AVALIKE ORGANISATSIOONIDE JUHTIMINE (3)

AVALIKE ORGANISATSIOONIDE JUHTIMINE

Sisukord

Sisukord 2
Sissejuhatus 2
1.1. Avalik sektor ja erasektor 2
1.2. Avalik haldus ja bürokraatia 2
1.3. Traditsiooniline ja kaasaegne avaliku halduse mudel 2
1.3.1. Traditsiooniline avaliku halduse mudel 2
1.3.2. Kaasaegne avaliku halduse mudel 2
1.4. Juhtimise koolkonnad 2
1.4.1. Teadusliku juhtimise koolkond 2
1.4.2. Klassikaline koolkond 2
1.4.3. Humanistide koolkond 2
1.4.4. Avatud süsteemide koolkond 2
1.4.5. Juhuslikkuse teooria 2
1.5. Tänapäeva juhtimise põhimõtted 2
1.6. Avaliku sektori eesmärgid 2
1.6.1. Eesmärkide liigitamine 2
1.6.2. Eesmärkide hierarhia 2
1.7. Avalike organisatsioonide keskkond 2
1.8. Avaliku sektori efektiivsus 2
1.9. planeerimine ja kontroll avalikus sektoris 2
1.9.1. Planeerimine 2
1.9.2. Kontroll ja vastutus avalikus sektoris 2
1.9.2.1. Riigikontroll 2
1.9.2.2. Ombudsman 2
Kasutatud ja soovitatav kirjandus: 2

Sissejuhatus

Riiki saab käsitleda tänapäeva maailmas kui kõrgeimat ühiskondlikku institutsiooni. Riigi tegevuses eristatakse seadusandlust, täideviimist ja õiguskaitset. Nende erinevus seisneb eesmärkides ja sisus . Seadusandlik võim kuulub rahva poolt valitud esindusorganile, täidesaatvat võimu esindavad valitsus ja tema allorganid ning õiguskaitset tagab kohtusüsteem. Kõrgeim võim kuulub demokraatlikes riikides rahvale.
Seadusandluse kaudu määratakse ära piirid, millest lähtuvad täideviimine ja õiguskaitse. Täidesaatva võimu ülesanne on ellu viia halduspoliitikat ning õiguskaitse ülesandeks on tagada nendest piiridest kinnipidamine . Läbi valitsusasutuste ja teiste avaliku sektori organisatsioonide viib valitsus oma poliitikat ellu. Otsuste täideviimist riigi ametnike poolt nimetatakse avalikuks halduseks.
Seega on avalik haldus seotud võimu teostamisega. Halduse peamisteks tunnusteks on orienteeritus avalikele huvidele, tegelemine kogukonna ja seal elavate inimeste asjadega, aktiivne ja tulevikku suunatud tegevus, konkreetsete abinõude rakendamine üksikjuhtude reguleerimiseks, riigivõimu vahendite kasutamine haldusülesannete täitmisel ning ulatusliku kontrolli olemasolu halduse kui tegevuse üle.
Avalik haldus on oma olemuselt avalik tegevus ja seda kolmel põhjusel. Esiteks, nagu ka eelpool öeldust näha, tegeleb avalik haldus kõigega. Ta puutub kokku kõikvõimalike erinevate eluvaldkondadega ning on otseselt või kaudselt seotud iga inimesega. Teiseks on ta avalikkuse poolt kontrollitav. Kõik, mis toimub avalikus sektoris, on avalik ning soovijatele on tagatud juurdepääs otsustele ja dokumentidele. Kolmandaks on avalik haldus ellu kutsutud ning töötab avalikes huvides. Seega peab avalik sektor oma tegevuses lähtuma üldisest hüvest.
 

1.1. Avalik sektor ja erasektor

Seotus riigivõimu teostamisega ja tegelemine kogukonda kuuluvate inimeste asjadega on põhilised pidepunktid, mille kaudu eristatakse avaliku sektori organisatsioone (ehk avalikke organisatsioone) erasektori organisatsioonidest. Nagu juba eespool öeldud, lähtub avalik sektor üldisest huvist, erasektori tegevuse aluseks on seevastu erahuvi. Avalikud organisatsioonid on niisiis organisatsioonid, mis tegelevad avaliku huvi elluviimisega.
Avaliku sektori organisatsioone peetakse üldiselt vanadeks organisatsioonideks. Läbi sajandite on neil säilinud suhteliselt muutumatu hierarhia, struktuur ning ranged (protseduuri)reeglid. Nende staa˛ikust iseloomustab ka teatav inertsus, mis teeb raskeks kiirete muutuste läbiviimise avalikes organisatsioonides.
Oma alguse said avalikud organisatsioonid asjaolust, et poliitikud pidid hoolitsema hääleõiguslike elanike huvide efektiivse rahuldamise eest. Seega tekkisid avalikud organisatsioonid järgnevalt: poliitikud rahva esindajatena otsustasid, mida tuleb teha, ning et vastuvõetud otsuseid paremini ellu viia, selleks loodi teatud struktuurid . Nendeks saidki avalikud poliitikute otsuseid elluviivad asutused ehk valitsusasutused.
Efektiivne tegutsemine eeldab asutustes konkreetse struktuuri ja institutsionaliseeritud töökohtade olemasolu ning samuti kindlaid protseduurireegleid. Erinevalt erasektorist on avaliku sektori asutustes tegevus avalik. Seetõttu peavad avalikud olema ka organisatsioonilised protseduurid ning kodanikele peab olema tagatud vaba juurdepääs asutuse tegevust puudutavatele dokumentidele. Protseduuride avalikkus peab tagama asutuse võimaliku efektiivse tegutsemise. Erasektoris pööratakse protseduuridele vähem tähelepanu. Eraettevõtted juhinduvad eeskätt lõppeesmärgist ehk kasumi teenimisest ning selle saavutamise viis on neil suuremal või vähemal määral enda otsustada.
Samas eeldab tänapäeva maailmas efektiivne toimimine ajaga kaasaskäimist ja muutustega kohanemist. Sageli on avalikud organisatsioonid sunnitud kiiresti reageerima väliskeskkonnas toimuvale või võtma omaks uusi tööpõhimõtteid. Sellisel juhul hakkaksid liiga jäigad protseduurireeglid muutusi takistama. Hoolimata reeglite vajadusest ja kasulikkusest ei tohiks neid avalikus sektoris üle tähtsustada ega seada neid tähtsamaks kui üldist eesmärki. Tuleb meeles pidada, et reeglid on seatud sisse siiski ülesande paremaks täitmiseks, mitte aga nende muutumiseks või muutmiseks omaette eesmärgiks.
Institutsionaliseeritud töökohtade olemasolu tähendab, et vastava funktsiooni täitmine ei sõltu antud ametikohal töötavast konkreetsest isikust. Ülesanded seotakse ametikoha, mitte seda täitva inimesega. Erasektoris kujundatakse organisatsiooni struktuur vastavalt omaniku äranägemisele. Tihti on erasektori organisatsioonid esimestel kuudel või aastatel üpris anarhilised, kus paljud asjad pole konkreetselt paika pandud ning protseduurid kujunevad välja töö käigus. Alles organisatsiooni kasvades hakatakse formaalsustele ja protseduurireeglitele tähelepanu pöörama. Selline eraorganisatsioonide toimimine on üks põhjus, miks neid peetakse vastuvõtlikumateks muutustele kui avalikke organisatsioone, mida iseloomustab eelpool mainitud inertsus ja stabiilsus. Kui aga avalikus sektoris üldse mingeid reforme või muutusi realiseeritakse, siis on nad üldjuhul tunduvalt laiaulatuslikumad ja põhjapanevamad ning hõlmavad väga paljude inimeste töökorraldust. Sageli on nende põhjustajateks muudatused seadusandluses.
Osa avaliku sektori organisatsioonidest on avalik-õiguslikud juriidilised isikud, st nad on loodud seadusega avalikes huvides. Näiteks Tartu Ülikool, Eesti Rahvusraamatukogu jt. Nii nende kui ka valitsusasutuste (ministeeriumide ja nende allasutuste) ülesanded on paika pandud seaduses ja madalamal seisvates õigusaktides. Nende toimimine põhineb enamasti minevikus võetud kohustustele, mistõttu organisatsiooni tingimusteta likvideerimine pole võimalik. Avalik võim ei saa endale võetud kohustustest lihtsalt organisatsiooni likvideerimise teel loobuda .
Avaliku sektori eesmärgiks on niisiis teenida ühiskonda ning osaleda halduspoliitika elluviimisel. Erinevalt erasektorist pole avalike organisatsioonide juhtidel reeglina õigust oma asutuse eesmärke ja funktsioone iseseisvalt muuta. Samas on neil tihti suur võim sõnastada üldsõnaline eesmärk ümber konkreetseks tegevusplaaniks. Ühiskonna teenimine on küllaltki ebaselge ja reaalsuses raskesti mõistetav eesmärk, mistõttu erinevad asutused ja erinevad töötajad ning juhid võivad seda tõlgendada ääretult erinevalt. Eesmärkide ebaselgust avalikes organisatsioonides suurendab ka nende rohkus ning erinev iseloom ja tähtsus. Täpselt paika pandud eesmärkide miinuseks on aga nende kalduvus aja möödudes vananeda ning samuti muutub olukordade muutudes eesmärkide järjestus. Johann Olseni ja James Marchi arvates võib ebaselgete eesmärkidega organisatsiooni nimetada koguni organiseeritud anarhiaks.
Organisatsiooni tegevuse tulemusi saab peaasjalikult mõõta eesmärkidele toetudes. Et erasektorile on enam iseloomulikud käegakatsutavad ning sageli rahas mõõdetavad eemärgid, siis on ka nende saavutamist kergem mõõta. Avalikel organisatsioonidel pole aga kunagi eesmärk omaette raha kokkuhoidmine - igal juhul ei saa nende eemärke väljendada ainult rahas.
Avalike organisatsioonide puhul teeb efektiivsuse mõõtmise ja eesmärgini liikumise kiiruse hindamise raskeks lisaks eesmärkide ebaselgusele ka see, et avalikel organisatsioonidel pole sageli teist samalaadset organisatsiooni, millega oma tulemusi võrrelda. Eriti kehtib see valitsusasutuste, nagu ministeeriumid, ametid ja inspektsioonid, kohta.
Need organisatsioonid on avaliku võimu otsesed esindajad. Seal töötavaid inimesi nimetatakse avalikeks teenistujateks. Erinevalt erasektori töötajatest on avalikud teenistujad oma töös avaliku võimu esindajad ja peavad seepärast ka vastavalt käituma. Saksa filosoof Christian Wolff (1679-1754) on öelnud, et avalikud teenistujad peavad tegutsema legaalselt ja efektiivselt, nad peavad olema õiglased ja arukad.
Avalikku teenistust reguleerib Eesti Vabariigis avaliku teenistuse seadus, mis seab avalikele teenistujatele teiste töötajatega võrreldes rangemad nõudmised ning samas pakub neile ka täiendavaid sotsiaalseid garantiisid. Et täpsemalt määratleda ametniku kui avaliku võimu esindaja tegevus, on välja töötamisel ka ametniku eetikakoodeks. Mitmetes erafirmades on sellelaadsed reeglid või koodeksid juba välja töötatud.
Ebaselged tegevuse eesmärgid ja raskesti mõõdetavad töötulemused on üheks põhjuseks, miks Eesti avaliku sektori töötajate tööga rahulolu on tihti väiksem kui erasektori töötajatel. Lähtuvalt mitmetest uuringutest hindavad tüüpilised ametnikud materiaalse heaolu kõrval enam tunnustuse olemasolu ning eneseteostuse võimalusi. Tihti on neil ka kõrgem saavutusvajadus . Tänapäeva juhid avalikus sektoris sellega pahatihti ei arvesta. Endiselt ollakse arvamusel, et iga tegevuse puhul on ülimaks motivaatoriks materiaalsed väärtused nagu raha, ametisõiduk, rahalised soodustused jne.
 

