusseaduse, liiklusseaduse, rahvaraamatukogu seaduse, haridusseaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, erakooliseaduse, koolieelse lasteasutuse seaduse, täiskasvanute koolituse seaduse jne.
Nõukogude õigussüsteemis kuulus ka haldusprotsess iseseisva õigusinstituudina haldusõiguse üldossa. Haldusprotsessina käsitleti sisuliselt haldusmenetlust. Selle põhjuseks oli asjaolu, et ideoloogilistel kaalutlustel ei tunnistanud riik põhimõtteliselt halduskohut ja seega ka haldusprotsessiõigust kui iseseisvat õigusharu. Kuna Eesti Vabariigis taasalustasid 1993.a. oma tegevust halduskohtud , võib rääkida ka iseseisva õigusharu - haldusprotsessiõiguse tekkimisest. Tartu Ülikooli Õigusteaduskonnas loetakse alates 1994/95 õppeaastast, peale viiekümneaastast vaheaega , jälle iseseisva õppeainena haldusprotsessiõigust. See on ka põhjuseks, miks käesolevas õpikus ei käsitleta süvendatult haldusprotsessi .

§ 5. Haldusõigusnorm

1. Haldusõigusnormi mõiste


Haldusõigusnorm nagu iga õigusnorm on üldkohustuslik käitumisreegel, mis reguleerib abstraktse hulga juhtumeid. See tähendab, et õigusnorm kehtib umbmäärasele hulgale isikutele ja juhtudele. Haldusõigusnorm korraldab vahekordi, mis tekivad avaliku halduse teostamisel. Just suhete spetsiifika, mida haldusõigusnorm reguleerib, määrab ära haldusõigusnormi olemuse, tema erisused teiste õigusharude normidest. Teiste sõnadega öeldes saab haldusõigusnormi määratleda tema eseme kaudu (vastavate suhete kaudu).
Haldusõigusnormid määravad kindlaks avalikku haldust teostavate organite, avalike teenistujate, asutuste, ühingute, kodanike jt. subjektide nõutava, lubatava või soovitava käitumise piirid. Haldusõigusnormi subjektiks on isik, kellele norm on adresseeritud. Haldusõigusnormid kohustavad sooritama teatud toiminguid, keelavad teisi ja lubavad kolmandaid. Suurem osa haldusõigusnorme on sunni iseloomuga ja nende rikkumine toob kaasa õigusliku vastutuse, s.h. haldusõigusnormide alusel.
Avalikku haldust teostavatele organitele ja ametnikele adresseeritud haldusõigusnormid annavad neile võimaluse teostada ainult selliseid toiminguid, mis on otseselt lubatud või ette kirjutatud. Seevastu teistele subjektidele (kodanikud, ühingud jne.) ette nähtud normid annavad neile üldjuhul õiguse teostada selliseid toiminguid, mis ei ole keelatud. Teatud juhtudel võivad ka nemad teha ainult seda, mis on otseselt lubatud.