1.2. Avalik haldus ja bürokraatia

Nagu juba eespool öeldud, on avalik haldus riigiasjade ajamine ametnike poolt. Ametnikud moodustavad bürokraatia. Tavakäibes on sõnal “bürokraatia” negatiivne kaastähendus. Seda väljendit kasutatakse siis, kui sarjatakse keerukaid ja pikki asjaajamisprotseduure, räägitakse riigi survest eraisikutele, kaevatakse ametnike omavoli üle jne. Sarnaselt sellele ei ole ka sotsiaalteadustes ühtset seisukohta, mis ikkagi on bürokraatia.
Erinevad distsipliinid mõistavad bürokraatiat mõneti erinevalt. Sotsioloogiline mudel peab bürokraatiaks kaasaegset kõrgekvaliteedilist valitsust. Sotsioloogiline mudel lähtub siin peamiselt Max Weberi klassikalisest bürokraatia mudelist, mille kohaselt on bürokraatlik organisatsioon ideaalse töökorraldusega organisatsioon . Avaliku halduse distsipliin peab bürokraatiaks kogu täidesaatva võimu aparaati. Poliitökonoomia mõistab bürokraatia all aga sellist organisatsiooni, mille struktuuri ei mõjuta väliskeskkond, st jäiga struktuuri ja väljakujunenud kindlate protseduurireeglitega organisatsiooni.
Termini “bürokraatia” algeid on püütud leida mitmest keelest. Sõna koosneb kahest osast. Esimene pool tuleneb arvatavasti ladina keelest (burrus - tumepruun, burros - laud) ja teine pool on tuletatud kreekakeelsest sõnast “kratia”, mis tähendab võimu.
Bürokraatia seitse määratlust:

• bürokraatia on ratsionaalne organisatsioon - need tunnused, millest rääkis Weber, garanteerivad ratsionaalse, kuid mitte efektiivse käitumise;
  
• bürokraatia kui organisatsiooniline võimetus (ebaefektiivsus) - see on tihti omane meie argikeele kasutusele. Sellise kasutuse põhjused: organisatsioonide suurus, eeskirjade ja normide üleküllus, grupi introvertsus, initsiatiivi puudumine, viivitamine. Bürokraatia on organisatsioon, mis ei suuda korrigeerida oma käitumist vigadest õppimise teel;
  
• bürokraatia kui ametnike valitsus - bürokraatia on mõiste, mida harilikult kasutatakse valitsemissüsteemide tähistamiseks, kus kontroll ja võim on nii täielikult ametnike käes, et see ohustab tavakodanike õigusi. See käsitlus on välja kasvanud poliitikateadusest;
  
• bürokraatia kui avalik haldus - avalik haldus hõlmab inimesi, kelle peamine ülesanne on juhtimis- või valitsemisülesannete täitmine ning keda on tööle võetud meetodil, mis ei sisalda pärimuslikku aspekti ega valimist rahva poolt;
  
• bürokraatia kui ametnike administratsioon - bürokraatia on eeskätt juhtimismudelid, kus on oluline haldamise aspekt - kirjalikud dokumendid , hierarhia jne;
  
• bürokraatia kui organisatsioon - igas organisatsioonis on peale administreeriva personali ka teisi töötajaid, kes ei kuulu administratsiooni hulka. Samas on administratsioonile omased tunnused omased ka neile. Ka seal on teatud spetsialiseeritus, tööjaotus, hierarhia jne. Seega pole bürokraatia ainult administreeriv personal, vaid kogu organisatsioon;
  
• bürokraatia kui kaasaegne ühiskond - arusaam, mille järgi bürokraatia kuulub kõigi sotsiaalteaduslike kategooriate hulka ning mida peegeldavad märksõnad demokraatia, kommunism , kapitalism jne, läheneb definitsioonile, mis vaatles bürokraatiat kui ametnike valitsust. Siin toodud seisukoht on laiem ja mitte niivõrd valitsust rõhutav.
  

 

1.3. Traditsiooniline ja kaasaegne avaliku halduse mudel

Avalikust haldusest rääkides saab eristada kaht peamist kontseptsiooni või mudelit: klassikalist ja kaasaegset avaliku halduse mudelit.

1.3.1. Traditsiooniline avaliku halduse mudel

Traditsiooniline avaliku halduse mudel tekkis erinevate printsiipide baasil, mille moodustamisel osalesid teiste hulgas Max Weber, John Stuart Mill ja Woodrow Wilson . Traditsioonilise mudeli kohaselt pidid poliitikud taotlema avalike huvide rahuldamist ning bürokraatia ülesanne oli eesmärkide elluviimine .
Traditsioonilise bürokraatia mudeli põhimõtteid kajastavad järgnevad kümme printsiipi, mille järgi avalik sektor on või peaks olema üles ehitatud järgmiselt: poliitikute ja avalike haldajate või teenistujate vahel on selge piir. Poliitikud otsustavad avalike organisatsioonide ülesannete üle ja seavad eesmärke ning avalikud haldajad viivad ülesanded ellu; avalike organisatsioonide juhtimine ja tegevus põhineb kirjalikel dokumentidel; ülesanded adresseeritakse reeglipäraselt ja järjepidevalt; reeglid, mille alused avalikes organisatsioonides töötatakse on kas tehnilist või juriidilist laadi . Rõhutatakse spetsialistide tähtsust, mistõttu on vajalik väljaõpetatud personali olemasolu; ülesanded ja funktsioonid on jaotatud eraldiseisvate üksuste vahel, millest igaüks omab vajalikku pädevust oma tegevuseks; ametnikud ja ülesanded on hierarhiliselt järjestatud, ametnike võimupiirid on kindlaks määratud; organisatsiooni ressursid on eraldatud ta liikmete kui indiviidide ressurssidest; ametnik ei tohi ära kasutada oma positsiooni isiklikel eesmärkidel, ta peab tegelema vaid tööülesannetega; avaliku sektori töötajate jaoks on neile pandud ülesannete täitmine kutsumuseks või rollist tulenevaks kohustuseks; avalikus sektoris valitseb üks ja ainuke domineeriv huvi - avalik huvi, mis seab piirid nii poliitikas kui avalikus juhtimises.
 

1.3.2. Kaasaegne avaliku halduse mudel

Paljud uurimused seadsid traditsioonilise mudeli efektiivsuse ja reaalsuse kahtluse alla, mistõttu peale Teist maailmasõda 1940-1980-ndatel aastatel tekkisid uued lähenemisviisid avalikule haldusele. Uutest lähenemisviisidest formuleeruski välja kaasaegne avaliku halduse mudel. Selle suuna esindajateks said Aaron Wildavsky, James March, Johann Olsen, Herbert Simon jt. Järgnevad punktid peaksid seega kajastama kaasaegset lähenemist avalikule haldusele: vahe tegemine poliitika ja avaliku halduse vahel pole mõistlik ega tihti võimalikki, sest nad on teineteisega nii tihedalt läbi põimunud. Tänapäeval ei saa nende vahele tõmmata enam selget piiri ja öelda, kust algab avalik haldus ja lõpeb poliitika; ratsionaalne otsustetegemine avalikus sektoris pole võimalik, sest tuleb arvestada liialt paljude huvigruppidega. Realistlik on vaid piiratud ratsionaalsus; poliitika elluviimine ülevalt alla ei toimi ning automaatne eesmärkide saavutamine pole võimalik, sest eesmärgid moonduvad, kuni jõuavad tegelike täitjateni. See, kes otsust vahetult ellu viib, määrab tegelikult ära selle, mismoodi otsus reaalselt kodanikuni jõuab; avalikku juhtimist ei tohi kammitseda protseduurireeglitega, sest tähtis on efektiivsus, organisatsiooniline paindlikkus ja eesmärkide saavutamine, mitte liigne sõltuvus formaalsustest. Tähtis on mõtlemisvõime, mitte reeglid;liigne tsentraliseeritus võib viia paindumatuseni, organisatsiooniline hierarhia kaasa aidata puudustele otsuste elluviimisel; avalike organisatsioonide süsteem eksisteerib kõige efektiivsemalt, kui ta on piisavalt detsentraliseeritud; avalikus sektoris võib esineda irratsionaalseid tendentse ja prügikastiprotsesse - töid, millel pole reaalset tulemust; avalikel teenistujatel pole tegutsemiseks avalikus sektoris mingit motivatsiooni. Nad soovivad rahuldada hoopis oma isiklikke huve, nt prestiiž, võim, tenüür (ametikohaga kaasnev kindlustunne, sotsiaalsed garantiid, töökoha olemasolu jms). Seda, et nende jaoks on avalik teenistus kutsumuseks, ei maksa eeldada.
 

1.4. Juhtimise koolkonnad

Tööstusrevolutsiooni käigus tekkis arvukalt uusi organisatsioone, mis olid senistest pretsedenditult suuremad ja komplekssemad. Keeruka ülesehitusega organisatsiooni efektiivset tegutsemist on palju raskem tagada kui lihtsa struktuuriga organisatsiooni puhul. Sellest ajendatuna hakkasid organisatsiooniteoreetikud välja töötama erinevaid teaduslikke meetodeid , mis pidid kaasa aitama juhtimise kvaliteedi tõstmisele. Aja möödudes kerkisid esile järjest uued teooriad. Enim mõjutasid organisatsiooniteooria arengut sellised teaduskoolkonnad, mis esindasid teadusliku juhtimise, administratiivsete meetodite, humanistlikku ja avatud süsteemide teooriat.
 

1.4.1. Teadusliku juhtimise koolkond

Teadusliku juhtimise koolkonna mainekam esindaja on Frederik Taylor. Teooria populaarsuse kõrghetk oli aastatel 1840 - 1940. Taylori peamiseks teeneks võib lugeda seda, et ta pani praktilisele juhtimisele teoreetilise aluse. Tema eesmärgiks oli anda praktilisi soovitusi , kuidas organisatsiooni võimalikult efektiivselt juhtida. Teooria läbiv idee seisnes põhimõttes, et organisatsiooni edukuse määravad ära organisatsiooni töötajad.
Peamise tähelepanu pööras teadusliku juhtimise koolkond personalivalikule, töötajate ja juhtide koolitusele, alluvate ja ülemuste omavahelistele suhetele ning tööjaotusele. Taylor kujundas oma teooria välja tuginedes uuringutele, mille ta viis läbi Ameerika Ühendriikide raudteeorganisatsioonides, katoliiklikus kirikus ja sõjaväes.
Tema sooviks oli välja töötada meetod, mis viib töötajate tööviljakuse ja organisatsiooni tegevuse efektiivsuse maksimumini. Sellepärast pidas ta oluliseks uurida organisatsioonis valitsevat tööjaotust, et hiljem kogutud informatsioonist lähtuvalt luua ideaalseid töökohti. Ta püüdis leida igale tööoperatsioonile konkreetse kriteeriumi, mille järgi hinnata selle sooritamise tulemust. Samuti tuli antud töökohale leida inimene, kelle tulemused oleksid operatsioonide sooritamisel parimad.
Teooria muutus Ameerika Ühendriikides küllaltki populaarseks ning tema rakendamine tehti avaliku sektori organisatsioonidele kohustuslikuks. See samm osutus veaks ning põhjusi ebaõnnestumiseks oli mitmeid. Avalikus sektoris oli ja on paljusid tööprotsesse (eriti mõttetööd) küllaltki raske ja sageli võimatu hinnata. Samas on just mõttetöö ja pidev valikute tegemine iseloomulik avalikele organisatsioonidele. Samuti ei võtnud antud koolkonna teoreetikud arvesse töötajate aktiviseerumist ning ametiühingute laienemist. Püsiva iseloomuga ideaalse töökoha loomine ebaõnnestus.
 

1.4.2. Klassikaline koolkond

Euroopas oli samal ajal populaarne administratiivsete meetodite ehk efektiivse bürokraatia teooria, mida esindas klassikaline koolkond, kuhu kuulusid teiste seas Max Weber ja Henry Fayol. Ka selle teooria peamine eesmärk oli luua ideaalselt töötava organisatsiooni mudel. Erinevalt teadusliku juhtimise teooriast ei keskendunud efektiivse bürokraatia teooria mitte niivõrd üksikutele töökohtadele, kuivõrd just organisatsiooni kui terviku funktsioneerimisele. Teoreetikud pidasid eriti oluliseks töötajate kompetentsust, kirjalikku dokumentatsiooni ja kontrolli.
Henry Fayol pani kirja järgmised ratsionaalselt ülesehitatud ja tegutseva organisatsiooni põhimõtted:

• organisatsiooni töö peab olema jaotatud üksikuteks spetsiifilisteks osadeks või alltöödeks;
  
• juhtidel peab olema nii võim kui ka vastutus oma alalõigu osas;
  
• igal töötajal peab olema üks ülemus ja üks konkreetne tegevusplaan;
  
• töötaja huve ja organisatsiooni huve tuleb kohelda võrdse lugupidamisega;
  
• palk peab vastama tööle;
  
• informatsioon peab liikuma hierarhilist struktuuri pidi, informatsiooni mitteformaalne liikumine tuleb välistada;
  
• organisatsioonis peab valitsema kindel ja kõigile teadaolev sisekord, mis ei tohi väga tihti muutuda;
  
• inimesi tuleb pidevalt koolitada , et tagada nende pidev areng;
  
• töö lõppedes ei tohi hästi töötavaid meeskondi lõhkuda, neile tuleks leida uus ülesanne;
  
• töötajate initsiatiivi tuleb ära kasutada võimalikult suurel määral.
  

Max Weber arendas nendest põhimõtetest välja klassikalise teooria. Ta oli esimene teoreetik, kes lähenes kogu organisatsioonile süstemaatiliselt. Oma teooria aluseks võttis ta organisatsioonid, kes olid juba pika aja jooksul suutnud tõestada oma efektiivsust : Preisi armee , Rooma katoliku kirik ja Vana-Egiptuse riik. Oma eesmärgiks seadis ta ratsionaalse organisatsiooni mudeli loomise, mille ellurakendamine aitaks suurendada organisatsiooni efektiivsust. Peamise tähelepanu koondas ta organisatsiooni sisestele teguritele. Weber töötas välja efektiivse bürokraatia mudeli miinimum- ja maksimumvariandi.
Miinimumvariant:
organisatsioonis tuleb väärtustada spetsialiste;
selge hierarhia olemasolu;
töö formaliseeritus;
kindel tööjaotus;
kirjalik dokumentatsioon ;
organisatsiooni kontroll oma vara, maine ja tegevuse üle.
Maksimumvariant:
ametnikud on isiklikult vabad, tööpostil on nad allutatud ainult ametikohustustele;
kehtib kindel ametihierarhia, st töötaja ja positsioon on üksteisest eraldatud;
organisatsioonis valitseb kindel ametikompetents, st töötajate valik ja edutamine toimub kompetentsuse alusel;
töö toimub lepingu alusel, st, et ametnik võib vabalt valida töökohta, ta ei ole oma töökohaga jäädavalt seotud;
erialase kvalifikatsiooni olemasolu;
tasustamine rahapalgaga, mida arvestatakse lähtuvalt ametniku positsioonist ametihierarhias ning vastutuse ulatusest;
antud amet on ametniku jaoks ainuke (või peamine) elukutse ja sissetulekuallikas;
kindla edutamise süsteemi olemasolu, mis on seotud nii töö tulemuslikkuse kui ametis oldud ajaga;
ametikoha mittepäritavus ja - ostetavus;
ametniku allutatus rangele ja ühtsele distsipliinile ning kontrollile .
Weberi koostatud mudelil oli kolm peamist eesmärki, mida ta tahtis eelpool toodud põhimõtete rakendamisel saavutada: 1) kiirem töö tegemine, 2) usaldusväärsuse tõus, 3) isiklike suhete elimineerimine.
Lähtuvalt mudelist peaksid ametnikud olema täiesti erapooletud, sest tegemist on impersonaalse süsteemiga. Mudeli miinuseks võib lugeda rutiinsuse suurenemist ja loovusega mitteseotust, mistõttu väheneb töötajate rahulolu ja initsiatiiv ning suureneb tüdimus. Nii võib tekkida treenitud võimetuse tunne, st reeglite pime järgimine ja võimetus adekvaatselt reageerida vastavas situatsioonis reeglite puudumisel. Mudeli kehtestamisel võivad reeglid muutuda omaette eesmärgiks vaatamata otstarbekusele. Sellest omakorda võib tuleneda ametnike büropaatiline käitumine, kus ametnik põhjendab oma saamatust ja tegemata jätmisi asutuses kehtivate reeglite või nende puudumisega.
Mudeli üheks suuremaks miinuseks võib pidada seda, et ainsaks mõõdupuuks kõigi töötajate puhul oli nende kompetentsus, mistõttu jäeti välja kõik teised isikuomadused. Mudeli rakendamisega kaasnes reaalsuses töötajate vastutuse vähenemine ning organisatsiooni vähene hoolivus töötajate huvidest.
 

1.4.3. Humanistide koolkond

Teine maailmasõda tõi kaasa suuri muudatusi. Teiste seas pandi alus ka uutele väärtushinnangutele ning peale maailmasõda hakati üha rohkem väärtustama inimest. Organisatsiooniteoreetikud leidsid , et seni on protseduuridele organisatsioonis liialt palju ning inimesele ja tema kohale liialt vähe tähelepanu pööratud.
Nii tekkiski vastukaaluks teaduslikule ja klassikalisele koolkonnale humanistide koolkond, kuhu tuntumatest teoreetikutest kuulusid Abraham Maslow, Douglas McGregor, Frederik Herzberg. Nemad püüdsid organisatsiooni tööd parandada sisemise potentsiaali tõstmise kaudu. Seepärast uurisid nad erinevaid võimalusi, kuidas panna inimesi paremini tööle. Nende huviorbiidis olid inimeste motivatsioon töö tegemiseks, tööga rahulolu mõjutavad tegurid, inimeste suhtumine töösse, inimestevahelised suhted jne. Sellega vastandasid nad end eelnevatele teooriatele. Rõhutati informatsiooni horisontaalse liikumise tähtsust, vajadust eristada mitteformaalseid liidreid formaalsetest liidritest ning uurida mõlemaid gruppe, teadvustati mitteformaalse(te) organisatsiooni(de) olemasolu formaalse organisatsiooni sees jpm.
Humanistide koolkond propageeris vastutuse delegeerimist võimalikult madalale. Ka kõige madalama astme töötajate jaoks on tähtis eneseteostus ning samas sõltub tihti just alamastme töötajatest, missuguse mulje organisatsioon endast välismaailmale jätab. Inimesed pole halvad töötajad mitte seepärast, et nad ei suuda paremini tööd teha, vaid seepärast, et neil puudub piisav motivatsioon selleks. Seepärast rõhutas humanistide koolkond töö huvitavuse tähtsust. Et hoida kinni ülekvalifitseeritud töötajaid, peaks organisatsioon muutma nende töö kasvõi kunstlikult huvitavaks.
Alates humanistidest hakkasid organisatsiooniteooriaga tegelema suures osas sotsiaalpsühholoogid. Sellega justkui rõhutati töötajate kui inimeste suurt tähtsust organisatsioonides. Keskenduti organisatsiooni pehme poole uurimisele. Kõige rohkem kritiseeritakse humanistide koolkonda seetõttu, et ta organisatsiooni kõva poolt ehk tema struktuuri, strateegiat, sisemist töökorraldust jne praktiliselt ei puudutanud ning seetõttu jäi terviklik pilt organisatsioonist ikkagi saamata. Humanistide koolkond säilitas oma populaarsuse 1970. aastateni.
Humanistide koolkonda võib pidada viimaseks , mis püüdis leida mingit ideaalse organisatsiooni mudelit. 1960. aastate lõpus ja 1970. aastate alguses tekkis mitmeid uusi teadlaste koolkondi, kes eitasid ideaalse organisatsiooni võimalikkust viidates väliskeskkonnale ja seal toimuvate muutuste suurele mõjule organisatsiooni jaoks.
 