2. Haldusõigusnormi struktuur


Nii nagu igal õigusnormil, on ka haldusõigusnormil oma sisemine struktuur, mis koosneb tavaliselt hüpoteesist, dispositsioonist ja sanktsioonist. Iga täisväärtuslik õigusnorm sisaldab endas üheaegselt nii asjaolusid kui ka õiguslikku tagajärge.
Hüpotees sisaldab faktiliste asjaolude määrangu, mille ilmnemisel tuleb normiadressaatidel õigusnormi alusel teataval viisil käituda. Neid sündmusi või tegusid , mis nähakse ette normi hüpoteesis, nimetatakse ka juriidilisteks faktideks. Juriidilisd faktid tekitavad, muudavad või lõpetavad haldusõigussuhteid. Näiteks Eesti kodaniku isikut ja kodakondsust tõendavate dokumentide seaduse järgi on igal Eesti kodanikul, kes on saanud 15-aastaseks, õigus saada pass . Siin on juriidiliseks faktiks isiku 15-aastaseks saamine (teatud ikka jõudmine) kui sündmus, mis annab õiguse saada vastavast ametiasutusest pass. Haldusõigusnormi hüpotees võib olla absoluutselt määratletud, s.t. et seal tuuakse täpselt ära faktid, mille olemasolu annab aluse juhinduda antud normi poolt kehtestatud reeglist. Kuid hüpotees võib olla ka suhteliselt määratletud, s.t. ta annab sündmuste ja asjaolude üldise iseloomustuse, mille olemasolul peab või võib käituda vastaval viisil. Teatud juhtudel võib näida, et haldusõigusnormil hüpotees puudub. Siia kuuluvad eelkõige normid, mis reguleerivad avalikku haldust teostavate institutsioonide organisatsiooni ja pädevust. Nimetatud normid realiseeruvad vahetult haldustegevuses, mis on tingimuseks ka nendest juhindumisel. Teisiti öeldes kujutab haldustegevus endast faktilist asjaolu, mille olemasolu nõuab nendest normidest kinnipidamist. Sama võib öelda ka normide kohta, mis näevad ette haldussanktsiooni rakendamise . Kuigi esimesel pilgul võib tunduda, et ka siin hüpotees puudub, on ta siiski olemas. Asjaolud , mille puhul tuleb norm rakendamisele, tulenevad käitumisreeglist (dispositsioonist). Viimase mittetäitmine kujutab endast asjaolu, mille
80% sisust ei kuvatud. Kogu dokumendi sisu näed kui laed faili alla
Vasakule Paremale
Haldusõiguseõpik #1 Haldusõiguseõpik #2 Haldusõiguseõpik #3 Haldusõiguseõpik #4 Haldusõiguseõpik #5 Haldusõiguseõpik #6 Haldusõiguseõpik #7 Haldusõiguseõpik #8 Haldusõiguseõpik #9 Haldusõiguseõpik #10 Haldusõiguseõpik #11 Haldusõiguseõpik #12 Haldusõiguseõpik #13 Haldusõiguseõpik #14 Haldusõiguseõpik #15 Haldusõiguseõpik #16 Haldusõiguseõpik #17 Haldusõiguseõpik #18 Haldusõiguseõpik #19 Haldusõiguseõpik #20 Haldusõiguseõpik #21 Haldusõiguseõpik #22 Haldusõiguseõpik #23 Haldusõiguseõpik #24 Haldusõiguseõpik #25 Haldusõiguseõpik #26 Haldusõiguseõpik #27 Haldusõiguseõpik #28 Haldusõiguseõpik #29 Haldusõiguseõpik #30 Haldusõiguseõpik #31 Haldusõiguseõpik #32 Haldusõiguseõpik #33 Haldusõiguseõpik #34 Haldusõiguseõpik #35 Haldusõiguseõpik #36 Haldusõiguseõpik #37 Haldusõiguseõpik #38 Haldusõiguseõpik #39 Haldusõiguseõpik #40 Haldusõiguseõpik #41 Haldusõiguseõpik #42 Haldusõiguseõpik #43 Haldusõiguseõpik #44 Haldusõiguseõpik #45 Haldusõiguseõpik #46 Haldusõiguseõpik #47 Haldusõiguseõpik #48 Haldusõiguseõpik #49 Haldusõiguseõpik #50 Haldusõiguseõpik #51 Haldusõiguseõpik #52 Haldusõiguseõpik #53 Haldusõiguseõpik #54 Haldusõiguseõpik #55 Haldusõiguseõpik #56 Haldusõiguseõpik #57 Haldusõiguseõpik #58 Haldusõiguseõpik #59 Haldusõiguseõpik #60 Haldusõiguseõpik #61 Haldusõiguseõpik #62 Haldusõiguseõpik #63 Haldusõiguseõpik #64 Haldusõiguseõpik #65 Haldusõiguseõpik #66 Haldusõiguseõpik #67 Haldusõiguseõpik #68 Haldusõiguseõpik #69 Haldusõiguseõpik #70 Haldusõiguseõpik #71 Haldusõiguseõpik #72 Haldusõiguseõpik #73 Haldusõiguseõpik #74 Haldusõiguseõpik #75 Haldusõiguseõpik #76 Haldusõiguseõpik #77 Haldusõiguseõpik #78 Haldusõiguseõpik #79 Haldusõiguseõpik #80 Haldusõiguseõpik #81 Haldusõiguseõpik #82 Haldusõiguseõpik #83 Haldusõiguseõpik #84 Haldusõiguseõpik #85 Haldusõiguseõpik #86 Haldusõiguseõpik #87 Haldusõiguseõpik #88 Haldusõiguseõpik #89 Haldusõiguseõpik #90 Haldusõiguseõpik #91 Haldusõiguseõpik #92 Haldusõiguseõpik #93 Haldusõiguseõpik #94 Haldusõiguseõpik #95 Haldusõiguseõpik #96 Haldusõiguseõpik #97 Haldusõiguseõpik #98 Haldusõiguseõpik #99 Haldusõiguseõpik #100 Haldusõiguseõpik #101 Haldusõiguseõpik #102 Haldusõiguseõpik #103 Haldusõiguseõpik #104 Haldusõiguseõpik #105 Haldusõiguseõpik #106 Haldusõiguseõpik #107 Haldusõiguseõpik #108 Haldusõiguseõpik #109 Haldusõiguseõpik #110 Haldusõiguseõpik #111 Haldusõiguseõpik #112 Haldusõiguseõpik #113 Haldusõiguseõpik #114 Haldusõiguseõpik #115 Haldusõiguseõpik #116 Haldusõiguseõpik #117
Punktid 50 punkti Autor soovib selle materjali allalaadimise eest saada 50 punkti.
Leheküljed ~ 117 lehte Lehekülgede arv dokumendis
Aeg2014-05-24 Kuupäev, millal dokument üles laeti
Allalaadimisi 144 laadimist Kokku alla laetud
Kommentaarid 1 arvamus Teiste kasutajate poolt lisatud kommentaarid
Autor 232467 Õppematerjali autor