1.4.4. Avatud süsteemide koolkond

Avatud süsteemide koolkonna populaarsus kestab alates 1960-ndatest aastatest siiani. Koolkonna tuntumad esindajad on Robert Katz ja Daniel Kahn. Tähelepanu on pööratud tervele organisatsioonile – struktuurile ja inimestele, sise- ja väliskeskkonnale ning nende omavahelistele suhetele. Antud koolkonna lähenemine välistab organisatsiooni uurimise üksikute osade kaupa – organisatsiooni tuleb vaadelda tervikuna koos keskkonnaga.
Avatud süsteemide koolkond rõhutab väliskeskkonna tähtsust. Juhtimises tuleb pidevalt arvestada väliskeskkonnast saabuva tagasisidega. Kui see muutub, tuleb ka organisatsioonis endas midagi muuta, et säilitada oma endist positsiooni. Pidevate muutuste tõttu väliskeskkonnas on välistatud ideaalsed organisatsioonid ja töökohad ning suurte erinevuste tõttu organisatsioonide vahel pole võimalik teha universaalseid ettepanekuid organisatsioonide juhtimiseks . Tähelepanu pööratakse mitteformaalsele organisatsioonile, soositakse töötajate osavõttu juhtimisest. Oluline on värvata tööle eelkõige kohanemis- ja õppimisvõimeline personal, kes suudab ümber orienteeruda vastavalt vajadusele.
Teooria kohaselt on organisatsioon alati suurem kui tema osade summa. Lisaks väliskeskkonna pidevale analüüsimisele tuleb uurida ka sisekeskkonda, sest esimese muutumine avaldab mõju ka teisele. Koolkonna tunnussõnadeks on väliskeskkonnaga arvestamine , paindlikkus ning pidev muutumine. Organisatsioon kui avatud süsteem on väga paindlik ning seetõttu peaks igal organisatsioonil olema välja töötatud mitu viisi seatud eesmärkide saavutamiseks.
 

1.4.5. Juhuslikkuse teooria

Juhuslikkuse teooriat võib vaadelda kui avatud süsteemide koolkonna edasiarendatud varianti . Antud teooria on seisukohal, et iga organisatsiooni puhul võib eksisteerida mitu erinevat alternatiivi nii parima struktuuri kui ka juhtimisstiili osas. Pole olemas ühtegi kindlat ja kõige optimaalsemat lahendust või moodust organisatsiooni töö efektiivseks korraldamiseks. Reaalses elus pole olemas ühtegi sellist situatsiooni, mis läheks sajaprotsendiliselt kokku erinevates teooriates käsitletud situatsioonidega.
Organisatsiooni struktuur ja organisatsiooni “edu” on sõltuvuses ülesannete iseloomust, mis omakorda sõltuvad sise- ja väliskeskkonnast. Seepärast rajaneb kõige efektiivsema lahendusviisi leidmine juhuslikkusele. Pole olemas ühtseid kriteeriume, mida järgides saame hinnata erinevate organisatsioonide töö korraldamist, mida järgides peaks üks organisatsioon üle võtma teise organisatsiooni töökorralduse. Iga ettevõte või asutus peab leidma ise endale parima viisi seatud ülesannete saavutamiseks. Milline see viis on - see sõltub konkreetsest organisatsioonist ning teda ümbritsevast situatsioonist. Kõik on juhuslik, st ette ennustamatu.
Juhuslikkuse teooria rõhutab erinevusi organisatsioonide vahel, st iga organisatsioon oma sise- ja väliskeskkonnaga on ainulaadne. Kuigi kõik organisatsioonid on teatud mõttes sarnased, on nad kõik samas ka üksteisest erinevad – ei ole olemas kahte omavahel identset organisatsiooni. Teooria püüab kindlaks teha neid juhuseid (muutujaid), mis mõjutavad organisatsiooni struktuuri, tegevust ja efektiivsust. Selle järgi on kõik omavahelises sõltuvuses ja konkreetseid näpunäiteid organisatsioonide juhtimiseks on raske anda. Lühidalt kokku võttes – kõik sõltub konkreetsest situatsioonist, kõik tugineb juhuslikkusele.
 

1.5. Tänapäeva juhtimise põhimõtted

Rääkides tänapäeva juhtimise põhimõtetest erinevates organisatsioonides, tuleb kõigepealt määratleda mõiste “organisatsioon”. Üks levinumaid definitsioone kõlab järgmiselt: “Organisatsioon on inimeste kooslus, mis toimib suhteliselt pidevalt teatud aja vältel mingite eesmärkide saavutamiseks.”
Et paremini saada aru organisatsiooni olemusest, on erinevad teoreetikud toonud välja viis tunnust, mis peaksid iseloomustama iga organisatsiooni:

• organisatsioonis on tegevad vähemalt kaks inimest;
  
• organisatsioonisisene tegevus on teadlikult koordineeritud;
  
• organisatsiooni liikmetel on tunnused, mis eristavad neid mitte-liikmetest;
  
• organisatsiooni iseloomustab pidev toimimine;
  
• organisatsiooni liikmetel on ühised eesmärgid.
  

Järgnevalt vaatleme organisatsioonide juhtimise olemust ja definitsiooni.
Organisatsiooni juhtimine (nii erasektoris kui ka avalikus sektoris) on lahtiseletatult protsess, mille moodustavad planeerimine, organiseerimine, juhtimine, eestvedamine ja kontrollimine eesmärgiga viia ellu organisatsiooni missioon ja strateegia.
Definitsioon sisaldab endas mitmeid lahtimõtestamata mõisteid. Allpool antakse definitsioonis kasutatud terminitele konkreetne sisu:
planeerimine on juhtimisfunktsioon otsustamaks, mida teha tulevikus, see on eesmärkide püstitamine ning vahendite leidmine nende saavutamiseks.
organiseerimise all mõistetakse organisatsiooni struktuuri väljaarendamist, tööjaotuse ja vastutuse korraldamist, inimeste ja ressursside määratlemist ning organisatsiooni erinevate allüksuste töö koordineerimist.
juhtimine on konkreetsete ülesannete jagamine töötajate vahel, neile käskude andmine.
eestvedamine on vahetu suhtlemine ülemuse ja alluvate vahel. Ta kätkeb endas töötajate õpetamist, suunamist, julgustamist, informeerimist ja motiveerimist. Võib öelda, et juhatamine on tihedalt seotud töötajate mõjutamisega.
kontrollimine on eelkõige töö hindamine eesmärgiga teha kindlaks peamised arengusuunad ning anda tagasiside organisatsiooni töötajatele, kas nende töötulemused vastavad organisatsiooni eesmärkidele või mitte. Kontrollimise käigus saadud informatsiooni kasutatakse uute plaanide tegemiseks.
organisatsiooni missioon vastab küsimusele “Miks organisatsioon üldse eksisteerib?” Missioon iseloomustab organisatsiooni loomise ja tegutsemise olemust. See peaks olema esimeseks sammuks organisatsioonide määratlemisel ning olema sõnastatud suhteliselt üldiselt ja tabavalt.
Tavaliselt on kõikides arenenud riikide organisatsioonides missioon sõnastatud ning organisatsiooni iga töötaja teab seda peast . Eesti kontekstis võiks näiteks sotsiaalkindlustusameti missioon olla järgmine: “Aitame vähekindlustatud elanikel ühiskonnas paremini toime tulla.”
strateegia on justkui organisatsiooni peaeesmärk või -liikumissuund ning vastab küsimusele “Mida teha?”. Strateegia on olemasolevate võimaluste maksimeerimine, et saavutada tulevikus parim resultaat. See on konkreetsem kui missioon. Ühel organisatsioonil võib olla mitu strateegiat.
Näiteks sotsiaalkindlustusameti strateegiaks võiks olla järgmine lause: “Parandada abivajavate inimeste elatustaset läbi rahaliste toestuste”. Antud lauses on tulemuseks parandatud elatustase ja vahenditeks rahalised toetused.
organisatsiooni missioon ja strateegia on tihedalt seotud ka organisatsiooni taktikatega. Organisatsiooni taktikad ehk alameesmärgid vastavad küsimusele “Kuidas eesmärkideni jõuda või kuidas teha?” Eesmärgid on reeglina lühiajalised ja nad peaksid lähtuma strateegiast. Näiteks võiks sotsiaalkindlustusameti taktikatena käsitleda rahaliste toetuste jagamist kas kõigile ühtemoodi või vastavalt vajadustele.
Avalike organisatsioonide puhul on raske piiritleda missiooni, strateegiat ja taktikaid. Nende puhul ei sõltu missioon poliitilistest eelistustest, küll aga strateegia ja taktikad. Missioon on midagi jäävat, justkui mingi tee, mida mööda käiakse. Kui kiiresti, millisel teepoolel, selle määravad ära eesmärgid ja strateegia.
Ükskõik, millise sektori organisatsiooniga on tegu, võib tänapäeva juhtimises eristada kuut läbivat ideed, millega peaksid kõik organisatsioonijuhid arvestama:

• efektiivsus on muutunud taas omaette eesmärgiks. On toimunud pööre tagasi taylorismi juurde, tähelepanu hakatakse taas pöörama finantskontrollile ja kulutuste vähendamisele ning infosüsteemide arendamisele. Keskendutakse tugeva juhi otsimisele, eesmärke võrreldakse tulemustega;
  
• üha enam hakatakse rakendama paindlikku töökorraldust – inimene võib ise otsustada, mis kell ta saabub tööle ja mis kell lahkub , kus ta töötab – kas kodus või ametiasutuses, kas ta töötab 4 päeva nädalas suurema koormusega või viis 8-tunnilist tööpäeva jne. Peaasi, et ülesanded oleksid õigel ajal täidetud;
  
• üha olulisemaks muutub vastutuse delegeerimine ning töötajate osavõtu suurendamine juhtimisest. Tekib töövõimas väike kese ning suur amorfne perifeeria;
  
• töötajate karjääri planeerimine organisatsiooni poolt;
  
• rõhu asetamine organisatsiooni kultuurile , tähelepanu pööratakse organisatsiooni õhkkonnale, mitteformaalsele osale. Juhtide peamine ülesanne on töö koordineerimine ja infoliikumise korraldamine organisatsiooni sees;
  
• oluline on töötajate valik. Otsitakse pigem motiveeritud ja lojaalseid töötajaid kui konkreetsete teadmistega spetsialisti.
  

 

1.6. Avaliku sektori eesmärgid

Käesoleva sajandi teisel poolel on avaliku sektori eesmärgid ja rõhuasetus muutunud mitmeid kordi . 1940-1950-ndatel aastatel oli rõhk pandud eeskätt planeerimisele, mil viimases nähti võtit avaliku sektori efektiivsusele. 1960-ndatel aastatel muutus omaette eesmärgiks avaliku sektori laienemine. 1980-ndatel pöörati pearõhk tulemustele, kontrollile ja mõõtmistele. Käesoleval dekaadil on efektiivse avaliku sektori võti planeerimise, kontrolli ja mõõtmise ühises süsteemis.
Avalikul sektoril on viis peamist üldeesmärki:

• avaliku korra ja julgeoleku tagamine neid ähvardavate ohtude eest;
  
• üksikisiku sihipärane toetamine , normaalsete elutingimuste tagamine;
  
• kogu sotsiaalse, majandusliku ja kultuurilise valdkonna arendamine ja juhtimine;
  
• riigile vajalike rahaliste vahendite kindlustamine;
  
• personali ja vahendite tagamine haldusülesannete täitmiseks.
  

Seoses maailma globaliseerumisega ja väliskeskkonna komplekssemaks muutumisega peab ka avalik sektor olema valmis pidevateks ja ootamatuteks muudatusteks. Pidevalt tuleb käia kaasas ümbritsevas keskkonnas toimuvate muutustega ning arvestada nende mõjuga. Tänapäeval on avaliku sektori juhtimises peamisteks märksõnadeks:
 
Nagu öeldud, on avaliku sektori kõige üldisem eesmärk üldine hüve. Konkreetsemad eesmärgid antakse avalikele organisatsioonidele ette seadustega. Iga seatud eesmärk peaks kirjeldama tingimusi ja tulemusi, mida on tarvis saavutada, mitte aga abinõusid, mida on tarvis rakendada. Samas on see reaalses elus tihti just vastupidi.
Eesmärgid peaksid olema nende täitja jaoks reaalsed , st eesmärgi elluviija peab tunnetama võimalust soovitu realiseerimiseks. Seega peavad eesmärgid olema selgelt ja arusaadavalt sõnastatud - ebareaalseid eesmärke ei maksaks püstitadagi. Võimaluse korral võiksid eesmärgid olla kvalitatiivselt mõõdetavad.
Samas näitab reaalne elu meile tihti seda, et avaliku sektori eesmärke iseloomustab hoopis sümboolsus ja ebaselgus. Põhjus on avaliku sektori töö keerukuses ning kõikehõlmavuses. Seega on avaliku sektori eesmärkidega seotud teatud paradoks: teooria kohaselt tuleks määratleda eesmärgid võimalikult täpselt, kuid siis kerkib üles oht, et teatud aspektid võivad jääda sellest määratlusest kõrvale.
Igal juhul on selge, et ebaselge eesmärk vähendab organisatsiooni vastutust. Avalike teenistujate võimuses on sel juhul need sümboolsed ja ebaselged eesmärgid interpreteerida ümber kuni konkreetsete tehniliste tööplaanideni.
Mida ebaselgemad on avaliku sektori eesmärgid, seda enam saab konkreetne organisatsioon otsustada, mida ja kas täita; seda enam on ta mõjutatav väliskeskkonnast, seda enam kaldub täitma süsteemi- ja juhtkonna eesmärke. Mida selgemad on eesmärgid, seda vähem on vabadust üksikutel indiviididel organisatsiooniga manipuleerimiseks. Kui eesmärgid on üldsõnalised, sõnastatakse need üldjuhul täitjate poolt alleesmärkideks ümber. Tihti selguvad avalike organisatsioonide tegelikud eesmärgid eelarve uurimisel .
 

1.6.1. Eesmärkide liigitamine

Organisatsioonide eesmärke jagatakse kolmeks sõltumata sellest, kas tegu on avalike või eraorganisatsioonidega:
 
Sisulised eesmärgid on käegakatsutavad. Sisuliste eesmärkide saavutades ei saa organisatsioon neid enam kasutada. Sisulised eesmärgid jagatakse omakorda kaheks:
ametlikud – need on loojate või juhtkonna poolt määratletud vastavalt missioonile ja strateegiale. Ametlikud eesmärgid on paberil selgelt sõnastatud ning neid levitatakse väljapoole organisatsiooni.
operatiiveesmärgid - põhinevad konkreetsetel funktsioonidel. Operatiiveesmärgid näitavad, mida organisatsioon tegelikult soovib. Vahel ei tea operatiiveesmärke oma töötajadki. Tihti on need sümboolsed, mida kunagi ei saavutata ning mida teab vaid väike ring inimesi organisatsioonis. Seetõttu võivad operatiiveesmärgid ajada segadusse teisi organisatsioone või organisatsiooni enda töötajaid. Samuti on võimalik, et operatiiveesmärgid tõmbavad ligi inimesi, kes tahavad teha vaid seda, mida väljapoole organisatsiooni näidatakse. Operatiiveesmärkidele keskendumine tekitab raskusi organisatsiooni töö hindamisel.
Süsteemi eesmärgid on organisatsiooni enda jaoks. Need on vajalikud arengu ja kasvu tagamiseks või organisatsiooni eksisteerimiseks. Süsteemieesmärgid kuuluvad avatud süsteemi tingimustes organisatsiooni "kasti" ossa (vt skeem õppematerjali teisest osast).
Süsteemi eesmärkidele pööratakse põhirõhku vaenulikus keskkonnas. See toimub enesekaitseks ning selline periood on aeg juhtidele organisatsiooni tõestamiseks. Kui süsteemieesmärgid domineerivad sisuliste eesmärkide üle, teeb organisatsioon järeleandmisi sisulistes küsimustes. See tekitab ebakindlust töötajates ja teistes organisatsiooniga kokkupuutuvates gruppides.
Tihti on nii, et kui organisatsioon on oma mõtte kaotanud, domineerivad süsteemieesmärgid. Selliste organisatsioonide hulka kuuluvad näiteks mitteriiklikud organisatsioonid, mis on kaotanud finantstoe. Igasuguste ebaõnnestumise tagajärjel võib süsteemieesmärkide poole liikumine võtta võimust.
Sisuliste eesmärkide saavutamiseks on vaja heatahtlikku keskkonda. Kui see pole nii, on süsteemieesmärgid vajalikud keskkonna parandamiseks. Seega on oluline erinevates organisatsiooni elutsükli faasides või keskkonnatingimustes pühenduda nii sisulistele kui süsteemieesmärkidele. Kui eesmärgid on konfliktsed, eelistab inimene individuaalseid või süsteemieesmärke.
Individuaalsed eesmärgid. Organisatsioon koosneb inimestest, kellel võivad olla omavahel ja ka organisatsiooniga konfliktsed huvid. Tihti on organisatsioon vajalik isiklike eesmärkide saavutamiseks. Seetõttu on mitmed organisatsiooniteoreetikud leidnud, et organisatsiooni efektiivsuse hindamiseks tuleks uurida individuaalseid eesmärke. Eraorganisatsiooni koguneb ebakompetentsust, kui jäävad parimad keskmikest. See tähendab, et organisatsioon ei suuda rahuldada oma töötajate kõige komplekssemaid eesmärke, mille alusel võib arvata, et kõrgete eesmärkide seadmine ei ole kohane ka organisatsioonile endale. Selline informatsioon organisatsiooni kohta võib peletada eemale tipptasemel spetsialistid . Avalikes organisatsioonides kirjeldatud seaduspära üldiselt ei toimi.
Organisatsiooni eesmärkide saavutamise protsessi üks tähtsamaid osi on suboptimeerimine. Sel juhul hekseldatakse üldised eesmärgid alameesmärkideks, mille saavutamise eest hoolitseb iga allüksus, töötaja eraldi. See, mille eest töötaja kiita saab, muutub tihti alateadlikult tema töö eesmärgiks. Seepärast pole soovitav kiita inimest tehingu eest, mis küll õnnestus, kuid oli ebaeetiline. Juhtide hindamisel keskendutakse aga peamiselt eesmärkidele ning jäetakse kõrvale strateegia suunas liikumine. Samas peaks hinnangu andmisel juhile lähtuma just sellest, kas organisatsioon üleüldiselt liigub valitud strateegia suunas, mitte keskenduma niivõrd tänastele operatiivsetele eesmärkidele. Nende täitmise eest vastutavad alamastme töötajad.
 

1.6.2. Eesmärkide hierarhia

Eesmärgid saab panna hierarhilisse järjekorda lähtuvalt ajamõõtmest. Kõige kaugemat tulevikku puudutavad eesmärgid on strateegilised eesmärgid ning nad kätkevad endas otseselt organisatsiooni strateegiat. Neile järgnevad pikaajalised eesmärgid, mis organisatsiooni seisukohalt on veidi konkreetsemad ja lähemal asuvad. Pikaajalistele eesmärkidele järgnevad lühiajalised eesmärgid, mis puudutavad saabuvat lähitulevikku. Operatiivsed eesmärgid keskenduvad homsele päevale ehk “käega katsutavale” tulevikule. Viimased on üldjuhul juba elluviimisel või ootavad oma elluviimise järge.
 