Lisainfo

Mõisted

lähtekohaks, aine edastamisel, õpikus, esimeses osas, halduse mõiste, merkl, õigusalases kirjanduses, materiaalses mõttes, loetelus, kliimann, nimetatud teooria, toodud määratlused, õigusemõistmist, haldusele, teostatav õigusloome, erandolukorras või, järelduse, lahendamise üldkord, õigusemõistmise küsimused, nimetatud määratlus, legislatiiv, saksa õigusteadlase, materiaalseks, sättele, peamised vahenid, teatud juhtudel, põhifunktsioonid, diskretsionaarsest, haldusõigus, sub, vaheteol kontinentaal, era, dispositiiv, pretseptiiv, normiloojaid, üldtuntud, käsitluse alusel, avalik õigus, era, endast riigi, määratlustel, haldusõiguse formaal, mayer, reguleerimisele, vähemal määral, haldusõiguse printsiibid, vahekorra üksik, põhiseaduses, kolmandaks elemendiks, viiendaks, seitsmendaks, tervisekaitse, demokraatia printsiip, õiguspärasus, seaduslikkuse põhimõttel, avalik administratsioon, sellel alusel, õigusinstitutsioonide tähenduses, õigusharu, haldusõigusnormi subjektiks, dispositsioon, tuleohutus, õigusteoorias, õigusallikas, õiguse vorm, põhiseadus, põhiseaduse normid, õigusallikaks, õigusallikaks, seadlused, põhiseadus, kriteeriumiks, sellel alusel, õigusallikaks, seisukohale, eesti õiguskorras, tõlgenduse esemeks, tõlgendamise lõppeesmärgiks, rahvusvahelised lepingud, rahvusvahelised lepingud, õigusriigis, avalik haldus, kohustusteta, eraõiguslikes suhetes, funktsioonist, avalikus õiguses, küllaltki komplitseeritud, põhiõigused, haldusõigussuhe, haldusõiguse subjektideks, konkreetse asjaolu, haldusõigusvõimega, haldusõigusvõime, kaitseväeteenistuse seadusele, haldusõigussuhted, haldusõigussuhete spekter, kestvatel haldusõigussuhetel, tulenevad avalik, neid asjaolusid, selliseid suhteid, detsentraliseerimine, kehtivas õiguskorras, isikuid, haldusülesandeid, lõike järgi, lõike järgi, autonoomsed korporatsioonid, reaalkorporatsioonideks, ringhäälingus edastamisel, võib avalik, kultuurkapitali ülesandeks, teatud avalik, eesti õiguskorras, notariaaltoimingute teostamisel, kelsen avalik, organisatsiooniliselt, organi iseseisvus, liikmeteks, lõike kohaselt, konkreetsetes seadustes, kultuurkapitalil, monokraatseks organiks, funktsionaalses mõttes, asutused teo, kollektiivisikuid, viimase allüksusteks, organisatsioonilis, ameti kandjaks, tsentralisatsiooni, vastavalt organitele, kõrgemalseisval organil, tsentralisatsiooni elemendid, detsentralisatsioonil, tsentralisatsiooni, monokraatse süsteemiga, kollegiaalsüsteemi puhul, kollegiaalsüsteemile, küsimusi majoriteedi, territoriaal, territoriaalsüsteem, reaalsüsteemil, valitsemisalade korraldamiseks, küllaltki omapäraselt, juriidiline isik, juriidiline isik, esindamise küsimus, juriidilisel isikul, kokkuvõtlikult, alust avalik, täpsemalt öeldes, kliimann, reaaltoimingutele, haldusõiguse seisukohalt, nimetatud toimingutele, haldusakti olemuseks, legislatiivfunktsioon, nimetatud funktsioonid, lihtsustatult öeldes, kaasaegsed riigid, formaalses mõttes, haldusakti