1.7. Avalike organisatsioonide keskkond

Viimasel ajal on järjest suuremat tähelepanu hakatud pöörama organisatsiooni keskkonnale. Kui varasematel aegadel tegelesid teoreetikud peamiselt organisatsioonisiseste teguritega, siis nüüd pööratakse võrdselt tähelepanu ka organisatsioonivälistele mõjuritele. Organisatsiooni keskkond on kõigi väljaspool organisatsiooni asuvate ja organisatsiooni või tema üksikuid osi mõjutavate elementide ühendus.
Kuna keskkond on pidevas muutumises, peab ka olemasolevat positsiooni säilitada sooviv organisatsioon uuenevate oludega pidevalt kohanema. Mõnedes asutustes on loodud spetsiaalsed arenguosakonnad, mille ülesandeks on olla kursis keskkonna olukordade ja muutustega.
Organisatsiooni keskkonna võib jagada sise- ja väliskeskkonnaks. Viimase juures eristatakse vahetut ja üldist väliskeskkonda.
Sisemine keskkond koosneb kõigest organisatsiooni sees asuvast: töötajad, juhtkond , organisatsioonikultuur, omandivorm, struktuur, organisatsiooni suurus jne. Siseste teguritega puutub organisatsiooni liige kokku iga päev ning nad avaldavad otsest mõju kõigile töötajatele.
Välise keskkonna moodustavad organisatsioonivälised tegurid, mis mõjutavad suuremal või vähemal määral peaaegu kõiki organisatsiooni tegevusi. Nagu öeldud, võib väliskeskkonna jagada organisatsiooni seisukohalt üldiseks ja vahetuks väliskeskkonnaks. Üldine keskkond tuleneb sellest, et iga organisatsioon tegutseb mingis geograafilises paigas. Sinna kuuluvad üldine kultuuriline ja poliitilis-õiguslik taust, majanduslik olukord, tehnoloogiline keskkond (kaasaarvatud teadmiste ja oskuste tase), looduskeskkond, tööjõud, rahvusvaheline keskkond jne. Sageli esinevad need tegurid kombineeritult.
Vahetu keskkond tähendab inimesi või asutusi , kellega organisatsioon kokku puutub, sinna kuuluvad kodanikud, huvigrupid, parteid, ministeeriumid, kohalikud omavalitsused jt.
Üldist keskkonda ei saa otseselt kontrollida ega mõjutada. Seda oleks vaja teada juba organisatsiooni planeerimisel ja strateegia väljatöötamisel. Tavaliselt analüüsivad organisatsioonid aga vahetut keskkonda, et paremini ja väiksema vaevaga oma eesmärke saavutada. Avalikel organisatsioonidel on tähtis eeskätt poliitiline, õiguslik ja majanduslik keskkond. Ka tehnoloogiline keskkond omab suurt mõju, eeskätt tänu informatsiooniajastule, milles me elame. Kultuuriline keskkond mõjutab peamiselt organisatsioonikultuuri.
Kui erasektoris tegeldakse vahetu keskkonna analüüsiga ja informatsiooni vahetamisega sise- ja väliskeskkonna vahel üpris järjepidevalt, siis avalikus sektoris ei jätku selle jaoks pahatihti aega. Seetõttu võidakse avalikku sektorit pidada suletud süsteemiks, millest tavakodanik teab väga vähe. Puudub vajalikul määral ja pidev infovahetus avaliku sektori sise- ja väliskeskkonna vahel. Üheks võimaluseks olukorra parandamiseks on anda ületöötanud juhtidele tasulist puhkust, et nad elaksid mõnda aega väliskeskkonnas ja saaksid uue pildi ümbritsevast elust.
Tänapäeva avaliku sektori keskkonda iseloomustavad komplekssus, vaenulikkus ja eesmärkide süstemaatiline mitmemõõtmelisus. Rõhk on suunatud eeskätt detsentraliseerimisele, koordineerimise suurenemisele ning otsese juhtimise vähenemisele ja strateegilise planeerimise tähtsusele.
Teoreetikud on pakkunud välja viis põhilist keskkonda iseloomustavat mõõdet:

• stabiilsus- rahutus . Mõõdab keskkonnas toimuvate muutuste ulatust ja tähtsust. Stabiilne keskkond on hästi ennustatav, samas soosib ta rutiini, tegevuse formaliseeritust ja standardiseeritust. Eesti avalike organisatsioonide keskkond on üldjuhul rahutu ja pidevalt muutuv. Ebastabiilset keskkonda saab enda jaoks sõbralikumaks muuta läbi hästi korraldatud avalike suhete;
  
• homogeensus-heterogeensus. See dimensioon baseerub organisatsiooni mõjutava tarbijaskonna arvukusel ja mitmekesisusel. Mida arvukamad ja erinevamad on kliendid, seda komplekssem ja heterogeensem on keskkond. Heterogeensus suurendab organisatsiooni nõudlust info ja ekspertiisi järele ülevaate saamiseks keskkonna erinevatest aspektidest;
  
• “kobarana olemine” - juhuslikkus. Sisaldab keskkonnakomponentide vastastikuseid seoseid . Juhuslikus keskkonnas on tarbijad väga hajutatud , neil puuduvad püsivad omavahelised sidemed ja seosed. “Kobarana olemise” keskkonnas on tarbijad omavahel seotud, nad kõik on huvitatud antud organisatsiooni tegevusest;
  
• nappus-heldus. See dimensioon mõõdab keskkonna-, inim-, loodus-, rahaliste ja tehnoloogiliste ressursside kättesaadavust. Väga kesises keskkonnas asuv organisatsioon on tihti sunnitud muutma oma standardeid. Näiteks on Tallinna avalikel organisatsioonidel kergem palgata tööle head juristi kui Kagu-Eestis asuvatel avalikel organisatsioonidel, kes on pahatihti sunnitud alandama tööle värbamise standardeid;
  
• vaenulikkus-toetavus. Vaenulikkus on mõjutatud nii võistlemisest (konkurentsist), organisatsiooni suhetest väliste gruppidega kui juurdepääsetavusest ressurssidele. Heterogeenses keskkonnas on vaenulikkust väga raske vähendada, homogeenses keskkonnas saab teda vähendada aga lepitamise teel, sest tarbijaid või kodanikke saab käsitleda suhteliselt ühtse grupina, kellega on võimalik leida ühine seisukoht.
  

 
Eesti avalik sektor peab pidevalt arvestama ka asjaoluga, et Eesti on väikeriik. Lühidalt ühte lausesse kokku võttes võib probleemi määratleda järgnevalt: sama palju ülesandeid ning funktsioone kui suurriigil kuid mitu(kümmend) korda vähem inimesi. Siinkohal tasub ära tuua mõningad väikeriigile iseloomulikud tunnused, mis mängivad rolli ka Eesti avalike organisatsioonide töös:
väikeriigis on ühel isikul suurem roll kui suurriigis;
inimesed grupi liikmetena on allutatud rohkem grupi sisestele ja välistele suhetele;
poliitikutel tugevam mõju ametnike üle, mis on tingitud isiklikest suhetest;
nii poliitikud kui kõrgemad ametnikud omavad otsest sidet “inimesega tänavalt”, nende vahel ei ole suurt eraldatust;
ametnikud on vähe funktsionaalselt spetsialiseerunud, nad tegelevad pidevalt erinevate funktsioonidega, peavad olema generalistid;
“ametnikuks olemine” ei pruugi olla täiskohaga töö, seda kasutatakse edasiste eesmärkide saavutamiseks.
Rääkides Eesti avalikest teenistujatest, peab tõdema, et Eestis kui väikeriigis on erialane liikumisruum suhteliselt kitsas. Lisaks kehtib sündroom: “Kõik tunnevad kõiki”, mistõttu on väga raske eraldada isikuid rollidest ning vastupidi. Positiivseks küljeks võib pidada aga seda, et tänu isiklikele kontaktidele on soodne pinnas usalduse tekkimisele, kindlamatele kokkulepetele jne. Samas on inimsuhted väikeriikides märksa komplitseeritumad – inimesed ei taha üksteisega tülli minna, sest suure tõenäosusega puutuvad nad omavahel veel tulevikus kokku. Raske on eraldada tööalaseid suhteid isiklikest suhetest.
 

1.8. Avaliku sektori efektiivsus

Efektiivsus on võime saavutada organisatsiooni eesmärke ja täita selleks vajalikke ülesandeid. Tihti aetakse see mõiste segamini säästlikkusega. Säästlikkus iseloomustab seda, kui otstarbekalt kasutatakse olemasolevaid ressursse. Efektiivsust tuleks organisatsioonide hindamisel vaadelda pikaajalises ja säästlikkust lühiajalises perspektiivis. Efektiivsuse hindamisel oleks soovitav vaadelda koos kolme parameetrit: kvaliteet, kvantiteet ja õigeaegsus. Eesti avalike organisatsioonide efektiivsuse hindamise üheks suuremaks probleemiks on see, et pahatihti vaadeldakse ressursse ilma eesmärkideta, mistõttu hinnang pole adekvaatne.
Kui erafirmades on umbes 30 efektiivsuse kriteeriumi (säästlikkus, tööviljakus, kasum, tööõnnetuste arv, tööjõu voolavus , kontrolli vajadus, info liikumine, organisatsiooni paindlikkus jt), siis avaliku sektori puhul on situatsioon märksa komplitseeritum. Efektiivsus avalikus sektoris pole peaaegu kunagi säästlikkus materiaalses mõttes, samas võib viimane olla tee efektiivsuseni.
Traditsiooniliselt on olemas viis efektiivsuse mõõtmise viisi:

• efektiivsuse määratlemine eesmärkide saavutamise kaudu. Organisatsioon on seda efektiivsem, mida rohkem eesmärke ta täidab. On kasulik rakendada siis, kui eesmärk ja aeg on selgelt piiritletavad ja mõõdetavad. Nt teede ja tänavate ehitamine avaliku asutuse poolt;
  
• efektiivsuse määratlemine organisatsiooni funktsioneerimise seisukohalt. Organisatsioon on efektiivne siis, kui organisatsiooni sisend on võrdne organisatsiooni väljundiga ehk organisatsiooni sisse pandud ressursid kasutatakse ära nii maksimaalselt, et kaod on viidud miinimumini (või olematuseni). Selline lähenemine on õigustatud siis, kui organisatsioonil on palju erinevaid eesmärke. On kasulik rakendada siis, kui on olemas selge side sisendi ja väljundi vahel. Nt linna heakorraga tegelevad asutused;
  
• efektiivsuse määratlemine läbi strateegilise toetajaskonna. Organisatsioon on seda efektiivsem, mida rohkem tarbijaid või töötajaid ta rahuldada suudab. Seda lähenemisviisi on soovitav rakendada siis, kui tahetakse säilitada organisatsiooni kui sotsiaalset süsteemi. Nt raamatukogude puhul;
  
• efektiivsuse määratlemine läbi võistlevate väärtuste. Organisatsioon on efektiivne siis, kui ta on sobitanud kokku võimalikud organisatsiooni moodustamise printsiibid : paindlikkus vs kontroll, inimesed vs organisatsioon jne. Selline viis efektiivsuse hindamiseks sobib siis, kui organisatsiooni prioriteedid pole täpselt määratletud või need muutuvad liiga tihti. Nt linnavalitsus, mis viib ellu üldisi eesmärke, rahuldades samal ajal töötajate huve.
  

Küsimus, milline lähenemisviis valida, lähtub küsimusest, mis on meie lõplik eesmärk: kas üldiste huvide saavutamine või efektiivsus koos säästlikkusega? On selge, et teoreetiliselt oleksid võimalikud mõlemad variandid, st üldiste huvide saavutamine läbi efektiivsuse. Elu on aga näidanud, et mõlemad ei saa üheaegselt koos eksisteerida. Kui järjestada prioriteedid, siis efektiivsus on ikkagi meetod või viis üldiste huvide saavutamiseks, mitte vastupidi.
Arvatakse, et avaliku sektori organisatsioonidel on väiksem motivatsioon olla efektiivne ja seda lähtuvalt eelarvelisest põhimõttest. Nimelt sõltub eelarve poliitilistest huvidest, mitte organisatsiooni tublidusest. Sageli ei ole avaliku sektori organisatsioonid kontrolli puudumisel huvitatud oma eelarveliste vahendite kokkuhoidmisest. Kui mingi organisatsioon püüab olla efektiivne materiaalses mõttes ja raha kokku hoida, siis tulemuseks on järgmisel aastal väiksem eelarve. Samal ajal on suurenenud mõne teise organisatsiooni eelarve, kus raha kokkuhoidmisega ei tegeldud.
Efektiivsuse hindamise puhul mängib alati suurt rolli ka see, kes hindab ja mille alusel. Tihti pole nendes küsimustes ühtset selgust, mistõttu erinevate hindajate tulemused organisatsioonide efektiivsuse kohta võivad olla väga erinevad.
Ka erinevad koolkonnad on käsitlenud efektiivsust erinevalt. Järgnev joonis kajastab erinevate koolkondade arusaamasid efektiivsusest nt humanistliku koolkonna efektiivsuse käsitlus tugineb organisatsioonisisestele protsessidele ja paindlikkusele, teaduslik koolkond pidas efektiivseks suundumust tsentraliseerituse ja ellujäämisele jne.
paindlikkus, detsentraliseeritus
formaliseeritus, tsentraliseeritus
Avaliku sektori organisatsioonide puhul on efektiivsusest üldse raske rääkida. Nagu öeldud, saab tulemusi mõõta lähtuvalt eesmärkidest. Avaliku sektori eesmärgid on aga ebaselged ning süstemaatiliselt mitmemõõtmelised. Samuti on ajavahemik, millest lähtuvalt saab efektiivsust mõõta, avalike organisatsioonide puhul palju pikem. See, kas ja kui efektiivne oli või on organisatsioon, selgub tihti aastate pärast. Kui erasektoris tehakse otsuseid lähtuvalt ühest ja peamisest eesmärgist ehk kasumist, siis avalikus sektoris tehtud otsused põhinevad kompromissidel. See aga eeldab paljude erinevate huvide arvestamist. Lisaks peavad avalikus sektoris tehtud otsused lähtuma kindlatest reeglitest ja formaalsustest.
Avalike organisatsioonide efektiivsust soovitatakse hinnata kahel järgneval viisil:

• kui hindamise tulemust on vaja lühema aja jooksul teada saada, siis soovitatakse võrrelda hinnatavat organisatsiooni teiste sarnaste organisatsioonidega;
  
• kui hindamise tulemust on vaja teada saada pikema aja jooksul, siis soovitatakse võrrelda üht ja sama organisatsiooni pika aja jooksul ehk hinnata organisatsiooni tegevust lähtudes erinevatest kriteeriumidest viie aasta eest, täna ja viie aasta pärast.
  

 

1.9. planeerimine ja kontroll avalikus sektoris

Järgnevalt käsitleme veidi põhjalikumalt kahte juhtimisfunktsiooni: planeerimist ja kontrolli. Et ülejäänud kolm funktsiooni - organiseerimine, juhtimine ja eestvedamine – on oma olemuselt suhteliselt sarnased nii era- kui avalikus sektoris, st nad lähtuvad ühesugustest printsiipidest, siis siinkohal keskendume peamiselt planeerimisele ja kontrollile. Just nende kahe tegevuse puhul tulevad esile avaliku sektori omapärad. Samas on nii planeerimine kui kontroll omavahel otseselt seotud – kontrollimine põhineb planeerimisel.
 

1.9.1. Planeerimine

Väliskeskkonnaga arvestamine nõuab organisatsioonilt ja selle juhtidelt suurt paindlikkust, seepärast peavad juhid oma tegevust pidevalt planeerima. Planeerimine on eesmärgipärane tegevus, mille abil püütakse leida ratsionaalseimat ja tõhusamat teed püstitatud eesmärkide saavutamiseks. Planeerimise olulisus kasvab eriti pärast teatud muutusi või kriisisituatsioonis. Ta on vajalik segadusest ja süsteemitusest paratamatult tekkida võivate vigade ja lisakulutuste vältimiseks.
Kuigi Eesti kontekstis võib minevikumälestuste ja plaanimajanduse halva maigu tõttu planeerimine tekitada ebameeldivaid assotsiatsioone, on aeg siiski tõestanud selle tegevuse vajalikkust. Eriti tänapäeval ilmnevad planeerimise kasutegurid, tänu millele saab organisatsioon ennast paremini kaitsta pidevalt muutuva väliskeskkonna eest. Kui organisatsioonil poleks ühtegi plaani, siis sõltuks ta väliskeskkonnast ehk väliskeskkond hakkaks dikteerima, mida teha ja mida mitte.
Planeerimisel tuleb endalt küsida:
kus me oleme?
kuhu me tahame minna?
milliseid ressursse võime selleks kasutada?
kuidas me peame neid kasutama?
millal me peame neid kasutama?
kes vastutab selle eest?
milline on planeeritava tegevuse arvatav mõju sise- ja väliskeskkonnale?
Planeerimisprotsess koosneb kolmest etapist: uuringutest, otsustamisest ja otsuse rakendamisest. Uuringute peamiseks eesmärgiks on planeerimiseks vajaliku usaldusväärse informatsiooni hankimine . Nad peavad jälgima planeeringu ja tegelikkuse ühtivust, kuid samas ei tohi nad kaotada objektiivsust. Uuringutega ei tohiks õigustada juba varem vastu võetud otsuseid. Sel juhul kaotab kogu planeerimine mõtte. Ei saa teha õiget otsust, kui puudub otsustamiseks vajalik informatsioon. Seetõttu ongi otsustamisprotsess tihedalt uuringutega läbi põimunud.
Lähtuvalt protseduurist saab planeerimist liigitada kaheks: operatsiooniliseks ja strateegiliseks planeerimiseks. Operatsioonilise planeerimise tulemused on rohkem käega katsutavad ja seda meetodit kasutatakse lühemaajalise planeerimise puhul. Operatsioonilisele planeerimisele peaks eelnema strateegiline planeerimine, mille kaudu jõutakse selgusele, mida tuleb pikemas perspektiivis teha. Seega vastab operatsiooniline planeerimine eeskätt küsimusele “kuidas?” ning strateegiline planeerimine küsimusele “mida?”
 

1.9.2. Kontroll ja vastutus avalikus sektoris

Avaliku sektori kontrollimisel on kolm peamist eesmärki:

• tagada see, et kõik, mis on kord otsustatud, viiakse ka ellu;
  
• jälgida otsuse tegemise protseduure ja elluviimise täitmist, kindlustada formaalsustest kinnipidamine;
  
• selgitada ressursside kasutamise otstarbekust ja kooskõla eelarvega.
  

Enamikes arenenud maades on üheks peamiseks avaliku sektori kontrolliliigiks järelepärimine poliitikute ja parlamendi poolt. Eestis on avaliku sektori kontroll olnud siiani peamiselt juhuslik, sest puuduvad väljaarenenud kriteeriumid ning ei taheta võtta enda peale ei vastutust ega kohustust midagi ette võtta negatiivsete tulemuste korral.
Üldtunnustatud printsiipide kohaselt saab avalikku sektorit kontrollida viiel erineval viisil:

• läbi poliitilise kontrolli - selle taga seisab võimude lahususe printsiip;
  
• läbi finantskontrolli – avaliku organisatsiooni tegevus peab olema kooskõlas eelarvega;
  
• sisekontrolli kaudu – peamine vastutus sisekontrolli eest lasub sisekontrolli osakonnal, selle puudumisel aga vastavate allüksuste juhatajatel/ülemustel;
  
• kohtu kaudu – seda kasutatakse vaid äärmisel vajadusel;
  
• läbi avalikkuse (ajakirjanduse) – kõige sagedamini teostatav kontroll.
  