määratlemisel, üldaktide ülesanne, kliimanni käsitlust, üldaktid, õigustloovateks, positiivses õiguses, vormilised haldusaktid, aktide puhul, seadustes, dekreediga, erakorralistele dekreetidele, mõeldavad, delegatsiooni edasivolitamine, problemaatiline, samal seisukohal, teostamise aluseks, haldusakti teoorias, õiguspraktikas, üldaktina, õigusteoreetilisest seisukohast, otsusel, halduskaebuseks, tulenevalt põhiseadusest, lõike kohaselt, vaid vajalik, kolmandaks, haldusakti funktsioonist, haldusaktide teatavakstegemine, seadusandja, kehtivad aktid, viimased, halduse üldaktid, lõike järgi, täita avalik, teatamistoimingute vormiks, tõestamistoimingute sisuks, halduskohtu kontrollile, detailplaneeringud, kontrollist, administratsiooni otsuseid, internne, riiklikuks järelevalveks, sisuks, riiklik järelevalve, kontrollimisõigus, enesekontroll, nõukogul, õiguskantsler, schneider, kohtulikul kontrollil, esimeses astmes, kassatsioonikohtuks, halduskohtu ülesandeks, administratsioon, administratsioon, asjade erinevus, asja arutamine, omavalitsuslikuks lüliks, mittetulundusühingud, mittetulundusühingutesse koondumine, nimetatud kriteerium, reguleeritud või, mittetulundusühingud, valdkonna reguleerimisel, seadusteks, siinjuures, eraldi seadustega, 290, üldine põhimõte, lõike kohaselt, ühingute puhul, loakorra puhul, loakord, siinjuures, eraldi nõuded, registreerimistoiminguteks, tähtajad, registripidajaks, lõike kohaselt, registripidaja toimingud, mittetulundusühingute seaduses, esinduskogul, esindajaks, eelduseks, revisjonikomisjon, ühingu vara, siinjuures järelevalvevolitused, sunni kohaldamisel, järelevalveorganitel, ettekirjutus, esitatud koosseis, kattumine, õigusnormide rikkumine, eraldi koosseisuks, staadiumideks, haldusõiguserikkumiste asjades, nimetatud karistustest, ühingud, teiseks erivormiks, õigusjärglus haldussuhetes, eripäraks, mittetulundusühingute seadusega, ühendamise korral, eraldumise menetlus, mittetulundusühingud, arv, lõike järgi, liitude likvideerimisel, riiklik sund, riiklik sund, haldustõkendid, tõkendi kohaldamine, varaliseteks tõkenditeks, privaatsuse piiramisega, tõkendi kohaldamine, täitevorgan, tõkendi kohaldamine, karistuse kohaldamine, nimetatud karistustest, rahatrahv, või maa, analoogselt, halduskaristusena, juriidiline olemus, baden, baden, verwaltungsverfahrensgesetz, pkgs põhikooli

Kommentaarid (1)

Agnessaa profiilipilt
Agnessaa: :)
00:45 17-02-2018


Sarnased materjalid

80
doc
Haldusõigus
84
doc
Haldusõigus
112
pdf
HALDUSÕIGUSE KONSPEKT
118
doc
Haldusõiguse konspekt
72
docx
TÜ Haldusõiguse konspekt
16
doc
Haldusõiguse konspekt
13
doc
Haldusõiguse konspekt
75
doc
Kohaliku omavalitsuse õigus



Faili allalaadimiseks, pead sisse logima
Kasutajanimi / Email
Parool

Unustasid parooli?

UUTELE LIITUJATELE KONTO MOBIILIGA AKTIVEERIMISEL +50 PUNKTI !
Pole kasutajat?

Tee tasuta konto

Sellel veebilehel kasutatakse küpsiseid. Kasutamist jätkates nõustute küpsiste ja veebilehe üldtingimustega Nõustun