Kuigi riigiametniku töö on suhteliselt täpselt formaliseeritud, jääb talle ikkagi suhteliselt palju mänguruumi. On selge, et iga üksiku situatsiooni jaoks seadust ei ole, mistõttu otsustamine jäetakse riigiametnikele. Ametnike ülesandeks on seaduste tõlgendamine ning rakendamine vastavalt olukorrale. Printsiibis peaks iga ametnik lähtuma objektiivsuse kriteeriumidest ning üldisest hüvest. Samas on vastupidiseid näiteid palju – lähtutakse isiklikest või teatud ringkonna huvidest, püüdes maksimeerida saadavat tulu.
Ametniku mänguruumi suurus sõltub peamiselt kolmest asjaolust:

• kuivõrd ta valdab informatsiooni, mis tema käsutuses on;
  
• kui põhjalikud on tema professionaalsed teadmised. Kui ametniku teadmised on poliitilise juhi omadest sügavamad ja põhjalikumad, siis laieneb tema otsustuse sfäär tänu oma kompetentsusele;
  
• valdkonna aktuaalsusest ja poliitikute huvist antud temaatika vastu.
  

Lisaks eelpool öeldule võib avaliku sektori puhul välja tuua veel kaheksa iseenesliku kontrolli printsiipi ehk põhimõtet, mis tagavad teatud kontrolli organisatsiooni tegevuse üle:

• asjaajamise kirjalikkus – kõik jääb “must-valgelt” paberile alles;
  
• otsuste põhinemine seadustele – iga üksik otsus peab põhinema vastavatele seadusandlikele aktidele;
  
• dokumentide avalikkus – kodanikel on juurdepääs enamikule avaliku sektori dokumentidele;
  
• tegevuse institutsionaliseeritus – vastaval ametipostil tehakse vastavaid ülesandeid sõltumata sellest, kes seal parajasti töötab;
  
• ressursside limiteeritus – avalike organisatsioonide tegevus peab olema rangelt kooskõlas vastuvõetud eelarvega;
  
• kontrollisüsteemi olemasolu organisatsioonis – sisekontrolli osakonna funktsioon,
  
• kindel organisatsioonistruktuur – kindlad alluvussuhted, võimu ja vastutuse jaotus;
  
• edutamise süsteem – kindlatele printsiipidele põhinev edutamine.
  

Nagu öeldud, annab kaudse kontrolli võimaluse edutamise süsteemi olemasolu (sel juhul peab edutamine põhinema aja printsiibile, st enne kõrgema positsiooni saamist peab ametnik töötama teatud kindla aja madalamal positsioonil). Kui ametnik on pikka aega ühes ja samas organisatsioonis tööl olnud, siis on ta tugevalt sotsialiseerunud selle süsteemiga. Seetõttu peavad ametnikud, kes soovivad karjääriredelil tõusta, end mingil määral distsiplineerima.
Analoogselt tugevdab kontrolli koolitus. Viimane arendab institutsionaliseeritud käitumist. Samas võib see teatud juhtudel ka ohtlikuks muutuda, juhul kui süsteem hakkab töötama iseenda huvides.
Kontrolliga haakub tihedalt ka vastutuse küsimus. Võim avalikus sektoris peab käima käsikäes vastutusega. Osad väidavad, et vastutust ei saa delegeerida, kuid see on tänapäeval liiga lihtsustatud lähenemine. Võim ilma vastutuseta viiks esimese kuritarvitamiseni. Kui ametnikul on kohustus mingi ülesanne ellu viia ja võim selle teostamiseks, siis peab ta vastavate tagajärgede eest ka vastutama. Samas on reaalses elus palju näiteid, kus inimene kasutab küll võimust tulenevaid privileege, kuid ei tunneta vastutust oma tegude eest. See on puuduliku poliitilise kultuuri üks võimalikest tagajärgedest. Eesti avalikus sektoris andestatakse vigu suhteliselt kergelt ja seepärast on ka ametnike vastutusetunnetus paljudel juhtudel ülemäära madal.
Eestis on tihti probleeme vastutuse jagunemisega ametniku ja allüksuse ning organisatsiooni vahel. Üldjuhul peaks kehtima printsiip, et igaüks vastutab oma tegude eest ise. Samas ei saa tõsisema möödalaskmise korral süüdistada ainult konkreetset alluvat, vaid probleemistikku tuleb vaadelda vastavalt kas allüksuse või organisatsiooni tasandil. Siis vastutab toimunu eest juba kogu struktuuriüksus või organisatsioon.
Kontrolli teema puhul on Eesti tihedalt seotud väikeriikide problemaatikaga. Probleeme on mitmeid: kontrollija ei taha minna tülli kontrollitavaga, väikeriikides püütakse luua stabiilseid standardeid, kuid nad vananevad ruttu jne. Samas on normide puhul oluline järjepidevus, kuid väikeriikides on seda raske saavutada. Maailma praktika on näidanud veel seda, et väikeriikides esitatakse märksa harvemini kaebusi kui suurriikides.
 

1.9.2.1. Riigikontroll

Kõik avaliku organisatsiooni tööd ja tegemised peavad olema kooskõlas kehtivate seadustega, nende majanduslikud sammud peavad lähtuma paikapandud reeglitest. Et neid seadusi ka reaalses elus järgitaks, selleks on loodud Riigikontroll. Viimane on seega riigi poolt loodud struktuuriüksus või organisatsioon, mille ülesanne on kontrollida riigiasutuste rahalist olukorda, nende tegevuse majanduslikku külge ja selle õigsust. Seega on Riigikontroll oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan.
Riigikontrollil, nagu tegelikult igasugusel kontrollil, on kolm kontrollifunktsiooni:

• preventiivne kontroll ehk võimalike rikkumiste ärahoidmine;
  
• detektiivne kontroll ehk juba toimunud rikkumiste tuvastamine ;
  
• korrektiivne kontroll ehk toimunud rikkumiste “heastamine”.
  

Vastavalt Eesti Vabariigi põhiseadusele kontrollib Riigikontroll riigiasutuste, riigiettevõtete ja muude riiklike organisatsioonide majandustegevust; riigi vara kasutamist ja säilimist; kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist; nende ettevõtete majandustegevust, kus riigil on üle poole osakute või aktsiatega määratud häältest või kelle laene või lepinguliste kohustuste täitmist tagab riik. Praegu on Eesti Riigikontrolli struktuuris kuus kontrolliosakonda ning õigusosakond, arendusosakond ja haldustalitus. Töötajaid on asutuses kokku ligi 90.

1.9.2.2. Ombudsman

Maailmas üks laialt levinud avaliku sektori kontrollimehhanisme on ombudsman. Praegu eksisteerib selline institutsioon 48 riigis. Ka Eestis käivad praegu arutelud selle üle, kas ja kuidas peaks ellu kutsuma ombudsmani institutsiooni.
Ombudsman on juriidilise kontrolli mehhanism , mis on seadusega loodud sõltumatu ametikoht. Selle täitja vastutab otse parlamendi ees, mistõttu ta on organisatsioonist sõltumatu. Ombudsmani eesmärk on balansseerida täitevvõimu ning aidata kodanikke.
Kodanikud saavad tulla oma muredega ombudsmani juurde, kelle ülesandeks on nende esindamine avalike teenistujate juures ja/või nende küsimustele vastuste leidmine. Kuna nad teavad vastavate avalike organisatsioonide protseduure ja tunnevad reegleid, siis saavad nad üldjuhul vajaliku informatsiooni kiiremini kätte ning oskavad anda nõu probleemide lahendamiseks.

Kasutatud ja soovitatav kirjandus:

Alas, R. (1997) Juhtimise alused. Tallinn: Külim.
Heffron, F. (1989) Organization Theory and Public Organizations. Prentice Hall.
Hughes, O. (1994) Public Management and Administration. The MacMillan Press.
Hummel, R.P. (1987) The Bureaucratic Experience (3rd ed). New York : St. Martin’s Press.
Jamieson, D., O' Mara , J. (1991) Managing Workforce 2000. San Fransisco, Oxford: Jossey-Bass Publishers.
Jick, T. (1993) Managing Change . Irwin.
Jones, G. (1995) Organizational Theory. Addison-Wesley.
Lane, J.-E. (1995) Avalik sektor. Kontseptsioonid, mudelid, lähenemisviisid. Tallinn: Külim. –EHI.
Lawton, A., Rose, A. (1994) Organisation and management in the Public Sector (2nd ed). Pitman Publishing.
Mayo, A. (1991) Managing Careers. Strategies for Organizations. Institute of Personnel Management.
Randma, T. Tartu Ülikooli avaliku halduse ja sotsiaalpoliitika osakonnas 1996-1997 loetud loengute “Organisatsiooniteooria” ja “Riigiasutuste juhtimine” loengukonspektid.
Vadi, M. (1997) Organisatsioonikäitumine. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus.
Vadi, M. (1998) Juhid juhtimisest: Eesti kogemus. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus.
Wagner, J., Hollenbeck, J. (1992) Management of Organizational Behavior . Prentice Hall.
Winston , S. (1997) Tipptasemel juht: 101 võimalust aja, inimeste ja dokumentide juhtimiseks. Tallinn: TEA Kirjastus.
Täiendav lugemismaterjal:
Berquist, W. (1993) The Postmodern Organization. Jossey-Bass Publisher.
Bray, M. (ed.) (1991) Ministries of Education in Small States : Case Studies of Organisation and Management. London, The Commonwealth Secretariat.
Carnall, C.A. (1990) Managing Change in Organization. UK: Prentice Hall International.
Cooke, S., Slack N. (1991) Making Management Decisions. UK: Prentice Hall International.
Dowding, K. (1995) The Civil Service . Routledge.
Flynn, P.M. (1988) Facilitating Technological Change: The Human Resource Challenge. Cambridge, MA: Ballinger
Guy, M.E. (1992) Women and Men of the States. Public Administrators at the State Level. Armonk, New York: M.E.Sharpe Incl.
Jamieson, D., O'Mara, J. (1991) Managing Workforce 2000. San Fransisco, Oxford: Jossey-Bass Publishers.
McKevitt, D., Lawton, A. (1994) Public Sector Management. Theory, Critique and Practice. SAGE Publications.
Metcalfe, L., Richards, S. (1987) Improving Public Management. European Institute of Public Administration, SAGE Publications.
Nicholson, N., West , M.A. (1988) Managerial job change. Cambridge: Cambridge University Press.
Schafritz, J.M., Ott, J.S. (1992) Classics of Organizational Theory. California : Brooks/Cole Publishing Company.
Thompson, P., McHugh, D. (1990) Work Organisations. Macmillan.